29.02.2012 14319

Региональные политические элиты в современном российском обществе

 

Российская Федерация сегодня представляет собой результат сложного компромисса, достигнутого федеральной властью с региональными элитами, хотя на протяжении исторического пути политический вес каждой из этих групп менялся, а их взаимоотношения приобретали новую конфигурацию. Однако с начала в бывшем СССР, а позже в постсоветской России одной из тенденций выступал рост влияния региональных элит, которые сегодня превратились в серьезную политическую силу и оказывают все большее влияние на формирование отношений внутри Российской Федерации.

Экономический потенциал региональной власти определяется масштабами ресурсов, которыми располагает регион, а также степенью контроля, установленного региональной властью над этими ресурсами. Региональные элиты располагают различными ресурсами влияния. Сильная региональная власть не только контролирует имеющиеся экономические ресурсы, но пытается развивать собственную экономическую базу, разрабатывает оригинальные проекты регионального развития. По мнению Н. Лапиной и А. Чириковой, в настоящее время можно выделить пять групп региональных элит с достаточно выраженными интересами, претендующими на разный уровень независимости от федерального Центра.

Во-первых, это элиты, представляющие регионы с большим запасом природных ресурсов, развитой добывающей промышленностью, стабильной бюджетной самостоятельностью, высоким экспортным потенциалом. К таким регионам можно отнести Коми, Башкортостан, Саха (Якутия), Тюменская, Сахалинская, Магаданская области, Хабаровский край, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Такие элиты заинтересованы в либерализации экономики, снижении и отмене экспортных налогов и квот, сохранении Россией международного престижа и дружественных отношений с потенциальными партнерами. Они хотели бы самостоятельно без контроля со стороны государства заниматься внешнеторговой деятельностью, причем одним из важных элементов их стратегии является стремление приобрести независимость от федерального Центра.

Во-вторых, элиты, представляющие торгово-промышленные регионы Российской Федерации, сюда можно отнести крупнейшие мегаполисы Москву и Санкт-Петербург, приморские территории с крупными портами в Калининградской, Мурманской, Камчатской, Архангельской областями, Приморский край, которые ориентированы на развитие внешней торговли. Следует отметить, что за годы экономических реформ торгово-промышленные регионы усилили свои экономические позиции, здесь выросли собственные банковские и торгово-промышленные структуры, в которых происходит аккумуляция значительной части капиталов. По мнению автора, в ближайшее время именно эти регионы могут быть в большей степени подвержены усилению сепаратистских тенденций, носящих в большей степени экономический, а не политический характер.

Элиты, представляющие торгово-промышленные регионы в большей степени имеют выраженную прореформаторскую направленность. Отличаются крайней заинтересованностью в углублении тех экономических реформ, которые смогли бы им помочь реализовать накопленный экономический потенциал и упрочить их политические позиции. Желая освободиться от диктата Центра, они стремятся установить собственный контроль над экономическими ресурсами региона, что особенно характерно для правительства г. Москвы.

В-третьих, элиты, представляющие промышленно развитые регионы Свердловской, Нижегородской, Самарской, Пермской, Челябинской, Новосибирской, Тульской, Томской областей. Сюда же можно отнести Удмуртию и Красноярский край. В экономической структуре перечисленных регионов преобладает либо наукоемкий военно-промышленный комплекс, либо традиционная тяжелая промышленность. Осознавая, что самостоятельно с собственными проблемами им не справиться, они рассчитывают на помощь из федерального Центра. Переживая в настоящее время глубокий структурный кризис, региональные элиты отстаивают вариант российской модернизации при активном участии государства. Такая модель экономического развития предлагает перераспределение части доходов от экспорта в пользу отечественной тяжелой промышленности. Подобную позицию отстаивают уральские регионы и, в частности, Свердловская область.

Регионы с высокой концентрацией наукоемкого военно-промышленного комплекса придерживаются собственной антикризисной стратегии. Наиболее типичным примером является поведение элиты Нижегородской области, которая формирует свою стратегию на основе радикальных рыночных средств, делает ставку на привлечение инвестиций и активное сотрудничество с Западом. Выбору этой модели способствовали и объективные обстоятельства, связанные с тем, что регион находится в выгодном географическом положении и исторически является крупнейшим в России центром торговли. Отношения с центром Нижегородская область строит, ориентируясь на максимальную самостоятельность. Наиболее близко по своей экономической структуре и ориентациям к Нижнему Новгороду примыкают Самара и в определенной степени Новосибирск. Стратегическая линия элит, представляющих промышленно развитые регионы, имеет противоречивые тенденции: с одной стороны элиты рассчитывают на поддержку Центра, а с другой, стремятся избавиться от попыток сдерживать самостоятельность в развитии региона.

В-четвертых, элиты представляющие аграрные и агропромышленные регионы. К ним относятся: Центрально-Черноземный регион, в который входят Белгородская, Липецкая, Брянская, Воронежская, Калужская, Курская области; Краснодарский и Ставропольский края; часть Поволжья. Указанные территории существуют за счет собственных ресурсов, полностью обеспечивают себя продовольствием и частично потребительскими товарами. Самодостаточность определяет интенции элит агропромышленных и аграрных регионов, которые тяготеют к замкнутости. Так как во внешнеэкономическом плане их позиции слабы, они в основном ориентированы на развитие внутреннего рынка. Региональные элиты не имеют последовательной политики в своих отношениях с Центром, наиболее четко отстаивают интересы отечественных производителей и высказываются за ограничение импорта. Проводя политику, противоречащую политике федеральных властей, они постоянно требуют финансовой поддержки Центра.

В-пятых, элиты представляющие регионы республик Северного Кавказа, такие как Адыгея, Кабардино-Балкария, Дагестан, Ингушетия, а также Республики Алтай, Бурятия, Тыва, Калмыкия. Эти территории обладают низким экономическим потенциалом, их перспективы развития проблематичны. В регионах этой группы на депрессивную экономику накладывается этнический фактор. Однако, несмотря на схожие социально-экономические показатели развития, в условиях финансового кризиса положение депрессивных регионов ухудшилось. Региональные элиты депрессивных регионов проводят стратегию зависимости от федерального Центра.

По мнению автора, основу влиятельности региональной власти составляют находящиеся в ее распоряжении экономические ресурсы. За последние годы они существенно расширились. Наиболее ярко об этом свидетельствуют данные о перераспределении собственности между регионами и Российской Федерацией. Например, только за один год (с1996 по 1997 г.) доля собственности, находящейся в структурах субъектов РФ увеличились с 14 % до 20 %. Доля федеральной собственности, соответственно, снизилась с 19 % до 14 %. Практически неизменной оставалась доля муниципальной собственности (67 % в 1996 г. и 66 % в 1997 г.).

В течение 90-х годов неравенство экономических ресурсов, находящихся в распоряжении региональных элит, и экономическое неравенство между регионами непрерывно возрастали. Экономический разрыв между субъектами Российской Федерации значительно усилили: во-первых, различная степень готовности к экономическим преобразованиям; во-вторых, неодинаковый экономический и социальный потенциал регионов; в-третьих, различные методы проведения рыночных реформ.

По мнению С. Валентей, некоторые из регионов достаточно быстро приспособились к новым рыночным условиям (добывающие, торгово-промышленные), другие (промышленные регионы) - вступили в полосу структурного кризиса и начали либо проводить реформы, либо отказались от поиска антикризисных моделей развития, третьи (аграрные, аграрно-промышленные) - с самого начала были в оппозиции к политике реформ. Если в 1990-х годах разрыв уровней производства промышленной и сельскохозяйственной продукции в богатых и бедных регионах соответствовал 2,3 раза, то в 1998-х годах он уже превысил пять раз. Вместе с тем следует учесть, что процесс перераспределения собственности в России не завершился, следовательно, величина экономического потенциала региональных элит будет изменяться.

Следует подчеркнуть, что в российских регионах сформировались различные типы политического лидерства, которые расширяют потенциал политического влияния региональных элит, приближая их к доминантам массового сознания населения этих регионов. Е. Шестопал предлагает такую типологизацию политических лидеров, в которой каждый из типов политического лидерства ориентируется на ожидания местного населения и предполагает набор идеологически оформленных политических средств, которые используются региональными руководителями в их повседневной деятельности и в борьбе за власть. Он выделяет патерналистский, патриархальный и модернистский типы политического лидерства.

Например, патерналистский тип сложился в регионах, где проживает большинство русского населения. Там сохраняется высокая потребность в патронаже со стороны властей, такой тип политического лидерства получил распространение в аграрных и аграрно-промышленных регионах с высокой долей пожилого населения, которое особо нуждается в поддержке со стороны властей.

Патриархальный тип политического лидерства сложился в этнических республиках Татарстан, Калмыкия, Башкортостан, Карачаево-Черкессия, Кабардино-Балкария, Адыгея. Образ вождя в таких регионах окрашен национальным колоритом, а сам политический лидер предстает в образе защитника национально-культурных ценностей, как своего рода мудрый «отец народа».

По мнению К. Титова, модернистский тип политического лидерства сложился в промышленно развитых странах урбанизированных регионах с демократическим типом голосования. В структуре населения здесь преобладают квалифицированные кадры, высока доля предпринимателей и лиц, занятых в частном секторе (Санкт-Петербург, Самарская, Нижегородская области). Представители такого типа политического лидерства ориентированы на западную модель развития. Первоочередной задачей считают формирование в России среднего класса. Формулируя стратегию своего региона, они, как правило, ориентируются на наиболее динамичную часть населения, готовую воспринимать новые ценности.

По мнению Н. Лапиной, наряду с региональными руководителями, сформировавшими собственный образ власти и проводящими относительно независимую политику в отношении центра, во главе некоторых субъектов Российской Федерации находятся руководители, полностью зависимые от решений, принимаемых федеральной властью. Как показали интервью в одном из регионов, более 80% опрошенных региональных руководителей считают действие центральных элит «неадекватными» и «хаотичными», нередко приводящими к дестабилизации ситуации в регионе. Частая непоследовательность федерального Центра, по мнению опрошенных, вынуждает действовать региональные элиты в «пожарном порядке», что негативно сказывается на их авторитете в регионе. Данные материалов этого интервью показали, что именно слабые регионы демонстрируют феномен политической нестабильности и прибегают к хаотической смене правил игры в условиях неопределенности, причем, вести диалог со слабыми руководителями регионов федеральной власти сложно, поскольку последние в поиске новых союзников часто меняют свои ориентиры.

Федеральная власть в конце 90-х годов утратила многие из рычагов воздействия на регионы, однако в последнее время в связи с созданием федеральных округов - ситуация заметно изменилась. Федеральный Центр сегодня сохраняет сильные позиции в качестве владельца и управляющего федеральной собственностью, в его распоряжении системы Центробанка, Минфина, таможни, казначейства и других федеральных органов, активно действующих на региональном уровне. Наряду с федеральной собственностью в распоряжении Центра остаются железные дороги, транспортные магистрали, системы энергоснабжения.

Федеральный центр, располагая контролем над собственностью и ресурсами жизнеобеспечения, вместе с тем обладает еще одни мощным экономическим рычагом воздействия на регионы, таким как государственные финансы. Следует отметить, что в последнее время власть стремится упорядочить систему финансовых отношений между федеральным Центром и субъектами, внести контроль над расходованием регионами средств, получаемых из федерального бюджета.

Деятельность федеральных органов власти на территории субъектов Федерации, а также политику, проводимую московскими властями, следует отнести к политическим ресурсам влияния Центра в регионах. Российская элита сегодня активно обсуждает возможные контуры новой региональной политики. Основной акцент в отношениях между Федерацией и ее субъектами сегодня делается на восстановлении и укреплении вертикали власти и изменение порядка формирования корпуса региональных руководителей. Учитывая новые ориентации федеральной власти можно предположить, что эти новации в ближайшее время будут полностью реализованы.

По утверждению В. Гельман, в современной России сложилась «асимметричная федерация», причем, большинство исследователей склонны интерпретировать «асимметрию» как политическую категорию, делая основной упор на административно-правовом неравенстве субъектов между собой и в отношениях между федеральным Центром. Однако, по мнению автора, явление «асимметрии» гораздо шире и выходит далеко за пределы правовых и административных норм. В настоящее время асимметрия все чаще проявляется в различии уровней экономического развития субъектов Федерации, моделях экономической политики, избранной местными властями, наконец, масштабах экономических ресурсов, которые контролируются местными властями. В результате в России складывается ситуация, когда в отдельных регионах страны проводится самостоятельная, часто не согласованная с федеральным Центром экономическая и социальная политика.

Достаточно интересным представляется вопрос о том, как представляют граждане России себе будущую федерацию. Под руководством А. Дуки в Санкт-Петербурге и Ленинградской области в 1998 году проводился опрос региональной элиты, который показал, что большинство опрошенных (53%) в перспективе не хотели бы видеть Россию жестко централизованным государством. При этом наблюдались существенные расхождения в оценках различных элитных групп. Наибольшее число противников жестко централизованного государства социологи обнаружили среди политиков (73%), наименьшее - в среде экономической элиты (40%). При этом большинство опрошенных не согласно с перспективой превращения России в конфедерацию свободных республик и территорий.

Очевидным тормозом на пути выработки регионами единой политики в отношении федерального Центра является экономическое и политическое неравенство субъектов Федерации. До сих пор каждый регион вырабатывал свою собственную стратегию взаимодействия с Москвой, используя особые, имеющиеся только у него, ресурсы. По мнению автора, одной из главных причин отсутствия региональной консолидации сегодня является то, что до сих пор основной задачей региональных властей являлось накапливание собственных ресурсов. Следует подчеркнуть, что до тех пор, пока региональные власти будут сконцентрированы на решении внутренних проблем и решении сиюминутных задач, они будут не способны выработать единую позицию в отношении федерального Центра.

Новая федеральная политика неизбежно должна стать результатом скоординированных действий региональных политических элит. По утверждению В. Пастухова, региональные субъекты не в состоянии сегодня справиться с задачей «преобразования снизу», хотя бы потому, что они как территориальные образования носят отчасти искусственный, отчасти случайный характер. Невозможность выработки единой региональной стратегии во взаимоотношениях с Центром представляется делом времени, в перспективе такая скоординированная политика регионов может сформироваться даже при сохранении региональных различий.

Развитие системы отношений федеральных и региональных элитных групп является определяющим при характеристике современного этапа трансформации правящего класса. При этом ключевыми тенденциями являются: восстановление аппаратного господства, интеграция политических и экономических группировок, продолжающиеся процессы регионализации элит. Консолидация нового правящего класса осуществляется в первую очередь на региональном уровне, так как именно здесь наиболее ярко проявляются эти тенденции. Региональные политические элиты выступают в системе взаимоотношений с Центром в роли опосредующего субъекта, за контроль над которым идет серьезная борьба партий и политиков в Москве.

По мнению автора, доминирующая роль в российском госаппарате принадлежит системе неформальных связей и ценностей. Важнейшей составляющей сегодняшнего административного процесса в России являются клиентарные связи (отношения личной преданности и покровительства), которые пронизывают практически весь аппарат, оказывают решающее влияние на карьеру чиновника, определяют путь разрешения конфликтов, воспринимаются большинством управленцев как нормальные, естественные условия аппаратной деятельности.

Сегодня в трансформации правящего класса, важное значение приобретают процессы, интеграции политических и экономических элитных групп, изменения в системе отношений «власть - собственность». В процессе реформ жестко иерархическую систему управления экономикой сменил административный (бюрократический) рынок. Данная система построена на обмене материальными ценностями, властью, престижем, осуществляемом как отдельными лицами, так и органами власти, бюрократическими корпорациями.

В этом смысле наибольшую остроту сегодня приобрели разногласия, связанные с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий, прав собственности между регионами и Центром, а также формированием экономической политики государства в целом. Данные проблемы являются точкой преломления интересов, с одной стороны, центральной и региональных элит, с другой - экономических субъектов и территорий.

Экономические противоречия в системе отношений федеральных и региональных правящих групп связаны с тем, что через центральные правительственные органы и систему личных взаимосвязей на уровне федеральной правящей элиты некоторые экономические субъекты имеют возможность осуществлять свое политическое влияние в регионе. К тому же, в условиях возрастания политической самостоятельности регионов центральные власти в последнее время все чаще были весьма ограничены в своем влиянии на местные власти, а региональный политический процесс оказался полностью монополизирован местной правящей элитой.

Ранее элитные группы федерального Центра, при поддержке заинтересованных экономических структур, могли также весьма активно использовать свои полномочия по замещению должностей в региональных органах исполнительной власти. Именно поэтому региональные элиты начали все более настойчиво выдвигать требования выбирать, а не назначать губернаторов краев и областей. Очевидно, что нежелание Центра проводить всенародные выборы глав администраций, было вызвано, в частности, опасениями достижения местными властями излишней как политической, так и экономической самостоятельности.

Достижение такой цели может привести к двум последствиям. Во-первых, интеграция политических и экономических элитных групп будет осуществлена прежде всего и в основном на региональном уровне. Во-вторых, процесс консолидации нового правящего класса не сможет быть обеспечен в масштабах всей страны.

По мнению автора, ключевой особенностью нового российского правящего класса является то, что он представляет собой конгломерат закрытых и во многом самодостаточных региональных структур. При этом федеральная правящая элита не только не консолидирована, но не является объединяющей структурой правящего класса в масштабах всей страны. В этих условиях разрушительный потенциал процессов дезинтеграции и сегодня компенсируется почти исключительно незаинтересованностью именно экономических элит в разрушении экономической инфраструктуры и ее регионализации.

Одним из главных достижений демократии сегодня является то, что с многочисленными трудностями и отступлениями Россия перешла на выборную систему формирования региональной власти, создана база действительного, не декларируемого разделения властей, взаимоотношений равноправных субъектов федерации. Вместе с тем выборность глав субъектов федерации дестабилизировала политическую систему, появилась опасность новой волны «парада суверенитетов» и в самом катастрофическом сценарии - распада России на «удельные княжества».

Выборность региональных руководителей принципиально изменила профиль российской власти, так как такая система не только способствовала притоку новых людей в региональную власть, но и сделала губернаторов достаточно независимыми от центра. Из-за отсутствия единой нормативной базы взаимодействия центра и регионов, противоречий в законодательстве, политические рычаги управления регионами были крайне ослаблены. Экономические ресурсы долгое время оставались почти единственными, реальными рычагами влияния центра, что привело, в свою очередь, к искажению межбюджетных отношений налоговой системы. Так называемые «трансферты» позволяли центральной власти управлять регионами, но это касалось лишь бедных, дотационных территорий.

По мнению О.В. Крыштановской, весь ельцинский период регионы-доноры оставались главной головной болью Кремля, так как они были в большей степени независимыми от политики центра. Продумывались непрямые, обходные пути воздействия на региональную элиту. Проблема отправки трансфертов и задержки выплат населению каждый политический актор использовал для того, чтобы обвинить оппонента. Возмущение населения становилось козырем в борьбе между политическими игроками.

Немаловажным рычагом давления на губернаторов была и угроза уголовного преследования, которое могло начаться в любой момент, так как поводов было найти несложно: это неправильно проведенная приватизация, нецелевое расходование бюджетных средств, ошибки во время избирательных кампаний, коррупция и другое. Массированные проверки безошибочно указывали на недовольство центра работой того или иного чиновника и касались далеко не всегда его лично, чаще под угрозой санкций оказывались вверенные ему организации или группы поддержки. Политический процесс персонифицировался, переходя из плоскости формально-институциональных отношений в плоскость угроз личной безопасности конкретных акторов. Дефицит легитимных властных ресурсов компенсировался практикой широкого использования латентных форм давления.

Сложности управления, возникшие в силу выборной системы формирования губернаторского корпуса, усугубились с изменением принципа формирования Совета Федерации в декабре 1995 года. Верхняя палата российского парламента теперь формировалась «позиционно»: каждый регион делегировал в Совет Федерации двух своих руководителей - главу исполнительной и законодательной власти. Губернаторы же получили возможность координировать свои действия на совместных собраниях, образовывать межрегиональные ассоциации.

О.В. Крыштановская использует в своем анализе четыре когорты региональных руководителей: первая - это первые секретари ЦК республик, крайкомов, обкомов, окружкомов и городов «союзного значения» на период 1989 года; вторая - это главы российских регионов на начало 1992 года; третья - главы субъектов федерации на 1997 год; четвертая - главы субъектов 2001 года. К элите она относит тех, кто занимал высокие должностные позиции в КПСС, Правительстве (союзном или федеральном), ВЛКСМ, региональном правительстве, советах народных депутатов, региональной администрации, представительных органах власти, в администрации президента, силовых, правоохранительных структурах и судах, профсоюзах.

По результатам исследований проведенных О.В. Крыштановской, подавляющее большинство «губернаторов» попали в элиту задолго до своего назначения главой региона, проработав на руководящих постах более 10 лет. Только когорта ельцинских назначенцев 1992 года отличается от других групп относительно меньшим опытом работы. Динамика возраста региональной элиты составляет: при Л.И. Брежневе средний возраст регионального руководителя равнялся 59 годам, при М.С. Горбачеве - 52, Б.Н. Ельцине - 49, В.В. Путине -54. Обновление кадров региональной элиты произошло в период «революционных событий» 1991 года и распада СССР, а затем происходила стабилизация губернаторского корпуса. Удельный вес номенклатуры в региональных элитах 1989, 1992, 1997, 2001 годов остается до сих пор чрезвычайно высоким. Никакой видимой революции в региональной элите не произошло, осуществился естественный ход обновления власти.

Отличие советской когорты от трех постсоветских состоит лишь в одном - это смена главной корпорации поставщика. Если в советское время ею была КПСС, то после 1991 года региональная элита пополнялась главным образом «советскими работниками», то есть председателями территориальных исполкомов или представителями советов народных депутатов соответствующих уровней. Это было обусловлено реформой 1988-1990 годов, когда по решению XIX партийной конференции первые секретари обкомов пересели в кресла председателей советов. За период с 1989 по 2001 годы доля руководителей союзного уровня в региональной элите падала, а доля руководителей местного уровня росла, что говорит о последовательном, а не скачкообразном восхождении старой советской номенклатуры. На протяжении всех 12 лет и до сих пор костяк региональной элиты составляли руководители «регионального уровня», что является еще одним свидетельством стабильного статусного роста, а не революционной ломки политического класса. Подъем на верхние позиции глав регионов происходил и за счет статусного перемещения в иерархии: значительную часть постсоветских губернаторов составляют те, кто ранее работал на постах заместителей руководителей того же уровня и в том же регионе. Однако основным направлением вверх идущей мобильности все же было повышение уровня власти и переход руководителя с городского или районного уровня на областной или краевой.

По утверждению О.В. Крыштановской, выборы не изменили принципиально состав региональной элиты. Конечно, среди вновь избранных губернаторов, были такие новички, как Б. Немцов в Нижнем Новгороде, А. Дерягин в Калуге, А. Юдин в Орле, Б. Кузнецов в Перми, А. Добряков в Пскове, Ю. Белых в Саратове, В. Фатеев в Смоленске, но все они были не избранными, а назначенными в период 1991-1992 годов, когда Б. Ельцин так остро нуждался в преданных кадрах. Парадокс состоит в том, что не выборы, а именно назначения привели наверх новых людей. Причем многие из этих назначенцев первой волны не выдержали испытания выборами и проиграли их прежним первым секретарям и председателям исполкомов.

Всего за 1991 - 1992 годы Б. Ельциным было назначено 70 глав регионов, 23 из них по разным причинам покинули свои посты. Из тех 47 глав регионов, которые рискнули пойти на выборы, победили 23 человека, что составляет менее 50%. Среди победивших подавляющее большинство (87%) составляют бывшие номенклатурные работники, а среди проигравших значительная доля (37,5%) тех, кто никогда не был в номенклатуре. К концу правления Б. Ельцина у власти в регионах находилось 19 его назначенцев периода 1991-1992 годов, которые просидели в губернаторских креслах уже более 10 лет, а также 13 бывших секретарей обкомов партии. К маю 2003 года первых осталось 12, а вторых - всего 8.

По мнению В.Я. Гельман, одной из характеристик выборности региональной элиты выступает административный ресурс, под которым мы будем понимать возможность манипулировать электоратом и результатами выборов, используя различные виды зависимостей политических игроков и населения от действующей власти. Подчас такое манипулирование связано с прямым нарушением закона и тогда говорят о фальсификации результатов выборов, но чаще ограничение конкуренции и давление на электорат происходит в рамках закона. Нередко говорят о феномене так называемого управляемого электората.

Подобного рода манипулирования означают, что нарушается принцип избирательного равенства: один человек - один голос. Люди, облеченные властью, в условиях несформированной демократии могут принести на алтарь победы кроме своего личного голоса еще и голоса своих «подданных». На выборах происходит мобилизация всех ресурсов системы: финансовых, медийных, организационных. И понятно, что чем большими ресурсами обладает тот или иной человек, тем легче он может воздействовать на решение и действия других людей.

Широкомасштабное давление на электорат с помощью средств массовой информации, публикация «компроматов» и «рейтингов» кандидатов, различные формы подкупа избирателей и шантаж руководителей предприятия с целью обеспечения нужного процента голосов, уголовное преследование неугодных, но популярных кандидатов - это лишь немногие из методов, применяемые администрациями. Выборы проходят в условиях сговора политических игроков, в числе которых - не только кандидаты и их партии, но и финансово-промышленные группы, правоохранительные органы, избирательные комиссии всех уровней. Главными действующими лицами избирательной кампании выступают региональные руководители.

Наличие самого феномена административного ресурса признают не только ученые и журналисты, но и кремлевские чиновники. Например, на расширенном заседании Центризбиркома РФ от 27 января 2000 года А. Волошин отметил, что необходимо стремиться к тому, чтобы исключить административный ресурс из выборного процесса. Это будет способствовать возврату доверия избирателей к выборам.

Спектр технологий применения административного ресурса постоянно расширяется, включая, во-первых, юридические методы воздействия, такие как ограничения на этапе регистрации кандидата, возбуждение уголовных дел против кандидатов, имеющих опасные шансы на победу, придирки к собранным подписям, обвинения в нарушениях правил предвыборной агитации. Во- вторых, медийные методы воздействия, такие как эксплуатация служебного положения кандидатов для появления с СМИ якобы вне рамок предвыборной агитации, публичная агитация действующих руководителей в пользу нужных кандидатов, включение в обязательном порядке в агитационную работу руководителей всех рангов, а также преподавателей, опубликование заказных «рейтингов» различных кандидатов, очернение конкурентов в прессе, неравенство кандидатов в использовании эфирного времени, регистрация кандидатов с теми же фамилиями, что и у основных конкурентов («двойников») с целью запутать избирателей и другое.

В-третьих, экономические методы воздействия, такие как сознательное создание материальной, финансовой зависимости избирателей от их электорального поведения, шантаж руководителей производственных коллективов с угрозой экономических санкций, если результаты голосования не будут удовлетворительными, оплата подписей, подарки избирателям, устройство лотерей по избирательным спискам и другое.

По мнению О.В. Крыштановской, доказательством господства административного ресурса на российских выборах должно сводиться к проверке ряда гипотез. Во-первых, кандидаты, стремящиеся к переизбранию, всегда набирают больше голосов, чем кандидаты желающие получить власть. Во-вторых, у «кандидатов власти», как правило, самая дешевая избирательная кампания. В-третьих, реальным соперникам «кандидатов власти» чинятся всевозможные препятствия, вплоть до отстранения от выборов. В-третьих, для имитации альтернативности выборов кандидаты, желающие получить власть, используют так называемых «дублеров», кандидатов, находящихся в сговоре с теми, кто не имеет шансов на победу.

Если рассмотреть динамику голосований за кандидатов, стремящихся к переизбранию в зависимости от того, на какие по счету выборы они идут, то следует отметить, что часть губернаторов (43,7%) на своих вторых выборах получили голосов больше, чем на первых. А часть (47,9%) - меньше или примерно столько же (8,5%). Причем, 15 губернаторов проиграли свои вторые выборы, а 2- третьи. Следовательно, по утверждению О.В. Крыштановской, тенденции к улучшению результатов от выборов к выборам не обнаруживается. В некоторые периоды (например, 1994-1995 гг.) процент переизбраний был довольно высок, в другие годы (например, 1991-1993, 1996, 2001) наблюдался большой приток новых кадров. Тенденция к росту числа переизбранных также не просматривается.

Если бы административный ресурс был бы решающим фактором, то губернаторы часто проигрывали бы выборы. Хотя иногда смена губернатора происходила не из-за его недостаточной популярности в своем регионе, а под влиянием федерального административного ресурса, который был направлен против действующего губернатора. В случае столкновения регионального административного ресурса с федеральным победа, как правило, оставалась за последним. Хотя хорошо известны случаи, когда, несмотря на весьма решительное противодействие центра на выборах, тем не менее, побеждал неугодный руководитель, пользующийся поддержкой в регионе (например, Н. Кондратенко в Краснодарском крае, Ю. Лодкин в Брянской области).

Исследования О.В. Крыштановской свидетельствуют о том, что очевидной тенденции увеличения доли кандидатов, стремящихся к переизбранию на региональных губернаторских выборах нет, хотя доля действующих губернаторов, проигрывающих выборы, постепенно снижалась. Так, если в цикле выборов 1995-1997 гг. губернаторы проиграли 43, 9 % выборов, то в цикле 1999-2001 гг. только 21, 4%. Максимум успеха кандидатов, стремящихся к переизбранию, на выборах приходится на 1997-98 гг., причем годы их наибольшего успеха - это годы стабилизации региональных режимов, а годы их наименьших успехов соответствуют периодам смены одного поколения региональной элиты другим.

В новой России быстро сформировалась группа регионов с «сильными» лидерами, которые получили на выборах более 80% голосов. Такие высокие показатели могли быть следствием реальной популярности лидера в своем регионе, но чаще объясняются авторитарным характером власти. В период правления Б.Ельцина важную роль на региональных выборах играл следующий фактор. Если губернатор обеспечивал нужный результат федеральных выборов, то центр поддерживал его на его собственных выборах, если же результат оказывался неудовлетворительным, то против действующего губернатора начиналась соответствующая кампания.

Центральная власть в тот период не имела иного способа добиваться победы на выборах, как оказывать такого рода не правовое давление на глав территорий. Причем, центр вовсе не скрывал, что проводит параллель между результатами голосований и дальнейшей поддержкой губернаторов. Такую классификацию регионов по степени их лояльности президенту открыто публикует Центризбирком РФ в своих изданиях.

О.В. Крыштановская утверждает, что достаточно интересной является зависимость лояльности губернатора к центру и его личная популярность. Сопоставляя эти два показателя, она делит региональных руководителей на четыре основные группы: во-первых, популярных (сильных) лояльных; во-вторых, популярных нелояльных; в-третьих, непопулярных (слабых) лояльных; в-четвертых, непопулярных, нелояльных. «Сильными» (популярными в своем регионе) будем считать тех руководителей, которые набрали 65% голосов на собственных выборах, а «лояльными» - тех, в чьих регионах Б. Ельцин занял первое место на президентских выборах 1996 года. Судьба губернаторов, относящихся к этим четырем группам, различна: за бортом большой политики оказалось 50% слабых лояльных и 50% слабых оппозиционных губернаторов. Сильные оппозиционные губернаторы сохранили свои позиции на 65%, а сильные лояльные губернаторы - на 100%.

Иногда организовать проигрыш действующего губернатора на выборах для федерального центра было почти невозможно, случай с А. Руцким в Курске. Подчас центр использовал более деликатные формы воздействия - договоренности, которые достигались между центром и руководителями за закрытыми дверями. Например, приезд В. Путина в Казань и его личные встречи с М. Шаймиевым имели последствием то, что Татарстан дал один из самых высоких показателей (69%) поддержки президента. Следствием визита президента в Краснодар и встречи с губернатором Н. Кондратенко была утрата Г. Зюгановым лидерства в «красном» регионе.

По мнению Н. Тюкова, А. Запеклого, практически во всех регионах в начале 90-х голов сложился своеобразный треугольник власти, стороны которого представляли губернатор, спикер, мэр. Причем, это был не триумвират, а ожесточенная конкуренция за власть, за ресурсы и контроль над территориями. Ельцинским назначенцам демократам противостояли консервативно настроенные парламенты во главе с левыми лидерами. Это противостояние походило на реальное разделение властей: столкновение между исполнительной и законодательной ветвями означало не только идеологические дебаты, но и взаимный контроль и ограничение власти. Однако российская политическая элита воспринимала это не как шаг к демократии, а как беспорядок, мешающий «нормальной работе».

К концу 90-х годов регионы, где спикеры были в оппозиции к губернаторам, стали исключением. Выборы в местные законодательные собрания стали проходить по новому сценарию: губернатор и его администрация готовили список желательных кандидатов, затем, используя административный ресурс, способствовали их избранию депутатами. Например, на выборах в законодательное собрание в Вологодской области (22 марта 1998 года) из 15 победивших депутатов 12 были «людьми из губернаторского списка»; в Мурманской области на выборах в областную думу (7 декабря 1997 года) прошли все 14 кандидатов из «губернаторского списка»; в Самарской области - все победившие 25 депутатов были рекомендованы губернатором.

Такие меры, предпринятые губернаторами для восстановления своего полновластия, привели к тому, что спикеры перестали представлять угрозу на выборах в большинстве регионов. А региональные парламенты в ельцинский период наполнились представителями политического класса и руководителями предприятий. В ходе избирательной кампании 1997-1998 гг. тенденция закрепилась: избиратели устойчиво отдавали предпочтение крупным хозяйственникам, руководителям акционерных обществ, больших по региональным меркам предприятий или чиновникам. К числу факторов, повлиявших на это, надо отнести более профессиональное ведение избирательной кампании кандидатами от бизнеса и власти, широкое привлечение финансовых и административных ресурсов.

Н. Петров выделяет пять периодов трансформации региональных элит: «1) мягкое перестроечное омоложение («бархатные» революции в регионах с заменами первых секретарей вторыми); 2) революционные подвижки 1991 ив меньшей степени 1993 гг.; 3) 1992-1993 гг. - притирка и конфронтация по линии «исполнительная - представительная» власти; 4) 1993-1995 гг. - укоренение и стабилизация элит; 5) декабрь 1995 г. - декабрь 1996 г. - легитимизация».

Сегодня можно говорить о складывании «партий власти» на региональном уровне как устойчивых политико-экономических группировок, консолидированных вокруг главы исполнительной власти. Единство подобной структуры достигается через механизмы жесткой функциональной зависимости и должностной соподчиненности в иерархии исполнительной власти в регионе, а также благодаря комплексу неформальных связей и совпадающих интересов на личном уровне.

Одним из основных каналов формирования «партии власти» сегодня остается получение представителями региональных элит статуса депутата местного законодательного собрания. Анализ состава региональных законодательных собраний показывает, что большинство в них принадлежит, как правило, главам администраций и сотрудникам территориальных органов исполнительной власти различного уровня, а также представителям бюджетных организаций и предприятий, находящимся в зависимости от областной администрации.

Аналогичный результат иногда достигается благодаря тому, что выборы в местные собрания проводятся по административно-территориальным округам. В этом случае победа глав районных и городских администраций чаще всего не вызывает сомнений. При этом большинство кандидатов в депутаты, независимо от своих политических ориентации, регистрируются как независимые кандидаты, а процент избранных от партий ничтожно мал. В результате местные представительные собрания оказываются корпоративно и политически подконтрольными администрации области и ее руководителю. Однако подобная модель может быть реализована только в случае, если администрация области способна эффективно контролировать поведение местных выборов, что свидетельствует о том, что консолидация региональной политической элиты уже произошла.

Во многих регионах России предпринимались попытки ограничения всевластия местных администраций. Этот процесс был связан в первую очередь с разработкой и принятием Уставов краев и областей. Инициаторами здесь чаще всего выступали именно местные органы законодательной власти, «властные притязания» которых связаны со стремлением к перераспределению властных полномочий и функций, обеспечению для представительных органов реальной законодательной власти. Как правило это приводило к тому, что воспроизводилась уже известная ситуация противостояния ветвей власти, когда законодательный орган становится местом организованного оформления оппозиции, аккумулируя общественное недовольство местной администрации, которая не только апеллирует к Центру, но и напрямую ассоциируется в сознании избирателей с нынешними федеральными властями (например, Иркутская, Свердловская, Тамбовская, Челябинская области, Красноярский край и др.).

Вместе с тенденцией зарегулирования областных и краевых Дум имеет место и установление контроля над партийным строительством в регионах. Подобная задача решается следующим образом. Во-первых, через активное формирование партийной структуры, не имеющей четкой локализации в политическом спектре. Это рельефно проявилось в установлении администрациями регионов «правил игры», по которым развертывалась избирательная кампания по выборам в местные органы власти.

Во-вторых, путем создания различных консультативных органов и общественных палат при местных администрациях и представительных органах власти, что помимо обеспечения взаимодействия региональных властей с общественностью, направлено на консолидацию части политической элиты региона, идущей на сотрудничество с администрацией.

В-третьих, через налаживание взаимодействия руководства предприятий определяющих территориально-экономическую инфраструктуру региона с лидерами профсоюзов, сохранившими свое собственное влияние и место в региональной элите. Такая взаимосвязь наиболее полно выражается в регионах с однопрофильной экономикой, где решение большинства проблем находится в прямой зависимости от состояния дел в отрасли. Это вынуждает местное руководство в зависимости от ситуации либо сдерживать требования профсоюзов, либо, напротив, косвенным образом инициировать профсоюзные акции протеста для их последующего использования в качестве довода при лоббировании региональных интересов в федеральном Центре.

В-четвертых, провоцируя расколы и размежевания в политических группировках, пытающихся сохранить независимые политические позиции, либо, в силу своей партийной принадлежности, составляющих оппозицию курсу администрации региона. Региональные политические процессы современной России дают многочисленные примеры того, как местные «партии власти», используя весь арсенал номенклатурного господства, «преобразуют» некоторые политические организации. Можно, например, говорить об инспирировании администрацией расколов демократического движения в регионе на несколько враждующих между собой политических группировок «сектантского» типа.

Следовательно, если политические и общественные структуры и играют определенную роль в политической жизни региона, то это связано либо с рассмотрением местного политического процесса в контексте общероссийской политики, либо с функционированием некоторой партии или общественной организации в качестве политической инфраструктуры «партии власти» регионального уровня. Низкий политико-организационный потенциал партий и общественных объединений на региональном уровне не позволяет их лидерам выстраивать отношения с представителями управленческой элиты на принципах партнерства.

Таким образом, выборы в новой России стали механизмом, который закрепил лидирующее положение политического класса. Конкуренция на региональных выборах если и происходила, то только между членами элиты, главным образом, между действующими главами парламента, региональной и городской администрацией. Несмотря на обновление персонального состава губернаторского корпуса, его структурные характеристики не изменились. Региональная элита как была, так и осталась непроницаема для разночинцев, которые могли попасть на высокие посты исключительно благодаря назначениям из центра, но не путем выборов. Выборный механизм выносил на высшие этажи региональной власти представителей старого политического класса. Демократические альтернативные выборы, призванные расширить доступ к власти для всех слоев населения, в регионах сыграли иную роль - они практически прекратили доступ в элиту представителей не элитарных слоев. В то же время выборы сделали региональную элиту более независимой от центра.

Существенным ограничением развития региональной элиты являются особенности рекрутирования ее представителей. Несмотря на смягчение консервативных тенденций в формировании элитных групп в регионах, доминирующая роль остается за представителями «старой» номенклатуры, которые благодаря социальному капиталу и системе неформальных связей имеют явное преимущество над «новичками». Проникновение «новых» людей во власть контролируется и ограничивается невидимыми нормами, действующими в деловой культуре власти. Именно это и является одной из причин, хотя и не единственной, преобладания инерционных процессов во власти.

 

Автор: Горбунов Ю.В.