Сравнительный анализ таможенного законодательства Европейского Союза

В традиционном понимании таможенное законодательство многих стран, в том числе и Российской Федерации, представляет собой совокупность норм, регулирующих правоотношения в сфере таможенного дела:

а) связанные с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу (таможенное оформление и контроль, таможенные режимы и платежи, тарифное и нетарифное регулирование и т.д.);

б) связанные с институциональной организацией правового механизма в сфере таможенного дела;

в) связанные с ответственностью за правонарушения в таможенной сфере и порядком разрешения таможенных споров.

К таможенному законодательству ЕС данное определение применимо лишь частично. Правовое регулирование таможенного механизма является предметом конституционного и административного законодательства стран членов ЕС и не осуществляется на уровне Европейского сообщества. Также предметом национального уголовного и административного законодательства субъектов ЕС являются вопросы ответственности за таможенные правонарушения, хотя положения Маастрихтского договора 1992 г. открывает перспективы гармонизации и в этой сфере.

Тем не менее, вопросы таможенного регулирования в субъектах ЕС объединены в один свод законов, представляющих собой Таможенный кодекс ЕС и Единый таможенный тариф ЕС.

Для определения предмета таможенного законодательства ЕС необходимо уяснить природу Европейского Союза и степень таможенной интеграции ее членов.

Так, согласно ст. 9 Договора об учреждении ЕЭС (Римский договор 1957 года) основой функционирования Сообщества является Таможенный союз, предполагающий, во-первых, определенные таможенные правила перемещения товаров внутри границ ЕЭС и, во-вторых, общие для всех стран-членов нормы таможенного регулирования товарооборота с третьими странами. Соответственно, таможенное законодательство ЕС можно определить как совокупность норм европейского права, регулирующих внешние и внутренние аспекты функционирования Таможенного союза стран-членов ЕС.

При разработке ТК ЕС законодатели исходили из следующего:

- основой ЕС является таможенный союз государств-участников;

- интересы участников ВЭД и таможенных органов совпадают в том, чтобы имелась компактная и унифицированная нормативная база таможенного дела, принимаемая на всей территории ЕС;

- повышение конкурентоспособности экономик субъектов ЕС объективно создает необходимость создания единообразного свода правовых норм, основанных на важнейших международных договоренностях государств-участников, в первую очередь, в рамках ГАТТ/ВТО и Всемирной таможенной организации;

- наличие общеобязательных правовых норм для всех участников ЕС;

- национальные интересы требуют учета концепции внутреннего рынка при формировании общей политики ЕС в торговле с третьими странами;

- обеспечение равновесия между частными интересами участниками ВЭД и интересами таможенных органов по обеспечению защиты экономического суверенитета порождает необходимость наделения этих органов широкими контрольными полномочиями притом, что эти полномочия компенсируются столь же широким правом обжалования участниками ВЭД;

- развитие внешней торговли имеет для ЕС большое значение, что обуславливает необходимость упрощения правил таможенного оформления. Основными целями принятия ТК ЕС являлись:Создание единого правового документа, заменяющего множество правовых актов, принятых органами Сообщества в области таможенного регулирования. В общей сложности более двух десятков только актов Европейского Совета, введенных в действие в течение 22 лет, было заменено Кодексом.

1. Достижение цельности, ясности и определенности содержания. Задача Кодекса - воспроизведение правовых норм в понятном, читаемом и логичном виде. Выполнению этой задачи во многом способствовало разделение правовых норм на две части: собственно Таможенный кодекс и Регламент, устанавливающий порядок вступления Кодекса в действие.

2. Консолидация таможенного законодательства ЕС. За исключением главы VII части IX (право на апелляцию), положения Кодекса практически повторяют нормы правовых актов, ранее принятых Европейским Советом.

Внешнеэкономическая деятельность и, прежде всего, внешняя торговля как субъектов ЕС, так и России непосредственно связаны с перемещением через таможенные границы своих государств различных видов товаров. При этом все товары, перевозимые через внешнюю таможенную границу ЕС и таможенную границу РФ, подлежат таможенному оформлению и таможенному контролю. Для понимания сущности и механизмов осуществления таможенных процедур, регулирующих перемещение товаров, важно учитывать правовые принципы некоторых положений, связанных с этими процессами, как: право на беспрепятственное перемещение товаров; ограничение ввоза или вывоза товаров; таможенно - тарифное регулирование таких товаров и т.д.

Как правило, административно-правовые принципы этих положений, как в Европейском Союзе, так и в Российской Федерации равнозначное и направлено, прежде всего, на защиту экономических и государственных интересов своих стран.

К примеру, таможенным законодательством ЕС установлено, что все лица на равных основаниях имеют право на ввоз в ЕС и вывоз из ЕС товаров, в том числе при осуществлении внешнеэкономической деятельности. Право на беспрепятственное перемещение товаров соответствует нормам Единого европейского акта (ЕЕА), подписанного субъектами ЕС и вступившего в силу 1 июля 1987 г. Данный правовой акт закрепил «таможенное пространство ЕС без внутренних границ, в котором обеспечено свободное обращения товаров, людей, услуг и капиталов»? а также право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности.

Кроме того, право на свободное перемещение товаров через таможенную границу ЕС тесно связано с рядом общепризнанных норм международного права: ст. 13 и ст. 17 Всеобщей декларации прав человека; ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах и др. Обеспечение этого права приобретает особое значение для развития международных контактов.

Но, тем не менее, таможенное законодательство ЕС устанавливает правовые основы запрещения ввоза и вывоза некоторых видов товаров, в связи с соображением государственной безопасности; защитой общественного порядка, жизни и здоровья граждан стран-членов ЕС; защитой животных, растений и окружающей природной среды ЕС; защитой художественного, исторического и археологического достоянии народов ЕС и зарубежных стран; защитой права собственности, в том числе интеллектуальной собственности граждан ЕС; защитой интересов производителей и потребителей товаров в ЕС и др. Немаловажным административно-правовым фактором является обеспечение в ЕС единого таможенно - тарифного регулирования при перемещении товаров с учетом международных соглашений и тесного взаимодействия таможенных служб всех государств-членов ЕС в этих целях.

Формирование оптимальных правовых условий для интеграции национальной экономики субъектов ЕС в мировое хозяйство является одним из основных направлений таможенного дела Европейского сообщества. Реализация этих направлений заключается в совершенствовании правовой базы по защите национальных интересов внутренних отраслей производства и потребителей товаров в ЕС, а также в проведении целенаправленной таможенной политики, нацеленной на укрепление позиций экспортеров ЕС на внешних рынках.

В результате совместного перехода таможенных служб ЕС к унифицированным и единообразным методам таможенного оформления и контроля; упрощению и гармонизации таможенных процедур; взаимному признанию единых таможенных правил; юридическим международным нормам, определяющим права, обязанности и ответственность таможенных органов и субъектов контроля; созданию единообразной правовой защиты в таможенной сфере - позволило эффективно использовать принципы и методы административно-правового регулирования таможенного дела во всех странах ЕС и значительно повысить результативность деятельности таможенных органов в целях развития внешнеторговой деятельности государств-участников Таможенного союза Европейского сообщества.

В настоящее время одним из основных аспектов совершенствования таможенной системы Европейского Союза в области таможенного регулирования является:

- единообразное применение таможенного законодательства ЕС на всей территории Сообщества с целью активного проведения в жизнь единой таможенной политики Европейского Союза;

- устранение избыточных административных барьеров в сфере таможенного дела ЕС, могущих нанести ущерб экономике Сообщества;

- консолидация таможенных органов ЕС по обеспечению единой экономической политики и защиты интересов внутреннего рынка субъектов ЕС;

- взаимный обмен профессиональным опытом между таможенными органами государств-участников ЕС по применению современных форм таможенного оформления и таможенного контроля с целью стимулирования таможенно-тарифной политики и защиты национальной экономики ЕС;

- совершенствование и унификация таможенных процедур с применением современных информационных технологий в целях контроля таможенной стоимости и выявления фактов по недостоверному декларированию товаров;

- внедрение оптимальных методов деятельности таможенных администраций субъектов Европейского Союза в целях упрощения и гармонизации таможенных операций;

- создание единого информационного пространства на всей таможенной территории Европейского Сообщества.

В России одним из важнейших условий проведения государством активной таможенной политики в жизнь является наличие единого нормативно-правового обеспечения внешнеэкономической деятельности. Сегодня работа российской таможни, по сути дела, регулируется не столько Таможенным кодексом РФ, сколько подзаконными нормативными актами - постановлениями правительства, приказами и распоряжениями ГТК России. К сегодняшнему дню уже накопилось 2288 подобных актов, нередко противоречащих друг другу. Наиболее остро стоит вопрос в принятии новой редакции ТК РФ, потребность в котором продиктована практическими проблемами развития экономики и внешней торговли России, отставанием законодательства в сфере таможенного дела от значительно обновившегося налогового законодательства. Одной из особенностей формирования активной таможенной политики РФ является необходимость устранения избыточных административных барьеров в таможенной сфере, могущих нанести ущерб российской экономике, а также совершенствования новых таможенных технологий, максимально облегчающих условия для легальной торговли и обеспечивающих соответствующий уровень контроля за перемещаемыми через границу товарами.

Стремление России к вступлению в ВТО требует скорейшей модернизации таможенной системы, основными задачами которого являются стимулирование интеграции экономики РФ в систему мировых хозяйственных связей, а также содействие структурной перестройке российской экономики и обеспечение эффективной реализации фискальной функции таможенных пошлин.

Пока же деятельность таможенной службы по формированию доходной части федерального бюджета выявляет заметный дисбаланс таможенного регулирования в сторону чисто фискальных задач в ущерб торгово-политической и торгово-экономической составляющих таможенно-тарифной политики России.

В последние годы таможенные налоги и сборы составляют до 40% доходной части федерального бюджета РФ. С одной стороны, это высокий показатель, с другой не очень, ибо, как показывает опыт административно-правового регулирования таможенного дела в Европейском Союзе, прямое использование таможенно-тарифного регулирования в целях пополнения государственного бюджета вступает в противоречие с целями оптимизации и повышения эффективности внешней торговли и всего национального хозяйства.

Исходя из практики ЕС, увеличение поступления сумм таможенных платежей достигается не за счет повышения ставок таможенных пошлин, а путем их разумного понижения, дающего возможность увеличить товарооборот внешней торговли, увеличив тем самым и объем таможенных платежей.

Следующей особенностью современной таможенной политики является ее направленность на обеспечение экономической безопасности Российской Федерации.

Роль и значение таможенной политики в сфере таможенного регулирования ВЭД очень высока. В ЕС таможенная политика по целому ряду направлений уже выполнила свои обязанности. В результате постоянно усиливающейся экономической интеграции средний уровень обложения таможенными платежами составляет незначительную величину - около 3% - 5%. Что касается РФ, то здесь, наоборот возрастает роль таможенно-тарифного регулирования ВЭД, развивается и совершенствуется импортный таможенный тариф. Объясняется это тем, что при переходе к рыночному хозяйству таможенный тариф в отличии от количественных ограничений не прерывает связь между мировым рынком и национальной экономикой, а гибко регулирует на ввоз конкретных товаров. Защита интересов внутреннего рынка является первостепенной задачей при проведении работ в сфере таможенного регулирования по вступлению РФ в ВТО, подписании двухсторонних торгово-экономических договоров, осуществлении других мероприятий, обеспечивающих интеграцию в мировое хозяйство.

Важным элементом таможенной политики является обеспечение защиты интеллектуальной собственности, основные принципы которой заложены в соглашении ВТО по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности. В соответствие с этим таможенные органы должны осуществлять защиту интеллектуальной собственности при перемещении товаров через границу на основании заявления правообладателей или по собственной инициативе.

Приоритетом таможенной политики России является создание условий, обеспечивающих максимально возможное привлечение иностранных инвестиций в экономику РФ. Как свидетельствует международная практика, таможенное регулирование является особым фактором, определяющим степень привлекательности государства для иностранного капитала, поскольку значительная доля иностранных инвестиций реализуется именно посредством ввоза на таможенную территорию страны тех или иных товаров и технологического оборудования, аналоги которых не производятся в стране-импортере.

В целях оперативного привлечения крупномасштабных иностранных инвестиций в реальный сектор российской экономики необходимо ускорить принятие законодательных актов, определяющих порядок установления и применения, так называемых, поощрительных пошлин, которые будут использоваться в отношении товаров инвестиционного назначения, ввозимых в РФ.

Проблемы совершенствования таможенных процедур с применением современных информационных технологий в целях контроля таможенной стоимости и выявления случаев недостоверного декларирования товаров находятся в числе основных факторов таможенного регулирования в РФ. Информационно-техническая политика считается приоритетным направлением деятельности таможенной службы и служит основой для развития информатизации таможенных органов, повышения эффективности таможенного оформления и контроля, создания единого информационного пространства на всей территории России. Растущий объем и многообразие форм внешнеэкономической деятельности ставят перед необходимостью проводить кардинальную модернизацию таможенной службы Российской Федерации в соответствие с нормами, принятыми в международной практике таможенного регулирования. Все это невозможно без широкомасштабной автоматизации таможенных процедур и эффективного использования новых информационных технологий в таможенной сфере российского государства.

Критериями совершенствования информационно-технической политики в сфере таможенного дела являются, в частности, объемы перечислений таможенных платежей в федеральный бюджет, количество выявленных таможенных правонарушений, защищенность таможенной информации от несанкционированного доступа, качественная характеристика потоков информации, их объемы, время обработки и передачи информации таможенными органами, оперативность мониторинга таможенной деятельности и др.

Основными таможенными технологиями в сфере таможенного регулирования и требующими комплексной автоматизации, являются таможенное оформление и таможенный контроль в торговом и неторговом обороте; контроль доставки и таможенное оформление автотранспортных средств; ведение таможенной статистики РФ; таможенно-банковский контроль поступления выручки от экспорта товаров и обоснованности платежей в иностранной валюте; информационной поддержки деятельности правоохранительных подразделений таможенных органов и целый ряд других.

К настоящему времени ГТК России создана гибкая, способная к модернизации и развитию система контроля таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, которая постоянно дополняется системой мониторинга стоимости и объемов ввозимых и вывозимых товаров.

Но, тем не менее, основным барьером на пути развития российской системы таможенной оценки в соответствие с требованиями ГАТТ/ВТО продолжает оставаться недостоверное декларирование участниками внешнеэкономической деятельности сведений о товарах и их стоимости с целью занижения таможенных платежей.

В связи с этим необходимо, с одной стороны, создавать максимально благоприятные условия таможенного оформления для добросовестных участников ВЭД, готовых платить полную сумму таможенных платежей, рассчитанных на реальной цене внешнеторговой сделки. С другой стороны - усилить административные методы борьбы с недостоверным декларированием путем тесного взаимодействия с таможенным органами ЕС, государства-участники которого являются основными поставщиками товаров в Россию.

Сегодня перед таможенной службой Российской Федерации стоит сложная задача - содействовать осуществлению внешней торговли при условии минимальных затрат для экономики страны, а также способствовать защите общества от незаконного перемещения товаров через границу страны.

Но, тем не менее, решение этой задачи можно осуществить путем совершенного таможенного регулирования, информационной прозрачности нормативно-правовых актов в сфере таможенного дела и создания условий для их выполнения участниками ВЭД. Это означает, прежде всего, предсказуемость Таможенного кодекса РФ, введения моратория на частую смену нормативных ведомственных актов, таможенных норм и правил. Актуальной правовой задачей остается модернизация таможенного законодательства с учетом смежного с ним законодательства РФ об административных правонарушениях.

Одним из серьезных катализаторов процесса совершенствования системы правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с перемещением через таможенную границу товаров и производством при этом таможенного оформления, таможенного контроля, уплатой таможенных платежей могут являться правовые акты Конституционного Суда РФ, кардинальным образом видоизменивших таможенное законодательство России в строгом соответствии с Основным законом РФ - Конституцией Российской Федерации. Другим магистральным направлением в сфере таможенного регулирования можно назвать формирование партнерских отношений между таможенными органами и участниками ВЭД. Имеет место несбалансированность прав и обязанностей таможенных органов, с одной стороны, и законопослушных участников ВЭД с другой. В этой связи предстоит коренным образом пересмотреть систему взаимодействий таможенной службы с участниками ВЭД, начиная с этапа их регистрации в таможенном органе и заканчивая их полной адаптацией в таможенной сфере. На нынешнем тале развития, когда практически все участники внешнеэкономической деятельности заинтересованы в том, чтобы таможенная служба России соответствовала модели таможен мира XXI века и была конкурентоспособной, предстоит многое изменить.

В основу таких перемен должны быть положены идеи и принципы обновленной Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция), новая редакция которой была принята Советом СТС/ВТО в июне 1999 г. Следующим существенным элементом проводимой таможенной реформы в РФ может являться создание принципиально новой системы таможенного регулирования внешнеторговых связей с другими странами.

Долгое время в условиях административно-командной системы регулирования ВЭД, существовала государственная монополия внешней торговли, система централизованного планирования экспорта и импорта. Это определяло специфический подход к таможенному регулированию в том, что касается задач и методов, а также их правового обеспечения. Переход к рыночной системе хозяйствования, с одной стороны, существенно повысил значение международной торговли для внутреннего экономического развития, а с другой стороны, потребовал коренного пересмотра правовой базы таможенного дела. В основе концептуально нового подхода к построению механизма таможенного регулирования в РФ должен лежать принцип рыночной эффективности в сочетании с административно-правовыми методами таможенной политики России.

Проведенное исследование, включающее систематизацию таможенного законодательства Европейского Союза и Российской Федерации в области таможенного регулирования, а также международных соглашений в таможенной сфере, требует сделать ряд обобщений с целью осветить основные потребности современной системы административно-правового регулирования таможенного дела в связи с предстоящим вступлением России во Всемирную торговую организацию и выделить приоритетные задачи по совершенствованию этого вида деятельности, исходя из принципов Киотской конвенции.

Во-первых, ясность и четкость положений таможенного законодательства России, в том числе, касающихся института обжалования решений таможенных органов и их должностных лиц в строгом соответствии с Конституцией РФ;

Во-вторых, принятие стандартных упрощенных таможенных правил и процедур таможенного оформления товаров для всех категорий лиц;

В-третьих, использование в таможенных процедурах единых информационных систем и технологий, исходя из требований СТС/ВТО;

В-четвертых, совершенствование методов таможенного контроля на основе теории управления рисками в соответствии с международными соглашениями;

В-пятых, активное применение предварительных форм декларирования товаров с использованием современных программных продуктов;

В-шестых, развитие института таможенных брокеров (поверенных) путем передачи им части функций по таможенному оформлению и выпуску ряда экспортно-импортных товаров с разрешения таможенных органов;

В-седьмых, активизация и укрепление всестороннего сотрудничества таможенных органов с другими государственными органами, торговыми ассоциациями, а также международного сотрудничества и взаимодействия таможенных служб;

В-восьмых, расширение партнерских соглашений таможенной службы с законопослушными участниками ВЭД.

Внедрение принципов Киотской конвенции в таможенное дело Российской Федерации позволит вывести таможенную службу на качественно новый уровень по таможенному регулированию внешней торговли, прежде всего в процедурном отношении, где каждый участник ВЭД будет иметь четкое представление о том, что его ожидает в стране. По мнению автора, данные причины вызваны острой необходимостью способствования вхождения российской экономики в ВТО; содействия структурной перестройке национальной экономики и обеспечения ее безопасности; унификации и снижения ставок таможенных пошлин в целях повышения федеральных таможенных доходов; полной ликвидации таможенных и налоговых льгот; введения современной практики таможенного регулирования и др.

Таким образом, проанализировав таможенное законодательство Европейского Союза и определив перспективные направления административно-правового регулирования таможенного дела с учетом требований ГАТТ/ВТО, автор приходит к выводу о необходимости проведения модернизации таможенной системы России, одной из форм которой является совершенствование таможенного законодательства Российской Федерации, исходя из опыта современной таможенно - тарифной политики Европейского сообщества.

Автор: Головин В.В.