Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ
Прежде чем рассматривать вопросы институционализации территориальной организации местного самоуправления, представляется необходимым сделать некоторые пояснения о том, что понимается под институционализацией, каковы ее юридические, а также связанные с ними социологические и экономические аспекты, а затем, исходя из этого, определить содержание и особенности институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в современных условиях.
Прежде всего, мы обратимся к концепции юридического институционализма, основные идеи которого содержательно описаны в истории политических и правовых учений. Представляется, что применительно к заглавной проблематике существенны следующие положения данного авторитетного источника.
Институционализм исходит из идеи, что существующие в обществе институтов (социальные общности, коллективы, учреждения) не только выполняют выгодные им функции, но и выступают интегративными элементами, обеспечивающими сплочение общества. Теория юридического институционализма, успешно разрабатывавшаяся М. Орну, развивает идею права как порядка, но не предустановленного, а рождающегося в виде сложной системы равновесия социальных сил - когда в социальных группировках коллективные силы сами организуются, то возможно и управление ими. Социологическое правоведение полагает институции (институты) первичными элементами политической и социальной структуры общества, а правовые нормы - ядром института, стремится сочетать институционализм с психологической теорией права. К середине XX века указанные идеи воплотились в концепциях плюрализма, диффузии власти, в результате институционализм не признает монополии государственно-властных учреждений на изготовление правовых норм, исходит из предпосылки, что право коренится в обществе (в социальных институтах и их нормах), при этом монисты признают правотворческую компетенцию лишь за государством, а плюралисты полагают возможным свое право для каждой социальной группы.
Приведенные положения соответствуют общенаучным подходам (системному, кибернетическому, синергетическому) и согласуются с представлениями современной юриспруденции о многозначности права, его обусловленности социальными институтами развитого общества, об изменении правовой роли государства в процессе общественной эволюции и вместе с тем определяющего значения государственной власти в формировании и гарантировании позитивного права.
При поиске современных правовых решений констатируется, что позитивное право, оставаясь явлением духовного мира, имеет объективированный (внешне наличный) характер, именно этим оно жестко отграничивается от других регулятивных социальных явлений (морали, обычаев), это единственный из всех других правовых социальных феноменов (естественного права, морального права, права обычая), являющийся объективированной данностью (институционализированной реальностью), позитивное право существует и действует как институционное образование в виде системы институтов, образованных и опредмеченных социальных явлений, которые обрели собственное бытие и воплощены во внешне очерченные, структурно определенные, твердые и устойчивые формы существования и функционирования. Там же выделяется как решающее, главное императивное требование жизни в условиях цивилизации необходимость формирования (институализации) и надлежащего использования таких своеобразных средств регулирования, отличающихся твердостью (одновариантностью, надежностью), определенностью по содержанию, публичной гарантированностью, в ходе социального развития такие средства обрели нормативный характер и вместе с тем государственную суверенность.
В теории права отмечается, что по мере развития социальной жизни происходит усложнение, совершенствование регулятивных средств и механизмов, их нарастающая дифференциация и интеграция, создается, функционирует и развивается инфраструктура социального регулирования, предстающая в виде организационного базиса, особого построения устойчивых нормативно-организационных форм, от которых непосредственно зависит функционирование и развитие регулирования в обществе, выраженная в устойчивой модели нормативно-организационных форм регулирования, узловые звенья которой опираются на определенные, тоже устойчивые организационные формы, причем следует различать идеальную и фактическую инфраструктуру социального регулирования, первая - это такая модель основных организационно-нормативных форм социальных регуляторов, которая объективно обусловлена существующим социальным строем и является оптимальной для обеспечения функционирования общественной системы в соответствии с ее объективными законами, фактическая же инфраструктура представляет собой реальное положение организационно-нормативных форм социальных регуляторов, действующих в данном обществе и в данное время, их реально существующую расстановку, которая, выражая ее идеальную модель, в тоже время исторически находилась и находится под влиянием разнообразных условий, обстоятельств, причин, в том числе и таких, которые относятся к субъективной стороне жизни общества, к сложившимся традициям, науке, даже к личностным особенностям отдельных людей, фактическая инфраструктура, есть реальность, данность нормативно-организационных форм социальных регуляторов, которая объективно обусловлена существующим социальным строем и является оптимальной для обеспечения функционирования общественной системы в соответствии с ее объективными законами, фактическая же инфраструктура представляет собой реальное положение организационно-нормативных форм социальных регуляторов, действующих в данном обществе и в данное время, их реально существующую расстановку, которая, выражая ее идеальную модель, в тоже время исторически находилась и находится под влиянием разнообразных условий, обстоятельств, причин, в том числе и таких, которые относятся к объективной стороне жизни общества, к сложившимся традициям, науке, даже к личностным особенностям отдельных людей, фактическая инфраструктура есть реальность, данность нормативно-организационных форм.
Понимая под институционализацией внешнее объективирование (объективизацию) нормативного регулирования, формирование позитивного права, правовая теория выделяет качественные особенности права как институционного образования: право в юридическом смысле (позитивное) - однозначное, формализованное, писанное, официально существующее (принятое государством), обеспечивается специальным государственным аппаратом принуждения. При этом отмечается, что трактовка права под утлом зрения институциональной концепции согласуется с основными положениями теории права, в том числе по вопросам законности.
Рассмотренные юридические аспекты институционализма имеют тесную взаимосвязь и взаимообусловленность ее социологическими и экономическими аспектами, которые целесообразно учитывать при рассмотрении заглавной проблематики. Необходимость комплексной междисциплинарной разработки проблем институционализации территориальной организации местного самоуправления подтверждается также тенденцией взаимной интеграции научных отраслей экономики, социологии и права.
Институционализм (теория социальных институтов) - одно из ведущих направлений современной социологии. Ею придается особое значение изучению социальных институтов общества, общество представляется системой взаимодействий, социальный институт - совокупностью норм и учреждений, регулирующих определенную сферу общественных отношений, а институциональные сферы - базовыми элементами (подструктурами) социальной!! структуры общества.
Социальный институт обобщенно понимается как организованная сис-1 тема связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные ценности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общест-л ва. Понятию социального института принадлежит центральное место в системно-структурном анализе общественной жизни, это главный компонент социальной структуры общества, интегрирующий и координирующий множество индивидуальных действий людей, упорядочивающих социальные отношения в наиболее важных сферах общественной жизни. Изучение институциональных связей - одна из основных научных задач социологии.
Социальный институт предстает в социологии приспособительным устройством общества, регулируемым сводом социальных норм, как гигантская социальная машина (система), существующая исторически длительное время, удовлетворяющая фундаментальные потребности общества, обладающая легитимной силой и моральным авторитетом, охватывающая большую совокупность явлений, включая социальные организации с соответствующей инфраструктурой, механизмами социального контроля, процедурными практиками.
Социология, оперируя множеством определений общества и социальных институтов, при так называемом институционалистском подходе рассматривает общество как совокупность (систему) фундаментальных институтов.
Социальные институты появляются в обществе как крупные не планируемые продукты социальной жизни, возникают и функционируют, выполняя актуальные социальные потребности, особо же важные, принципиально необходимые институты вызваны к жизни непреходящими потребностями. Социология выделяет пять фундаментальных общественных потребностей и соответствующих основных социальных институтов: потребность в безопасности и социальном порядке (политические институты, государство); потребность в средствах существования (экономические институты, производство); потребность в получении знаний, социализации (институты образования В широком смысле, включая науку и культуру); потребность в воспроизводстве рода (институт семьи и брака); потребность решения духовных проблем, смысла жизни (институт религии).
Основной институт представлен системой конкретных, специализированных институтов (организаций, учреждений), а каждый конкретный институт - системой социальных практик. Структуру института обычно связывают с его функциями. Организация понимается социологией как: искусственно созданная социальная группа внутриинституцонального характера, выполняющая определенною общественную функцию. Институт предстает в социологии формальной организацией с иерархической системой статусов, функций (ролей), взаимодействий, а социальная практика выделяется как институциональный обычай, причем некоторые социальные практики эволюционируют к социальному учреждению.
По представленная социологии социальные институты - это «узлы» или «конфигурации» в ценностно-нормативной структуре общества с особой ролью в его нормативном функционировании, организации общественной жизни в целом, и вместе с тем понятое социального института не только абстрактное, оно обозначает реальную совокупность людей в определенной сфере, систему конкретных законов, управленческих решений, практических мероприятий, реальных объектов, оборудования, в которых материализуется функционирование данного института. Институт - это своеобразная форма человеческой деятельности, основанной на четко разработанной идеологии, системе правил и норм, развитом социальном контроле их исполнения, институциональная деятельность осуществляется людьми, организованными в группы и ассоциации, где проведено разделение на статусы и роли в соответствии с потребностями данной социальной группы или общества Е целом, институты поддерживают социальные структуры и порядок в обществе.
Социология особо отмечает, что без социальных институтов, институционализации современное общество существовать не может. Институционализация понимается как восхождение, укрепление социальной практики до институционального уровня, нормативное оформление статуса, обрастание организационной инфраструктурой и материальными ресурсами, а также и как последующие изменения и развитие социальных институтов, что согласуется с юридическими представлениями об институции (установлении, обычае, порядке, принятыми в обществе), институте (закреплении обычаев и порядков в виде закона или учреждения), институционализации (закреплении практики или области общественных отношений в виде закона или социальной нормы, принятого порядка).
Институционализация представляет собой процесс определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему для удовлетворения актуальной общественной потребности, это замена спонтанного и экспериментального поведения на предсказуемое поведение, которое ожидается, моделируется, регулируется. При этом социология констатирует, что организованное поведение индивидов, создание и функционирование институтов невозможно без эффективного социального контроля и управления, необходимым условием для осуществления подобных действий являются отношения власти, пронизывающие все социальные структуры.
Социологией выделяются основные этапы процесса институционализации (образования социального института):
- возникновение потребности, удовлетворение которой требует совместных организованных действий;
- формирование системы целей;
- появление социальных норм и правил в ходе стихийного социального взаимодействия методом проб и ошибок;
- появление процедур, связанных с нормами и правилами;
- институционализация (принятие, применение) норм и правил, процедур;
- установление системы санкций для поддержания норм и правил;
- создание системы статусов и ролей для членов института.
Общество является сложным социальным образованием, и действующие внутри него силы так взаимосвязаны, что невозможно предвидеть последствия каждого отдельно взятого действия, соответственно институты имеют явные функции (как часть признанных целей института) и латентные функции (непризнанные или побочные), облик институтов постоянно адаптируется к изменениям в обществе, изменения в одном институте, как правило, приводят к изменениям в других. Отмеченное соответствует основным положениям синергетического подхода, в частности, о бесперспективности анализа сложных открытых систем (общества) на микроуровне элементов (действий), малом числе параметров порядка (два типа функций институтов - явные и латентные), эволюции системы под влиянием параметров управления (адаптация институтов к внешним условиям).
Институционализм является одним из ведущих направлений и современной экономической науки. В развитых странах, особенно в США и Франции, активно разрабатывается новый институционализм как существенная модификация традиционного институционализма применительно к реальным социальным и экономическим условиям, он подразделяется на неоинституционализм и новую институциональную экономическую теорию, на культурно-ориентированный властно-ориентированный, исходя из предпосылок полезности деятельности, ограниченной рациональности и возможного оппортунистского поведения субъекта обосновывает необходимость организаций в противовес рыночному взаимодействию.
В отчетливой связи с новой институциональной экономикой, с заимствованием терминов и концептуальных схем новый институционализм развивается современной социологией, такие творческие заимствования достижений экономической науки позволяют социологам обновлять собственные подходы, поскольку формирование экономической социологии происходило с существенным отрывом от подходов экономических, новый институционализм пытается соединить достижения новой институциональной экономики и традиционной социологии, экономисты-социологи пробуют выработать свое собственное понимание, отличающееся от традиционных социологических взглядов, так, институты понимаются уже не как отвлеченные схемы и идеальные стандарты поведения, а речь идет о правилах, которые регулируют практики повседневной деятельности и поддерживаются ими.
Особое внимание к переходным состояниям общества и экономики относится к числу несомненных достоинств и преимуществ современной институциональной теории, один из важнейших выводов которой состоит в том, что тенденции эволюционного социально-экономического развития общества все более определяются не столько соображениями текущей экономической и политической выгоды общественных групп или индивидов, сколько общественными институтами - закрепленными в их сознании и в организационных формах их деятельности устойчивыми традициями и нормами поведения, соответствующим ментальным особенностям населения.
По представлениям экономической науки институционализация означает не только целенаправленное формирование конкретных социальных институтов, но и то, что сами институты, достигая зрелости, становятся генератором эволюционного процесса, обновления и самообновления ключевых элементов современных общественно-экономических систем, при этом особо отмечаются объективные потребности в нормативности, разностороннем правовом регулировании, активной роли государства в обеспечении бесконфликтного «сосуществования» разнородных и часто противоречивых институтов реально функционирующих систем.
В целом рассмотренные положения концепции институционализации в социологии, экономической теории и теории права имеют один общий и важный тезис о том, что именно правовое регулирование представляется в современных условиях реальным объектом институционализации. Исходя из того, что институционализация проявляется в закреплении области общественных отношений в виде закона (нормы), мы приходим к выводу, что в системе муниципальных правоотношений процесс институционализации, начавшийся в 90-е прошлого века, только начинает приобретать черты системности.
Принятие Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года дало новый толчок этому процессу. Основополагающим стратегическим направлением институционализации выступает территориальная организация местного самоуправления, компетенция и предметы ведения РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, система бюджетного финансирования полномочий органов местного самоуправления.
Объектом нашего исследования является система общественных отношений, складывающаяся по поводу территориальной организации местного самоуправления в условиях реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, соответственно предметом выступают различные аспекты институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации на примере субъектов, входящих в состав Южного Федерального округа.
Территориальная организация местного самоуправления является важнейшим публично-правовым институтом муниципального права, который представляет собой совокупность муниципальных норм, определяющих форму устройства муниципальной власти как одной из разновидностей публичной власти, осуществляемой в границах сельских, городских поселений и других муниципальных образований. Устройство муниципальной власти достигается посредством институционального обособления территориальных структур местного самоуправления, оно определяет их расположение в системе других публично-территориальных, в том числе государственно-властных, образований. Такое устройство непосредственно связано с определением оптимального размера территорий местного самоуправления и четкого установления их границ.
Институт территориальной организации местного самоуправления объединяет такие совокупности юридических норм, как «муниципальное образование», «межселенная территория», «границы муниципального образования», «преобразование муниципальных образований», «поселение», «муниципальный район», которые обеспечивают целостное правовое регулирование организации муниципальной власти, обладают некоторыми общими чертами, однако каждый осуществляет особую задачу в этом регулировании и имеет особую юридическую конструкцию.
Для глубокого осмысления и анализа территориальной организации местного самоуправления в целях ее институционализации, следует очертить содержание соответствующего «территориальной организации местного самоуправления» понятия, так как, по мнению В.Ф. Асмуса, «понятие выполняет чрезвычайно важную функцию: оно выступает как мысль, выражающая результат, итог научного знания и исследования на данном этапе познания»; и определить систему категорий, характеризующих территориальные пределы муниципальной власти.
Термин «территориальная организация местного самоуправления» достаточно часто употребляется в юридической и иной специальной литературе. Однако не всегда в него вкладывается одинаковый смысл, и чаще всего он заменяется близким по смыслу термином «территориальные основы местного самоуправления», который используется в соответствующих учебных курсах и был закреплен в законодательстве.
Нам представляется, что при установлении дефиниции «территориальная организация местного самоуправления» целесообразно отталкиваться из достаточно разработанного в теории государства и права, а также конституционном праве термина «территориальная организация публичной власти». Под организацией публичной власти имеется ввиду определенным образом спланированное устройство власти конкретного общества в целом. В качестве фундаментальных основ этого устройства выступают государственное устройство, а так же устройство внутригосударственных территориальных образований (субъектов федерации, административно-территориальных единиц - регионов и др.).
При таком подходе территориальная организация публичной власти должна рассматриваться прежде всего, как определенное единым замыслом и отраженное в нормах фундаментального права устройство власти в масштабах всего общества. Таковым выступает государственное устройство, которое определяет внутригосударственную территориальную структуру власти. Территория государства делится на субъекты федерации (регионы), в состав которых входят муниципальные образования. Все эти публично-территориальные образования определенным образом связаны, т.е. находятся в отношениях зависимости, взаимозависимости и независимости.
В Российской Федерации территория ее субъектов делится на административно-территориальные единицы различного уровня, в границах которых могут формироваться муниципальные образования - муниципальные районы, городские округа, городские и сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения.
В зависимости от видов публичной власти следует различать государственное устройство (или государственно-территориальную организацию власти) и территориальную организацию местного самоуправления (или власти локальных публично-территориальных образований).
Основные черты государственно-территориального устройства достаточно полно отражены в теории форм государства (государственного устройства, унитарного и федеративного государства) и концепции административно-территориального деления государственной территории, которая является составной частью теории территориальной организации государственной власти.
Характеристики территориальной организации государственной власти представляют определенный интерес для нашего исследования, поскольку зачастую в субъектах Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления определяется на основе административного деления территории субъекта. Муниципальные образования создаются на основе закона, исходя из установленного административно-территориального деления субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Ростовская область, Ставропольский край и многие другие субъекты Российской Федерации). И это в целом оправдано, поскольку территориальные органы региональной государственной власти общей компетенции на местах в указанных субъектах Российской Федерации не создаются. Местное самоуправление осуществляется на локализованной территории (в поселениях, муниципальных районах, городских округах и др.), которая является одновременно территорией соответствующих административно-территориальных единиц (волостей, сельсоветов, поссоветов, районов, уездов, городов, сел).
Территориальная организация местного самоуправления обеспечивает упорядоченное распределение муниципальной власти по населенным пунктам, группам населенных пунктов (в границах сельсоветов, поссоветов), а также по районам, городам. Поэтому в целях организации местного самоуправления определяются размеры территорий и устанавливаются границы муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов и др.), в пределах которых осуществляется муниципальная власть.
Таким образом, территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченную организацию муниципальной власти в целях обеспечения ее эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами.
Прежде чем рассматривать вопросы институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, следует выяснить, какое содержание вкладывается в понятия «муниципальное образование», «межселенная территория», а затем, исходя из этого, определить его границы и возможные направления преобразования таковых в современных условиях. Такой подход обосновывается в работе Лукича Р. «Методология права», где указано, что «правовые понятия выражаются языковыми средствами и представляют собой именно тот материал, из которого создаются юридические нормы, поскольку с их помощью находят свое выражение и все средства, используемые правом; необходимо, чтобы в этом случае они отличались максимальной точностью и определенностью. Для каждого понятия должно существовать специфическое выражение, должен существовать свой термин.
Базовым понятием в части территориальной организации местного самоуправления является термин «муниципальное образование». Как отмечает Н.В. Постовой, «муниципальному образованию присущ поселенческий принцип, т.е. это населенная территория, где проживают люди».
Анализируя муниципальное образование как особый субъект муниципальных правоотношений, Соловьев С.Г. уделяет внимание лексическому значению слов, его обозначающих. «Для терминологического обозначения муниципального образования, - указывает автор, - используется прилагательное «муниципальное», в конечном счете, производное от слова «муниципалитет» и обозначающее свойство какого-либо феномена, выражающееся в его способности принимать на себя какое-либо бремя, тяготу, тяжесть, и существительное «образование», обозначающее искусственно образованный феномен, полученный из естественно существующего». Такой подход, на наш взгляд, допускает смешение понятий и замещение близкими по содержанию. Например, если следовать логике ученого, то муниципальное образование можно представить и как «местное сообщество», трактуемое как «совокупность (объединение) граждан, проживающих на территории городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, едиными условиями жизни и общими интересами в самостоятельном и под свою ответственность осуществлении муниципальной власти и соответственно решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения и обладающее самоуправленческими полномочиями, реализуемыми непосредственно населением или его выборными органами».
Очевидно, что для обретения местным сообществом статуса легитимного субъекта правоотношений в настоящее время существует только одна правовая форма - муниципальное образование. Это обусловлено тем, что практически любая компактно проживающая в границах определенной территории группа жителей, объединенных общими интересами, может быть признана местным сообществом в соответствии с приведенными законодательными актами, а получение статуса муниципального образования связано с прохождением ряда обязательных процедур, таких, как: утверждение устава, формирование муниципальной собственности и местного бюджета, создание системы органов местного самоуправления и должностных лиц.
В силу указанных причин местное сообщество как естественная формач самоорганизации местных жителей и муниципальное образование как муниципальноправовая форма самоорганизации местного населения, которое, по мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, является «внешнеформальным выражением территориальных сообществ жителей», имеют кардинально различное правовое содержание, и, следовательно, отождествление их является недопустимым.
Переходя к правовым характеристикам муниципального образования, закрепленным в законодательстве Российской Федерации, нужно указать, что впервые термин «муниципальное образование» появляется в части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, который относит муниципальные образования, наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, к так называемым специальным субъектам гражданского права, поскольку их участие в гражданско-правовых отношениях имеет определенные особенности. Однако в Гражданском кодексе Российской Федерации определение термину «муниципальное образование» не дано, а определены территории, на которых могут быть созданы муниципальные образования. К ним отнесены городские, сельские поселения и другие.
В Федеральном законе №154-ФЗ 1995 года дается определение муниципального образования как городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
В Федеральном законе №131-Ф3 2003 года содержательное определение термина «муниципальное образование» как таковое отсутствует. Имеющееся определение производно от типов муниципальных образований, предусмотренных этим Федеральным законом (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения) и сводится к их перечню.
Исходя из приведенных положений, можно вычленить юридические признаки муниципального образования. Во-первых, это четко определенная в законодательстве субъектов Российской Федерации с учетом требований федерального закона территория. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11-13 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года.
Во-вторых, в пределах муниципального образования осуществляется местное самоуправление, т.е. в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В-третьих, создана структура муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления. К органам местного самоуправления относятся избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а к должностным лицам местного самоуправления - выборные либо заключившие контракт (трудовой договор) лица, наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, прямо предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года. Так, в соответствии со ст. 21 Устава муниципального образования городского округа Ставрополя структуру органов городского самоуправления образуют глава города - мэр города; вице-мэр города; городская Дума; администрация города; администрации районов города. В ст. 6 Устава г. Волгодонска установлено, что органами городского (местного) самоуправления являются Волгодонская городская Дума, администрация г. Волгодонска, глава города Волгодонска.
Далее, за муниципальным образованием признается нормативно определенный комплекс вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Или, как отмечает Н.В. Постовой, - компетенции муниципального образования, которая представляет собой установленную «нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения жителей муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления».
В отличие от Федерального закона № 154-ФЗ 1995 года, который устанавливал единый перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований, новый закон № 131-ФЗ предусматривает необходимость решения различных вопросов в зависимости от вида муниципального образования. Решение всего установленного законодательством перечня вопросов местного значения обязательно для муниципальных образований. Это своеобразные «правообязанности» муниципалитетов, реализация которых должна происходить в рамках местных бюджетов. Правда, органы местного самоуправления вправе решать и другие вопросы, коль скоро они не отнесены к компетенции иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако решение таких вопросов возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. При этом исключается использование субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
Особо отметим нормотворческие полномочия муниципальных образований. Муниципальное образование является легитимным субъектом нормотворчества, наделенным этим правом на основании ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, в которой четко и определенно указано, что народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, муниципальное образование как публично-правовая форма самоорганизации местных жителей, созданная для осуществления местного самоуправления не может не иметь нормотворческих полномочий.
И, наконец, пятым признаком муниципального образования, имеющим существенное значение для реального решения вопросов местного значения, является наличие закрепленной за данным муниципальным образованием собственности и наличие местного бюджета. В соответствии со ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в собственности муниципальных образований может находиться: 1) имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 51). Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» прямо предусматривает необходимость создания собственного бюджета в каждом муниципальном образовании (ст. 52). Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и указанным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Подводя итог анализу содержательных аспектов понятия «муниципальное образование» укажем на необходимость дальнейшего уточнения законодателем правового статуса муниципального образования, имеющего публично-частный характер, с учетом проработки реальных механизмов реализации положения федерального и регионального законодательства о муниципальном образовании как территориальной организации. Поясним, что хотя в Федеральном законе от 28 августа 1995 года №154-ФЗ содержалось словосочетание «населенная территория», базовым в этом словосочетании являлось слово «территория». Многие юристы указывали, что реальным субъектом деятельности по осуществлению местного самоуправления может и должно быть население, объединенное общими интересами, связанными с совместным проживанием на данной территории, то есть территориальный коллектив, достаточно часто называя его местным сообществом. Однако в действующем федеральном законодательстве это понятие отсутствует, и формально именно территория выступает субъектом отношений.
Дефиниции понятий «населенная территория», «населенный пункт» также отсутствуют в действующем федеральном законодательстве. Термины «поселение» и «населенный пункт», используемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов.
Анализируя проблему разграничения содержания понятий «поселение» и «населенный пункт», а, в целом «административно-территориальное образований» и «муниципальное образование», следует начать с того, что новое законодательство косвенно, но устанавливает различия между понятиями «территория административно-территориального образования», «территория муниципального образования», «граница населенного пункта», «граница территории муниципального образования» и пр.
Так, законодатель при установлении территорий и границ муниципальных образований использует термин «территория» как в административно-правовом смысле, так и в географической и градостроительной интерпретации. Исходя из приведенного тезиса, становится очевидным, что закрепленное в п. 13 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года условие о недопустимости нахождения одного поселения внутри территории другого поселения означает лишь то, что на территорию одного поселения не может распространяться юрисдикция другого поселения по решению вопросов местного значения поселения. Другими словами, между поселениями не может быть иерархического уровня взаимодействия, как это определено указанным законом применительно к поселению и району. Такое понимание территории полностью соответствует общей концепции Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года. Положение о невхождении городского округа в состав территории муниципального района прекрасно демонстрирует, что в географическом смысле город, являющийся муниципальным образованием, в большинстве случаев является административным центром района и входит в состав его географической территории. В то же время, территория городского округа, являющегося самостоятельным образованием, административно независима от муниципального района. И в этом смысле территория городского округа не входит в состав муниципального района. Территория же города, являющегося поселением и административным центром района, входит в состав района и в административно-правовом, и в географическом понимании.
Во всех случаях использование понятия «территория» в сочетании с терминами «поселение», «муниципальное образование» или муниципальный J район, городской округ означает, что такая территория характеризуется административно-правовым статусом, а не только как географический объект.-; Указанное различие в использовании термина «территория» в двух различных значениях - в географическом и административно-правовом смысле имеет важное значение для правильного толкования норм закона. В частности, условие о ненахождении территории поселения внутри территории другого поселения означает лишь то, что на территорию поселения расположенного внутри географических границ другого поселения не может распространяться юрисдикция любого другого муниципального образования, и, прежде всего, того муниципального образования внутри которого географически находится первое. Такое понимание можно сопоставить с положением Федерального закона о невхождении городского округа в территорию муниципального района. Очевидно что, выполнение такого условия возможно только при рассмотрении территории и городского округа, и территории муниципального района, как «географических» территорий, обладающих определенным административно-правовым статусом. В географическом смысле территория городского округа в большинстве случаев находится «внутри» территории муниципального района. Подобное толкование чрезвычайно важно также при установлении статуса городского населенного пункта как муниципального образования имеющего статус поселения, а также решения вопросов об изменении административных границ и территорий муниципальных образований (поселков и сельских округов), расположенных в границах городов - существующих муниципальных образований.
Новое законодательство при определении границ муниципальных образований также, хоть и недостаточно четко, но дифференцирует понятия «граница населенного пункта» и «граница территории муниципального образования». Так, В Градостроительном кодексе Российской Федерации 2004 года используется близкий по содержанию к термину «граница населенного пункта» термин «черта городского и сельского поселения». Мы склонны считать, что указанный термин отражает в основном проектно-планировочные, градостроительные, землеустроительные, природоохранные и иные физические и, в меньшей мере, правовые характеристики территорий. В соответствии с Земельным кодексом черта городского, сельского поселения представляет собой внешнюю границу земель городских и сельских поселений (населенных пунктов), отделяющую эти земли от земель иных категорий. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.
Термин «граница территории муниципального образования» является в основном термином, устанавливающим административно-правовые характеристики территории муниципального образования - границы, в пределах которых реализуются полномочиями органов местного самоуправления, образуемых населением соответствующей территории муниципального образования. Границы населенных пунктов, установленные в соответствии с градостроительным и земельным законодательством не всегда могут совпадать с административными территориальными границами муниципальных образований. При определении границ муниципальных образований в пункте 3 статьи 85 Переходных положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года допускается их утверждение в виде картографического описания. Проекты черты городского, сельского поселения (населенного пункта), а также муниципального образования разрабатываются на основе генеральных планов городских и сельских поселений или территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).
Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления территориальной организации местного самоуправления базируется на понятии «поселение», определяя, что:
- сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- городское поселение - это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Через понятие «поселение» в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются такие типы муниципального образования как муниципальный район (несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления) и городской округ (городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации).
Таким образом, из анализа содержащихся в указанном Федеральном законе № 131-ФЗ определений каждого из перечисленных типов муниципальных образований можно сделать вывод, что в состав территории муниципальных образований (в зависимости от того, к какому типу они относятся) могут входить не только населенные территории (населенные пункты), но и межселенные территории, а также территории, прилегающие к городу или поселку. Однако следует отметить, что понятие «территория, прилегающая к городу или поселку» в этом Федеральном законе отсутствует, а понятие «межселенная территория» как территория, находящаяся вне границ поселений, как нам представляется, слишком неопределенно.
Кроме того, в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года термин «межселенные территории» также употребляется несколько в ином смысле по сравнению с употреблением его в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Это различие, как это было выше отмечено, связано с разной трактовкой понятия «поселение». Так Градостроительный кодекс относит к межселенным территориям территории, находящиеся за границами поселений (населенных пунктов). Согласно же положениям Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года межселенные территории могут существовать только в муниципальных районах с низкой плотностью населения, поскольку в общем случае территория района состоит из территорий всех поселений, как муниципальных образований.
Поэтому, когда речь заходит о нескольких населенных пунктах, объединенных общей территорией, то закономерно возникает проблема населенности межселенных территорий. В частности, это касается малонаселенных районов Калмыкии. При решении вопросов о территориальной организации местного самоуправления в этом регионе возникает вопрос о правомерности существования муниципальных образований, состоящих из нескольких населенных пунктов, находящихся друг от друга на расстоянии до сотни и более километров.
Наряду с этим подчеркнем, что названный Федеральный закон, используя еще одно понятие - «общность территории», однако умалчивает о ее административно-территориальных границах. Учитывая, что в России в рамках административно-территориальных единиц исторически складывалась социально-экономическая и административная целостность указанных территорий и, принимая во внимание, что это в полной мере отвечает такому критерию территории местного самоуправления как общность, можно предположить, что под общностью территории местного самоуправления следует понимать административно-территориальное единство определенного публично-властного образования, основанное на тесных социально-экономических и культурных связях, информационной обеспеченности, географической доступности административных и хозяйственно-финансовых центров. Поскольку именно эти связи определяют основные характеристики целостности определенных территориальных образований и бытие соответствующих сообществ людей.
В заключение, обратим внимание на некорректное употребление проанализированных выше терминов, что усложняет институционализацию правового регулирования территориальной организации местного самоуправления. Так, в тексте Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года не везде правомерно употребляется термин «поселение». В частности, очевидно, что в последнем предложении абзаца первого части 3 статьи 84 указанного закона термин «поселение» должен толковаться как городской и сельский населенный пункт и иная территория, в которой осуществлялось местное самоуправление до вступления в действие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В абзаце четвертом части 3 статьи 84 тот же термин должен толковаться как «городской населенный пункт» либо городское и поселковое муниципальное образование. В пункте 1 части 7 статьи 85 под термином «район (в существующих границах)» понимается как район, являющийся муниципальным образованием, так и район, который является административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации, и в которой сформированы не муниципальные органы, а территориальные органы исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, реализующие полномочия местного самоуправления.
Автор: Иванникова И.А.