Система правового регулирования территориальной организации местного самоуправления

В условиях реформирования территориальной организации местного самоуправления важное практическое значение имеет уровень качества соответствующей правовой базы, должной служить основой сложных процессов, характерных для современного этапа развития местного самоуправления.

Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления характеризуется многоуровневостью и включает в себя:

- уровень актов международного права;

- уровень нормативных правовых актов Российской Федерации;

- уровень нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Для того, что разобраться в сложной системе правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, претерпевшей существенные изменения в связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, необходимо провести анализ соответствующих нормативно-правовых актов.

И начать следует с Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления не закрепляет никаких требований к составу или границам муниципального образования. В преамбуле данного международного документа лишь указывается на то, что местное самоуправление обеспечивает приближенное к гражданам управление. Статья 5 Европейской хартии устанавливает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Конституция Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции в Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях». Данную норму можно толковать так, что местное самоуправление осуществляется, в основном, в поселениях (городских, сельских) и, в виде исключения, на других территориях.

Изменение границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (часть 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации).

Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Соответствие федеральных законов и конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и, в частности о его территориальных основах, положениям Конституции России неоднократно были предметом рассмотрения в Конституционном Суде.

Основные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации содержатся в следующих его постановлениях:

- № 1-П от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»;

- № 15-П от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда;

- № 15-П от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»;

- От 11 ноября 2003 года по делу о конституционности положений законов Челябинской области.

Сводятся основные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу о территориальных основах местного самоуправления к следующему:

- Конституция Российской Федерации не содержит требования о «жесткой привязке» территориального устройства местного самоуправления к административно-территориальному делению субъекта Федерации. Перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций;

- учреждение «многоуровневых» муниципальных образований, одно из которых входит в состав другого, не способствует приближению местного самоуправления к населению;

- район, непосредственно входящий в состав субъекта РФ, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские и сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием;

- определяя в своих законах порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, субъект Российской Федерации должен таким образом сформулировать основные принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования, чтобы не допускать их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти субъекта Российской Федерации и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление;

- местное самоуправление может учреждаться в административно-территориальных единицах, как входящих непосредственно в состав субъекта Российской Федерации (города, районы), так и входящих в состав других административно-территориальных единиц (городские и сельские населенные пункты, поселки), а также части административно-территориальных единиц;

- основными факторами, определяющими выбор территории местного самоуправления, являются волеизъявление населения, а также максимальное приближение публичной власти к населению;

- иные критерии, включая наличие или отсутствие материальных ресурсов, необходимых для решения вопросов местного значения, не могут рассматриваться как условия, препятствующие волеизъявлению местного населения по вопросу учреждения местного самоуправления;

- для упразднения муниципального образования, на территории которого сформированы представительные органы местного самоуправления, необходимо выявить волеизъявление местного населения.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями).

Основные положения этого Федерального закона в части территориальной организации местного самоуправления сводятся к следующему.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Население городского или сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. На внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами этих городов. Население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, - не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляется законами данных субъектов Российской Федерации в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями).

Следует отметить, что данный Федеральный закон содержит главу 2, в которой раскрыты принципы территориальной организации местного самоуправления, установлены требования, из которых должны исходить субъекты Российской Федерации, принимая свои законы об установлении или изменении границ муниципальных образований. Нормы о территориальной организации местного самоуправления содержатся и в других главах рассматриваемого Федерального закона, в том числе в главе, регулирующей переходные положения. Более детально анализ норм Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года будет сделан далее.

Определенный интерес в рамках исследования правовых основ территориальной организации местного самоуправления представляет практика федеральных судов общей юрисдикции. Можно выделить следующие основные судебные акты по этому вопросу:

- определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. по гражданскому делу № 74-Г00-3;

- определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2001 г. № 11-ГО 1-21;

- определения судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 марта 2002 г. № 93-Г02-2; от 17 мая 2002 г. № 93-Г02-7 и 93-Г02-8;

- определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2002 г. № 52-Г02-2;

- определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 6 сентября 2002 г. № 53-Г02-20;

- определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2002 г. № 53-Г02-32 и др.

Правовые подходы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по территориальной организации местного самоуправления, в том числе по вопросам образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, изложенные в перечисленных и других его определениях, сводятся к следующему:

- субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять территории муниципальных образований, деление субъекта Российской Федерации на районы и города не является препятствием для первоначального установления территорий муниципальных образований на основе поселенческого принципа;

- предпочтительной является «поселенческая» модель местного самоуправления, поскольку обеспечивает максимальное приближение местного самоуправления к населению;

- субъект Российской Федерации обязан в специальном законе урегулировать порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований; совершение перечисленных выше действий в отсутствие правовой регламентации не позволяет соблюсти требования федерального законодательства, гарантирующие местному самоуправлению самостоятельность в разрешении вопросов, отнесенных к их ведению;

- при этом в законе субъекта Российской Федерации должны быть установлены и гарантии учета мнения населения муниципального образования, в частности, определены условия легитимности местного референдума, схода (собрания) жителей муниципального образования, а также число голосов, необходимых для принятия соответствующего решения;

- местный референдум не является единственной формой учета мнения населения муниципального образования, но должен, во всяком случае, проводиться при упразднении муниципального образования, в котором действуют избранные населением органы местного самоуправления, если заявлено требование о его проведении;

- ликвидация муниципального образования возможна только в том случае, если за это выскажется не меньшее число избирателей, чем то, которое приняло участие в создании выборных органов местного самоуправления;

- недопустимо принудительное создание муниципальных образований на уровне района без учета мнения населения, путем объединения муниципальных образований, существующих на уровне сельских поселений, в муниципальное образование района.

Законодательство субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование территориальной основы местного самоуправления на федеральном уровне до принятия Федерального закона №131-Ф3 2003 года носило общий характер, устанавливало только основные принципы. Предполагалось, что исходя из этих общих норм, основное регулирование должны были осуществлять субъекты Российской Федерации, которым были предоставлены широкие полномочия в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления.

Однако, многие авторы даже в период принятия Федерального закона №154-ФЗ 1995 года уже высказывали свои опасения о возможности ущемления прав населения на местное самоуправление вследствие слишком общего характера установленных норм, отсутствия четких гарантий обеспечения их надлежащей реализации субъектами Российской Федерации. Высказывались также сомнения о наличии во многих субъектах Российской Федерации политической воли, направленной на создание местного самоуправления. Практика ряда последних лет показала обоснованность таких сомнений и опасений. Один лишь факт, что ни один субъект Российской Федерации не установил своим законом какой-либо действенной процедуры выявления и учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований, свидетельствует о многом.

В целом проблема законодательного регулирования территориальной организации местного самоуправления субъектами Российской Федерации была и остается особо актуальной. И те спорные вопросы, которые возникали на практики в ходе реализации соответствующих положений Федерального закона № 154-ФЗ 1995 года, послужили первопричиной пересмотра позиции федерального законодательства по этой проблеме. Концептуальная идея Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года заключается в установлении на всей территории Российской Федерации (исключая города, получающие статус городских округов) двухуровневой модели местного самоуправления, включающей поселения и муниципальные районы. Только двум субъектам Федерации - городам федерального значения Москве и Санкт-Петербургу - Федеральный закон предоставил право самостоятельно определить модель территориальной организации местного самоуправления с учетом необходимости обеспечения единства городского хозяйства и социальной инфраструктуры.

Федеральный закон № 154-ФЗ 1995 года предоставлял субъектам Российской Федерации право самостоятельно определить уровень, на котором создаются муниципальные образования, исходя из специфики того или иного региона, социально-экономических условий, особенностей решения государственных и местных задач, а также на основе учета мнения населения. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил допустимость такого решения и указал в ряде своих актов, что определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации. Как было отмечено Конституционным Судом, это должно способствовать приближению органов местного самоуправления к населению и решению на должном территориальном уровне всего комплекса вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не будет препятствовать решению вопросов, которые выходят за местные рамки и по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти.

Многообразие моделей территориальной организации местного самоуправления соответствовало конституционному принципу осуществления местного самоуправления в поселениях и на иных территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с предоставленными федеральным законодателем полномочиями в российских регионах были выстроены различные схемы территориальной организации местного самоуправления, соответствующие специфике этих регионов и избранной стратегии решения социально-экономических задач, исполнения социальных обязанностей публичной власти. На эти схемы была сориентирована существующая социальная инфраструктура, кадровый потенциал органов власти, бюджетные и иные отношения. При этом на момент принятия Федерального закона № 131-ФЗ от 2003 года двухуровневая схема муниципальных образований существовала в меньшинстве регионов России.

Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года изъял у субъектов Федерации полномочия по определению принципов территориальной организации местного самоуправления, закрепил обязательность унифицированной двухуровневой модели, определил систему требований, в соответствии с которыми должны устанавливаться территории муниципальных образований. Субъектам Федерации оставлено лишь полномочие по установлению и изменению границ конкретных муниципальных образований в порядке и на условиях, заданных Федеральным законом. При этом соответствующие полномочия должны реализовываться путем принятия законов субъектов Федерации. Таким образом, появление новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» повлекло необходимость территориального переустройства местного самоуправления во многих российских регионах.

Оценка передачи полномочий по определению территориального устройства местного самоуправления с регионального на федеральный уровень далеко не однозначна.

Во-первых, безусловно, следует положительно оценить сам факт появления в федеральном законе четких, конкретных, единообразных критериев установления территорий муниципальных образований. Таким образом, федеральный законодатель обеспечил системное и комплексное регулирование этого важнейшего вопроса устройства муниципальной власти. Завершается период правовой неопределенности, когда суды были вынуждены восполнять пробелы в законодательстве, а территории осуществления местного самоуправления порой определялись посредством судебного механизма назначения выборов.

Во-вторых, установление федеральным законом исчерпывающего перечня видов муниципальных образований, определение уровней осуществления местного самоуправления, на наш взгляд, не нарушает требований Конституции России. Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года допускает осуществление местного самоуправления как в городских, сельских поселениях, так и на более высоком территориальном уровне - в муниципальном районе, объединяющем территории нескольких поселений. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения местное самоуправление может осуществляться на уровне ниже поселенческого. При этом Федеральный закон достаточно гибко регулирует вопросы территориальной организации местного самоуправления, не препятствуя определению конкретных территорий муниципальных образований с учетом исторических условий, местных традиций и принципов организации местного самоуправления, обеспечивающих приближение местного самоуправления к населению и реализацию права каждого гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления.

Кроме того, выбор оптимальной территориальной организации местного самоуправления следует рассматривать как установление общих принципов организации местного самоуправления, и при вышеназванных условиях предложенное регулирование адекватно задачам, вытекающим из пункта «в» статьи 71, пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. Таким образом, вряд ли может быть сделан вывод о нарушении соответствующими положениями Федерального закона прав местного самоуправления.

В-третьих, целесообразность территориального переустройства местного самоуправления следует оценивать, в первую очередь, с точки зрения интересов граждан. Конечно, появление Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года повлекло необходимость ломки сложившейся системы территориальной организации местного самоуправления в ряде российских регионов, поставило новые проблемы перед государственной властью субъектов Российской Федерации, потребовало дополнительных организационных и финансовых затрат, отвлекло муниципальную власть от повседневной работы по исполнению своих социальных обязанностей. Однако указанную перестройку следует признать полезной, если она приведет к расширению местной демократии, будет способствовать наполнению реальным содержанием прав населения на осуществление местного самоуправления, поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года обеспечил большей части городских и сельских населенных пунктов реальные гарантии получения статуса самостоятельного муниципального образования.

Федеральный закон № 154-ФЗ 1995 года в статье 12 (пункт 1) устанавливал, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако это положение не было подкреплено реальным механизмом его реализации. Более того, судебная практика неоднозначно толковала указанное положение. Так, в соответствии с одним из выводов Верховного Суда России, если устав района не предусматривал создания двухзвенной системы органов местного самоуправления и появления внутрирайонных муниципальных образований, то выборы в органы местного самоуправления населенных пунктов, которые не приобрели статус муниципальных образований в соответствии с уставом района, в судебном порядке назначены быть не могли. Хотя вопрос о наличии у сельского поселения статуса самостоятельного муниципального образования не мог и не должен был решаться уставом района, судебная практика исходила из того, что участие в районном самоуправлении полностью обеспечивало реализацию прав жителей поселения на осуществление местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ 1995 года в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, была сформирована нормативная база, закрепляющая как различные модели территориальной организации местного самоуправления, так и отдельные элементы муниципальных территориальных процедур.

Практика правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, основанная на положениях Федерального закона № 154-ФЗ 1995 года, была весьма разнообразна (а в некоторых субъектах остается таковой и до настоящего времени).

Так, например, в соответствии со ст. 12 Закона Карачаево-Черкесской республики «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской республике» местное самоуправление в республике осуществляется только в границах населенных пунктов (городов, поселков городского типа, станиц, аулов, сел).

В Республике Адыгея муниципальные образования создаются в небольших поселениях, а в границах таких административно-территориальных единиц как районы, а также городов формируются территориальные (местные) органы государственной власти субъекта Федерации. В соответствии с пп.1 п.1 ст.1 Закона Республики Адыгея «О местном самоуправлении» от 8.10.1997 № 54 «муниципальные образования создаются в границах микрорайона города республиканского значения, сельского поселения, сельского (поселкового) округа, объединяющего несколько поселений, а также иной населенной территории, предусмотренной Законом». На уровне районов и городов республиканского значения согласно ст. 92 Конституции Республики Адыгея действуют местные органы государственной власти.

Законодательство Республики Ингушетия, предусматривает осуществление гражданами Российской Федерации на территории Республики Ингушетия права на местное самоуправление в городских (городах районного подчинения), сельских поселениях и других муниципальных образования. При этом допускается параллельное существование местного самоуправления и местного управления на уровне городов и районов.

В законодательстве Кабардино-Балкарской республике местное самоуправление определяется как «деятельность населения административно-территориальных единиц».

В Ставропольском крае территории муниципальных образований устанавливались «в соответствии со сложившимся административно - территориальным устройством Ставропольского края и соответствуют территориям административно - территориальных единиц: районов; городов; других административно - территориальных единиц, являющихся частью городского поселения; сельсоветов, поссоветов, включающих в себя несколько населенных пунктов, имеющих общие для этих поселений административные границы и имеющих свой административный центр; отдельных поселков, сел, станиц, иных поселений», что предусматривалось ранее действующей редакцией Закона Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 31.12.1996 года № 46-кз.

В Краснодарском крае на практике существует 2-х уровневая структура муниципальных образований. Однако Устав Краснодарского края и Закон «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 22 ноября 1995 года № 18-КЗ (в ред. Закона Краснодарского края от 01.11.2001 г. № 413-КЗ) не дают четких ответов на вопрос о структуре муниципальных образований. Устав лишь указывает, что местное самоуправление осуществляется в границах муниципальных образований, а закон (статья 1) определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Устав края определяет лишь перечень административно-территориальных единиц, находящихся в составе края (статья 3). Налицо пробел в законодательном регулировании организации муниципальных образований. В мае-июне 2001 года большинство «поселенческих» муниципальных образований были лишены своего статуса. Основным видом муниципальных образований стал район (город краевого значения).

Согласно ст. 9 Закона Ростовской области «территориями муниципальных образований являются территории районов, городов областного значения, а также территории частей городов областного значения».

В Астраханской области, например, муниципальное образование, объединяющее территорию города областного значения или сельского района, рассматривается как результат добровольного объединения «поселенческих» муниципальных образований. В этом случае, в поселениях образуются территориальные органы местного самоуправления соответственно района или города.

В Волгоградской области местное самоуправление осуществляется на всей территории в городах, поселках, районах, сельсоветах, сельских населенных пунктах, станицах и на других территориях.

В новом законе Ставропольского края от 02 марта 2005 года № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» в статье 8 закреплено положение о том, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Ставропольского края в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах. Об этом гласит и статья 6 Закона Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» № 717-кз от 28.06.2004 года, п.6 чЛ ст.1 Закона Республики Адыгея № 294 от 31.03.2005 «О местном самоуправлении в Республике Адыгея», п.1 ст. 2 Закона Республики Дагестан № 43 от 29.12.2004 года «О местном самоуправлении в Республике Дагестан».

Вопросы образования, реорганизации, упразднения муниципальных образований, изменения их границ регламентировались законодательством субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в объеме значительно меньшем, чем это было необходимо для успешной реализации. В Республике Кабардино-Балкария и Ставропольском крае данные вопросы регламентировались законами об административно-территориальном устройстве. Так, в Ставропольском крае в ст. 14 ранее действовавшего Закона Ставропольского края от 31.12.1996 года № 46-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» закреплялось, что «образование, преобразование и упразднение муниципальных образований осуществляется в порядке, установленном Законом Ставропольского края «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края» для случаев образования, преобразования и упразднения административно-территориальных единиц. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города». В настоящее время в Ставропольском крае принят Закон Ставропольского края от 04.07.2003 № 24-кз (ред. от 20.06.2005) «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края», в котором краевой законодатель ссылается на положения Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года.

В Волгоградской области принят и действует по настоящее время Закон Волгоградской области «О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области», в котором достаточно подробно определены критерии образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, в том числе сохранение исторически сложившегося государственного единства и целостности территории Волгоградской области; недопустимость подчиненности одного муниципального образования другому; соответствие исторически сложившейся системы расселения в Волгоградской области; обеспечение рационального использования природных ресурсов и всего экономического потенциала Волгоградской области, развития ее социальной инфраструктуры, системы коммуникаций; развитие национальных культур, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности коренных национальных и этнических групп, компактно проживающих на конкретной территории (статья 4), а также содержание процедур образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований.

Также подробно муниципальные территориальные процедуры закреплены в Законе Краснодарского края от 24 марта 1997 года № 71-КЗ «О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления и изменения границ» (в ред. от 23 июля 2003 года).

Формально указанные законы Волгоградской области и Краснодарского края продолжают действовать и в настоящее время, однако они не могут применяться в части, противоречащей положениям Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года.

В целом, Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года не предусматривает возможности какого-либо развития, детализации в законах субъектов Федерации предусмотренного им механизма определения территорий и преобразования муниципальных образований. Представляется, что такой подход не будет способствовать оптимизации правовой базы местного самоуправления и не согласуется в полной мере с принципом федерализма.

Безусловно, законы субъектов Федерации не должны снижать уровень гарантий, предоставленных местному самоуправлению федеральным законодателем, они не могут содержать специальных норм, конкурирующих с общими нормами федеральных законов. Однако они могут устанавливать дополнительные гарантии прав граждан на участие в выборе оптимального территориального устройства местного самоуправления и предлагать нормативные решения тех вопросов, которые остались вне поля зрения федерального законодателя.

Позитивный опыт регулирования территориальных основ местного самоуправления, накопленный за последние годы в российских регионах, не должен пропасть. Роль законодателей субъектов Федерации нельзя сводить лишь к принятию в форме законов индивидуально-определенных решений об утверждении границ муниципальных образований, они имеют право участвовать в определении порядка и условий территориального устройства местного самоуправления. Многие субъекты Федерации на практике доказали способность квалифицированно осуществлять указанное право.

Сегодня проблемы территориального переустройства местного самоуправления в регионах уже свидетельствуют о недостаточности положений главы 2 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года для того, чтобы обеспечить четкое и бесколлизионное течение соответствующих процессов. Федеральный законодатель объективно не мог заранее предусмотреть все казусы, которые могут возникнуть на практике.

Так, например, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкеской республиках муниципальная реформа по существу стала масштабным земельным размежеванием в регионе, где нет укорененных процедур публичной политики и экономики, но где доминируют массовые представления об этнической собственности на землю и недопустимости пересмотра этно-имущественных вопросов. В Кабардино-Балкарии в массовом этническом сознании сложился твердый стереотип - в КБР земли балкарско-карачаевского этноса отчуждаются в пользу адыгов, а в Карачаево-Черкесии земли адыгского этноса в пользу карачаевско-балкарского. В конце мая и в начале июня тысячи балкарцев устроили митинги протеста против реализации Закона Кабардино-Балкарской республики «О статусе и границах муниципальных образований Кабардино-Балкарской республики». С 1 июня 2005 года несколько балкарских населенных пунктов должны были превратиться в микрорайоны республиканской столицы - Нальчика. В соответствии с законом меняется также статус так называемых межселенных земель. По мнению организаторов митинга, республиканские власти хотят лишить балкарцев важных хозяйственных угодий.

Представляется, что законодатели субъектов Федерации не должны бояться восполнять пробелы в правовом механизме, установленном Федеральным законом, несмотря на то, что последним не предусмотрено принятие региональных законов о порядке установления и изменения границ муниципальных образований. В частности, возможна детализация в законах субъектов Российской Федерации таких вопросов как:

- отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

- временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности);

- уточнения условий наделения городского поселения статусом городского округа;

- особенности правового статуса поселений, территориальной основой которых являются курортные города и поселки и др.

Важно, чтобы при этом появлялись не ограничения, а дополнительные гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Завершая рассмотрение проблем, связанных с системой правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, представляющей в настоящее время одну из самых сложных и запутанных нормативных систем, отметим, что выбор оптимального сочетания полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по данному вопросу предполагает дальнейший обстоятельный анализ положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года и практики их реализации в ходе реформы территориальной организации местного самоуправления в различных субъектах Российской Федерации.

Кроме того, совершенствованию нормативного регулирования будет способствовать систематизация содержания института территориальной организации местного самоуправления. Представляется необходимым выделение в системе правового регулирования территориальной организации местного самоуправления материальных норм, закрепляющих принципы территориальной организации местного самоуправления, права населения на участие в определение территориальной организации местного самоуправления, гарантии соблюдения этих прав, полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию территориальной организации местного самоуправления, виды муниципальных образований, системы понятий, институционализирующих территориальные основы местного самоуправления; и норм процессуальных, определяющих процедуру установления и изменения границ муниципального образования, порядок принятия решений о создании поселений, муниципальных районов, процедуру преобразования муниципальных образований, в том числе наделения городского поселения статусом городского округа.

В этой связи, представляется возможным введение в оборот понятий «муниципальное территориальное устройство», «муниципально-территориальное деление» и «муниципальный территориальный процесс», которые соотносятся как общее и частное.

Муниципальное территориальное устройство представляет собой форму территориальной организации местного самоуправления, связывающую муниципально-территориальное деление (проводимое с целью эффективного решения вопросов местного значения и выполнения на местах отдельных государственных полномочия и с учетом предусмотренных федеральным законом требований деление территории субъекта Российской Федерации на поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории в городах федерального значения) и муниципальный территориальный процесс (совокупность законодательно закрепленных процедур установления и изменения границ муниципального образования, порядок принятия решений о создании поселений, муниципальных районов, процедур преобразования муниципальных образований, в том числе наделения городского поселения статусом городского округа).

Автор: Иванникова И.А.