Понятие и система принципов территориальной организации местного самоуправления

Принципы, на наш взгляд, следует отнести к числу основополагающих категорий, через которые ведется познание сущности любого феномена, в том числе и, территориальной организации местного самоуправления.

Исследование проблемы юридических принципов территориальной организации местного самоуправления предполагает, в первую очередь, уяснение понятий «принцип», «принцип права» с тем, чтобы выявить природу принципов и отграничить их от других явлений правовой действительности.

Слово принцип (от латинского principium - начало, основа) употребляется в русском языке для обозначения основного, исходного положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации и т.д., научного или нравственного начала, основания, правила, основы, от которой не отступают.

В юридической литературе неоднократно становился предметом обсуждения вопрос о понятии принципов права. Например, в советский период под принципами права понимали основные, руководящие положения, выражающие наиболее существенные черты права; исходные идеи, лежащие в основе права и находящие свое осуществление не только в юридической форме, но и в тех общественных отношениях, которые она опосредует; теоретическое выражение (научные абстракции) общественных отношении - материальных и идеологических; выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни.

Приведенные определения показывают, что принципы права по своей природе принадлежат к области идей. Специфика этих идей состоит в том, что они носят основополагающий характер, выражают сущность права и в концентрированном виде характеризуют его содержание. То есть принципы права - это, образно выражаясь, душа права, его сердцевина. На основе принципов можно судить не только о праве в целом, его сути, но и о тенденциях его дальнейшего развития.

В современной общей теории государства и права под принципами права, как правило, подразумевают идеи, обладающие особыми свойствами: основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора (А.В. Малько); основополагающие начала, ключевые идеи права, определяющие и выражающие его сущность (О.И. Цыбулевская); руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе (В.И. Леушин); основные руководящие идеи (начала), которые пронизывают право, характеризуют его содержание (А.Ф. Черданцев); ведущие начала, определяющие идеи правового воздействия на общественные отношения (А.И. Бобылев).

Считаем, что было бы целесообразно включить в определение понятия принципов права помимо перечисленных также признак, позволяющий провести четкую грань между принципами права и другими правовыми идеями и, в целом, правосознанием, правовой идеологией. Таким отличительным признаком выступает закрепление принципов права в позитивном законодательстве, их отражение в правовых нормах. По справедливому замечанию Алексеева С.С, «если принципы не выражены в содержании права, то они являются элементами правовой идеологии». В отличие от всех иных правовых идей, образующих сферу правосознания, принципы права «напрямую входят в материю права, обогащают ее, с весьма существенных сторон характеризуют ее содержание, а в этой связи - степень ее развитости, совершенства».

В.И. Гойман при определении понятия принципов права на этот признак указывает. С его точки зрения, к принципам права относятся «общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся универсальностью, общей значимостью, высшей императивностью, определяющие содержание правового регулирования и выступающие критерием правомерности поведения и деятельности участников регулируемых правом отношений».

По мнению В.Н. Карташова, принципы права - это нормативно-руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений. В дополнение к сформулированной дефиниции он особо акцентирует внимание на том, что принципы права по своей сути, истокам есть «определенные фундаментальные идеи и идеалы, которые сформулированы на основе научного и практического опыта. В этом плане они вместе с принципами правосознания являются важнейшими компонентами господствующей юридической идеологии.

Однако разнообразные юридические идеи и идеалы только тогда становятся принципами права, когда они непосредственно (легально) выражены в нормативно-правовых актах или иных формах права».

Образно, емко и в то же время лаконично определяет понятие «принципы права» С.С. Алексеев: принципы права - это «нормативные обобщения наиболее высокого уровня, сжатое, концентрированное выражение содержания права, своего рода сгустки правовой материи».

Б.Г. Комиссарова признает идею неизменным атрибутивным признаком правового принципа, однако полагает, что учет лишь данного аспекта в характеристике этих реалий юридического быта уже не является достаточным. В процессе придания принципу статуса нормативного она предлагает исходить из следующих положений. Во-первых, из правового оформления принципа, что придает ему характер необходимого правила, позволяет отличить от других идей, взглядов, представлений и исключает произвольное содержательное толкование принципа. Показателем правового оформления является текстуальное закрепление принципа. Во-вторых, из связи и взаимодействия принципа как правила поведения с другими нормативными принципами и конкретными нормами права, т.е. из взаимообусловленности, когда содержание каждого из них должно рассматриваться в контексте содержания других.

Таким образом, принципы права в том или ином виде должны быть отражены в позитивном законодательстве. Для большинства правоведов это положение аксиоматично. Например, О.И. Цыбулевская считает, что «принципы права могут быть закреплены в его конкретных нормах, но могут и логически выводиться из их совокупности». В.И. Леушин убежден в том, что, с одной стороны, принципы права «выражают закономерности права, а с другой - представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов».

Причем, наиболее желательным является непосредственное нормативное закрепление основополагающих правовых идей. В подтверждение этого тезиса можно привести следующие аргументы.

Во-первых, принципы права образуют своеобразную систему координат, с которой в первую очередь сверяет свою деятельность законодатель, что позволяет избежать принятия волюнтаристских решений, не вписывающихся в эту систему, заведомо ей противоречащих. И от того, насколько четко будет сформулирован тот или иной принцип права, зависит эффективность правотворческой деятельности и, в конечном итоге, качество законодательства.

Во-вторых, отраженные в законодательстве принципы права становятся более осязаемым явлением для правоприменителей. Реальность принципов права дисциплинирует последних, существенно ограничивает возможности для произвольного использования по собственному усмотрению аналогии права при обнаружении в нем пробелов.

В-третьих, выраженные в нормативных предписаниях принципы права способствуют правовому просвещению населения, повышению уровня их правовой культуры, поскольку принципы права значительно легче усвоить и апеллировать к ним на практике в конфликтных ситуациях, демонстрируя правовую подкованность.

В-четвертых, принципы права служат ориентиром для органов и лиц, осуществляющих толкование правовых норм, а, как известно, опираться надежнее всего на что-то незыблемое, фундаментальное. Таким основательным ориентиром, своеобразным фундаментом для всего правоинтерпретационного процесса служат четко сформулированные в позитивном законодательстве принципы права.

В-пятых, исследование правовых предписаний, содержащих в себе принципы права, дает возможность выстроить и теоретически обосновать систему ведущих идей, выражающих сущность права и в самом общем виде характеризующих его содержание, и, следовательно, с учетом этого выработать и обосновать рекомендации по совершенствованию законодательства.

В общей теории государства и права принято выделять особую разновидность правовых норм - нормы-принципы, то есть правовые предписания наиболее высокого уровня обобщения.

В.К. Бабаев характеризует нормы-принципы как «законодательные предписания, выражающие и закрепляющие принципы права. Регулирующая роль принципов права неразрывно связана с их законодательным закреплением. Она тем значительнее, чем полнее и последовательнее принципы права выражены в законодательстве. Принцип права, закрепленный в законодательном предписании, становится нормой-принципом». С.А. Комаров пишет, что в отличие от других норм «нормы-принципы не содержат явно выраженных элементов норм права, они являются результатом нормативных обобщений, выражают социальное содержание всех норм права данной группы».

Приведенные взгляды показывают общезначимость и фундаментальную содержательность принципа как категориального феномена. Сам принцип можно рассматривать как методологическую, универсальную категорию. Нет такой сферы бытия, где бы не действовали или были бы не нужны принципы как фундаментальные начала и идеи. Причем распространенность принципов одновременно и всеобща и конкретна, поскольку они действуют как в отношении самого обширного класса (группы) явлений, так и отдельно взятого феномена.

Территориальная организация местного самоуправления, выступая в качестве базового понятий в обновленном законодательстве, возводится до уровня общих принципов устройства муниципальной власти.

Законодательно понятие «принципы территориальной организации местного самоуправления» вводится Федеральным законом 2003 года № 131-ФЗ, и оно приходит на смену общему понятию «территориальные основы местного самоуправления». В учебной и научной литературе подробно раскрывается содержание общепризнанного понятия «территориальные основы местного самоуправления», и даже в монографических исследованиях «Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации» и «Конституционно-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации» речь идет о понятии «территориальные основы местного самоуправления». Некоторыми авторами высказывается предположение, что понятие «основ территориальной организации» технически трансформируется в понятие «принципы территориальной организации местного самоуправления».

Проведенный выше теоретико-правовой анализ института территориальной организации местного самоуправления позволяет нам утверждать, что организация местного самоуправления подчиняется объективным законам и закономерностям, которые познаются и отражаются в научных идеях и теориях. Для исполнения объективных законов и закономерностей в практике муниципального строительства законодатель формулирует определенные исходные положения, требования, на которых должно основываться муниципально-территориальное устройство в субъектах Российской Федерации.

Понятие принципа территориальной организации местного самоуправления в широком смысле отражает и включает в себя три основных момента:

1. Теоретическое познание и осмысление объективных законов и закономерностей, которым подчиняется территориальная организация, деятельность и развитие местного сообщества;

2. Практическое использование объективных требований познанных законов и закономерностей, обеспечение при их реализации подлинной самоорганизации граждан и создание реальных условий для этого на конкретной территории;

3. Четкое формулирование и закрепление этих требований в законе Российской Федерации, действующем на всей территории страны, с целью установления единых условий осуществления местного самоуправления в различных регионах.

Принципы территориальной организации местного самоуправления обусловлены всеми элементами местного самоуправления как такового: функциями, полномочиями, формами и способами осуществления.

В соответствии с Федеральным законом 1995 года № 154-ФЗ многие авторы пытались выработать критерии территориальной организации местного самоуправления. Довольно-таки успешную попытку предпринял, на наш взгляд, К.Ф. Шеремет. По мнению указанного автора, основы территориальной организации местного самоуправления определяются:

- во-первых, поселенческо-территориальным принципом установления границ муниципального образования;

- во-вторых, необходимостью учета мнения населения при учреждении муниципальных образований, установлении и изменении их границ, а также при преобразовании и упразднении муниципальных образований;

- в-третьих, возможностью «двухуровневой» организации местного самоуправления;

- в-четвертых, равенством условий институционализации муниципальных образований.

Все эти требования являются основными и они отражены в обновленном законодательстве в качестве элементов содержания принципов территориальной организации местного самоуправления.

Вместе с тем, с учетом новелл Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ они нуждаются в уточнении. В частности, поселенческо-территориальный принцип, на наш взгляд, не отражает в полной мере все те факторы территориальной организации местного самоуправления, которые по своему составу являются сложными детерминантами и поселенческого, и комплексного (полипоселенческого) территориального порядков.

Другими, словами, следует признать допустимым совмещение поселенческого и полипоселенческого территориального способов организации местного самоуправления как самостоятельного поселенческо-территориального принципа. Поэтому необходимо согласиться с В.Г. Игнатовым, В.В. Рудым и С.Г. Соловьевым, которые классифицируют все муниципальные образования по вышеприведенным основаниям поселенческого, территориального и смешанного (поселенческо-территориального) порядков.

Так, территория местного самоуправления может определяться, во-первых, поселенческим принципом, ограничивающим муниципальное образование территорией одного населенного пункта (или односеленного поселения). Например, согласно Федеральному закону 2003 г. № 131-ФЗ населенный пункт с определенной численностью населения может иметь статус поселения (муниципального образования). В этом случае реализуется чисто поселенческий принцип.

Во-вторых, другое звено муниципальных образований создается на основе территориального принципа, предполагающего организацию муниципальных районов, состоящих из двух и более поселений. Правда, данные муниципальные образования ряд авторов необоснованно относят к поселенческо-территориальным (что обусловлено смешением понятий «поселение» и «населенный пункт»). Это не соответствует природе муниципальных районов, которые согласно ст. 15 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ решают вопросы межпоселенческого и полипоселенческого значения. Поэтому муниципальные районы условно можно именовать как полипоселенческие муниципальные образования.

В-третьих, территория муниципальных образований может определяться поселенческо-территориальным принципом, в соответствии с которым образуются многоселенные поселения, состоящие из нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией (например, в границах волости, сельсовета или поссовета).

Представляется, что сложная территориальная организация местного самоуправления позволяет субъектам Российской Федерации оптимально регламентировать муниципальное устройство с учетом и экономических, и социальных, и исторических, и географических и других особенностей конкретных территорий.

Согласно Федеральному закону 2003 г. № 131-ФЗ территориальная организация местного самоуправления представляет собой не просто «двухуровневую» структуру, как отмечает К.Ф. Шеремет, а систему местного самоуправления особого рода. Такая система в соответствии со ст. 11 указанного Федерального закона включает базовое звено поселенческого и поселенческо-территориального типа (односеленное и многоселенное поселение), а также второе звено местного самоуправления, основанное на территориальном (или полипоселенческом) принципе (муниципальный район).

При этом следует учитывать, что в поселении, как муниципальном образовании, в состав которого входит один или два и более населенных пункта, может быть только одно звено местного самоуправления. Поскольку отдельное поселение по смыслу нового законодательства должно представлять собой компактное социально-экономическое образование. Поэтому разделение муниципальной власти в таком поселении по вертикали приведет к установлению иерархической соподчиненной структуры местного самоуправления и к неоправданному расширению бюрократического аппарата. Бурьянов В.Ф. обоснованно предполагает, что такая соподчиненная забюрократизированная организация муниципальной власти не отвечает природе местного самоуправления.

Развернутая характеристика позитивно объективированного содержания территориальных основ местного самоуправления дается Е.С. Шугриной. По мнению автора, территориальное деление муниципалитетов должно определяться следующими положениями:

- четкость в определении территориальных границ местного самоуправления. Право решения этого вопроса принадлежит субъектам Российской Федерации в соответствии с конкретными обстоятельствами;

- местное самоуправление, по общему правилу, осуществляется на всей территории России. Все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих территорий право на местное самоуправление. Исключение из общего правила может быть предусмотрено только федеральным законом, исходя из предписаний ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации о частичном или полном ограничении прав и свобод человека и гражданина;

- целостное единство территории местного самоуправления, которое юридически определяется непрерывностью границ муниципальных образований;

- непрерывность функций муниципальной власти. Органы местного самоуправления действуют на всей территории местного самоуправления в соответствии с установленными полномочиями. Решения этих органов распространяются на все объекты местного самоуправления и на всех участников соответствующих властеотношений;

- заселенность территории местного самоуправления, которая должна достигать определенной степени плотности. Деление территорий местного самоуправления определяется исходя из/ численности населения;

- институционализация муниципальных образований предполагает организационно-функциональную структуризацию (образование органов местного самоуправления, закрепление форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления), обеспеченность материальными ресурсами (объектами собственности) и финансовыми средствами (местный бюджет, субвенции, дотации), коммуникациями, услугами и др.

По нашему мнению, система принципов территориальной организации местного самоуправления, обновленная и упорядоченная в Федеральном законе 2003 года № 131-ФЗ, включает в себя следующие положения.

1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. В пунктах 1-2 части 1 статьи 11 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ устанавливается, что территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. В соответствии с пунктом 4 части 1 указанной статьи Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Это означает, что юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах муниципального образования независимо от их целевого назначения, нахождения в разных формах собственности.

В упомянутом ранее постановлении Конституционного Суда была выражена четкая правовая позиция о невозможности отказа от местного самоуправления или его упразднения: «Граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлений публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть I)».

2. Местное самоуправление осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга. Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон 1995 года № 154-ФЗ в качестве территории местного самоуправления также определял городские, сельские поселения и иные территории: поселки, станицы, районы, уезды, сельские округа, волости, сельсоветы и т. п. В отличие от него Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ четко определяет пять видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и не допускает осуществления местного самоуправления на иных территориях.

В статье 10 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ ограничивается компетенция субъектов Российской Федерации, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий местного самоуправления. Так, например, в соответствии со ст. 12 Закона Карачаево-Черкесской республики «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской республике» местное самоуправление в республике осуществляется только в границах населенных пунктов (городов, поселков городского типа, станиц, аулов, сел). В Ставропольском крае территории муниципальных образований устанавливались «в соответствии со сложившимся административно - территориальным устройством Ставропольского края и соответствуют территориям административно - территориальных единиц: районов; городов; других административно -территориальных единиц, являющихся частью городского поселения; сельсоветов, поссоветов, включающих в себя несколько населенных пунктов, имеющих общие для этих поселений административные границы и имеющих свой административный центр; отдельных поселков, сел, станиц, иных поселений», что предусматривалось ранее действующей редакцией Закона Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 31.12.1996 года № 46-кз. Согласно ст. 9 Закона Ростовской области «территориями муниципальных образований являются территории районов, городов областного значения, а также территории частей городов областного значения». В Краснодарском крае вообще четко не закреплялись виды муниципальных образований ни в Уставе края, ни в законе о местном самоуправлении. Так, в ч. 2 ст. 76 Устава Краснодарского края указывается, что «местное самоуправление осуществляется в границах муниципальных образований», а в статье 7 Закона «Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 22.11.1995 года № 18-кз - «территории муниципальных образований устанавливаются законом Краснодарского края».

С вступлением в силу Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ существование иных (кроме четко определенных на федеральном уровне) видов муниципальных образований становится невозможным. Соответствующие изменения уже внесены в законодательство субъектов Российской Федерации. Так, в новом законе Ставропольского края от 02 марта 2005 года № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» в статье 8 закреплено положение о том, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Ставропольского края в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах. Об этом гласит и статья 6 Закона Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» № 717-кз от 28.06 2004 года.

Во многих субъектах Российской Федерации модели формирования муниципальных образований меняются не только юридически, но и фактически. Одним из самых первых стал Ставропольский край, где на сегодняшний момент не только полностью пересмотрены границы муниципальных образований, но уже сформированы органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, приняты бюджеты, завершается процесс формирования собственности.

До начала реформы в Ставропольском крае было образовано 290 муниципальных образований (298 на уровне поселений и один на уровне района). В результате приведения территориальной организации местного самоуправления в крае в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года дополнительно образовано 40 муниципальных образований (25 муниципальных районов, 2 городских и 13 сельских поселений). Таким образом, их общее количество составило 330 муниципалитетов.

Статусом городских поселений наделены 10 городов, являющихся районными центрами и 4 поселка городского типа. Из 281 сельского поселения 104 (37 %) включают в себя один населенный пункт, 70 (25%) - два населенных пункта, 107 (38%) - более трех населенных пункта.

Городские поселения, созданные на базе городов краевого значения, наделены статусом городских округов. Из 9 городских округов 4 созданы в границах одного населенного пункта. Всего в составе городских округов 26 населенных пунктов. Два городских округа одновременно являются районными центрами.

3. Статусом муниципального образования может наделяться только населенная территория.

Отсюда следует, что квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. Численность населения является очень важным фактором. В зависимости от численности населения происходит, например, деление городов на мелкие, средние, крупные и т.п. В пункте 10 части 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо говорится, что размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. В указанной статье несколько норм посвящено особенностям учета численности населения.

Так, в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

4. При установлении границ муниципальных образований и состава территории необходимо учитывать исторические и местные традиции. В научной литературе понимание «исторических и иных местных традиций» неоднозначно. В их числе рассматриваются не только исторически сложившиеся и передаваемые из поколения в поколение идеи, взгляды, вкусы, образ действия, обычаи, порядки, правила поведения, но и особенности культуры, а также этнические, демографические, географические и социально-экономические характеристики территорий (отдельных поселений или групп поселений). Следует согласиться с мнением большинства авторов, что указанные характеристики поселений и других обособленных территорий местного самоуправления в целом, безусловно, выступают как важные факторы муниципального строительства, определяющего его основы.

Например, в Республики Калмыкия в соответствии с республиканским Законом «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия» муниципальные образования создаются на уровне городов районного подчинения, поселков, сел. В тоже время в связи со специфическими условиями расселения сельских жителей, сложной социально-экономической ситуацией указанным законом закрепляется институт районных ассоциаций представителей сел и поселков, при образовании таких районов учитываются традиционные способы хозяйствования населения (кочевое).

5. Принцип целостности территории муниципального образования и, вытекающий из него, принцип непрерывности его границ. В пунктах 12,13,16 части 1 статьи 11 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ установлено, что границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта; территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения; границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

6. Не допускается подчинение одного муниципального образования другому. Гарантией этого должно стать наличие у каждого типа муниципального образования особого круга вопросов местного значения, собственного бюджета и муниципальной собственности. В тоже время не исключается возможность договорных форм сотрудничества между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав. На практике реализация этого принципа вызовет массу противоречий.

7. Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 11 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

8. Границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований. Понятия «территория населенного пункта» и «территория муниципального образования» не тождественны. Вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации находятся в их исключительном ведении. Представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут решать эти вопросы самостоятельно без согласования с кем бы то ни было. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Постановлении Конституционного суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П указывается, что «территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций».

9. Временная доступность административного центра муниципального образования, в границах которого находятся несколько населенных пунктов (поселений). В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 11 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Все вышеуказанные принципы территориальной организации местного самоуправления в своей совокупности представляют целостную систему, то есть органическое единство, и, с другой стороны, разветвление этого единства на внутренне согласованные и взаимосвязанные части. Характерной чертой принципов территориальной организации местного самоуправления должны стать устойчивость и стабильность, а это возможно при условии их фиксации в нормах права.

В тоже время мы не может оставить в стороне вопрос о «надпозитивности» отдельных принципов территориальной организации местного самоуправления. При рассмотрении этой проблемы обратимся к положениям теории права. Так, например, Г.В.Назаренко выделяет писаные и неписаные принципы права, которые, по его мнению, образуют две большие группы: 1) принципы действующего права; 2) иные правовые принципы, которые порой именуют «правовыми аксиомами». Принципы действующего права прямо закреплены в конкретных правовых нормах (пряма фиксация), либо логически вытекают их совокупности корм (косвенная фиксация). Писаные принципы посредством юридических норм закрепляют основополагающие правовые требования и, в сущности, являются правовыми средствами - стимулами. Неписаные принципы (правовые аксиомы) как элемент правосознания выражают исходные правовые идеи и воздействуют на характер и степень реализации правовых средств. Л.С. Явич полагал, что «некоторые принципы могут формироваться, совершенствоваться и действовать, не будучи до определенного времени четко выраженными в законодательстве... хотя, конечно, оптимальный вариант заключается в наиболее полном закреплении основных начал в конституционном законодательстве». Надпозитивные принципы выделяет и Г.Н.Манов.

Представляется, что в современных условиях развития муниципального права как такового и его отдельных институтов, в частности, института территориальной организации местного самоуправления, далеко не все принципы находят свое отражение и закрепление в действующем законодательстве. К неписанным принципам территориальной организации местного самоуправления можно отнести средовую целостность общества («сращенность» людей с определенной территорией), существование необходимой для решения местных задач социальной и транспортной инфраструктуры, хозяйственной самостоятельности, кадровый потенциал и др.

В этой связи представляет интерес позиция А.Г. Воронина, который в качестве важнейшего принципа определения территории местного самоуправления относит требование «баланса субъекта и объекта управления». Автор указывает, что возможности территории должны соответствовать решению задач местного самоуправления с учетом географических, демографических, экономических, социальных параметров, а также наличия единой инфраструктуры. Аналогичной позиции придерживаются и ряд других авторов.

В качестве основного неписанного (надпозитивного) принципа территориальной организации местного самоуправления следует определить принцип учета финансово-экономической достаточности муниципальных образований. Определение территории муниципальных образований обусловливается имеющимся экономическим потенциалом, развитием коммуникаций, сферой социально-бытового обслуживания, системами образования, здравоохранения и др.

Мы отдаем себе отчет, что данное предложение может быть оценено неоднозначно. Действительно, справедливо замечание О.Л. Савранской о том, что экономическая целесообразность при определении территории муниципальных образований может стать причиной нарушения права каждого на местное самоуправление: «подгоняя территорию под налоговую базу, укрупняя территорию, некоторые субъекты Российской Федерации тем самым нарушают права граждан на организацию муниципальных образований в более мелких поселениях, например, поселках и сельсоветах».

В субъектах Южного Федерального округа есть тому примеры. Например, в соответствии с законодательством Краснодарского края основанием для упразднения муниципального образования является отсутствие в нем социально-экономических и иных предпосылок для обеспечения государственных минимальных социальных стандартов и финансовых возможностей для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. В Законе Кабардино-Балкарской Республики «0£ административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» как обстоятельство существования муниципального образования определяется возможность самостоятельной бюджетной обеспеченности согласно установленным нормативам при условии решения экономических, социальных и организационно-управленческих проблем, служащих обоснованием вносимого предложения. По истечении финансового года производится преобразование муниципальных образований (ст. 7).

Мы склонны оценивать ситуацию в большинстве муниципальных образований поселенческого типа скорее как негативную, нежели позитивную, поэтому такой пример определения территории муниципального образования исключительно по признаку экономической достаточности может привести к дискредитации идеи местного самоуправления как власти наиболее приближенной к населению.

Признавая, что материальная база и финансовые средства являются важными предпосылками развития местного самоуправления, признаем, что абсолютизация их значения в решении вопросов территориальной организации муниципальной власти вряд ли может быть признана правомерной.

Вместе с тем в литературе высказан еще ряд суждений, которые нам представляются более обоснованными. Например, признавая, что в проводимой реформе местного самоуправления особая роль отводится вопросам развития демократических начал в организации муниципальной власти, некоторые ученые указывают, что экономические факторы должны рассматриваться если не как исходная доминанта, то как одна из основ поиска эффективной модели территориальной организации местного самоуправления й развития стратегии местного самоуправления в целом. A.M. Медведев утверждает: «процесс создания муниципальных образований не должен быть самоцелью, направленной на формальную реализацию населением прав на осуществление местного самоуправления». В качестве такого формального подхода автор рассматривает образование муниципалитетов в отдельной деревне, станице, так как в силу финансово-экономической «недееспособности» данные образования не могут обеспечить реализацию целей местного самоуправления, определенных действующим федеральным законом.

Приведенная дискуссия свидетельствует о наличии достаточно актуальной проблемы, связанной с определением степени влияния финансово-экономических факторов территориальную организацию муниципальной власти.

Анализируя данный вопрос, следует начать с того, что неэффективная бюджетная и налоговая политика государства приводит к тому, что подавляющее большинство муниципальных образований заведомо «финансово недееспособны». Решение данной проблемы в настоящее время возведено в ранг общегосударственной задачи и увязывается с реформой налогового и бюджетного законодательства.

В связи с этим отметим, что принцип финансово-экономической самодостаточности должен приниматься во внимание при определении территории муниципального образования. Однако данное положение не может быть истолковано только исходя из существующего статус-кво - дефицита в ныне действующих муниципальных образованиях муниципальной собственности и доходных источников местных бюджетов.

Таким образом, принципы территориальной организации местного самоуправления образуют целостную систему внутренне согласованных и взаимосвязанных исходных положений, закрепленных законодательно или существующих в качестве так называемых «правовых аксиом». Реализация этих принципов при определении состава и границ территорий муниципальных образований субъектами Российской Федерации позволяет выработать достаточно гибкие подходы обособления территорий местного самоуправления с учетом возможностей развития социально-экономических институтов, инфраструктуры; сложившихся исторических, местных и культурных традиций местного самоуправления; демографических и географических условий существования конкретной территории местного самоуправления как единого публично-организованного целого. Очевидно, что абсолютизация какого-либо принципа недопустима, необходимо учитывать весь комплекс факторов, влияющих на территориальную организацию местного самоуправления.

Автор: Иванникова И.А.