Институционализация поселений как особого вида муниципальных образований

На основе анализа положений Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ можно выделить две категории муниципальных образований: 1) поселенческие (или поселенческо-территориальные) и 2) полипоселенческие (или территориальные). Выявление публично-правовой природы каждой из названных категорий муниципальных образований представляет значительный научно-практический интерес.

Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ структурирует территории, на которых осуществляется местное самоуправление, что стало концептуальным положением при его разработке и в ходе обсуждения. На современном этапе «рациональное» сочетание поселенческого и территориального принципов структуризации муниципальной власти положено в основу правового регулирования территориальной организации местного самоуправления.

В качестве базового звена местного самоуправления указанный закон определяет (институирует) поселение. В соответствии с п.1 ч.1 ст. 11 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов (п. 2 ч.1 ст. 11 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ). Городское поселение может быть наделено статусом городского округа (ч. 2 ст. 11 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ).

Согласно указанному Федеральному закону поселениями являются как отдельные населенные пункты городского (города, поселки) и сельского (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и др.) типов (абз.1 и 2 ч.1 ст.2), так и несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В состав поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, может входить, во-первых, один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов и, во-вторых, один город или один поселок с прилегающей территорией, а также не являющиеся сельскими поселениями сельские населенные пункты, объединенные общей территорией (абз.1, 2, 3 ч.1 ст.2, п.5, 6 ч.1 ст.11 Федерального закона 2003 г.).

Депутат Государственной Думы, член Комитета по вопросам местного самоуправления В.Н. Бондарь указывает на явное расхождение терминологии, используемой в законе, с общеупотребительным смыслом слова «поселение». При этом он цитирует словарь Ожегова, в котором слово поселение определено как «населенный пункт». Отметим, что и в ранее действовавшем Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 года, и в Федеральном законе 1995 года № 154-ФЗ термины «поселение» и «населенный пункт» также употреблялись как синонимы.

Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ и новый Градостроительный кодекс от 19 декабря 2004 года придают разный правовой смысл указанным понятиям и предусматривают возможность создания поселений как в границах одного населенного пункта, так и группы населенных пунктов, объединенных общей территорией (многоселенные поселения). Упорядочить терминологический ряд стремятся и в субъектах Российской Федерации. Так, в Законе Ставропольского края от 01.03.2005 № 9-кз «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края» в ст. 1 населенный пункт определен как «часть территории Ставропольского края в пределах установленной черты (границы) населенного пункта, имеющая наименование, сосредоточенную застройку, служащая местом постоянного проживания и жизнедеятельности людей и включенная в Реестр районов и населенных пунктов Ставропольского края».

В целом сложившаяся ситуация ставит проблему «конкуренции» положений, закрепляющих поселенческий принцип (одно поселение - один населенный пункт) и поселенческо-территориальный принцип (одно поселение - группа населенный пунктов, объединенных общей территорией) территориальной организации местного самоуправления. При этом нельзя не учитывать один из важнейших принципов территориальной организации местного самоуправления, предусматривающий необходимость осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации и недопустимость лишения населения городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления. Как указывалось ранее, Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ при определении статуса муниципального образования вводит ограничение по численности населения, но в тоже время в порядке исключения с учетом плотности населения, доступности территории законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения может наделяться населенный пункт с численностью менее установленного минимума - 1000 человек. Кроме того, законодатель особо оговорил не только право городов и поселков приобретать статус поселений, но и право отдельных сельских населенных пунктов с определенной численностью населения на статус поселения, которое реализуется на основе федерального закона согласно законодательству субъектов Российской Федерации.

Итак, анализ положения Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ позволяет систематизировать поселенческие (поселенческо-территориальные) муниципальные образования на две группы. Во-первых, односеленные муниципальные образования, состоящие из одного населенного пункта. Во-вторых, многоселенные муниципальные образования, состоящие из нескольких населенных пунктов (абз.1,2,3 ч.1 ст.2 указ Федерального закона).

Для характеристика территориальной организации местного самоуправления в поселениях в Федеральном законе 2003 года № 131-ФЗ используются следующие понятия «граница поселения», «территория поселения», «состав территории поселения», «размер территории поселения» (ч. 1 ст. 11 указ. Федерального закона).

В соответствии со ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); а в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Таким образом, основными параметрами территории поселения являются состав, размер территории, а также численность и плотность населения. При этом все эти параметры взаимосвязаны и взаимообусловлены. Так, размер территории сельских поселений определяется согласно п. 10 ч.1 ст. 11 Федерального закона 2003 года № 131-ФЗ исходя из численности населения этого поселения, а численность населения сельского поселения определяется в зависимости от плотности населения соответствующей территории.

При установлении территорий сельских поселений в Ставропольском крае был произведен анализ населенности и плотности сельского населения в каждом районе края. Границы сельских поселений устанавливались у четом очень высокой плотности размещения сельского населения: плотность сельского населения в целом по краю составила 17,83 человек на км, что почти в 8 раз превышает уровень средней плотности сельского населения по Российской Федерации и в 2,5 раза превышает установленный уровень, указывающий на высокую плотность сельского населения. Учет этих факторов способствовал увеличению числа сельских поселений в крае на 13 муниципальных образований. При этом средняя численность населения сельских поселений составила 4,2 тыс. человек. Для сравнения: средняя численность населения поселений в целом по краю составила 8,2 тыс. человек, в том числе городских поселений - 30, 5 тыс. человек.

Особо подчеркивается в Федеральном законе 2003 года № 131-ФЗ необходимость учета требований пешеходной доступности жителям населенных пунктов административного центра поселения. В п. 11 ч. 1 ст. 11 указанного закона четко определен срок - «до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения». Этот фактор важно учитывать в многоселенных сельских поселениях, отдельные населенные пункты которых могут быть удалены на значительные расстояния.

На противоречивость критериев доступности административного центра для определения границ муниципальных образований указывается и в аналитической записке «Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований» Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации. В записке указано, что «и на этапе обсуждения проекта новой редакции федерального закона, и после его вступления в силу нет однозначной трактовки этого понятия и оценки предельных размеров территорий муниципальных образований, определяемых исходя из этого критерия. Число характеристик, которые необходимо учитывать при определении транспортной и пешеходной доступности административного центра достаточно велико: вид транспортного средства, скорость его движения, скорость движения пешехода, состояние дорог, время года и т.д. и т.п. Набор этих характеристик может быть расширен «до бесконечности» в каждом из субъектов Российской Федерации с учетом местных условий. Поэтому попытки определения на основе косвенных характеристик конкретной цифры в виде расстояния до административного центра обречены на неудачу. При этом необходимо отметить, что указанный критерий не только не является четко определенным, но и в новой редакции Федерального закона не устанавливается «жестких» требований для его использования, поскольку он может и не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях». Отметим, что определение термина «труднодоступная местность» в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года отсутствует, а использование аналогии с другими случаями и обстоятельствами довольно проблематично. В упомянутой выше аналитической записке Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации указывается, что «существуют мнения ряда экспертов, что можно использовать для целей этого закона перечень труднодоступных местностей, установленный при проведении выборов. Однако такая аналогия может быть подвергнута сомнению, поскольку выборы связаны с единовременным специальным актом, а организация местного самоуправления - с повседневной жизнью населения. И, естественно, состав и классификация территорий, которые являются для населения труднодоступными в повседневной жизни, могут значительно отличаться от состава территорий, которые классифицированы как труднодоступные для проведения выборов. Очевидно, что в состав труднодоступных местностей, используемых для установления границ муниципальных районов, должны включаться существенно большие территории, чем при проведении периодических выборов, исходя из конкретных местных условий каждого из субъектов Российской Федерации. И в этом случае установление перечня труднодоступных территорий будет находиться в компетенции субъекта Российской Федерации».

Особо отмечены в аналитической записке «Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований» Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации сложности, которые могут возникнуть при установлении границ территорий муниципальных образований сельских поселений на основе критерия пешей доступности в субъектах Российской Федерации с низкой плотностью населения (например, в Северных регионах страны, в Сибири и на Дальнем Востоке). «В этих регионах, - отмечают аналитики,- территории сельских округов (бывших сельсоветов) значительно превышают 0,314 тыс. км. При такой площади геометрически минимальное расстояние (радиус круга) до административного центра от наиболее удаленных населенных пунктов составляет более 10 км. Поэтому критерий пешеходной доступности, не может быть реализован ни при каких вариантах определения реальной скорости движения пешехода. Более того, в ряде таких территорий связи между населенными пунктами обеспечивались специальными средствами передвижения практически во все времена года (автомобильный транспорт, авиатранспорт и т.д.). На таких территориях возможно формирование нескольких «автономных» муниципальных образований в виде групп близко расположенных друг к другу сельских населенных пунктов либо отдельных населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется через сход граждан. При выборе такого варианта организации местного самоуправления в границах существующих сельских округов целесообразно сохранить за существующим сельским поселением, в котором расположен административный центр, статус муниципального образования, которое будет наделено рядом государственных полномочий субъекта Российской Федерации на межселенных территориях с увязкой их с полномочиями муниципального района».

Применительно к субъектам, входящим в состав Южного Федерального округа указанная проблематика не столь актуальна, поскольку мы говорим о регионах с высокой плотностью населения. Однако это не означает вовсе отсутствия проблемы. Так, например, в Ставропольском крае 63 % (177) сельских поселений включают в себя более двух населенных пунктов. В некоторых поселениях транспортная инфраструктура, к сожалению, еще недостаточно развита, поэтому необходимо принимать во внимание и физические человеческие возможности связи с отдаленным от населенных пунктов административным центром этого поселения. Представляется необходимым на законодательном уровне закрепить необходимость наличия транспортной инфраструктуры для многоселенных поселений (заметим, что такое требование закреплено применительно к городским округам).

При образовании многоселенных поселений следует иметь в виду не только ныне определенные законодательные параметры. При обосновании решения должна учитываться, как представляется, и пешеходная, и транспортная доступность административного центра жителям отдаленных населенных пунктов. Как правило, города (поселки) и сельские населенные пункты имеют между собой пассажирское транспортное сообщение. Но пассажирскими коммуникациями охвачены не все населенные пункты. Поэтому расстояние до соответствующих мест посадки на транспорт или непосредственно до административного центра будет преодолеваться пешеходным способом. И этот фактор необходимо учитывать при определении территориальной организации местного самоуправления в регионе.

Итак, рассмотрим подробнее особенности сельских и городских поселений, которые необходимо учитывать при институционализации соответствующих муниципальных образований.

Для того, чтобы систематизировать подвиды сельских поселений обратимся к ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, закрепляющей общее определение сельского поселения как «один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления»; и к пп. 1,3,4, 6-12 ч. ст. 11 указанного закона.

В аналитической записке «Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований» Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации на основе критериев, содержащихся в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года, выделены следующие типы муниципальных образований - сельских поселений:

- сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек (как исключение) с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения;

- сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью более 1000 человек (как правило);

- сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью более 3000 человек (как правило) для территорий с высокой плотностью населения;

- сельское поселение - группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (как исключение);

- сельское поселение - группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3000 человек каждый (как исключение) для территорий с высокой плотностью населения;

- сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек (для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях).

Обоснованная нами ранее систематизация муниципальных образований - поселений, разновидностью которых является сельское поселение, позволяет нам выделить три разновидности сельских поседений (критериями группировки выступают - состав территории и численность населения).

Во-первых, односеленное сельское поселение, в границах которого находится только один сельский населенный пункт, численность жителей более одной тысячи человек (для территорий с высокой плотностью населения - три тысячи человек).

В п.7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года закрепляет общее правило, что сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек входит в состав поселения. В виде исключения в п. 8 ч. 1 ст. 11 Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года допускает наделение статусом сельского поселения в соответствии с законом субъекта Российской Федерации сельского населенного пункта с численностью жителей менее 1000 человек «с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения».

Во-вторых, многоселенное сельское поселение, в границах которого находятся один сельский населенный пункт с установленной численностью населения и объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения каждого из них менее 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3000 человек).

В-третьих, многоселенное сельское поселение, в границах которого находятся объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения каждого из них менее 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3000 человек).

При этом следует подчеркнуть, что уменьшение численности сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно выше указанной минимальной численности населения после установления границ поселений в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ поселений (ч.5 ст. 12 указанного закона). Инициатива изменения границы поселения может быть выражена в установленном порядке только тогда, когда численность сельского населенного пункта конкретного поселения сократилась более чем на 50%.

Еще одной особенностью территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений является предусмотренная Федеральным законом № 131-ФЗ 203 года возможность не наделения статусом самостоятельного поселения и в тоже время не вхождения в состав многосе-ленного поселения сельского населенного пункта с численностью населения менее 100 человек (п. 9 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года). При этом закреплены два условия допущения такой ситуации: 1) этот населенный пункт должен находится в труднодоступной местности на территории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения; 2) соответствующее решение должно быть принято на сходе граждан, проживающих в этом селении.

Очевидно, что данный населенный пункт не является самостоятельным муниципальным образованием со всеми вытекающими из этого тезиса последствиями. В тоже время, с учетом важнейшего принципа территориальной организации местного самоуправления, предусматривающего недопустимость лишения права на местное самоуправление граждан Российской Федерации, мы приходим к выводу о том, что на уровне таких населенных пунктов могут быть реализованы местные инициативы через систему территориального общественного самоуправления.

Неоднозначность в этом вопросе вызвана отсутствием в законодательстве указания на вхождение (невхождение) населенных пунктов, не являющихся самостоятельными поселениями и не входящими в состав поселений, в состав муниципального района. Если следовать предписаниям Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в состав муниципальных районов входят территории поселений и межселенные территории, возникающие в субъектах Российской Федерации с низкой плотностью населения (ст. 2), однако далее по тексту в п.2 ч.1 ст. 11 указывается, что в территорию района не включаются только территории городских округов. Исходя из этого, мы делаем вывод о вхождении такого рода населенного пункта в границы муниципального района и, следовательно, распространении на него юрисдикции органов местного самоуправления соответствующего муниципального района.

Отметим далее особенности институционализации в новом Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года городских поселений как муниципальных образований. В ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» городское поселение определено как город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В п. 5 ч. 1 ст. 11 указанного закона уточняется, что в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года предусматривает наделение статусом городского поселения муниципального образования, сформированного на базе города или поселка. В границы городского поселения включается территория города или поселка (в пределах городской черты - застройки) и прилегающая к городу или поселку территория.

В аналитической записке «Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований» Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации на основе критериев, содержащихся в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года, выделены следующие типы муниципальных образований - городских поселений:

- городское поселение - один город;

- городское поселение - один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

- городское поселение - один поселок (дачный поселок и др.);

- городское поселение - один поселок (дачный поселок и др.) и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Анализ положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года позволяет выделить два вида городских поселений, различающихся по составу населенных пунктов: 1) односеленное - один город или поселок с прилегающей территорией; и 2) многоселенное - один город или поселок с прилегающей территорией, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Обращает на себя внимание отсутствие четкой правовой регламентации понятий «прилегающая территория» (в п.3 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года речь идет о прилегающих к территории поселений землях) и словосочетания «объединенные общей территорией» (п.5 ч.1 ст. 11 указанного закона). Очевидно, что многоселенное городское поселение, состоящее из города (или поселка) и сельских населенных пунктов, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями, должно быть объединено общностью территории, как естественной основой целостности самоуправляемой публично-территориальной единицы.

Ранее действовавший Градостроительный кодекс РФ в ст.ст. 9-11, 13-14 указывал, что общность территории городского поселения определяется более тесными, чем на других территориях экономическими и социально-культурными связями между населенными пунктами. Это выражается, в частности, в единой системе транспортной инфраструктуры (обеспечение сооружениями и коммуникациями транспорта), системе инженерной инфраструктуры и благоустройства, составе и структуре объектов социального и культурно-бытового обслуживания, системе гарантий безопасности территории и др.

Безусловно, городское поселение существенно отличается от сельского, поскольку в основу территории положен совершенно другой категории населенный пункт. При установлении границ городского поселения необходимо учитывать особенности города как специфического объекта социального управления и субъекта права. Современный город - сложное многогранное явление и для изучения механизмов его жизнедеятельности нужен комплексный подход с позиций правовой, экономической, социологической, географической и других наук.

Профессор Л.А. Велихов в своей работе называет городом определенную социальную систему, представляющую собой конгломерат людей, объединенных, во-первых, производственным и распределительным моментом, и затем потребительным моментом в широком смысле слова.

Большой энциклопедический словарь называет городом населенный пункт, достигший определенной людности и выполняющий преимущественно промышленные, транспортные, торговые, культурные и административно-политические функции. При чем 85% его населения должны быть не заняты сельскохозяйственным производством.

В толковом словаре русского языка С.И. Ожегова под городом понимается крупный населенный пункт, административный, торговый, промышленный и культурный центр.

Некоторые ученые определяют город как населенный пункт, большинство жителей которого не занимаются сельским хозяйством.

Уставы крупных городов России дают различные определения городу. Например, Устав города Ставрополя, в статье 2, определяет его как муниципальное образование, на территории которого осуществляется городское самоуправление, имеются муниципальная собственность города, городской бюджет, выборные и другие органы городского самоуправления и органы территориального общественного самоуправления.

Устав Ростова-на-Дону двояко трактует понятие города: как муниципальное образование, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление (статья 1, ч.1) и как государственно-политический центр области (ч.2). В отличие от этого, Устав города Черкесска позволяет определить его как открытое городское поселение, являющееся административно-территориальной единицей и субъектом местного самоуправления.

Как видим, научная литература, законодательство, прежде всего субъектов Федерации, привносит свои аспекты в дефиницию города как объекта социального управления и субъекта права. Следовательно, есть необходимость учитывать эти детали и нюансы при установлении границ и состава территории городского поселения.

Статус современного города и перспектива его развития во многом определяются исторически сложившимися принципами появления и развития города.

Главным критерием разграничения городской и сельской местности обычно является численность населения соответствующей территориальной единицы (людность). Что характерно и для зарубежных стран, например, Канады. Минимальное количество жителей, необходимое для придания населенному пункту статуса города, законодательством провинции Онтарио определяется в 15 тыс. человек, Манитобы -10 тыс., Квебека - 6 тыс., Саскачевана и Альберты - 5 тыс. В провинции Британская Колумбия для получения данного статуса достаточно наличие 100 жителей мужского пола.

В Японии, для того чтобы получить статус города, населенный пункт обязан отвечать следующим требованиям: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% всех жилых строений населенного пункта должно находиться в его центральной части; по крайней мере, 60% населения должно быть занято в промышленности, торговле или являться лицами свободных профессий; населенный пункт обязан иметь городские службы, перечень которых определяется актами органов префектуры, а также располагать соответствующей инфраструктурой.

В российском законодательстве не определены четкие критерии количественной классификации городов. На практике применяется следующий подход: малые города - до 50 тысяч жителей, средние - 50-100 тысяч, большие -100-250 тысяч, крупные - 250-500 тысяч, крупнейшие - 500 тыс.-1 млн. и города-миллионеры (свыше 1 млн. жителей). Последние - это в основном города-столицы и административные центры субъектов Федерации, таких городов в Российской Федерации - 13, и в них проживает почти треть населения страны.

С нашей точки зрения, статус города должен быть установлен законодательно, как, например, в Законе Ставропольского края от 01.03.2005 № 9-кз «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края». В соответствии со ст. 6 указанного закона «городом является населенный пункт, имеющий промышленное и культурное значение, с численностью населения не менее 20 тысяч человек, из которых работники сферы промышленного производства и сферы обслуживания и члены их семей составляют не менее 85 процентов. В отдельных случаях городом может являться населенный пункт, имеющий промышленное и культурное значение, с численностью населения не менее 15 тысяч человек, из которых работники сферы промышленного производства и сферы обслуживания и члены их семей составляют не менее 75 процентов, и имеющий перспективу экономического развития и роста численности населения. Город, являющийся экономическим и культурным центром, имеющий развитую промышленность и численность населения не менее 50 тысяч человек, может иметь статус города краевого значения». Кроме того, к городским населенным пунктам в соответствии с указанным краевым законом отнесены поселки - населенные пункты, имеющий промышленное значение, с численностью не менее 5 тысяч человек (в отдельных случаях - поселком с численностью не менее 3 тысяч человек, если населенный пункт имеет промышленное значение и перспективу экономического развития и роста численности населения).  С учетом указанных норм четыре поселка в Ставропольском крае наделены статусом городского поселения: поселок Анджиевский Минераловодского района Ставропольского края, поселок Затеречный Нефтекумского района Ставропольского края, поселок Рыздвяный Изобильненского района Ставропольского края, поселок Солнечнодольск Изобильненского района Ставропольского края.

Минимальная численность населения городских поселений законодательством не регламентируется, но она должна учитываться при определении размера территории этого типа поселений. Так, в Ставропольском крае в городских поселениях в среднем проживает 35,3 тыс. человек.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить три вида правового статуса города. Общий - определяющий крупный город, как городское образование, призванное решать ряд общих задач по обеспечению жизнедеятельности городского населения (жилье, транспорт, образование и т.п.). Специальный - для городов, обладающих определенными особенностями территориального, народно-хозяйственного или оборонного характера (приграничные города, курортные, имеющие крупные военные объекты и т.д.). Индивидуальный - выделяющий конкретные особенности того или иного города (город - административный (районный) центр, памятник истории и культуры).

В литературе содержание правового статуса крупного города определяется как совокупность следующих элементов:

- цели, задачи и функции;

- правовые основания образования города;

- права, обязанности, ответственность;

- правовой режим управления городом.

Представляется, что этот перечень нуждается в дополнении следующими категориями: городская территория, городское население, городская власть (местное самоуправление), система правовых актов города.

Учитывая неоднородность городов и, следовательно, образованных на их основе городских поселений, Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года предусматривает возможность наделения отдельных городских поселений статусом городского округа.

Представляется необходимым обратить внимание на ряд принципиальных моментов при институционализации правового статуса городских и сельских поселений.

Во-первых, Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года придает разный правовой смысл понятиям «населенный пункт» и «поселение», считавшимися до настоящего времени синонимами.

Во-вторых, указанный закон не только объективировал требование общеобязательности учреждения муниципалитетов поселенческого (или поселенческо-территориального) характера, но и обеспечил это предписание соответствующим механизмом организации местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

В-третьих, основными условиями, подлежащими учету при определении территорий сельских и городских поселений выступают состав и размер территории, а также численность и плотность населения; а также в поселениях, включающих в себя несколько населенных пунктов, - пешеходная доступность жителям населенных пунктов административного центра поселения и общность территории поселения.

Наконец, анализ положений Федерального закона № 131-ФЗ,2003 года позволяет установить взаимосвязи между определяемым понятием «поселение» и конкретизирующими - «сельское поселение», «городское поселение», а также «односеленное поселение» и «многоселенное поселение».

Автор: Иванникова И.А.