Институционализация муниципальных районов и городских округов
Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Анализируя вопрос институционализации в современном законодательстве муниципальных районов как особого рода муниципальных образований второго уровня и городских округов как особого рода городских поселений, следует обратиться к рассмотренным ранее поселенческо-территориальному и территориальному принципам организации муниципального устройства. На практике сложилась ситуация, территории муниципальных районов и городских округов устанавливаются, исходя из административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. Сделает некоторые пояснения по данному тезису.
Дело в том, что в некоторых источниках термины «административно-территориальное деление» и «административно-территориальное устройство» необоснованно формулируются и употребляются как синонимы. В этом же ключе административно-территориальное устройство определяется и законодательных актах. Так в Законе Ставропольского края от 01.03.2005 года № 9-кз «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края» «совокупность населенных пунктов и районов Ставропольского края, служащая основой для взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления и населения» определяется как административно-территориальное устройство края.
Нам представляется более обоснованной позиция авторов, включающих в административно-территориальное устройство как составные части административно-территориальное деление и административно-территориальный процесс.
Административно-территориальное деление представляет собой разделение территории субъекта Федерации на административно-территориальные единицы и населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей Российской Федерации, жителей данного субъекта Федерации, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов; тогда как понятие «административно-территориальное устройство» включает в себя «не только сами территории, но и отношения между ними», В.А. Лапин, В.Я. Любовный разграничивают понятия «административно-территориальной устройство» и «административно-территориальное деление» через категорию «система расселение» настолько убедительно, что мы не можем не процитировать некоторые выдержки из работы этих авторов. «Система расселения, - указывают ученые, - формируется под воздействием многих факторов, отметим два из них: 1) частной инициативы с целью освоения природных ресурсов страны (планеты); 2) системы публичного управления. Однако в результате социальной эволюции и развития технологий освоения природных ресурсов и взаимодействия со средой обитания система расселения может войти в противоречие с действующей системой публичного управления. В последнем случае мы становимся свидетелями деградации системы расселения, вплоть до прекращения существования поселков и даже городов. Структурными единицами (территориальными элементами) системы управления территориальным развитием являются населенные пункты (места, где люди живут) или их территориальные объединения, ибо только на них может опираться система публичного управления территориальным развитием. Территориальные единицы (структуры) управления территориальным развитием (территории, на которую распространяется юрисдикция территориальных органов системы публичного управления) могут не совпадать с территориями отдельных населенных пунктов. Например, в случае, когда территориальной основой для территориальных органов публичного управления является совокупная территория нескольких населенных пунктов. В то же время для динамичного развития территорий очень важен гибкий подход к формированию системы территориального управления, позволяющий более точно настроить систему управления на решение задач территориального развития, которые в отличие от системы расселения меняются в процессе социальной эволюции человека и развития мирового сообщества. Таким образом, цели и задачи территориального управления меняются, а населенные пункты, как правило, остаются. При этом очень важно, чтобы система управления опиралась именно на систему расселения, а не на формальную совокупность населенных пунктов, не имеющих системных связей».
Представляется, что при определении территориальной организации местного самоуправления на уровне не только муниципальных районов, но и поселений, безусловно, важно учитывать сформировавшуюся систему административно-территориального деления субъекта Российской Федерации, но при этом необходимо применять «гибкий подход к формированию системы территориального управления», отражающий современную социально-экономическую ситуацию в субъекте Федерации. Наша позиция обусловлена общепризнанной двойственностью института местного самоуправления, с одной стороны, территориально включенного в единую публично-правовую систему Российской Федерации, с другой - выявляющего территориальную обособленность публично-правового образования в форме муниципального образования, созданного для решения, как местных, так и государственных вопросов. На этот момент обращают внимание И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов, утверждающие, что муниципальные образования как политико-территориальные единицы являются «внешнеформальным выражением территориальных сообществ жителей».
При институционализации муниципальных районов используется также понятие «административно-территориальная единица», поскольку в границах административно-территориальных единиц, как правило, формируют муниципальные районы. В своей работе мы опираемся на формулировку административно-территориальной единицы, предложенную И.В.Выдриным, А.Н. Кокотовым, которые определяют ее как «часть территории субъекта Российской Федерации с установленными границами, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения государственных и местных задач».
Согласно ст. 1 Закона Ставропольского края от 01.03.2005 года № 9-кз «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края» административно-территориальное единицей в крае признается район - «часть территории Ставропольского края в установленных законом Ставропольского края границах, на которой расположены населенные пункты, за исключением городов краевого значения, территориально и административно связанные друг с другом, имеющая наименование и включенная в Реестр районов и населенных пунктов Ставропольского края».
Определение территории поселения на основе административно-территориального деления субъекта Российской Федерации, безусловно, имеет под собой все основания. Однако, мы должны учитывать тот факт, что в целом современное административно-территориальное устройство является следствием «районирования» страны в конце 20 - начале 30 годов XX века, которое осуществлялось с целью обеспечения строительства «жестко централизованного государства пролетарской диктатуры». Современные районы создавались как территориальные подразделения органов государственной власти. При этом «органы государственной власти СССР не были заинтересованы в развитии самоуправления. Такая задача вообще не ставилась. Более того, в самом начале реформы сознательно были предприняты меры по расформированию экономически самостоятельных административно-территориальных единиц». Доминирующий фактором при определении границ районов как административно-территориальных единиц стал отраслевой принцип, «в соответствии с которым управление социально-экономическим развитием территорий осуществлялось преимущественно под воздействием и в интересах соответствующих отраслевых министерств и ведомств».
Поэтому, в условиях современной реформы местного самоуправления, предполагающей создание экономически, в том числе финансово, самостоятельных территориальных сообществ, представляется неуместным односложный подход к становлении территорий муниципальных районов путем их слияния с территориями административно-территориальных единиц - административных районов. И, кстати говоря, в ст. 6 Закона Ставропольского края от 01.03.2005 года № 9-кз «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края» указано, что «черта (граница) населенного пункта может, как совпадать, так и не совпадать с границей соответствующего муниципального образования», однако в отношении границ районов подобной оговорки закон не содержит. Итак, нам представляется, что при определении состава и размера территории муниципального района нет необходимости безусловно учитывать границу административного района.
В целях аргументации своей позиции обратимся к анализу положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года. В соответствии с п.2 ч.1 ст. 11 указанного закона муниципальные районы учреждаются в соответствии с четкими императивными требованиями:
1. территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, входят в состав муниципальный районов;
2. в территорию муниципальных районов, составленную как из городских, так и из сельских поселений, входят так же межселенные территории, которые находятся вне границ поселений. Межселенные территории возникают на территории с низкой плотностью населения.
3. городские округа не входят в состав муниципальных районов, так как они являются самостоятельными муниципальными образованиями с собственным статусом. В данном качестве они выступают наряду с муниципальными районами как публично-территориальные образования второго звена.
Границы муниципальных районов устанавливаются с учетом ряда законодательно определенных условий, и, прежде всего, транспортной доступности административного центра муниципального района населению, проживающему в поселениях, входящий в состав муниципального района.
Согласно п. 11 чЛ ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года граница территории муниципального района определяется исходя из транспортной доступности административного центра для жителей всех населенных пунктов (поселений), входящих в этот район. Доступность (или транспортная коммуникативность) административного центра определяется количеством времени, которое необходимо на дорогу «туда и обратно» пассажирским транспортом. Время на дорогу в оба конца не может превышать восьми часового рабочего дня, установленного трудовым законодательством.
В соответствии с п. 11 чЛ ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года на основании законов субъектов Российской Федерации это условие может не учитываться в местностях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.
Другим не менее значимым требованием к муниципальным районам является то, что их границы устанавливаются с учетом необходимости создания организационно-территориальных условий для самостоятельного решения органами местного самоуправления муниципального района, во-первых, вопросов местного значения межпоселенческого характера, а, во-вторых, для самостоятельного осуществления этими органами на всей территории района отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти на основании законов (п. 15 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).
В рассматриваемом Федеральном законе определяется предметное содержание вопросов межпоселенческого характера решаемых органами местного самоуправления муниципального района (ч.1 ст. 15), а также порядок наделения органов местного самоуправления муниципального района отдельными государственными полномочиями (ст. 19). Следует учитывать, что закрепленный в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года перечень вопросов межпоселенческого характера не является исчерпывающим.
Так, в соответствии с ч.3 ст. 15 анализируемого Федерального закона органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Важно отметить, что под «иными» имеются ввиду только вопросы межпоселенческого характера, так как согласно ст. 2 и п. 15 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года именно такие вопросы вправе решать органы местного самоуправления муниципального района. Это означает то, что органы местного самоуправления муниципального района решают все иные, т.е. не закрепленные в настоящем Федеральном законе вопросы местного значения межмуниципального характера в том случае, если такие вопросы не отнесены к компетенции органов государственной власти и/или органов местного самоуправления и не исключены из компетенции местного самоуправления.
Анализируя данного положения, следует обратить внимание на то, что компетенция муниципальных районов и компетенция поселений, входящих в их состав, тесно соприкасаются. При этом перечень вопросов местного значения решаемых согласно ч. 1 ст.14 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года муниципальными образованиями поселенческого типа, входящими в состав муниципального района, также не является исчерпывающим. Поселения, как и муниципальные районы, могут решать иные вопросы местного значения, не закрепленные в федеральном законе и не отнесенные к вопросам ведения муниципального района, городского округа, органов государственной власти и не исключенные из компетенции поселений федеральными и региональными законами (ч.2 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).
Конечно, достаточно спорной с точки зрения логики становится ситуации, когда все муниципальные образования различных звеньев могут решать «иные» вопросы. Поэтому достаточно актуальной в науке муниципального права становится проблема определения межпоселенческого характера вопросов местного значения, что рассматривается как важный признак определения предметного состава компетенции муниципальных районов. Мы, в результате проведенного анализа первых результатов внедрения новой модели местного самоуправления в Ставропольском крае, пришли к выводу, что дублирование полномочий в деятельности органов местного самоуправления базового и второго уровней неизбежно. Исправить ситуацию можно только путем внесения соответствующих дополнений и уточнений в Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года.
На необходимость более четкого разграничения вопросов ведения между звеньями местного самоуправления уже неоднократно указывалось в научной литературе. Вместе с тем на практике не всегда можно четко определить является ли данный конкретный вопрос поселенческого значения или этот вопрос является межпоселенческим (или межмуниципальным), т.к. их предметный состав нередко взаимно пересекается или выступает как поселенческо-территориальный.
Например, вопросы которые являются поселенческими по существу могут рассматриваться как вопросы районного или межпоселенческого значения, ибо они зачастую решаются в масштабах района, но поэтапно в каждом отдельно взятом поселении (населенном пункте). Подобные вопросы носят обобщенный характер. Они могут рассматриваться и как поселенческо-территориальные, затрагивающие как все (или большинство) населенных пунктов муниципального района, так и соответствующие территории отдельных населенных пунктов.
Решение указанных вопросов не может быть локализовано в одном населенном пункте (поселении), в том смысле, что их окончательное решение связано с последовательными действиями по осуществлению данного решения в других поселениях. В то же время такие вопросы могут быть отнесены и к поселенческо-территориальным, и к межпоселенческим в связи с тем, что они одновременно касаются территории определенной группы или всех поселений района.
Другими словами, предложенный Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года критерий разделения вопросов ведения между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями не всегда является достаточным. В данной ситуации необходимо обращение к дополнительным параметрам разграничения компетенции между территориальными звеньями местного самоуправления. Одним из них, безусловно, является способность решать те или иные вопросы за счет ресурсов и средств конкретного муниципального образования.
Указанный признак определяется в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года при установлении «иных» вопросов ведения поселений, муниципальных районов. Решение таких вопросов возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. При этом исключается использование субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ (ч.2 ст. 14 и ч. 3 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).
Вместе с тем в муниципальной практике не исключены и споры о компетенции между различными звеньями местного самоуправления. В спорных случаях проблема должна решаться, на наш взгляд, в первую очередь, с помощью согласительных процедур и/или на договорных началах. Соответствующие процедуры могут быть урегулированы уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством.
Важнейшим шагом в решении указанных проблем является также развитие межмуниципального сотрудничества, в тех формах, которые предусмотренные ст.66-69 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года. Институт межмуниципального сотрудничества является относительно новым для муниципального права Российской Федерации. Однако его значение для построения современной системы местного самоуправления достаточно высоко.
Учитывая, что в России законодательно определяется двухзвенная система муниципальной власти, вопросы взаимодействия разнопорядковых органов местного самоуправления нередко обостряются в силу различных обстоятельств и объективного, и субъективного характера, поэтому можно предположить, что частично эти проблемы могут быть разрешены в рамках межмуниципального сотрудничества.
Спорные вопросы, возникающие между органами муниципальной власти, могут быть разрешены также и в судебном порядке. Действующее процессуальное законодательство предусматривает возможность обращения органов местного самоуправления в суд за разрешением споров о компетенции между муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями и органами государственной власти. Однако в законодательстве следует более четко определить подведомственность таких вопросов определенным судам (общим, арбитражным, конституционным (уставным)) и инстанционную подсудность подобных дел в рамках видов судов.
Итак, муниципальные районы обладают особым статусом «надпоселенческой надстройки», предусматривающим ряд специальных черт: во-первых, сложный состав территории, включающий в себя несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией (исключению составляют городские округа); во-вторых муниципальные районы формируются в соответствии с предписаниями федерального законодательства и соблюдением следующих условий:
1. транспортной доступности административного центра муниципального района населению, проживающему в поселениях, входящих в состав муниципального района (п. 11 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года);
2. необходимости создания организационно-территориальных условий для самостоятельного решения органами местного самоуправления муниципального района, во-первых, вопросов местного значения межпоселенческого характера, а, во-вторых, для самостоятельного осуществления этими органами на всей территории района отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти на основании законов (п. 15 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года);
3. границы муниципального района не могут пересекаться с границами поселения (п. 16 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).
Не меньший интерес представляет проблема институционализации остающихся вне границ муниципальных районов, но равных им по статусу муниципальных образований - городских округов. Образование городских округов как поселенческих (или поселенческо-территориальных) муниципальных образований предусматривается диспозитивными нормами ч.2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года. В соответствии с этими положениями городские округа могут учреждаться на основе закона субъекта Российской Федерации.
Образование городского округа означает усложнение системы территориальной организации местного самоуправления, основанной главным образом на поселениях и на муниципальных районах. Создание городского округа приводит к появлению в установленной системе муниципальных районов нового муниципального образования с собственным статусом.
Возможность наделение городских поселений статусом городского округа законами субъектов Российской Федерации ставится в зависимость от наличия (отсутствия) специальных условий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года. При отсутствии таковых городские округа могут вообще не создаваться.
В тоже время возможны и исключения из общего правила, что предусмотрено для закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и наукоградов. Данные территории приобретают статус городских округов согласно императивным предписаниям ст.ст. 80 и 81 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года (например, ЗАТО в Волгоградской области).
Вопрос о критериях наделения (не наделения) городского поселения статусом городского округа является актуальным и имеет практическое значение для развития городов Российской Федерации. Как показывает практика именно вопрос о наделении городских поселений статусом городских округов вызвал острейшие противоречия между органами государственной краевой власти и местного самоуправления в ходе территориальной реформы местного самоуправления в Ставропольском крае. Противоречия выливались даже в пикетирование здания Государственной Думы Ставропольского края жителями крупных городов Ставрополья, которые в ходе реформы становились обычными городскими поселениями.
Представляется, что в вопросе о наделении городских поселений статусом городского округа в «идеале» должны быть учтены объективные факторы развития и функционирования этого поселения.
В Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года устанавливается (часть 2 статьи 11), что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающих муниципальных районов вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий. При этом в главе «Переходные положения» (часть 3 статьи 84) Федерального закона указывается, что городские поселения, являющиеся на день вступления в силу настоящей главы муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 года не разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона № 154-ФЗ 1995 года, с 1 января 2006 года являются городскими округами, если законом субъекта Федерации до 1 февраля 2005 года в соответствии с требованиями данного Федерального закона не установлено иное.
Как показывает практика, при таком нечетком законодательном регулировании условий образования городских округов, «субъективизма» при решении вопроса о наделении (не наделении) городского поселения статусом городского округа не избежать, так как соответствующий закон принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, зачастую, данное решение не определяется объективированными критериями.
Так, Бабичев И.В., утверждает целесообразность учета при наделении статусом городского округа следующих соображений: «По нашим оценкам, города, имеющие свыше 50 тыс. жителей, являются в основном центрами промышленного производства; они инфраструктурно не связаны с сельскохозяйственной окрестностью и выполняют в основном иные функции (хотя в социально-культурном плане, безусловно, поддерживают эту окрестность). Малые же города, как правило, являющиеся центрами агропромышленной переработки, несут основную инфраструктурную нагрузку по обеспечению межпоселенческих полномочий для окрестных сельских поселений».
Конгресс муниципальных образований предлагал принять как основу для установления города в статусе городского округа принцип историзма: все города - самостоятельные муниципалитеты, являющиеся таковыми на некоторую фиксированную дату (на 1 января 2003 года или на день официального опубликования Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года), наделяются статусом городского округа. Органы государственной власти субъекта Федерации должны при этом иметь возможность принять решение о наделении и иных городов (или поселков городского типа) статусом городского округа.
Федеральный законодатель принял к сведению позицию Конгресса муниципальных образований по данному вопросу. Для того чтобы не наделить нынешние города статусом городского округа, органам государственной власти субъекта Федерации требуется провести голосование жителей города по этому вопросу. Таким образом, формально на статус городского округа могут теперь претендовать и небольшие города, а также поселки городского типа.
По нашему мнению, при принятии соответствующего закона в субъектах Российской Федерации следует также учитывать тот факт, что учреждение округа не должно привести к нарушению инфраструктуры сопредельных муниципальных образований. Сформулируем некоторые пояснения к этому тезису. Так, в Ставропольском крае есть города, являющиеся районными центрами. В них проживают в среднем 38, % населения соответствующих районов, они обладают «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий» (ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года). Однако, если на их основе создать городские округа без учета сформулированного выше требования, то большая часть муниципальных районов, основанных на основе оставшихся преимущественно сельских поселений, останется без необходимых ресурсов, и, следовательно решать вопросы местного значения «межпоселенческого» характера, а тем более осуществлять отдельные государственные полномочия просто не сможет.
В целом же, опыт реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года о наделении городских поселений статусом городского округа показывает, что это процесс зачастую необъясним с позиции логики, что делает невозможным выявление общих подходов даже в рамках одного субъекта Российской Федерации к решению указанного вопроса. Причина ясна, ведь создание городских округов приводит к усложнению системы местного самоуправления, к ее децентрализации, что само по себе не отвечает интересам государственно-властных институтов.
Учитывая эти обстоятельства, назрела необходимость четкого законодательного регулирования критериев наделение городских поселения статусом городских округов. Отсутствие таковых делает возможность приобретения городским поселением статуса округа мало вероятной.
Бесспорно, что статусом городского округа должны наделяться административные центры субъектов Российской Федерации и города регионального (республиканского, краевого, областного) значения. Прилегающие к таким городам муниципальные районы являются обычно самодостаточными саморегулируемыми территориями, обладающими необходимыми материальными ресурсами и финансовыми средствами для решения вопросов местного значения. Так, в Ставропольском крае городскими округами стали крупный и большие города, в которых проживает почти половина из 1530,6 тыс. человек городского населения края: Ставрополь (краевой центр) - 354,9 тыс. человек, Кисловодск - 129,8 тыс. человек, Невинномысск - 132,2 тыс. человек, Пятигорск - 140, 6 тыс. человек.
В то же время такое же решение было принято и в отношении ряда средних городов края, занимающих ведущее место в социально-демографической и экономической структуре региона. Это города Буденновск (численность проживающего населения - 65, 7 тыс. человек), Георгиевск (численность проживающего населения - 70,6 тыс. человек) и Ессентуки Ставропольского края (численность проживающего населения - 81,7 тыс. человек). В исключительном порядке с учетом промышленного характера развития статусом городского округа наделен город Лермонтов Ставропольского края (численность проживающего населения всего 23 тыс. человек) и курортный город Железноводск (численность проживающего населения - 25, 2 тыс. человек). Эти города являются самодостаточными публично-территориальными образованиями.
Они дислоцируются в местности сопредельной развитым сельским районам, которые имеют собственный социально-экономический, кадровый и культурный потенциал, необходимый для самостоятельного решения задач органами местного самоуправления муниципального района. Поэтому институционализация на таких территориях городских округов не приведет к дисбалансу в системе управления муниципальных районов.
Обозначенный подход требует развернутого обоснования. В настоящее время трудно предвидеть все перипетии, связанные с образованием конкретного городского округа. Например, возникает вопрос: насколько согласуются положения Закона Ставропольского края от 04.10.2004 № 88-кз (ред. от 31.12.2004) «О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района», определяющего в Приложении 3 города Буденновск и Георгиевск Ставропольского края как городские округа, а в Приложении 4 как города - центры муниципальных районов, соответственно Буденовского и Георгиевского, местонахождение представительного органа местного самоуправления муниципального района.
Представляется, что сформулированные положения относительно институционализации городских округов по мере наработки практики реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в субъектах Российской Федерации будут уточняться и, наверняка, выработаются, иные варианты решения анализируемой проблемы.
Заключая рассмотрение вопросов институционализации муниципальных районов и городских округов как особого рода муниципальных образований, наделенных правом не только решать вопросы местного значения, но и осуществлять отдельные государственные полномочия, представляется необходимым обратить внимание на практические ее моменты.
Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года прямо предусматривает образование муниципальных районов и городских округов соответственно по территориальному и поселенческому (или поселенческо-территориальному) принципам и в тоже время прямо не определяет, что эти муниципальные образования формируются на основе административно-территориального деления (исключение: образование городских округов на основе закрытых административно-территориальных образований и наукоградов). Исходя из приведенных положений, становится очевидным, что федеральное законодательство оставляет открытым вопрос об административно-территориальных параметрах территориальной организации местного самоуправления на уровне муниципальных районов и городских округов.
Данный вопрос, как показывает первый опыт реализации Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в субъектах, находящихся в границах Южного Федерального округа, решаться субъектами Российской Федерации самостоятельно. При установлении состава и границ территорий муниципальных образований взята за основу система исторически сложившегося административного территориального деления.
При учреждении новых муниципальных образований на уровне районов, городских и сельских поселений исходили из границ, в которых осуществлялось государственное управление на уровне районов и городов, а также местное самоуправление в границах территорий местных территориальных администраций.
Так, например, в Ставропольском крае на уровне административно-территориальных единиц (районов) функционировали в дореформенный период государственные территориальные администрации, и был наработан позитивный опыт организации государственного управления, сформировались кадровые, материальные, финансовые, хозяйственные, социальные условия для эффективной деятельности муниципальной власти, поэтому объективность создания муниципальных районов на базе административных районов практически не вызвала споров. В выступлениях высших должностных лиц края неоднократно указывалось на то, что в административных районах накоплен значительный опыт, в том числе и в решении вопросов местного самоуправления, поскольку районный администрации зачастую де-факто решали проблемы городов, сел и сельсоветов, находящихся в границах районов; и этот опыт необходимо использовать в решении вопросов местного значения на соответствующей территории.
В Краснодарском крае региональные законодатели руководствовались тем, что если в ныне существующих муниципальных образованиях, созданных на территории районов, сложился комплекс социально-экономических и других условий для эффективной деятельности муниципальной власти, то эти муниципальные образования должны наделяться статусом муниципальных районов. Сохранение существующего районного (городского) звена местного самоуправления признано целесообразным. И такое признание получило соответствующее законодательное оформление в Законе Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» № 717-кз от 28.06.2004 года. В крае в границах существующих районов вновь образованы муниципальные образования поселенческого типа (городские и сельские поселения). Число муниципальных образований в целом соответствует числу существующих местных территориальных администраций. Существующие городские муниципальные образования наделяются статусом городского округа.
В Астраханской области существующие муниципальные образования наделены статусом района, сельского и городского поселения, городского округа. Некоторые городские муниципальные образования наделены не статусом городского округа, а статусом городского поселения.
В Республике Адыгея вновь образованы муниципальные районы, город Майкоп (муниципальное образование) наделен статусом городского округа с включением в его административные границы 9 населенных пунктов.
В целом, статусом городского округа в субъектах Российской Федерации Южного Федерального округа наделены городские поселения, созданные на основе городов регионального (республиканского, областного, краевого) значения, а также при наличии соответствующей инфраструктуры и особого (промышленного, курортного) значения на основе средних и даже малых городов (как правило, районных центров). В тоже время в работе мы обосновывает необходимость дальнейшего уточнения законодательных критериев институционализации городских округов с целью придания процессу наделения городских поселений статусом городского округа объективного характера.
В целом, в ходе исследования требований Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, институционализирующих виды муниципальных образований и порядок установлении их границ мы приходим к выводу о необходимости учитывать многие другие положения статей указанного Федерального закона, прямо не перечисленные в его статье 83. Это предложение мы формулируем, исходя из необходимости системного толкования норм Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года. Так, например, мы полагаем, что его статья 2 «Основные термины и определения», так же как и его статья 10 «Территории муниципальных образований» (в ней содержатся ссылки на вступившие в силу статей 11-13 этого Федерального закона) должны применяться с момента опубликования Федерального закона №131-Ф3 2003 года, т.е. с 8 октября 2003 года.
Автор: Иванникова И.А.