05.03.2012 8698

Понятие и сущность муниципального территориального процесса

 

Под муниципальным территориальным процессом, мы понимаем совокупность законодательно закрепленных процедур установления и изменения границ муниципального образования, принятия решений о создании поселений, муниципальных районов, процедур преобразования муниципальных образований, в том числе наделения городского поселения статусом городского округа.

Анализ положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года (ст. 5-6, 10-13 и др.) позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование муниципального территориального процесса находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Исходя из приведенных выше положений, становится очевидным, что новый Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года относит территориальную организацию местного самоуправления к важнейшим принципам организации местного самоуправления и регулирует ключевые моменты, связанные с определением границ и состава территории муниципальных образований, осуществлением процедур установления (изменения) границ и преобразования муниципальных образований, которые обязательны к реализации всеми субъектами Российской Федерации при утверждении системы местного самоуправления. Право субъектов Российской Федерации своими законами устанавливать и изменять границы территорий муниципальных образований сохранено, но ограничено теми требованиями и критериями, установленными в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года.

Пересматривая вопросы территориальной организации местного самоуправления, субъект Российской Федерации должен исходить из того, что теперь обязательным является наличие, как поселенческого уровня местного самоуправления, так и районного уровня. Как указывалось ранее, Федеральный закон №131-Ф3 2003 года допускает возможность создания муниципальных образований только в виде предусмотренных законом городских, сельских поселений, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения.

Те субъекты Российской Федерации, на территории которых уже существуют муниципальные образования на уровне и поселений, и районов, должны проверить, соответствуют ли эти существующие муниципальные образования тем требованиям, которые предъявляет Федеральный закон 2003 года №131-Ф3. Остальные субъекты Российской Федерации должны наделить статусом соответствующего муниципального образования, существующие муниципальные образования и населенные пункты (либо несколько населенных пунктов).

Нам представляется необходимым, чтобы и федеральный законодатель, и субъекты Российской Федерации при институционализации муниципального территориального процесса четко осознавали свою роль в этом процессе и те задачи, которые должны быть решены в ходе реализации соответствующих процедур. Эти задачи, в свою очередь, обусловлены сущностными территориальными признаками местного самоуправления, через которые прослеживается его связь с местностью.

Исходной точкой для их определения являются интересы, вытекающие из факта общения людей на определенном ограниченном пространстве земли и состоящие в удовлетворении самостоятельно и на месте всех основных потребностей жителей. И поскольку сущность местного самоуправления заключается в самостоятельном решении людьми своих насущных вопросов с учетом мнения всех тех лиц, которые объединены этими интересами, цель реформирования территориальной организации местного самоуправления состоит в том, чтобы территорией муниципального образования охватить всех жителей, которые объединены общими интересами, и только их. Таким образом, при регулировании муниципального территориального процесса, а также непосредственно при установлении (изменении) границ муниципальных образований, преобразовании муниципальных образований законодатели должны осознавать, что в итоге территория муниципального образования должна включать место проживания так называемой территориальной общности: коллектива людей, объединенных социальной связью, возникающей в силу общности объективных условий их жизнедеятельности. Эта социальная связь состоит в единстве их интересов. Поэтому территориальную общность можно еще называть субъектом местных интересов.

Конечно, единство интересов должно существовать объективно. Но конкретное проявление действия этого образующего муниципальные образования фактора в реальной действительности происходит не само по себе, а через действие субъективного фактора, для проявления которого созрели соответствующие объективные условия. Таким субъективным фактором служит осознание жителями соответствующей территории единства своих местных интересов. То есть осознание себя как субъекта местных интересов.

Итак, одной из задач осуществления муниципального территориального процесса является охват территорией муниципального образования всех жителей, которые объединены общими интересами.

Вторая задача, стоящая перед территориальной организацией местного самоуправления, вытекает из первой. Она заключается в обеспечении включения в состав муниципального образования территории, необходимой для удовлетворения местных интересов, чтобы местные дела могли быть решены силами местных властей (проблемы, связанные с практической реализацией этой задачи мы исследовали во второй главе работы).

Анализируя вопрос содержания муниципального территориального процесса в субъектах Российской Федерации, в том числе входящих в состав Южного Федерального округа, следует начать с общих для всех субъектов Российской Федерации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года.

В соответствии с главой 12 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года до 1 января 2005 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны были установить границы муниципальных образований и наделить муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. В случае, если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной власти объектов Российской Федерации до 1 января 2005 года в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 года федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 85 Федерального закона №131-ФЗ 2003 года).

С учетом ограниченного времени на проведение всех работ по установлению границ допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 года.

Вместо существующих по Федеральному закону № 154-ФЗ 1995 года наименований муниципальных образований, таких как город, поселок, сельский округ (волость), район (уезд) и другие, Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года вводятся свои термины, употребление которых должно соответствовать смыслу, который указанный закон в них вкладывает.

Важно отметить, что основным условием для проведения реформы, создающим правовые условия для обеспечения стабильности и непрерывности осуществления местной власти, является требование статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года о распространении действия положений о процедурах преобразования, изменения границ и статуса «новых» муниципальных районов, городских и сельских поселений на существующие муниципальные образования (города, поселки, сельские округа, районы).

Исходя из этого, можно сделать вывод, что нормы статей 11, 12 и 13 Федерального закона №131-Ф3 2003 года, хотя и содержат новые наименования муниципальных образований, относятся, на начальном этапе реформы, прежде всего, к существующим муниципальным образованиям. При этом исключение частью 3 статьи 84 для существующих муниципальных образований требований, установленных пунктами 6, 7, 10 части 1 статьи 11, также направлено на обеспечение стабильности границ и территорий существующих муниципальных образований при проведении реформы.

Общий подход в отношении муниципальных образований, существующих на момент вступления в силу главы 12 Федерального закона №131-Ф3 2003 года, т.е. на 8 октября 2003 года, состоит в том, что они сохраняются в прежних границах. До 1 января 2006 года изменение их границ и преобразование допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным статьями 84 и 85 указанного Федерального закона. Причем, в отношении городских и сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями на 8 октября 2003 года, требования об установлении размеров территории в соответствии с численностью населения, не применяется, а для сельских не применяются также требования об установленной пунктом 6 части 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года численности населения и норма о вхождении, как правило, сельского населенного пункта с численностью населения менее 1000 человек, в состав городского либо сельского поселения.

Согласно части 3 статьи 84 Федерального закона №131-Ф3 2003 года наделение городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских, сельских поселений, не является изменением границ, преобразованием этого района, а вот наделение при тех же условиях городского населенного пункта статусом городского округа является преобразованием муниципального района, поэтому должно осуществляться с соблюдением требований части 7 статьи 13 указанного Федерального закона.

Анализируя переходные положения Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, некоторые авторы условно выделяют от 5 до 8 этапов проведения реформы, из которых к преобразованию территориальной организации местного самоуправления можно отнести первые два:

Этап I.

1. Подготовительные действия: предварительное определение границ и статуса муниципальных образований.

2. Обнародование проектов границ муниципальных образований.

3. Обнародование проектов решений по вопросу преобразования муниципальных образований и изменения их статуса.

Этап II.

1. Проведение публичных слушаний по вопросу преобразования муниципальных образований (после 1 января 2006 года).

2. Проведение голосования по установлению границ.

3. Принятие решения в случае отрицательных результатов голосования либо в случае, если голосование признано несостоявшимся.

4. Проведение голосования по изменению статуса муниципальных образований.

5. Принятие решения в случае отрицательных результатов голосования либо в случае, если голосование не состоялось. Повторное голосование может быть проведено только через 2 года.

В Федеральном законе №131-Ф3 2003 года содержится комплекс основных процедурных требований к порядку определения границ территорий муниципальных образований двух уровней, наделению их соответствующим статусом. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны предпринять ряд шагов в целях реализации на территории субъекта Федерации положений указанного закона, в том числе необходимо провести:

1. Анализ существующих границ и состава территорий муниципальных образований, а также требований, предъявляемых Федеральным законом №131-Ф3 2003 года к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований.

2. Выбор модели перехода от существующей территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой модели, предписанной указанным Федеральным законом.

3. Подготовку и принятие нормативных правовых актов, создающих правовые условия для перехода к заданной двухуровневой территориальной организации местного самоуправления.

4. Реализацию публичных процедур, предусмотренных Федеральным законом №131-Ф3 2003 года, обеспечивающих трансформацию существующих моделей территориальной организации местного самоуправления в двухуровневую модель.

Следует отметить, что новым и наиболее дискуссионным для муниципальной практики является предусмотренный Федеральным законом №131-ФЗ 2003 года институт голосования населения по вопросу установления границ и преобразования муниципальных образований. Реализация процедур, предусмотренных этим институтом непосредственной демократии, потребует существенного уточнения имеющейся в субъектах Российской Федерации нормативной базы либо даже создания новой.

Анализ практики реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в субъектах, находящихся в границах Южного Федерального округа, свидетельствует о том, что при наделении статусом городского округа городского поселения не выяснялось мнение населения в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года, либо выяснялось в ином порядке. При изменении территориальной принадлежности населенных пунктов к поселениям согласие населения также не было получено в порядке голосования населения по установлению границ, территорий и статуса муниципальных образований. Резонно возникает вопрос: насколько это согласовывается с предписаниями ст. 12,13 Федерального закона №131-ФЗ 2003 года?

Как известно, указанный Федеральный закон, за исключением некоторых его статей, вступает в силу с 1 января 2006 года. Статья 83 данного Федерального закона содержит перечень этих статей, сроки вступления их в силу, а также определяет некоторые особенности порядка их применения. В этом перечне есть и упомянутые выше статьи 12 и 13, которые вступили в силу 8 октября 2003 года, однако нет статьи 24, к нормам которой содержится отсылка в тексте статей 12 и 13, и указания о возможности применения ее норм в случае обращения к этим статьям отсутствует. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации истолковали такую «несогласованность» основного текста закона и его переходных положений следующим образом:

Если территориальная организация муниципального образования, существующего на 8 октября 2003 года, не отвечает требованиям Федерального закона №131-ФЗ 2003 года, то исходя из положений статьи 85 этого же Федерального закона, она должна быть приведена в соответствие с указанными требованиями закона путем изменения границ или преобразования. Однако, в связи с тем, что статья 24 Федерального закона №131-Ф3 2003 года, предусматривающая проведение голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования, вступает в силу только с 1 января 2006 года, проведение вышеуказанного голосования для выявления мнения населения на данном этапе муниципальной реформы не требуется, т.е. первоначально границы вновь образованных и преобразованных муниципальных образований определяются законом субъекта Российской Федерации, который должен быть принят до 1 января 2005 года без проведения голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Таким образом, на первом этапе проведения реформы местного самоуправления (в период до 1 января 2006 года) от выяснения мнения населения относительно изменения границ муниципальных образований и преобразования муниципальных образований решено было отказаться.

Еще раз подчеркнем, что практика реализации подобного подхода, когда территории субъектов Российской Федерации посчитали «чистым листом» и «накроили» муниципальные образования без учета мнения населения сложилась в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального округа. Однако такая практика установления границ муниципальных образований с «чистого листа» не согласуется с концепцией Федерального закона №131-Ф3 2003 года. Более того, поскольку практически не один субъект Российской Федерации не выполнил требований Федерального закона № 154-ФЗ 1995 года в части установления гарантий учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований и преобразовании муниципальных образований, федеральный законодатель сам установил жесткие гарантии такого учета (статьи 12, 13 и 24).

Поэтому, по нашему мнению, отсутствие прямого указания на применение в переходный период статьи 24 Федерального закона №131-ФЗ 2003 года не является поводом не применять статьи 12,13 указанного закона. Представляется ее применение в переходный период обязательным, не только в силу того, что в статьях 12 и 13 указанного Федерального закона содержатся ссылки на статью 24, но и в силу того, что она устанавливает повышенные гарантии для реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Кроме того, использование положений статьи 24 в такой ситуации возможно в силу применения общеправового принципа аналогии норм закона.

Как отмечалось, законы субъектов Федерации не должны снижать уровень гарантий, предоставленных местному самоуправлению федеральным законодателем, а обязательность выявления мнения населения является важнейшей гарантией права на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образований (ч. 1 ст. 130 Конституции).

Гарантии учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований предполагают:

- во-первых, необходимость выявления мнения населения, причем в установленной в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года форме. Необходимость выявления мнения населения при проведении территориальных изменений, влекущих за собой изменение состава территориальной общности, позволяет установить, осознает ли население соответствующей территории свое единство или единство с жителями еще какой-то территории либо нет. Отношение населения к тому или иному территориальному изменению на самом деле показывает это осознание или неосознание. В случае же проведения территориальных изменений, не влекущих за собой изменения состава территориальной общности, то есть субъект местных интересов остается неизменным, необходимость выявления мнения населения позволяет выявить мнение населения относительно пределов распространения местных интересов, изменились они или остались прежними.

- во-вторых, запрет осуществления территориальных изменений вразрез с мнением населения. При проведении территориальных изменений, влекущих за собой изменение состава территориальной общности, позволяет запрет не позволяет проводить территориальные изменения, в результате которых население преобразованных муниципальных образований не будет представлять собой территориальной общности, единого субъекта местных интересов. В случае же проведения территориальных изменений, не влекущих за собой изменения состава территориальной общности, он не позволяет проводить территориальные изменения, влекущие исключение из состава муниципального образования территории, которая служит удовлетворению его интересов, или, наоборот, включение в состав муниципального образования территории, на которую не распространяются интересы его жителей.

Представляется, что одной из причин несоблюдения субъектами Российской Федерации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года является недостаточная их юридическая и научно-практическая проработанность. К такому выводу приходят и ряд современных ученых.

В нашем понимании для глубоко осмысления и анализа проблемы учета мнения населения при установлении границ и преобразовании муниципальных образований необходимо четко определить механизм реализации соответствующих положений ст.ст. 12,13 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года. В законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в главе о его территориальной организации необходимо четко прописать на основе положений Федерального закона № 131-ФЗ формы выявления мнения населения применительно к конкретным процедурам изменения границ и преобразования муниципальных образований различного вида.

Кроме того, некоторые изменения в части упорядочения процедур изменения границ и преобразования муниципальных образований должны быть внесены и в Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года. Основная причина - несогласованность норм указанного закона. Как справедливо отмечает Шарнина Л.А., «нормативные конструкции, закрепляющие гарантии учета мнения населения применительно к конкретным видам изменений границ муниципальных образований, внутренне не согласованы друг с другом. Об этом свидетельствует то, что некоторые из предусмотренных видов изменений границ муниципальных образований, сходных по своим последствиям для одного из подвергающихся территориальным изменениям муниципальных-образований, порождающие для него одни и те же территориальные изменения, сопровождаются для него же различными формами гарантий учета мнения населения».

В целях аргументации высказанной точки зрения обратимся к положения Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года. Прежде всего, рассмотрим такие изменения границ муниципальных районов, как разделение муниципального района и отнесение территорий отдельных поселений и (или) населенных пунктов, входящих в состав района, к территориям других муниципальных районов. Оба вида территориальных изменений имеют для муниципального района, из которого осуществляется выход поселений или населенных пунктов, и муниципального района, подлежащего разделению, одинаковые юридические последствия - утрата части территории. Различия заключаются лишь в том, что муниципальный район утрачивает некоторые свои поселения из-за того, что они переходят к другому, уже существующему, району, или исключение их из состава района вызвано учреждением на их основе нового района. Поскольку в обоих случаях для рассматриваемого муниципального района территориальные изменения имеют одинаковые последствия, гарантии учета мнения его населения также должны быть одинаковыми. Однако в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года в первом случае помимо решения представительного органа местного самоуправления района требуется выраженное путем голосования либо на сходе граждан согласие населения отходящих поселений, а во втором случае достаточно решения представительного органа местного самоуправления района.

Аналогична ситуация с разделением поселений и отнесением территорий отдельных населенных пунктов, входящих в состав одного поселения, к территориям других поселений. Для поселения, утрачивающего территорию своих населенных пунктов, неважно, происходит это в силу того, что они переходят к территории другого, уже существующего, поселения, или из-за образования на базе этих выделившихся населенных пунктов нового поселения. Однако в первом случае в соответствии с законом требуется выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие населения тех населенных пунктов, которые переходят в состав другого поселения, а также решение представительного органа местного самоуправления обоих поселений. Во втором же случае необходимо выраженное путем голосования либо на сходе граждан согласие населения как той части поселения, которая подлежит исключению, так и оставшейся части поселения; решение представительного органа местного самоуправления разделяющегося поселения при этом не требуется.

Не согласованы рассмотренные выше случаи изменения территории муниципальных районов с изменениями, связанными с наделением и лишением городского поселения статуса городского округа. Наделение городского поселения статусом городского округа означает его выход из состава муниципального района. Для муниципального района эта ситуация равнозначна переходу поселения, находящегося в составе этого района, в состав другого района. Однако при преобразовании городского поселения требуется выраженное путем голосования согласие населения этого поселения, а также населения всего района. А при переходе поселения в состав другого района вместо согласия населения района требуется решение представительного органа местного самоуправления района. Лишение же городского поселения статуса городского округа, наоборот, означает включение его в состав муниципального района. То есть эта процедура по своим последствиям весьма схожа с переходом поселения из одного муниципального района в другой. Но при лишении городского поселения статуса городского округа требуется выраженное путем голосования согласие населения как городского поселения, так и района, в состав которого включается поселение. А во втором случае от муниципального района, в состав которого переходит поселение, требуется не согласие населения, а решение представительного органа местного самоуправления.

Сходны по своим последствиям такие изменения, как объединение муниципальных образований и отнесение отдельных составляющих их элементов к территории другого муниципального образования. Так, в случае, если все поселения, находящиеся в составе одного муниципального района, перейдут к другому муниципальному району, это будет равнозначно объединению поселений. Если использовать для такого территориального изменения процедуры перехода поселений, потребуется согласие населения каждого из поселений, а также решения представительных органов местного самоуправления обоих муниципальных районов, принятые по каждому переходящему поселению. А если использовать процедуру объединения районов, согласие поселений уже не требуется, нужно лишь получить решения представительных органов каждого из объединяющихся районов. Аналогичная ситуация и с объединением поселений и переходом населенных пунктов одного поселения в состав другого поселения.

И, наконец, - отнесение территорий отдельных входящих в состав муниципального района населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и отнесение территорий отдельных входящих в состав поселений населенных пунктов к территориям других поселений. При осуществлении первой процедуры необходимо выраженное путем голосования либо на сходе граждан согласие населения населенного пункта, решение представительного органа муниципального района, из которого осуществляется выход населенного пункта, и решение представительного органа муниципального района, в который включается населенный пункт. А при осуществлении второй процедуры - согласие населения населенного пункта, а также решения представительных органов местного самоуправления поселений, подвергающихся территориальным изменениям. Однако для поселения, из которого осуществляется выход населенного пункта, обе процедуры влекут за собой одинаковые последствия -исключение части территории. Кроме того, выход населенного пункта из состава одного поселения без образования самостоятельного поселения всегда означает включение его в состав другого поселения, то есть первая процедура по характеру производимых изменений, по сути, включает в себя вторую процедуру. Однако предусмотренные в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года механизмы реализации соответствующих процедур этого не учитывают. При отнесении населенного пункта, находящегося в составе одного муниципального района, к территории другого района мнение населения поселения, из которого осуществляется выход населенного пункта, а также поселения, в которое осуществляется вхождение, не учитывается.

Исходя из приведенных положений, становится очевидным отсутствие логики и здравого смысла в таком многообразии механизмов реализации однопорядковых процедур муниципального территориального процесса, что делает практически невозможным определение порядка реализации сложных муниципальных территориальных процедур. К аналогичному выводу приходит Шарнина Л.А. на основе анализа моделируемых ею ситуаций.

Первая ситуация: Населенный пункт, находящийся в составе одного поселения, переходит к другому поселению, являющемуся городским округом. Ни одна из предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года процедур в чистом виде к этой ситуации не подходит. Если рассматривать городской округ как аналог муниципального района, то следует применить такую процедуру, как отнесение населенного пункта, находящегося в составе одного муниципального района, к территории другого муниципального района. При этом необходимы согласие населения населенного пункта и решения представительных органов местного самоуправления муниципального района и городского округа. Если же городской округ рассматривать как обычное поселение, то следует использовать процедуру отнесения территорий отдельных входящих в состав поселения населенных пунктов к территориям других поселений. При этом необходимы согласие населения населенного пункта, а также решения представительных органов местного самоуправления поселения и городского округа. И, наконец, если рассматривать городской округ как муниципальное образование, сочетающее в своем статусе элементы статуса, как поселений, так и муниципальных районов, следует использовать обе рассмотренные выше процедуры, то есть как отнесение территории населенного пункта одного поселения к территории другого поселения, так и отнесение территории населенного пункта, находящегося в составе одного муниципального района, к территории другого муниципального района. Тогда необходимо получить выраженное путем голосования либо на сходе граждан согласие населения населенного пункта и решения представительных органов местного самоуправления поселения, городского округа и муниципального района.

Вторая ситуация: часть территории муниципального района переходит к одному району, а оставшаяся часть - к другому. В результате район, из которого происходит выделение территорий (назовем его базовым районом), упраздняется. Здесь возможны несколько вариантов использования предложенных Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года процедур. Первый: сначала следует произвести разделение муниципального района, а затем получившиеся в результате деления муниципальные районы объединить с соседними муниципальными районами. Для этого сначала потребуется решение представительного органа местного самоуправления базового района об одобрении разделения, а после разделения - решение представительного органа каждого из образовавшихся районов, а также решение представительного органа муниципального района, с которым будет производиться объединение, о согласии на объединение. Второй вариант: сначала осуществить переход поселений из базового района в один из соседних муниципальных районов, а затем оставшуюся часть базового района объединить с другим соседствующим районом. При использовании этой комбинации процедур потребуется выраженное путем голосования или на сходе граждан согласие населения каждого из поселений, переходящих к территории другого района, решение представительного органа базового района в отношении каждого из переходящих поселений об одобрении его перехода, решение представительного органа района, в который осуществляется вхождение, об одобрении вхождения каждого из поселений, а затем решение представительного органа базового района и решение представительного органа другого соседствующего муниципального района об их объединении.

Третья ситуация: Многократное применение единственной процедуры перехода поселений базового района к территориям соседствующих районов. При этом потребуется выраженное путем голосования либо на сходе граждан согласие каждого из поселений, а также решения представительных органов всех трех муниципальных районов в отношении каждого из переходящих поселений. Представительный орган местного самоуправления базового района должен одобрить выход поселений, а представительные органы районов, к которым осуществляется присоединение, - дать согласие на вхождение поселений.

Анализ приведенных выше ситуаций позволяет Шарниной Л.А. сделать вывод, что «непроработанность» Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года не позволяет в настоящее время при изменении границ и преобразовании муниципальных образований гарантировать населению учет его мнения.

Как способ разрешения указанной проблемы Замотаев А.А. предлагает сочетать различные формы выявления мнения населения для наиболее «адекватного и одновременно относительно недорогого механизма решения проблемы» учета мнения населения в вопросах территориальной организации местного самоуправления и предлагает следующую процедуру изменения границ территорий, в которых осуществляется местного самоуправления с учетом мнения населения:

1. этап. Выдвижение инициативы об изменении территориального устройства.

Право на выдвижение такой инициативы предлагается предоставить широкому кругу лиц: органам местного самоуправления, органам государственной власти, общественным организациям, органам территориального общественного самоуправления, инициативным группам граждан.

2. этап. Формулирование существа проблемы и вариантов её решения, выносимых на обсуждение населения.

Это действие должно осуществляться органом государственной власти, обладающим правом принятия решения об изменении территориальной организации местного самоуправления, при участии заинтересованных органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, иных заинтересованных субъектов, а также независимых экспертов.

3. этап. Дискуссия по проблеме.

Данный этап начинается с опубликования в средствах массовой информации проекта реорганизации муниципального территориального устройства, предлагаемого его инициаторами, и перечня иных вариантов решения, сформулированных в рамках первого этапа. В этот этап целесообразно включить серию социологических опросов общественного мнения и организацию обсуждения названного проекта в местных средствах массовой информации.

4. этап. Собственно выявление мнения населения.

Этот этап включает в себя рассмотрение проблемы представительными органами местного самоуправления заинтересованных муниципальных образований. В зависимости от существа проблемы и с учетом выявившегося на предыдущих этапах разброса мнений представительные органы либо выносят решение о мнении населения своих муниципальных образований по соответствующей проблеме, либо принимают решения о реализации каких-либо форм прямого волеизъявления населения территории, затрагиваемой реорганизацией (собрания (сходы) жителей; местный консультативный референдум или их совокупность; иные, предусмотренные региональными законами и уставом муниципального образования формы прямого волеизъявления).

5. этап. Принятие решения об изменении (об отказе от изменения) границ муниципальных образований с учетом мнения населения.

Подготовка к принятию решения об изменении границ муниципальных образований должна включать в себя анализ профильными подразделениями органов государственной власти выявленного мнения населения, обсуждение вопроса в уполномоченном органе государственной власти субъекта Российской Федерации при гарантированном праве на изложение перед принятием решения своей точки зрения представителей органов местного самоуправления территорий, чьи интересы затрагиваются предполагаемым изменением муниципальных границ, а также иных заинтересованных лиц, и вынесение уполномоченным органом государственной власти итогового решения. При серьёзном разбросе выявленных мнений целесообразно проведение дополнительных социологических исследований об отношении населения к наиболее реальным вариантам решения проблемы.

На основании проведенной работы принимается решение, в котором должны быть указаны результаты волеизъявления населения, а также реализованная форма его учета.

Спорным моментом является и механизм определения результатов выявления мнения населения. Замотаев А.А. определяет выявление мнения населения как процедуру, вследствие реализации которой должны быть получены результаты, позволяющие ответить на вопросы:

- состоялось ли выявление мнения населения каждой из территорий, в которых местное самоуправление осуществляется в настоящее время;

- каково отношение населения каждой из упомянутых территорий к предполагаемому изменению границ муниципальных образований.

Таким образом, следуя логике ученого, мы приходим к выводу, что применение процедуры выявления мнения населения целесообразно в том случае, если ее реализация позволит получить формализованный результат, характеризующий отношение населения к предполагаемому изменению границ муниципальных образований.

Однако, по нашему мнению, Замотаев А.А. необоснованно усложняет формализацию результатов в форме «таблицы численных показателей». «Табличное представление итогов выявления мнения населения, - утверждает ученый, - создает предпосылки для установления взаимосвязи между выявленным мнением населения и возможными вариантами решения органов государственной власти об изменении границ муниципальных образований. При этом законодательно должна быть установлена система показателей, численные значения которых определяют границы допустимых или недопустимых решений уполномоченного органа государственной власти». Представляется, что законодатель справедливо указывает в ст. 12,13, 24 и 25 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года на абсолютное большинство голосов принявших участие в голосовании (сходе граждан).

 

Автор: Иванникова И.А.