Особенности привлечения к муниципально-правовой ответственности в зарубежных странах
Зарубежный и отечественный опыт позволяет выделить два основных подхода, в общих чертах характеризующих систему взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Первый подход признает местное самоуправление автономной муниципальной системой. Сторонники же второй концепции исходят из того, что местное самоуправление - это составная часть единой системы управления.
В зависимости от концепции организации власти в государстве, от объема полномочий органов местного самоуправления и полномочий государственной власти, исследователи выделяют «англосаксонскую», «континентальную», «смешанную» модели.
А.И. Черкасов предлагает обобщить существующие модели взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти в три основные концепции, выражающие разные формы взаимосвязи этих явлений: «партнерскую», «агентскую» и «взаимосвязи».
1. «Модель партнерства» была обоснована в XIX веке. В данной модели отношения местных и центральных властей рассматриваются как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление тут понимается, в первую очередь, как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества». Модель была подвергнута критике и обозначена как «идеалистическая». «Модель партнерства» должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение, к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.
2. «Агентская» модель, определяет отношения между центральными и местными властями как отношения «агента» и «принципала». Главенствующая роль в отношениях с местным управлением отводится государству. Государство, выступая гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни, наделяет себя правом руководить деятельностью органов местного управления. Местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг». Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Данная модель, в большей степени отражает реальное положение вещей, нежели модель «партнерства». С управленческой точки зрения абсолютная самостоятельность не является благом. Так как полностью автономные местные органы власти препятствуют согласованности общенациональных усилий, создают возможность для всякого рода злоупотреблений, ведут к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на ее эффективности. Но тогда ставится вопрос о фактическом существовании местного самоуправления, поскольку местное самоуправление, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий, перестает в действительности им быть.
Исходя из противопоставления двух моделей построения взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государства, выделяет третью «модель взаимосвязи». В ее основе лежит концепция взаимозависимости государства и мест, т.е. отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Британский ученый - Т. Бирн, отмечает, что «в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры». Модель предусматривает относительно равноправные отношения центра и местного самоуправления по сравнению с агентской моделью, что определяется, наличием властных полномочий у обеих сторон. Присутствие таких возможностей вынуждает их взаимодействовать друг с другом, находя точки соприкосновения на основе достижения компромисса, переговоров.
В настоящий период времени в стабильных в политическом и социально-экономическом плане государствах сложилась свои собственные модели местного самоуправления. Не смотря на то, что каждая из них не лишена определенной индивидуальности, следует заметить, что модели обладают определенным набором сходных черт. В частности, мы можем наблюдать схожие моменты закрепления характера полномочий местного самоуправления, схожие механизмы взаимоотношений, возникающих между государственными и муниципальными органами в процессе осуществления местного самоуправления, и многое другое. Принципиальным остается то, что во всех случаях государство оставляет за собой право контролировать осуществление полномочий органами местного самоуправления, что проистекает из факта реализации органами местного самоуправления отдельных функций, носящих общегосударственное, общенациональное значение. В тоже время государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления позволяет решать вопросы обеспечения эффективности местного самоуправления, защиты граждан от злоупотреблений и способствует проведению единой государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни.
Законодатели многих стран осознали необходимость закрепления в нормах права института ответственности органов местного самоуправления. Действительно, принцип ответственности местного самоуправления сложно подвергнуть сомнению, поскольку он вытекает из необходимости обеспечения единства государственной власти. Строгое исполнение как собственных, так и государственных функций органами местного самоуправления обеспечивается угрозой применения санкций. Конкретными формами реализации ответственности являются роспуск муниципалитетов, отставка муниципальных советников, передача тех или иных полномочий муниципалитета правительственным агентам, отстранение от должности, наложение взысканий, отмена актов муниципальных органов, лишение субсидий и т.д. Возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими действий, противоречащих конституции, а также нарушений законов, отказа выполнять постановления центрального правительства предусмотрена законодательством ряда стран (примерами могут служить Франция, Италия, Португалия, Индия и т. д.). Право роспуска представительного органа общины имеют и правительства ряда германских земель (Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц и др.). В других же землях Германии (например, Шлезвиг-Гольштейн) министр внутренних дел может лишь существенно сократить или вообще прекратить финансирование той или иной общины. Во Франции в случае конфликта между мэром и советом, когда он наносит чувствительный урон местным делам, в этот конфликт вмешивается комиссар республики. Если и подобная мера не дает результата, комиссар вправе внести предложение о роспуске Совета, которое вступает в силу после соответствующего акта Совета Министров. В таких случаях, крайне редко, комиссар назначает специальную делегацию, уполномоченную взять на себя административные функции, которые сводятся к поддержанию до проведения новых выборов управление районом и решению каких-либо срочных вопросов. Она не может принимать перспективные решения, касающиеся развития коммуны. Выборы производятся не позднее двух месяцев с момента роспуска Совета.
Итак, соответствующее решение о досрочном роспуске муниципального совета признается легитимным при соблюдении двух условий: во-первых, оно должно быть оформлено изданием специального нормативно-правового акта, и, во-вторых, единственным основанием для досрочного роспуска муниципального совета является его неспособность осуществлять управление местными делами.
В Италии при выявлении нарушений конституции и иных действий, противоречащих закону, отказе выполнять постановления центрального правительства, областной совет и другие органы местного самоуправления могут быть распущены, а председатель или иные должностные лица, совершившие незаконные действия отправлены в отставку. Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен в случае массовых отставок депутатов или полной неэффективности работы органа местного самоуправления вследствие устойчивого большинства, а также по соображениям национальной безопасности. Такое решение может приниматься только мотивированным декретом президента Республики после заслушивания специально создаваемой для этого комиссии. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается временная комиссия в составе трех человек, обладающих полным объемом избирательных прав. Комиссия назначает выборы нового областного совета в трехмесячный срок и занимается обычной административной деятельностью, входящей в компетенцию исполнительного органа. Комиссия принимает решения, которые не могут быть отменены другим органом и которые впоследствии должны быть представлены на утверждение вновь избранного областного совета.
Законодательство о местном самоуправлении в латиноамериканских странах развивались большей частью под воздействием французской практики. Так, по Конституции Мексики законодательные органы мексиканских штатов большинством в две трети голосов своих членов могут приостановить деятельность муниципалитетов, объявить об их ликвидации и приостановить, либо аннулировать мандат любого их члена по одному из предусмотренных законами штатов серьезных оснований в любое время и при условии, что указанные члены муниципалитета имели достаточные возможности для предоставления доказательств и привлечения защитников, если это, по их мнению, необходимо. В случае объявления о ликвидации муниципалитета или в силу отставки или абсолютной неспособности большинства его членов выполнять свои обязанности и невозможности назначить новые выборы, законодательный орган штата назначает из жителей данной местности членов муниципального совета на оставшийся срок. Если один из членов муниципального совета досрочно прекращает выполнение своих обязанностей, его место может занять заместитель, который избирается одновременно с муниципальным советником и пребывает в должности оставшийся срок. Однако способы осуществления местного самоуправления в латиноамериканских странах неодинаковы. Например, Бразильская Конституция в отличие от других государств, закрепляет основания для вмешательства штатов в дела муниципалитетов и назначение правительством своих уполномоченных, которым на определенный срок может быть передано управление муниципией с одновременной приостановкой деятельности муниципального совета.
В Великобритании же крайней мерой наказания местного представительного органа за неисполнение тех или иных обязанностей является лишь передача его определенных полномочий и служб соответствующему министерству и назначаемым им чиновникам, а в качестве предварительной стадии издание самим министром распоряжений, не сделанных муниципалитетом.
В Японии центральное правительство, а в США правительство штатов могут изымать из ведения муниципалитетов и поручать своим чиновникам дела, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется.
В США муниципальные советы обычно небольшие (в среднем шесть - семь человек). В крупных городах количество муниципальных советников чаще всего пропорционально численности населения. Так, советы городов с населением от 250 до 500 тыс. жителей в среднем насчитывают 10 человек; от 500 тыс. до 1 млн. жителей - 13 человек; более 1 млн. жителей - 22 человека. Правда, прямая пропорция соблюдается далеко не всегда. В отдельных городах с населением более 1 млн. жителей численный состав совета может варьироваться от 50 (Чикаго) до 9 (Детройт) или 8 (Хьюстон) членов. В городах с населением от 500 тыс. до 1 млн. жителей в состав совета могут входить от 33 (Кливленд) или 29 (Сент-Луис, Индианаполис) до 9 (Бостон, Сиэтл, Питтсбург) и даже 7 (Колумбус, Милуоки) человек. В городах с населением от 250 тыс. до 500 тыс. жителей данное число может колебаться от 41 (Нэшвил) до 7 (Тампа) и даже 4 (Эль-Пасо) советников.Председатель совета избирается из числа членов совета и действует в соответствии с полномочиями, предоставленными ему советом. Председатель совета имеет статус политического лидера графства. Будучи председательствующим лицом совета и формальным главой графства, председатель Совета является одним из самых влиятельных политических деятелей графства. Председателю, как и членам совета, выплачивается жалованье. Оно не должно быть большим, но достаточным, чтобы позволить им работать и жить, даже если они ограничены в средствах. Законодательство США допускает, чтобы члены совета получали основной доход от работы по найму в частном секторе. При определении размеров жалованья учитывается, что члены совета являются чиновниками, занятыми лишь частично. Размер оклада у члена совета соответствует ставке полного рабочего дня. Это некоторым образом побуждает членов совета думать о занимаемой должности как управленческой, однако не умаляя их значимости как представительного органа. Важно, что все затраты членов совета, связанные с выполнением их обязанностей, компенсируются (например, поездки в столицу штата по делам графства). Членам совета запрещается занимать другую выборную должность (в некоторых штатах возможно одновременное пребывание в легистратурах графства и штата) или работать по найму в течение первого пребывания в Совете или в течение первого года после ухода с занимаемого поста.
Членам совета не разрешается вмешиваться в процесс назначения и увольнения служащих и сотрудников административных органов. Членам Совета категорически запрещено отдавать приказы сотрудникам администрации или служащим. Тем не менее, положение, запрещающее вмешиваться в исполнение должностных функций и ведение дел, не мешает членам Совета у глав департаментов или служащих запрашивать информацию, необходимую для исполнения своих функций. Член совета теряет право занимать должность, если: 1) он не имеет достаточной квалификации для работы в занимаемой должности; 2) нарушает запретительные приказы; 3) осужден за совершение преступления; 4) не присутствовал на трех очередных заседаниях совета, не имея на это разрешения со стороны совета. Оставшиеся вакансии заполняются временно, на оставшийся срок полномочий данного совета до очередных выборов, если они состоятся не раньше 60 дней с момента появления вакантного места. Если совет не может заполнить вакансию в течение 30 дней, то проводятся специальные выборы.
Тестирование на профессиональную пригодность является новым и важным моментом в деятельности совета. Помимо этого существует процессуальная гарантия, согласно которой член совета не может быть освобожден от занимаемой должности, если для этого нет оснований. Однако предусмотрено положение, по которому нарушение членом совета установленных этических стандартов поведения карается освобождением от должности. Заседания совета открытые. Для принятия решения необходимо простое большинство голосов. Считаю, что следует перенимать положительный зарубежный опыт. Установить в законодательстве субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов возможность досрочного прекращения полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, если они не имеют достаточной квалификации для депутатской деятельности.
В Ирландии министр по охране окружающей среды может распустить местный совет в следующих случаях:
1. Если после проведения соответствующего расследования он посчитает, что местный совет не осуществляет свои функции надлежащим образом;
2. Если местный совет отказывается действовать в соответствии с распоряжением суда;
3. Если местный совет действует вразрез с недвусмысленно выраженными требованиями того или иного закона;
4. Если местный совет отказывается предоставить свои счета для аудиторской проверки;
5. Если количество членов совета стало меньше кворума, необходимого для ведения его заседаний.
В Латвии муниципальный совет может быть распущен парламентом в случае, если он нарушает Конституцию, законы, постановления правительства и решения суда или же пытается совершать действия, относящиеся к юрисдикции центрального правительства. Кроме того, латвийский местный совет может быть распущен и в случае, если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд.
В Польше в случае явной неспособности органов гмины (местной общины) надлежащим образом осуществлять возложенные на них функции, председатель Совета министров по предложению соответствующего воеводы вправе приостановить деятельность органов гмины и установить правление правительственного комиссара сроком до двух лет. Подобному шагу, однако, должны предшествовать предварительные замечания и предложения о разработке органами гмины программы, направленной на улучшение ситуации в гмине.
Таким образом, роспуск местных советов, как наиболее радикальная из возможных санкций, характерен в основном для стран с континентальной моделью местного самоуправления, хотя, как мы смогли убедиться на приведенных выше примерах Ирландии, Польши, Латвии, относимых учеными к иным моделям, и здесь есть свои исключения.
Еще одной формой осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления в зарубежных странах является судебный контроль. Он связывается с определенными основаниями, субъектами осуществления, особой процедурой осуществления, но, и в том числе и специфическими санкциями, применяемыми как результат этого контроля. Наиболее развит такой контроль в странах с англосаксонской системой местного самоуправления, важнейшим источником муниципального права которых выступает судебный прецедент. Судебные санкции против местных властей могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры принудительного свойства. Суд, в частности, вправе издавать предписание mandamus (что дословно означает приказ), обычно предусматривающее осуществление определенных активных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Mandamus, таким образом, чаще всего представляет собой требование к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть осуществлены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В Великобритании данная форма защиты прав используется не так уж часто, поскольку большинство актов публичного права предусматривает санкции за невыполнение своих предписаний (т.е. предписывает конкретные средства защиты). В определенной ситуации суд может также издать предписание mandamus, обязывающее орган или должностное лицо местного самоуправления воздержаться от осуществления того или иного действия, нарушающего права граждан.
Итак, муниципально-правовая практика наглядно показывает активное применение института ответственности. Зарубежные исследователи отмечают позитивные последствия применения института. К процедуре возложения ответственности устанавливаются достаточно жесткие требования, регламентирующие четкий механизм их установления и реализации: основание возникновения, руг субъектов, издание специальных нормативно-правовых актов, строго определенные («не размытые») негативные последствия.
Таким образом, в целом за рубежом развитие взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления дет по линии интеграции органов местного самоуправления в общий механизм государства, где элементы местного самоуправления в муниципальной организации отходят на второй план», превращая муниципальное управление в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках обще государственной политики, а местное самоуправление, выполняя как собственные, так и государственные функции, несет ответственность за их реализацию. Схожие процессы происходят и у нас, поэтому в конечном итоге, использование данного опыта в России будет способствовать выполнению главной задачи, построению единой, эффективной системы управления общества, четкой организации ее работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной масти, в том числе и местного самоуправления.
Целью проведения сравнительного анализа применения мер муниципально-правовой ответственности является применение отдельных элементов зарубежного опыта в российском законодательстве.
На основании проведенного исследования автор предлагает использовать американский опыт, а именно: включить в законодательство субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов, выборных лиц местного самоуправления, уставы муниципальных образований возможность досрочного прекращения полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, если они не имеют достаточной квалификации, необходимой для их депутатской деятельности.
Автор: Кочерга А.А.