Несостоятельность и банкротство кредитных организаций: понятие и процедуры
В действующем законодательстве понятия «несостоятельность» и «банкротство» кредитных организаций определены в ст. 2 НБКО как тождественные. Между тем на протяжении истории своего существования в законодательстве и доктрине они наделялись и продолжают наделяться неоднозначным содержанием. В настоящее время это создает условия для двусмысленного толкования и неверного использования указанных терминов для обозначения явлений. На основе изучения сущности указанных терминов, их употребления в правовых и судебных актах, а также в юридической науке, считаем необходимым установить, насколько предусмотренное законом определение «несостоятельности (банкротства) соответствует природе этих понятий и потребностям правового использования.
При определении содержания «несостоятельности» и «банкротства» законодатель отошел от традиции толкования термина «банкротство» отечественным дореволюционным и в целом романо-германским правом. Очевидно, это было сделано с целью унификации с понятийным аппаратом британского права, где конкурсный процесс издревле именовался банкротским. Аналогичным образом формировалось понятие банкротства и в США. Введенное в Великобритании Законом 1813 г. особое регулирование банкротства лиц, не занимающихся предпринимательством, было обозначено иным термином - несостоятельность неторговая (insolvency). В настоящее время в англосаксонской правовой системе несостоятельность и банкротство принимаются как синонимы, при этом «понятие «несостоятельности» применяется в отношении юридических лиц, понятие «банкротство» в отношении физических лиц».
Анализ содержания законов о банкротстве делает очевидным противоречие между изначальным определением банкротства как тождественного несостоятельности, как определенного финансового состояния, а именно «неспособности удовлетворить требования» (ст. 2 Закона о банкротстве, ст. 2 НБКО) и употреблением этого термина в другом контексте. Так, ст.ст. 2, 27, п. 2, 3 ст. 233, глава XI Закона о банкротстве употребляют словосочетание «процедуры банкротства». Если подставить ядро определения банкротства в указанное словосочетание, то получится «процедуры неспособности удовлетворить требования». Но процедуры есть процесс, растянутый во времени, а неспособность удовлетворить требования кредиторов - качество кредитной организации, признанное судом в определенный момент. Причем многие из перечисленных в законе «процедур банкротства» (наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление) проводятся в отношении должника еще до признания его несостоятельным (банкротом). Необходимо поддержать мнение В. Н. Ткачева о том, что недопустима неточность в законе, имеющая место в настоящее время, когда, если следовать логике закона, «банкротством» одновременно является и состояние дел должника и его действия».
Вложение более широкого смысла в понятие «банкротства», чем это было сделано в ст. 2 Закона о банкротстве и ст. 2 НБКО, допускается и в других случаях: гл. X Закона о банкротстве предусматривают «особенности банкротства» иных категорий должников. Исходя из смысла, вложенного в понятие банкротства, данное в ст. 2 указанных законов, правовые нормы этой главы должны устанавливать особые критерии и признаки его финансового состояния, при наличии которых должник может быть признан судом несостоятельным. Однако наряду с такими положениями, указанная глава содержит процессуальные нормы, меры, применяемых к должнику, особенности процедур в деле о банкротстве и т.п.
Конституционный Суд РФ также употребляет термин «банкротство» в ином значении, чем это делает ст. 2 НБКО, - в значении определенного порядка: «отзыв лицензии является начальным этапом процедуры банкротства или ликвидации банка».
Практическое значение уточнения рассматриваемой терминологии состоит в следующем. Пункты 2, 3 ст. 1 НБКО проводят различие между отношениями «по предупреждению несостоятельности (банкротства)» и «связанными с несостоятельностью (банкротством)», определяя различный состав источников правового регулирования этих отношений. Однако недостаточная проработанность понятийного аппарата не позволяет определить правовые границы существования указанных отношений, юридический факт, с которым связано их возникновение. Таким фактом может быть как появление у кредитной организации признаков несостоятельности, так и установление этих признаков арбитражным судом и признание банкротом. В частности, В.Ф. Попондопуло процедурами банкротства считает только те, которые применяются к должнику, признанному судом банкротом. При буквальном толковании критерием указанного разделения закон ставит наличие в качестве цели применения правовых мер предупреждение несостоятельности. Однако с таким делением нельзя согласиться. Не все процедуры, применяемые к кредитной организации до возбуждения производства по делу о ее банкротстве в арбитражном суде преследуют цель предупреждения несостоятельности. Так, временная администрация, назначаемая после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, не имеет такой цели и не могла бы ее реализовать по объективной причине прекращения предпринимательской деятельности кредитной организации. С другой стороны, безосновательно было бы связывать начало банкротства с отзывом лицензии, поскольку он не свидетельствует о наличии признаков несостоятельности.
Арбитражная практика в решении этого вопроса также не однообразна. Толкуя положения пп. 2, 3 ст. 1 НБКО, арбитражные суды в одних случаях под отношениями, связанными с банкротством кредитной организации, понимают отношения, возникающие с момента возбуждения производства по делу о банкротстве в арбитражном суде, в других случаях - возникающие с момента признания кредитной организации банкротом.
Анализ юридической доктрины позволяет выделить 4 подхода к соотношению рассматриваемых понятий. Первый состоит в необходимости смыслового разделения этих терминов, при котором «несостоятельность» - состояние недостаточности имущества должника для удовлетворения требований кредиторов, а банкротство составляет преступное деяние, совершаемое несостоятельным должником, причинение им вреда кредиторам. Эта позиция была характерна для дореволюционной правовой мысли, ее предлагают продолжить и многие современные авторы. Аналогичное различие иногда проводится и в зарубежных правовых системах.
Второй подход также основан на разграничении рассматриваемых понятий, но предлагает в качестве критерия дифференциации степень тяжести финансового состояния должника. При этом наличие критерия «неоплатности» как недостаточности имущества для удовлетворения требований кредиторов характеризует «банкротство» должника. Можно сделать вывод, что при такой точке зрения и несостоятельность, и банкротство определяются как финансовое состояние должника, что не соответствует фактическому правовому содержанию данного понятия.
Третий взгляд на проблему к финансовому критерию разграничения добавляет правовой, а именно признание факта банкротства арбитражным судом. Несостоятельностью признается неспособность своевременно надлежащим образом исполнить свои обязательства, а банкротство имеет место после принятия решения о признании должника банкротом.
Четвертый подход понятия несостоятельности и банкротства отождествляет: «возведение «непреодолимой стены» между рассматриваемыми понятиями не только не нужно, но в отдельных случаях может быть даже вредным». Напротив, представляется, что требования современной практики свидетельствуют о том, что эти понятия нуждаются в законодательном разделении в целях повышения точности, четкости, простоты юридической лексики, избежания необходимости употребления во всех нормативных и судебных актах, научных трудах исключительно словосочетания «несостоятельность (банкротство)» ради соответствия букве закона.
Оценивая аргументированность первого научного подхода, отметим следующее. Его сторонники во многом апеллируют к продолжению сложившейся в русской правовой науке традиции. Но в дореволюционных науке, законе (ст. 480 - 483 Устава Кредитного, ст. 531 Устава Судопроизводства Торгового) и судебной практике (согласно актам Правительствующего Сената) не было единого понятия банкротства, существовало отождествление неосторожной несостоятельности и простого банкротства. В содержание «банкротства» включались и состояние имущества, и противоправное деяния.
Кроме того, дореволюционная смысловая традиция придания понятию «банкротства» уголовно-правового оттенка сложилась под влиянием того, что долгое время в отношении несостоятельности юридические лица приравнивались к физическим. Поэтому основаниями выделения банкротства в отдельную категорию являлись негативные личные последствия для должника. Развитие экономических отношений и института юридических лиц определили изменение субъекта ответственности за совершение неправомерных действий при банкротстве. «Прекращение конкурсного производства, - считает В.Н. Ткачев, - исключает гражданско-правовые последствия несостоятельности, но не последствия банкротства. Уголовно-правовое преследование лиц, виновных в банкротстве, должно продолжаться и после окончания производства по делу о несостоятельности». По нашему мнению, такая аргументация грешит отождествлением должника - юридического лица с его органами управления. Речь идет не о правовых последствиях банкротства для юридического лица - должника, а для лиц, доведших его до банкротства или нарушивших законодательство о банкротстве. Наличие вины члена органа управления кредитной организации может повлечь его персональную ответственность, но не изменяет правовые последствия банкротства для кредитной организации, а также не оказывает значимого влияния на правовое регулирование процедур ее банкротства. В настоящее время закон определяет иных субъектов ответственности за доведение кредитной организации до несостоятельности. Ими являются члены органов управления кредитной организации, которые имеют право давать обязательные для нее указания или имеют возможность иным образом определять ее действия (ст. 10 Закона о банкротстве, ст. 50 НБКО). Качество (правомерность) несостоятельности устанавливается судом на последней стадии банкротства и влияет исключительно на характер мер, применяемых к виновным лицам, а также на размер конкурсной массы, в связи с положениями ст. 50 НБКО. Представляется неприменимым к кредитным организациям такой аргумент разграничения несостоятельности и банкротства по признаку правомерности, как стремление должника именоваться несостоятельным, а не банкротом с целью сохранения деловой репутации на случай восстановления деятельности. Действующее законодательство практически не оставляет возможности восстановления деятельности кредитной организации после возбуждения дела о банкротстве.
Не менее важно, что правовые конструкции несостоятельности и банкротства не использовались в нашей стране на протяжении нескольких десятилетий, и традиция вложения в понятие банкротства уголовно-правового смысла утратилась. Использование действующим законодательством (ст.ст. 195 - 197 Уголовного кодекса РФ, п. 3 ст. 50 Закона о банкротстве) таких составов преступлений, как преднамеренное банкротство, фиктивное банкротство, неправомерные действия при банкротстве говорит о ненаделении современным законом понятия «банкротство» каким - либо оттенком неправомерности.
В юридической литературе встречается расширительное толкование термина «банкротство» как правового механизма, совокупности мер, процесса:
1. «порядок банкротства»;
2. «процедура банкротства», которой П. Медведев, разработчик НБКО, а также Г.И. Лунтовский, именуют совокупность всех мер в отношении неплатежеспособного должника, что представляется некорректным и противоречащим ст. 2 Закона о банкротстве, где установлены виды процедур банкротства;
3. «ход банкротства», «процедуры несостоятельности», под которыми понимается арбитражный процессе по делу о признании лица банкротом;
4. «система банкротства», как система контроля, диагностики и защиты предприятий от неплатежеспособности, а также организационную структуру, участников системы банкротства; применяемые к банкротам процедуры, и др.;
5. «банкротство - это система несостоятельности»;
6. М.В. Телюкина в одной из своих последних работ пишет о «несостоятельности в широком смысле», которой «иногда называют положение должника в течение всего конкурсного процесса».
Предметом дискуссий является и момент начала банкротства. По мнению профессора Е.А. Суханова, сутью института несостоятельности (банкротства) являются правила равномерного и справедливого распределения имеющегося имущества должника между его кредиторами в порядке конкурса или конкурсного производства. То есть, начало банкротства как процесса этим правоведом подразумевается с момента признания должника банкротом. В то же время Е.А. Суханов признает, что «вместе с тем институт банкротства не направлен только на прекращение (ликвидацию) юридического лица. Поэтому она является крайней мерой, использованию которой обычно предшествует применение иных, предупредительных мер». Банкротство включает не только ликвидацию должника с особым порядком распределения ее имущества, но и реабилитационные меры по предотвращению их несостоятельности либо ликвидации - судебные процедуры банкротства «финансовое оздоровление», «внешнее управление», «мировое соглашение». Процедура наблюдения также не направлена на раздел имущества несостоятельного должника. Арбитражная практика относит отношения, возникающие в ходе наблюдения к отношениям, связанным с предупреждением несостоятельности кредитных организаций. Между тем все эти процедуры являются частью правоотношений банкротства. Поэтому нельзя согласиться с пониманием банкротства лишь как особого порядка прекращения юридического лица, признанного несостоятельным.
М.В. Телюкина расширяет предмет исследуемого института, а с ним и рамки банкротства: «Говоря о конкурсном праве, подразумевают систему норм, регулирующих отношения в области несостоятельности (банкротства), т.е. отношения между должником, не исполняющим свои обязательства, его кредиторами и третьими лицами». Однако не всякий должник, не исполняющий свои обязательства, становится участником правоотношений банкротства. Согласно п. 2 ст. 3, ст. 30 Закона о банкротстве, лишь появление у лица признаков несостоятельности, а также оснований, установленных в п. 1, 2 ст. 9 этого закона распространяет на него положения Закона о банкротстве.
Для определения понятия «банкротство кредитной организации» следует решить вопрос о возможности включения в его содержание мер по предупреждению банкротства. При этом надо уяснить, соответствуют ли предусмотренные в действующем законодательстве досудебные меры признакам составной части банкротства - «процедуре банкротства». Понятие «процедуры банкротства», ни действующие законы о банкротстве, ни проект нового закона не раскрывают. Согласно словарю русского языка, «процедура - 1. Установленная, принятая последовательность действий для осуществления или оформления какого - либо дела». Аналогичное определение содержит и словарь иностранных слов. Для процедур банкротства как в отечественном, так и в зарубежных законодательствах характерен комплекс обязательных правовых характеристик, которые можно считать критериями отграничения процедуры банкротства от иных мер, применяемых в соответствии с законодательством о банкротстве. Такими критериями являются:
- определение законом оснований ее обязательного введения и прекращения, порядка проведения;
- введение, прекращение актом властного органа;
- назначение для их проведения независимого от должника лица;
- ограничение полномочий должника по распоряжению имуществом, либо отстранение его от управления хозяйственной деятельностью;
- наличие мер, ограничивающих права третьих лиц с целью эффективного проведения процедур банкротства (дополнительные основания признания сделок должника недействительными и отказа от исполнения договоров, мораторий на удовлетворение требований кредиторов, и т.п.);
- контроль ее проведения со стороны уполномоченного независимого органа;
- ответственность участников процедуры за нарушение порядка ее проведения;
- соответствие цели проведения процедуры общим целям института банкротства: обеспечению в рамках закона баланса прав должника и его кредиторов с учетом публичных интересов.
Финансовое оздоровление, назначение временной администрации, реорганизация в ст. 3 НБКО обозначены не как «процедуры банкротства», а как «меры по предупреждению банкротства». Изучение содержания и целей проведения указанных мер показывает следующее. «Финансовое оздоровление» включает ряд обязательных последовательных мер, неисполнение которых влечет применение мер ответственности, а проведение проходит под контролем органа банковского надзора. Такими мерами являются: установление в законе обязанностей руководителя кредитной организации обратиться к ее органам управления с ходатайством об осуществлении мер по финансовому оздоровлению; представить в Банк России соответствующее извещение; разработать и представить план мер по финансовому оздоровлению; обязанности органов управления принять решение по ходатайству; обязанности территориального учреждения ЦБ РФ рассмотреть указанный план и другие. Мера «назначение временной администрации» также подразумевает обязательное осуществление последовательных действий. С.Е. Андреев справедливо отмечает, что «назначение временной администрации по некоторым позициям напоминает процедуру внешнего управления (назначение новых органов управления без согласования с участниками (акционерами) кредитной организации, иные ограничения полномочий органов управления, введение моратория на исполнение денежных обязательств и др.), но является досудебной мерой». Содержание меры по предупреждению несостоятельности «реорганизация» раскрывается в п. 4.4 -4.8, 7.1 - 7.8 Инструкции ЦБ РФ «О порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций», а также в Указании ЦБ РФ от 4 июня 2003 г. № 230-П «О реорганизации кредитных организаций в форме слияния и присоединения».
Анализ правового регулирования досудебных мер по предупреждению несостоятельности кредитных организаций позволяет выделить их особенности по сравнению с иными категориями должников: а) обязательный характер проведения; б) участие в их осуществлении и контроль надзорного органа - Банка России; в) ответственность кредитной организации и ее органов в случае невыполнения требований закона и (или) властного органа по проведению процедур; г) использование в ходе проведения процедур контрольно-обеспечительных институтов, ограничивающих правоспособность кредитной организации, которые к иным категориям должников применяются только в ходе судебных процедур банкротства; д) преследование ими общей для института банкротства цели обеспечения публичных интересов и наиболее полного удовлетворения требований кредиторов, поскольку без эффективного и своевременного проведения таких мер удовлетворение требований кредиторов невозможно, банкротство не сможет работать «как хорошо отлаженный механизм, главные характеристики которого - системность и комплексность».
В настоящее время, ввиду недостаточности установленных НБКО контрольно-обеспечительных мер, всем обязательным признакам процедуры банкротства из числа досудебных процедур отвечают лишь назначение временной администрации. В случае установления обязательных мер в отношении кредитной организации и ответственности за их неисполнение уже с момента появления оснований для предупреждения несостоятельности, юридическим фактом, который обуславливает начало процесса банкротства кредитной организации, будет момент появления оснований, предусмотренных ст. 4 НБКО.
Таким образом, под «процедурой банкротства кредитной организации» представляется правильным понимать «комплекс последовательных мер, устанавливающий особый правовой статус кредитной организации и ее органов управления, а также особый правовой режим ее имущества, вводимый Банком России либо арбитражным судом с определенной целью на определенный срок, при наличии оснований, предусмотренных законодательством о банкротстве». Особенность категории «банкротство кредитных организаций» состоит, по нашему мнению, в распространении его содержания на правоотношения, предшествующие возбуждению дела о банкротстве. Анализ содержания и целей мер по предупреждению несостоятельности позволяет говорить о них как о процедурах банкротства.
На основе проведенного анализа можно сделать вывод, что законодательными и судебными актами, представителями органов государственной власти, ведущими правоведами понятие «несостоятельность (банкротство)» наделяется более широким содержанием, чем в определении, данном законом. В одних случаях оно обозначает установленную арбитражным судом неспособность должника удовлетворить определенные требования, а в других - весь комплекс отношений, регулируемых законодательством о несостоятельности. Наделение одного понятия различными содержаниями не учитывает объективные потребности правоприменения и не является методологически оправданным.
По нашему мнению, необходимо дать правовую формулировку второму (более широкому) значению «несостоятельности (банкротства)», которым это понятие наделяется в нарушение ст. 2 НБКО, а именно процессу, в который включается должник и проходит те или иные его стадии (процедуры) с момента появления у него признаков несостоятельности до прекращения дела о банкротстве. Современные правовая и научно-практическая терминологии, в качестве обозначения указанного процесса применяют термин «банкротство», однако, по - разному определяя момент вступления должника в этот процесс. Поэтому, с учетом использования этих терминов в положениях законодательства и правоприменительной практике, понятия «несостоятельность» и «банкротство кредитных организаций» целесообразно разграничить. Предусмотренное в ст. 2 Закона о банкротстве кредитных организаций определение несостоятельности (банкротства), как определенного финансового состояния должника, следует закрепить только за термином «несостоятельность». «Банкротством кредитной организации» необходимо признать процесс применения к кредитной организации совокупности экономических и правовых мер, внесудебных и судебных процедур, связанных с предупреждением ее несостоятельности, рассмотрением и разрешением арбитражным судом дела, о ее банкротстве, обеспечением соразмерного и наиболее полного удовлетворения требований ее кредиторов. Целесообразно закрепить за понятием «банкротство» указанное содержание, поскольку, как справедливо указывает В.В. Степанов, «юридическая техника должна учитывать устоявшееся содержание фразеологических комплексов и традиции их правового использования».
Юридическим фактом, определяющим начало досудебных процедур банкротства кредитной организации, следует считать: получение требования Банка России об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации; либо требования о реорганизации; либо принятие Банком России акта о назначении временной администрации по управлению этой кредитной организацией.
В связи со сказанным, определение должника, установленное ст. 2 Закона о банкротстве, не соответствует особенностям правового регулирования банкротства кредитных организаций. Под понятием «кредитная организация - должник» в смысле законодательства о банкротстве следует понимать кредитную организацию, имеющую основания для предупреждения ее несостоятельности, либо в отношении которой арбитражный суд принял заявление о признании банкротом.
В настоящее время критерием разделения правоотношений, связанных с предупреждением несостоятельности и с банкротством кредитной организации (пп. 2,3 ст. 1 НБКО), следует считать не цель предупреждения несостоятельности, а факт перехода банкротства под контроль арбитражного суда. Такой переход имеет место с момента введения наблюдения, согласно п. 3 ст. 48 Закона о банкротстве.
Анализ правового регулирования показал, что банкротство кредитных организаций предполагает проведение двух видов процедур (в зависимости от участия арбитражного суда в их введении и контроле проведения): досудебные и судебные. Банк России, как орган банковского регулирования и надзора, вводит, контролирует проведение досудебных процедур, а также прекращает их в случае, если арбитражным судом не принято заявление о признании банкротом кредитной организации, в которой проводится досудебная процедура. Судебные процедуры банкротства вводятся, контролируются и прекращаются арбитражным судом.
Досудебные процедуры представляется обоснованным разделить на два вида. Основаниями деления на указанные виды являются как цель их проведения, так и кардинальные различия в правовом статусе кредитной организации до отзыва лицензии, когда она продолжает оставаться полноправным участником гражданского оборота и осуществлять банковские операции, и после отзыва лицензии, когда ее правосубъектность становится крайне ограниченной положениями п. 3 ст. 49 ГК РФ, ч. 8, 9 ст. 20 ЗоБД.
Первый вид досудебных процедур банкротства кредитных организаций - процедуры, направленные на предупреждение несостоятельности, вводимые до отзыва лицензии на проведение банковских операций. Ими являются:
1. Финансовое оздоровление. Вводится с момента получения требования Банка России об осуществлении финансового оздоровления при наличии оснований, предусмотренных ст. 4 НБКО. Цель - оценка финансового состояния кредитной организации, восстановление ее ликвидности, выполнение пруденциальных норм, установленных Банком России. Проводится кредитной организацией самостоятельно при наличии одобрения органом банковского надзора плана мер по оздоровлению и под контролем указанного органа. Прекращается, если основания, послужившие причиной для проведения таких мер, устранены, либо если лицензия на осуществление банковских операций отозвана.
2. Назначение временной администрации с ограничением полномочий исполнительных органов кредитной организации. Вводится актом Банка России при наличии оснований, предусмотренных п. 1 ст. 17 НБКО. Цель - анализ финансового состояния кредитной организации, разработка и контроль мероприятий по финансовому оздоровлению, контроль органов управления банка по распоряжению его имуществом. Проводится временной администрацией, являющейся, согласно п. 1 ст. 16 НБКО, специальным органом управления кредитной организации. Управление кредитной организацией осуществляется ее органами управления. Процедура прекращается с момента принятия Банком России в соответствии с п. 1 ст. 31 НБКО решения о прекращении деятельности временной администрации
3. Назначение временной администрация по управлению кредитной организацией с приостановлением полномочий исполнительных органов кредитной организации. Основания введения и прекращения аналогичны предыдущей процедуре. Цель - реализация полномочий исполнительных органов кредитной организации, анализ ее финансового состояния, разработка организации, анализ ее финансового состояния, разработка и проведение мероприятий по финансовому оздоровлению, обеспечение сохранности имущества и документации.
4. Реорганизация в виде слияния или присоединения к финансово устойчивой кредитной организации. Вводится с момента получения соответствующего требования Банка России при наличии оснований, установленных подпунктами 1 - 3 п. 1 ст. 17 НБКО. Цель - сохранение бизнеса кредитной организации, предотвращение несостоятельности и его негативных последствий.
Второй вид досудебных процедур банкротства кредитных организаций - процедура, направленная не на восстановление финансовой устойчивости, а на исследование действительного финансового положения должника, обеспечение сохранности и возврат его имущества - «назначение временной администрации по управлению кредитной организацией после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций». Вводится актом Банка России в случае отзыва указанной лицензии. В отличие от всех предшествующих процедур не имеет цели предупреждения несостоятельности. Цель - реализация полномочий исполнительных органов кредитной организации, обследование кредитной организации на предмет наличия у нее признаков несостоятельности, обеспечение сохранности имущества и документации.
Согласно ст. 5 НБКО, пп. 1,2 ст. 182 Закона о банкротстве, судебными процедурами банкротства кредитных организаций (круг которых сужен по сравнению с механизмом банкротства иных юридических лиц) могут являться только наблюдение и конкурсное производство.
Автор: Юлова Е.С.