Развитие института несостоятельности (банкротства) кредитных организаций
Правовой институт несостоятельности (банкротства) кредитных организаций получил свое второе рождение после более чем семидесятилетнего перерыва. Непродолжительность опыта, слабость разработки современного правового регулирования заставляет обратиться к анализу его становления, что, по меткому замечанию выдающегося историка - правоведа К. Малышева, «пролило бы яркий свет на окружающее нас состояние права, как исторический результат мировой мысли и опыта».
На Руси зарождение кредитных отношений произошло на исходе XII в., о чем свидетельствуют Пространная редакция Русской правды (1070 - е гг.), Устав Вл. Мономаха, «Псковская ссудная грамота». Первые кредитные организации, именуемые в дореволюционном праве «кредитные установления», стали появляться со 2-й четверти XVIII в., банки - с 1754 г.. Для кредитных организаций до отмены крепостного права была характерна государственная форма собственности, не допускающая возникновения конкурного процесса, а частные банки, частные банкирские конторы были немногочисленны. Частные кредитные организации («земские банки») стали учреждаться с 1861 г., а акционерные частные коммерческие банки - с 1864 г. К началу XX века Россия имела развитую систему разнообразных кредитных установлений государственной, общественной и частной форм собственности.
Конкурсный процесс на примитивном уровне существовал в России с древнейших времен. Первыми российскими законодательными актами в этой сфере являются Уставы о несостоятельности 1740 г., 1763 г., Устав о банкротах 1800 г. Наиболее значительный акт - Устав о несостоятельности 1832 г. действовал до 1917 г. Несмотря на продолжительность участия в гражданском обороте, кредитные организации долгое время не наделялись статусом специального субъекта правового регулирования несостоятельности. Как указывает А.Н. Гурьев, «в уставах банков не было предусмотрено ликвидации их дел, между тем производство таковой в общеустановленном уставами о торговой несостоятельности порядке оказалось на практике неудобным, весьма стеснительным для кредиторов». Это послужило причиной того, что 22 мая 1884 г. начинает свое существование институт банкротства кредитных организаций - с момента принятия Закона «О порядке ликвидации дел частных и общественных установлений краткосрочного кредита». Субъектами специального правового регулирования стали акционерные коммерческие банки, общества краткосрочного взаимного кредита, городские общественные банки. Особенностями регламентации несостоятельности явились: более жесткие основания ликвидации; введение дополнительного субъекта права возбуждения дела о несостоятельности (министерства финансов); возможность проведения конкурсного управления правительственной конкурсной комиссией. Значением этого закона стало: 1) упрощение порядка ликвидации финансово неустойчивых кредитных организаций; 2) повышение финансовой надежности банков за счет побуждения их пайщиков (участников) к осуществлению мер по предупреждению несостоятельности (путем восстановления утраченной части капитала); 3) улучшение государственного контроля и качества проведения конкурсного производства.
Опыт, полученный вследствие кризиса 1901 г., когда обанкротились 9 банков, использован при дальнейшем развитии законодательства. Предупреждению несостоятельности способствовали пруденциальное регулирование, направленное на укрепление финансовой устойчивости, а также активная государственная поддержка особо значимых банков.
В Своде Законов Российской Империи, Уставе Кредитном издания 1903 г., в редакциях 1906, 1908 и 1909 гг. мы находим уже довольно разработанный институт несостоятельности кредитных организаций, правила которого распространялись на все кредитные установления и применялись субсидиарно к общим положениям о торговой несостоятельности Устава Судопроизводства Торгового. В частности, были предусмотрены следующие особенности правового регулирования несостоятельности (банкротства) кредитных организаций по сравнению с иными лицами.
Установление более жесткого критерия несостоятельности, упрощающих возбуждение судебного разбирательства и более отвечающее интересам кредиторов - «прекращение платежей вследствие расстройства своих дел», что имело прогрессивное значение. В основе признания несостоятельности некредитных организаций оставался критерий неоплатности, что, по мнению современников, было основной чертой, делающей российский институт несостоятельности не отвечающим складывающимся капиталистическим отношениям.
Специальные меры по предупреждению несостоятельности кредитных организаций законодательством того времени были мало разработаны. В качестве такой процедуры, имевшей внесудебный характер, служило введение «администрации по делам торговым» до признания должника несостоятельным. Она представляла собой участие кредиторов в управлении делами должника - прототип современного внешнего управления. Особенность для кредитных организаций состояла в порядке введения такой администрации, который мог быть только добровольным в виде сделки между должником и всеми его кредиторами. Для иного, ограниченного некоторыми условиями, круга должников она могла применяться и в принудительном порядке. Использование администрации было возможно далеко не всегда, поскольку ограничивалось жесткими рамками: 1) недостаток имущества должника не должен был превышать 50 % его обязательств; 2) целесообразность ее введения определялась комиссией из наиболее уважаемых членов Биржевого комитета; 3) Биржевой комитет должен был вынести постановление о допуске администрации до обращения иных кредиторов в суд с требованием о признании должника несостоятельным.
Другой особенностью предупреждения несостоятельности кредитных организаций было назначение исключительно в такие организации особого органа «ликвидационной комиссии» для «ликвидации дел» кредитной организации, не только не объявленной несостоятельной, но и при отсутствии признаков несостоятельности. Этот правовой институт можно считать истоком современной временной администрации по управлению кредитной организацией, назначаемой Банком России.
Специальные меры по предупреждению несостоятельности банка устанавливались также в каждом конкретном случае индивидуально-правовым актом, содержавшим перечень мер по финансовому оздоровлению, порядок возврата средств, предоставленных государством в целях санации, состав и полномочия временного управления, размер вознаграждения его членов. До полного возвращения государственного кредита с уплатой процентов полномочия органов управления банка переходили временному управлению, подведомственному Государственному Дворянскому Банку. Современная мера - назначение временной администрации с приостановлением полномочий исполнительных органов кредитной организации - воспринимает такое ограничение правоспособности должника.
Законом были определены особые меры, применяемые к кредитному установлению, как судом, так и административными органами с момента возбуждения дела о несостоятельности, а также особенности судопроизводства. Процедура наблюдения была неизвестна конкурсному праву. Действовал ускоренный порядок признания несостоятельности (ст. 409 Устава Судопроизводства Торгового). Процесс банкротства кредитных установлений имел свои особенности, которые продолжает современное регулирование наблюдения и досудебных процедур. До решения вопроса о несостоятельности, суд был вправе назначить исследование действительного финансового положения кредитной организации посредством ревизии (ст. 141 Устава Кредитного). К профессионализму комиссии по изучению финансового состояния предъявлялись высокие требования. На практике в нее входили как государственные чиновники, так и управляющие государственных банков. Вопрос о наличии «расстройства дел кредитного установления» решался именно этой ревизией, и его отрицательное заключение влекло вынесение судом определения об отказе в признании несостоятельным. Результаты ревизии объявлялись для всеобщего сведения - этой нормой учитывалась особая роль деловой репутации кредитной организации для продолжения ее функционирования. В отличие от иных должников, приняв заявление о несостоятельности кредитного установления, суд был управомочен до вынесения определения о признании его несостоятельным принять меры по охране его имущества (уже именуемого «массой») посредством наложения ареста (ст. 143 Устава Кредитного).
Законодательство не допускало мировых сделок по делам о несостоятельности кредитных организаций, чем также учитывало такую особенность кредитных организаций как множественность мелких кредиторов и реализовывало более тщательную защиту их прав. Уже тогда было признано, что «чем больше состав кредиторов и чем менее значительны требования каждого, тем легче, как показала практика, достигнуть должнику желаемых им самим условий сделки».
Учитывая размеры активов и многофилиальность банков, законодательство предусматривало назначение судом нескольких присяжных попечителей (аналог современного арбитражного управляющего) по усмотрению суда при вынесении определения о признании кредитного установления несостоятельным. Причем в случае возложения надзора за ними на одного из присяжных попечителей, они были независимы от кредиторов.
Основной особенностью конкурсного производства была возможность введения вместо конкурсного управления специального органа - ликвидационной комиссии, имеющей иной правовой статус. Таким образом, существовало два вида таких комиссий: первая, как было указано выше, являлась прототипом временной администрации по управлению кредитной организации. Она действовала исключительно от имени кредитного установления и его представляла. В отличие от нее, ликвидационная комиссия второго вида назначалась в кредитную организацию, уже признанную судом несостоятельной, считалась представителем кредиторов и должников кредитной организации, и ее действия были для них обязательны. Интересным положением, на наш взгляд, дающим дополнительные гарантии для максимального использования законных мер увеличения конкурсной массы в интересах кредиторов было следующее правило. Ввиду различий правовой природы двух видов ликвидационных комиссий кредитных организаций, вторая (заменяющая конкурсное управление), а также конкурсное управление не являлись правопреемниками ликвидационной комиссии первого вида и были вправе предъявлять иски по тем же предметам, что предъявлялись первой ликвидационной комиссией.
Состав и порядок формирования ликвидационных комиссий, дополнительный контроль со стороны министра финансов свидетельствуют об учете законодательством специфического состава и стоимости активов банка, упрощающих возможность для незаконных действий конкурсного управления, необходимости участия квалифицированных специалистов в области банковского дела, а также значение этих видов должников для здоровья экономики. Согласно ст. 121 Устава Кредитного (изд. 1893 г.), ликвидационная комиссия состояла из председателя и четырех или шести членов, из которых 2 или 4 члена назначались министром финансов по согласованию с министром юстиции (а по делам о городских общественных банках - с министром внутренних дел). Остальные 2 члена избирались Биржевым комитетом из почетнейших торгующих на бирже купцов - в городах, где существовали биржи, а в прочих городах, и по делам городских общественных банков - Городской Думой из лиц, которые могли быть избраны на должности по городскому общественному управлению. Кредиторы фактически устранялись от влияния на работу комиссии, а вопросы, подлежащие утверждению общего собрания кредиторов иных видов должников, разрешались судом (ст. 126 Устава Кредитного изд. 1893 г.). Однако кредиторам предоставлялось право контроля путем ознакомления с документацией и действиями органов конкурсного производства. Продажа имущества и предварительное удовлетворение требований кредиторов могли быть разрешены судом досрочно, что также было направлено на снижение тяжести последствий консервации в кредитных организациях средств участников гражданского оборота.
Особенности конкурсного управления касались принятия требований кредиторов и установления очередности; составления расчета удовлетворения; обязанности сообщения прокурору об обнаруженных признаках противозаконных деяний. Срок для предъявления требований (6 месяцев со дня публикации о несостоятельности кредитного установления) по сравнению с общими правилами был удлинен для кредиторов, проживающих в России, а для находящихся за границей сокращен в 2 раза. В целом это способствовало сокращению продолжительности конкурсного производства. Достижению этой цели способствовало также упрощение порядка уведомления кредиторов кредитных организаций об отнесении их требований к очередям удовлетворения (ст. 153 Устава Кредитного изд. 1903 г.).
Состав органов, уполномоченных на регулирование банкротства кредитных организаций и надзор был расширен и включал министров финансов, юстиции, внутренних дел. Эти лица участвовали в назначении ревизии; в назначении ликвидационной комиссии и ее контроле, определении порядка ее внутреннего делопроизводства, определении размера вознаграждения (в установленных законом границах).
Советский этап развития правового регулирования банкротства (1917-1993 гг.) характеризуется сворачиванием этого правового института и полным отказом от его включения в правовую систему СССР. Причинами этого стали, во-первых, отсутствие экономической оправданности в условиях монополии государственной собственности и концентрации управления финансами, а во-вторых, национализация банков. Как справедливо отмечает М. В. Телюкина, «конкурсное право относится к числу институтов, которые могут существовать только в условиях рыночной экономики». Только на время действия нэпа вновь появилась потребность в правовом регулировании отношений банкротства. В 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР был принят закон о дополнении ГПК РСФСР 37-й главой «О несостоятельности частных лиц физических и юридических», а в 1929 г. в ГПК РСФСР были введены главы «О несостоятельности государственных предприятий и смешанных акционерных обществ». Однако влияние на регулирование банкротства лиц, относящихся к кредитным организациям в современном значении, они не оказали. «Нэп, - как пишет С. Прокопович, - сохраняет огосударствление банковского дела». С 1922 г. начали функционировать и негосударственные кредитные организации, но принятое в 1927 г. постановление ЦИК и СНК СССР «О принципах построения кредитной системы» положило начало монополизации банковского дела. В 1930 г. в связи с проведением кредитной реформы, все операции по краткосрочному кредитованию были сосредоточены в Государственном банке, функции банков сельскохозяйственного кредита перешли к Госбанку.
В ходе банковской реформы 1988 - 1991 гг., с принятием Закона СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР» произошел отказ государства от монополии на банковскую деятельность. Вступлением в силу Закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» 1 марта 1993 г. начался этап возрождения правового регулирования банкротства кредитных организаций. В законе особенности банкротства были сведены к предварительному отзыву лицензии на совершение банковских операций до возбуждения арбитражным судом дела о несостоятельности. Регламентация указанной сферы формировалась также положениями Указа Президента РФ № 1184 (п. З), но в большей части актами ЦБ РФ. Надзорный орган урегулировал правоотношения по принятию мер по предупреждению несостоятельности; составлению планов санации и организации банковского санирования; разработал правовой институт временной администрации; порядок назначения ликвидатора в случае добровольного объявления кредитной организации о своем банкротстве; составление ликвидационных балансов в ходе конкурсного производства. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» 1998 г. в ст.ст. 141-143 закреплял субсидиарный порядок применения положений Закона о банкротстве по отношению к специальному закону о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций; дополнительный критерий подведомственности дела арбитражному суду; ограничение количества процедур банкротства кредитных организаций.
Значительное расширение рассматриваемого института произошло с принятием Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Он установил: 1) основания и порядок осуществления мер по предупреждению несостоятельности кредитных организаций; 2) особенности оснований и процедур рассмотрения дела о банкротстве арбитражным судом. Этот закон характеризуют: преимущественный характер применения его норм к отношениям, связанным с несостоятельностью (банкротством) и осуществлением мер по ее предупреждению; уделение приоритетного внимания регламентации предупреждения несостоятельности, осуществляемой под эгидой Банка России; сочетание материальных и процессуальных норм; усиление роли надзорного органа как субъекта правоотношений банкротства.
Являясь комплексным, институт несостоятельности (банкротства) кредитных организаций представляет собой сложную систему, включает нормы гражданского, финансового, административного, уголовного, арбитражного процессуального, а в отдельных случаях и других отраслей. Тем не менее, основу правового регулирования рассматриваемых правоотношений составляют гражданско-правовые нормы. Еще Г.Ф. Шершеневич отмечал, что конкурсное право является отделом частного, гражданского права.
Основные принципы рассматриваемого правового института установлены Конституцией Российской Федерации. Прежде всего, регулируя отношения между равноправными участниками гражданских правоотношений - должником и его кредиторами - правовая регламентация несостоятельности базируется на принципе признания и защиты равным образом всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Ю.В. Литовцева объективно оценивает новый закон о банкротстве как важную ступень в реализации этого принципа. Роль банкротства в рыночной экономике подтверждает тот факт, что само наличие этого института в системе правовых норм является определяющим фактором поддержки конкуренции, которая гарантируется в России согласно ч. 1 ст. 8 Конституции. Установление повышенной защиты граждан - кредиторов кредитных организаций, в том числе с помощью первоочередного удовлетворения их требований, реализует положения ч. 1 ст. 7 Конституции России. Принцип охраны частной собственности законом (ч. 1 ст. 35 Конституции РФ) обусловливает установление усиленных обеспечительных мер, применяемых при банкротстве, направленных на ограничение права кредитной организации, ее учредителей (участников), кредиторов по реализации своих имущественных прав при урегулировании конфликта интересов указанных лиц. С принципом, заложенным в ч. 3 ст. 35 Конституции, согласуется судебный порядок признания должника банкротом и открытия конкурсного производства, в ходе которого все имущество банкрота отчуждается и распределяется среди его кредиторов. Положения ч. 1,2 ст. 46 Конституции лежат в основе регламентации производства по делу о банкротстве в арбитражном суде, а также участия ЦБ РФ в правоотношениях, связанных с предупреждением несостоятельности кредитной организации. Правило ст. 53 Конституции РФ, на наш взгляд, имеет важнейшее значение при решении проблемы ответственности временной администрации по управлению кредитной организацией и назначившего ее Банка России. Условия и порядок введения моратория на удовлетворение требований кредиторов основываются на положениях ч. 3 ст. 55 Конституции. Нормы, зафиксированные в ч. 3 ст. 17, ст. 45 Конституции РФ, по нашему мнению, занимают ведущее место в определении принципов законодательства о банкротстве, поскольку гарантируют государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в России, которая распространяется и на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним отнесено.
Рассматривая другой источник регулирования - ГК РФ, необходимо отметить, что в свете п. 3 ст. 232 Закона о банкротстве, основное значение принадлежит не тем его положениям, которые непосредственно регулируют вопросы банкротства (ст. ст. 64, 65 ГК РФ), а иные нормы. Среди них основания признания сделок недействительными (согласно п. 1 ст. 28 НБКО субсидиарно к положениям специального законодательства о банкротстве применяются положения § 2 гл. 9 ГК РФ); положения об ответственности (п. 3 ст. 53 ГК, ст. 56 ГК, п.1 ст. 399 ГК РФ), в том числе основного общества в случае несостоятельности дочернего (ч. 2 ст. 105 ГК РФ). Правовое положение участников должника в деле о банкротстве регулируется также п.1 ст. 87, п.1 ст. 95, п. 1 ст. 96, п. 2 ст. 98 ГК РФ. Пунктом 2 ст. 182 ГК установлены основы правового статуса конкурсного управляющего при банкротстве. Как верно полагают Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин, «многие другие нормы этого Кодекса, хотя и непосредственно не затрагивают проблемы несостоятельности (банкротства) юридических лиц, но играют определяющую роль в решении ряда вопросов, возникающих в связи с их банкротством».
НБКО закрепляет различные системы источников правового регулирования для отношений, связанных с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности и отношений, связанных с несостоятельностью (банкротством). Согласно ч. 2 ст. 1 НБКО, отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности кредитных организаций, не урегулированные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», регулируются иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами ЦБ РФ. Прежде всего, это положения Закона о ЦБ РФ, устанавливающие полномочия ЦБ РФ в области банковского регулирования и банковского надзора (п.9 ст. 4, ст. 7, гл. X), в том числе дополнительные основания осуществления мероприятий по предупреждению несостоятельности (ст. 74, 75) и порядок принятия такого решения. Установление санкций за нарушение кредитной организацией федеральных законов и актов ЦБ РФ, непредставление полной и достоверной информации (ч.1 ст. 74), не устранение нарушений, совершение операций и сделок, создающих реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), служит своевременному предупреждению несостоятельности банка. Порядок реорганизации кредитной организации базируется на положениях ст.ст. 57 - 60 ГК РФ, ст. 23 ЗоБД. Важнейшими подзаконными актами выступают: Инструкция ЦБ РФ «О порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций»; Положение ЦБ РФ «О временной администрации по управлению кредитной организацией», Положение ЦБ РФ от 4 июня 2003 г. «О реорганизации кредитных организаций в форме слияния и присоединения», изданное согласно п. 2 ст. 32 НБКО.
В соответствии с подпунктом 5 п. 1. ст. 17 НБКО в круг оснований назначения временной администрации включены основания, установленные чч.1,2 ст. 20 ЗоБД. Отзыв лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации значительно изменяет гражданско-правовой статус такой организации в качестве субъекта правоотношений банкротства, является безусловным основанием для назначения временной администрации (п. 2 ст. 17 НБКО), служит одним из обязательных условий возбуждения дела о несостоятельности кредитной организации арбитражным судом (ст. 36 НБКО). Поэтому в систему правового регулирования входят нормы ст. 20 ЗоБД, устанавливающие основания, порядок обжалования и правовые последствия отзыва у кредитной организации лицензии. Ст. 11.1 ЗоБД также участвует в гражданско-правовом регулировании ответственности руководителей кредитной организации за доведение этой организации до банкротства, согласно п. 4 ст. 50 НБКО.
Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» можно включить в систему правовых норм, регулирующих отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности кредитных организаций только в той части, которая регулирует комплекс мер, применяемых к кредитным организациям и направленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности. Такой вывод следует сделать исходя из определения «реструктуризации», данного в п. 1 ст. 2 указанного закона, которое включает помимо вышеизложенного значения этого понятия также и второе значение, а именно «комплекс мер, направленных на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций». Некоторые исследователи сужают понятие реструктуризации до первого значения - предотвращения признания банкротом, что соответствует его сущности и назначению. Говоря о реструктуризации, следует отметить, что она является частным случаем проведения мер по предупреждению несостоятельности и не получила широкого распространения (под управления АРКО перешли 17 банков).
Нормативно-правовая база, предметом регламентации которой выступают отношения, связанные не с предупреждением банкротства, а с банкротством кредитных организаций, значительно сужена. В арбитражной практике подчеркивается, что включенные согласно ч. 3 ст. 1 НБКО в качестве предмета регулирования отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций, предусматривают применение к ним других федеральных законов и нормативных актов ЦБ РФ с учетом определенного их соотношения с НБКО. «При этом особенность системы правовых актов, содержащих нормы, регулирующие отношения в связи с несостоятельностью кредитной организации, заключается в том, что упомянутые отношения не могут регулироваться какими-либо иными федеральными законами, кроме Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и исчерпывающего списка нормативно-правовых актов Банка России, в тех случаях, которые прямо предусмотрены Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Согласно ст. 34 НБКО, общее процессуально - правовое регулирование осуществляется АПК РФ и Законом о банкротстве, а нормы НБКО являются специальными. Непосредственно особенности рассмотрения дел о банкротстве урегулированы в п.4 ст. 4, ст. 33, п.4 ст. 38, гл. 28 АПК РФ. Нормативные акты ЦБ РФ при этом участвуют в регламентации отношений, связанных с несостоятельностью кредитных организаций только в случаях, предусмотренных НБКО. В соответствии с п. 2 ст. 6, п. 1 ст. 45 НБКО действуют Положения ЦБ РФ «О порядке аттестации арбитражных управляющих (ликвидаторов) кредитных организаций», «О проведении Банком России проверок деятельности арбитражных управляющих при банкротстве кредитных организаций». В соответствии со ст. 48 НБКО разработано Положение ЦБ РФ «О порядке составления промежуточного ликвидационного баланса и ликвидационного баланса кредитной организации и их согласования с территориальными учреждениями Банка России». Помимо указанных в развитие положений НБКО действует целый ряд других подзаконных актов ЦБ РФ.
Значительная роль в регулировании судебного этапа банкротства кредитных организаций принадлежит Закону о банкротстве, применяемому субсидиарно к положениям НБКО. Практика применения его норм показывает его неэффективность, что обуславливает его постоянное корректирование. В связи с тем, что, как справедливо отмечал В.В. Витрянский, число необходимых поправок в тексте Закона о банкротстве 1998 г. вполне сравнимо с общим количеством его статей, и в связи с этим необходима его новеллизация, 26 октября 2002 г. был принят новый Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)». В нем отражены следующие основные изменения правового регулирования банкротства кредитных организаций:
1. Повышение соответствия банкротства конституционным принципам. Происходит расширение прав учредителей (участников) кредитной организации - должника при разбирательстве дела (ст. 12, 35), на собрании кредиторов, в конкурсном производстве (п. 2 ст. 126); защита интересов государства путем предоставления права уполномоченным органам участия с правом голоса на всех собраниях кредиторов (п. 1 ст. 12, п. 1 ст. 14, 15, п. 1 ст. 18). С помощью исключения «механической процедуры возбуждения дела о банкротстве»защищается должник от действий недобросовестных кредиторов.
2. Происходит расширение прав конкурсных кредиторов (п. 2,5 ст. 12, п.5 ст. 16 Закона), обеспечение и повышение информированности арбитражного суда и иных лиц, участвующих в деле о банкротстве, о проведении и решениях собраний кредиторов (п.7 ст. 12). В то же время, если количество конкурсных кредиторов и уполномоченных органов превышает 500, изменяется порядок их уведомления (по аналогии с дореволюционным) о проведении собрания кредиторов с персонального оповещения на опубликование сообщения в средствах массовой информации (п. 2 ст. 13). Такая новелла будет способствовать сокращению сроков и трудоемкости процедур банкротства.
3. Предусматриваются меры по ограничению злоупотреблений арбитражного управляющего при формулировке вопросов повестки дня собрания кредиторов (п. 2 ст. 14), при ведении реестра требований кредиторов (п. 1 ст. 16), в том числе возложение функции ведения реестра на реестродержателя, внесение в реестр только тех требований, которые установлены судебным актом. Вводится гласность применения мер дисциплинарного взыскания к арбитражным управляющим, непосредственно влияющая на их деловую репутацию. Расширяются права комитета кредиторов по контролю деятельности арбитражного управляющего (ч. 3 ст. 17), изменяется распределение голосов между его членами.
4. Повышаются требования к теоретической и практической подготовке управляющих, результатам их предшествующей деятельности, финансовому обеспечению их ответственности. Вводится новый субъект конкурсного права - саморегулируемые организации арбитражных управляющих». Положительными моментами, указанной новеллы выступают: дополнительный контроль такой организации за деятельностью своих членов; повышение их ответственности; участие в разработке соответствующих нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Обязательность членства арбитражного управляющего в саморегулируемой организации, порядок формирования ее имущества, нормы об ответственности такой организации обусловливают заинтересованность всех участников саморегулируемой организации в соблюдении законодательства о банкротстве и исключении из своих рядов непрофессиональных и нечестных лиц. По состоянию на 5 июня 2003 г. в единый реестр включено более 25 саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а на 24 декабря 2003 г. уже 37.
5. Установлены предельный срок конкурсного производства; возможность прекращения производства по делу о банкротстве, в ходе любой процедуры в случае полного удовлетворения требований кредиторов (ст.ст. 57, 116, 125). Предусмотрена ответственность руководителя и арбитражного управляющего за уклонение от передачи конкурсному управляющему документации и имущества (п. 2 ст. 125), подробнее разработан правовой статус конкурсного управляющего и порядок конкурсного производства.
Особый интерес представляют тенденции развития законодательства о банкротстве кредитных организаций. Государственной Думой в первом чтении был принят проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» № 214856-3. Его положения направлены на повышение эффективности мер по предупреждению несостоятельности и введение мер, обеспечивающих их немедленное осуществление; а также на формирование финансовой и юридической системы защиты интересов кредиторов в ходе процедур банкротства кредитных организаций. В их числе следующие последствия возникновения оснований для предупреждения несостоятельности: обязанность разработки кредитной организацией плана мер по финансовому оздоровлению и их проведение; право ЦБ РФ требовать созыва коллегиальных органов управления для решения вопроса о предупреждении несостоятельности и направить своего представителя для участия в работе указанных органов; обязанность кредитной организации уведомлять ЦБ РФ о совершении крупных сделок. Расширяются основания для назначения временной администрации. Предлагаются дополнительные меры ответственности органов управления банка за непринятие мер по предупреждению несостоятельности, игнорирование соответствующих требований ЦБ РФ, субсидиарная ответственность по обязательствам, возникшим в этот период. В регулировании судебных процедур банкротства проект предлагает исключение процедуры наблюдения; наделение правом осуществлять конкурсное производство исключительно юридических лиц, аккредитованных в ЦБ РФ, а конкурсное производство в банках, привлекавших вклады физических лиц возложить на АРКО. При этом вводятся обязанности ликвидатора по публикации информации о конкурсной массе, условиях реализации имущества, расчетах с кредиторами, затратах на проведение процедуры банкротства. Значение этого законопроекта можно оценить как весьма прогрессивное, поскольку его положения будут способствовать предупреждению несостоятельности банков и вывода активов; сокращению сроков и расходов ликвидации, прозрачности деятельности арбитражного управляющего.
Непосредственное влияние на защиту прав вкладчиков при банкротстве банков, субъектный состав, продолжительность и в целом на эффективность его процедур призван сыграть Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Однако его принятие не способно не только защитить права иных кредиторов, но и обеспечить полное удовлетворение требований вкладчиков, особенно в случае системного кризиса.
Таким образом, становление правового регулирования банкротства кредитных организаций имеет 3 этапа:
1. С 1884 г. по 1917 г. - дореволюционный этап - возникновение и развитие особого правового института несостоятельности кредитных организаций. Этот институт можно оценить как прогрессивный по сравнению с общим состоянием конкурсного права, ряд его идей представляется полезным использовать в наше время. Он формировался, учитывая такие специфические черты должника как множественность кредиторов, определяющую роль деловой репутации в успешном функционировании, размер и состав активов, наличие отдаленных филиалов, тяжесть последствий несостоятельности кредитных организаций для экономики. Правовое регулирование банкротства кредитных организаций было направлено на повышенную защиту прав и законных интересов кредиторов, более раннее применение контрольных и ограничительных мер с целью обеспечения сохранности имущества должника, избежание ликвидации временно неплатежеспособной кредитной организации, упрощение возбуждения судебного разбирательства по делу о несостоятельности, повышение государственного контроля и качества проведения конкурсного производства, предотвращение неквалифицированного и недобросовестного управления кредитной организацией как в преддверии наступления несостоятельности, так и после признания ее судом.
2. С 1917 г. по 1993 г. - советский этап, на протяжении которого правового регулирования банкротства кредитных организаций (в современном понимании) как самостоятельного правового института не существовало.
3. С 1993 г. по настоящее время - современный этап возрождения и развития банкротства кредитных организаций как специального комплексного правового института. Можно отметить преемственность в современном законодательстве таких черт дореволюционной концепции, как возможность назначения ликвидационной комиссии до появления признаков несостоятельности; индивидуальный подход при разработке мер по предупреждении несостоятельности; наложение обеспечительных мер до признания несостоятельности; зависимость признания банкротом от заключения ревизионной комиссии о финансовом состоянии банка; проведение обследования и конкурсного управления лицами, имеющими специальные познания в банковской сфере; неприменение мирового соглашения; право контроля кредиторами документации и деятельности конкурсного управления; досрочное (предварительное) удовлетворение требований кредиторов; участие органа банковского надзора в регламентации и контроле проведения банкротства.
Итак, специфика кредитных организаций и накопленный правовой опыт развития института банкротства кредитных организаций позволяют сделать вывод о том, что развитие этого института должно быть направлено на защиту имущественных прав и интересов кредиторов, и прежде всего, на обеспечение сохранности и возврата имущества кредитной организации, расширение правовых форм предупреждения ее несостоятельности, более раннее применение контрольных и ограничительных мер, повышение требований к профессиональному уровню и правомерности управления кредитной организацией при предупреждении несостоятельности и в ходе процедур банкротства.
Автор: Юлова Е.С.