Назначение временной администрации после отзыва лицензии на осуществление банковских операций

В действующем законодательстве назначение временной администрации после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций не выделено в отдельную процедуру банкротства, а включено в состав мер по предупреждению банкротства (п. 1 ст. 3 НБКО). Изменение правового статуса кредитной организации в период деятельности такой администрации требует рассмотрения вопроса защиты прав и интересов кредиторов на этом этапе банкротства.

Банк России обязан назначить временную администрацию не позднее дня, следующего за отзывом лицензии на осуществление банковских операций (п. 2 ст. 17 НБКО). В отличие от временной администрации, назначаемой до отзыва лицензии, прекращение деятельности этого специального органа управления определяется в ч. 4 ст. 18 НБКО моментом назначения ликвидатора или конкурсного управляющего (фактически открытия процедуры конкурсное производство). Поскольку утверждение временного управляющего при введении арбитражным судом процедуры наблюдения не является основанием для прекращения деятельности временной администрации, она обязана продолжать функционирование одновременно с временным управляющим. П. 2 ч. 1 ст. 31 НБКО определяет момент прекращения деятельности временной администрации, назначенной до отзыва лицензии более ранним сроком - при передаче дел арбитражному управляющему, которым является и временный управляющий (ч. 1 ст. 19 Закона о банкротстве).

Задачи временной администрации, вводимой после отзыва у кредитной организации лицензии, обусловлены ее функциями, указанными в ст. 22, 22.1 НБКО. В задачи не входит разработка и осуществление мер по предупреждению несостоятельности, что вызвано наложением запрета банковским законодательством на продолжение осуществления банковских операций и совершение сделок после отзыва лицензии.

Период от даты отзыва лицензии до введения процедуры наблюдения связан с коренными изменениями правового статуса участников правоотношений банкротства по сравнению их положением в предшествующих досудебных процедурах. Следующие правовые последствия отзыва лицензии для кредитной организации, ее кредиторов, органов управления, предусмотренные ч. 4 ст. 20 ЗоБД, для иных должников наступают в соответствии с законодательством о банкротстве только после введения судебных процедур:

1. Срок исполнения всех денежных обязательств должника считается наступившим. Для некредитной организации такая мера является последствием признания ее банкротом и открытия конкурсного производства (п. 1 ст. 126 Закона о банкротстве);

2. Прекращается начисление процентов, а также неустоек (штрафов, пени) и наложение иных финансовых (экономических санкций) по всем видам задолженности должника. Для некредитных организаций - в результате введения арбитражным судом моратория на удовлетворение требований кредиторов в ходе процедуры внешнего управления (п. 2 ст. 95 Закона о банкротстве), а также после признания должника банкротом и открытия конкурсного производства;

3. Приостанавливается исполнение исполнительных документов, выданных на основании судебных решений по имущественным взысканиям (за определенными исключениями). У иных категорий должников, в соответствии с п. 1 ст. 63 Закона о банкротстве, - после введения арбитражным судом наблюдения; а также в течение срока действия моратория в ходе судебной процедуры внешнего управления (п.2 ст. 95 Закона о банкротстве).

4. Кредитной организации с момента отзыва лицензии запрещается заключение сделок и исполнение обязательств по сделкам, за исключением некоторых текущих сделок в пределах сметы расходов, согласуемой с Банком России. Для иных юридических лиц - должников такое ограничение правоспособности не предусмотрено ни одной из процедур банкротства. Некоторые ограничения налагаются на совершение сделок и принятие решений органами должника вследствие введения наблюдения (п.1 ст. 63, п. 2, 3 ст. 64 Закона о банкротстве).

5. Кредитная организация, как указано в ч. 4 ст. 12 НБКО, не вправе удовлетворять требования учредителей (участников) о выделе им доли (части доли) или выплате ее действительной стоимости либо выкупе акций уже с момента получения требования Банка России об осуществлении мер по финансовому оздоровлению. Это, по определению А.Н. Семиной «прямое ограничение право(дее)способности должника», на участников некредитной организации налагается только вследствие введения наблюдения.

6. Назначение органом власти в принудительном порядке лица (органа), исполняющего полномочия по контролю сохранности имущества и управлению должником в целях защиты законных интересов ее кредиторов. В кредитной организации это временная администрация, назначаемая Банком России после отзыва лицензии на осуществление банковских операций. Из характера выполняемых ею функций, установленных в ст. 22. 1 НБКО, можно сделать вывод о приостановлении полномочий исполнительных органов кредитной организаций на этот период. С момента введения судебных процедур банкротства арбитражным судом назначается соответствующий арбитражный управляющий (ст. 65, 83, 96, 127 Закона о банкротстве), который осуществляет функции контроля, а в некоторых случаях и полномочия органов управления должника.

Проанализируем соотношение задач и функций временной администрации и арбитражного управляющего по основным направлениям их деятельности:

1. По управлению кредитной организацией. ВАПОЛ реализует полномочия исполнительных органов кредитной организации, согласовывает решения ее коллегиальных органов управления, вправе созывать собрание ее учредителей (участников). Согласно п. 1 ст. 64 Закона о банкротстве, у иных категорий организаций - должников даже введение наблюдения не является основанием для отстранения руководителя и иных органов управления, которые продолжают осуществлять свои полномочия с ограничениями, установленными п. 2 и 3 ст. 64 Закона. Если временный управляющий не правомочен без определения суда самостоятельно отстранить руководителя должника от должности, то ВАПОЛ вправе во внесудебном порядке отстранить членов исполнительных органов кредитной организации от работы (освободить от занимаемой должности). При этом временный управляющий действует в ряде случаев от своего имени, в ряде - от имени должника, а ВАПОЛ, как специальный орган управления (ч. 1 ст. 16 НБКО), действует от имени кредитной организации.

2. По возвращению и пополнению имущества кредитной организации. Эти задачи реализуются путем принятия мер по взысканию задолженности перед кредитной организацией; обращения в суд с требованиями: о привлечении к ответственности членов органов управления последней (если их виновными деяниями были причинены убытки кредитной организации), о признании определенных законом (ст. 28 НБКО) сделок недействительными.

Ряд функций и полномочий временной администрации и временного управляющего являются идентичными:

- по проведению обследования, анализа финансового состояния должника (ст. 22, 22.1 НБКО, п. 1 ст. 67, ст. 70 Закона о банкротстве).

- по обеспечению сохранности имущества должника (а ВАПОЛ дополнительно обеспечивает сохранность документации);

- по установлению кредиторов (а для ВАПОЛ - и дебиторов) кредитной организации и должника соответственно и размеров их требований;

- по получению от органов управления должника необходимой информации и документов, касающихся деятельности должника.

Несмотря на то, что ВАПОЛ выполняет практически идентичные обязанности с временным управляющим, отчитываясь об их выполнении перед разными органами - ВАПОЛ перед Банком России, а управляющий перед арбитражным судом, для кредитных организаций особенности процедуры наблюдения не установлены. Поэтому мнение С.А. Голубева и А.Г. Гузнова о том, что «фактически полномочия временного управляющего будут сводиться к организации и проведению собрания кредиторов» не основаны на действующих нормах права.

Сущность наблюдения по общему Закону о банкротстве заключается в следующем. Должник продолжает осуществлять свою хозяйственную деятельность, имеет возможность улучшать ее финансовые показатели и рассчитываться с текущими требованиями кредиторов. Назначаемый временный управляющий как лицо, не зависимое от должника, принимает меры по защите прав кредиторов должника, в том числе с помощью контроля распоряжения должником своим имуществом. Не вмешиваясь в текущее функционирование, управляющий объективно оценивает реальное финансовое положение организации, прежде всего с целью сделать вывод о возможности или невозможности восстановления платежеспособности. С этой же целью - определить дальнейшую судьбу имущественного комплекса должника созывается собрание кредиторов. Его решение является основанием для утверждения арбитражным судом того или иного пути развития процесса банкротства (восстановления платежеспособности или ликвидации). Проведение финансового анализа и сохранение имущества должника представляются вспомогательными задачами, без исполнения которых не будут эффективны последующие процедуры банкротства. «С целью изучения реального финансового положения должника с момента возбуждения производства о его банкротстве судом вводится процедура наблюдения, по результатам которой и применения мер по предупреждению банкротства». По нашему мнению, это основная цель введения наблюдения.

Напротив, существо наблюдения, как и всех процедур, применяемых к кредитным организациям после отзыва лицензии на осуществление банковских операций, имеет ярко выраженную направленность на ликвидацию. Кредитные организации лишены права продолжать свою деятельность и связанных с нею возможностей реабилитации. Исполнительные органы управления уже отстранены и замещены специальным органом управления (ВАПОЛ), назначенным органом банковского надзора. Соответственно необходимость в контроле со стороны еще одного лица - временного управляющего - отсутствует. Решение первого собрания кредиторов кредитной организации теряет определяющее значение, поскольку кредиторам не предоставлено право выбора иного варианта продолжения процесса банкротства, чем обращение с ходатайством о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства. К этому выводу приходят и иные ученые: «у арбитражного суда, рассматривающего дело о банкротстве, отсутствует выбор различных судебных актов, которые могут быть приняты по результатам рассмотрения дела», ими могут быть решение о признании кредитной организации банкротом, либо об отказе в таком признании (в этом случае кредитная организация все равно подлежит ликвидации в обычном порядке). Поэтому справедливо утверждение судьи Арбитражного суда г. Москвы Н.В. Самохваловой о том, что и «стадия наблюдения в таком случае приобретает формальный характер: на первом собрании кредиторов может быть только выдвинута кандидатура конкурсного управляющего» (в соответствии с новым Законом о банкротстве - избрана саморегулируемая организация арбитражных управляющих). В этом состоит главное различие правового положения кредитных и некредитных организаций должников в процедуре наблюдения. В связи с тем, что аналогичные наблюдению задачи выполняются в кредитных организациях при проведении обязательных процедур ликвидации после отзыва лицензии, С.А. Чубаровым делался вывод о том, что «применение к кредитным организациям процедуры наблюдения нецелесообразно. В качестве процедуры банкротства к ним может применяться только конкурсное производство». Проект Федерального закона № 214856-3 предложил полную отмену наблюдения. Но устранение арбитражного суда, кредиторов и иных лиц, участвующих в деле о банкротстве от контроля проведения банкротства, от реализации их процессуальных прав, а также прав предоставленных Законом о банкротстве (ст. 60, п. 3 ст. 65, п. 2 ст. 67) повлечет ущемление прав кредиторов. Поэтому, соглашаясь, в основном, с приведенными мнениями, считаем невозможным «механическое» исключение наблюдения без адаптации процедуры «назначение временной администрации».

Временная администрация - институт двойной правовой природы. С одной стороны, она - инструмент властного воздействия на кредитную организацию со стороны ЦБ РФ и находится с ней в отношениях власти - подчинения. Руководителем временной администрации может назначаться только служащий Банка России (ст. 6, 18 НБКО). Согласно п. 3 ст. 19 НБКО от имени кредитной организации без доверенности действует не вся временная администрация (как коллегиальный орган управления), а только ее руководитель. Он же формирует ее состав и несет ответственность за ее деятельность. Поэтому правильнее говорить о руководителе ВАПОЛ как о единоличном органе управления кредитной организации, его правовом статусе и ответственности. С другой стороны, временная администрация наделена статусом «специального органа управления» кредитной организации (п. 1 ст. 16 НБКО) и таким образом выступает как орган управления юридического лица, его часть, «формирующая и выражающая вовне ее волю как самостоятельного субъекта права». П. 2.5, 2.6 Положения о Временной администрации по управлению кредитной организацией устанавливает для всех членов временной администрации более жесткие ограничения в части их заинтересованности в отношении, как кредиторов, так и должника по сравнению с ограничениями для временного управляющего и приглашенных им лиц для проведения процедуры наблюдения. Аналогичных требований к временному управляющему ни законы, ни Положение ЦБ РФ № 146 - П «О порядке аттестации Банком России арбитражных управляющих (ликвидаторов) кредитных организаций» не предъявляет, т. е. допускает заинтересованных, либо участвовавших в совершении неправомерных действиях лиц к занятию такой ключевой должности при банкротстве. В то же время основания отклонения арбитражным судом кандидатуры временного управляющего, получившего аттестат ЦБ РФ по управлению кредитной организации - должника, и полномочия по такому отклонению законом не предусмотрены. ВАПОЛ подотчетна исключительно Банку России (ст. 30 НБКО). Ответственность лица, назначенного руководителем временной администрации, за неисполнение или ненадлежащее исполнение его обязанностей определяется «в соответствии с федеральными законами» (ст. 20 НБКО), например, в соответствии со ст.ст. 14.21, 14.22 Кодекса об административных правонарушениях. По мнению СА. Голубева и А.Г. Гузнова, «фактически предусматривается ответственность за совершение уголовно-наказуемых деяний».

Обязательным требованием к руководителю и членам ВАПОЛ является опыт работы в области банковской деятельности, согласно п. 2.3, 2.4 Положения «О временной администрации по управлению кредитной организацией», что является значимым условием эффективной работы в кредитной организации. К руководителю временной администрации предъявляются такие же требования, как к председателю правления коммерческого банка. В то же время квалификационные требования, предъявляемые к кандидатам на получение аттестата арбитражного управляющего в кредитную организацию, выдаваемого ЦБ РФ (п. 3.1 Положения ЦБ РФ № 146 - П), не требуют наличия специального (экономического или юридического) высшего образования. Не требуется также, в отличие от руководителя временной администрации, опыта руководства подразделением кредитной организацией кредитной организации. Новый Закон о банкротстве лишь частично учел эти недоработки, установив право собрания кредиторов предусмотреть соответствующие требования к кандидатуре арбитражного управляющего (п. 1 ст. 23 Закона о банкротстве). П. 2.4 Положения «О временной администрацией по управлению кредитной организацией» предъявляются высокие требования не только к руководителю, но и к членам временной администрации. Напротив, к лицам, которых привлекает временный управляющий для выполнения необходимых трудовых функций нормативные акты каких - либо требований не содержат. Профессор В.В. Витрянский констатирует, что с момента вступления в силу Закона о банкротстве так и не создана нормальная система подготовки и подбора арбитражных управляющих. «Арбитражные суды сталкиваются с многочисленными фактами некомпетентного, а иногда и недобросовестного ведения дел должника арбитражными управляющими». Прекращение лицензирования деятельности арбитражных управляющих еще более снижает контроль государства за профессионализмом управляющих.

На должность руководителя либо члена ВАПОЛ Банк России как орган банковского регулирования и надзора имеет возможность назначать лицо, знакомое по долгу службы на протяжении длительного времени с этой кредитной организацией, с историей и причинами ее финансовых проблем, с данными ее отчетности в развитии, и другой информацией, которая временному управляющему недоступна. «Именно специалисты инспекционных подразделений лучше, чем специалисты других подразделений Банка России, знакомы с деятельностью кредитной организации «изнутри». Владение такой информацией показывает, на что надо обратить внимание в первую очередь, куда могли быть выведены активы, какое есть имущество у учредителей и т.п.

ЦБ РФ ограничил нахождение в производстве у арбитражного управляющего кредитной организации количество только кредитных организаций-должников (пп. Ж, п. 5.6 Положения ЦБ РФ «О порядке аттестации арбитражных управляющих (ликвидаторов) кредитных организаций»), но не иных категорий должников. Поэтому временный управляющий кредитной организации, будучи зарегистрированным в арбитражном суде, вправе исполнять обязанности арбитражного управляющего одновременно в нескольких иных - некредитных организациях. В результате на практике к управлению кредитными организациями на период наблюдения нередко допускаются лица, профессиональный уровень и высокая загруженность которых не позволяют им качественно и продуктивно претворять в жизнь цели указанной процедуры банкротства. Временная администрация по своему правовому статусу является структурным элементом юридического лица, который не может от своего имени нести расходы (ст. 2, 53 ГК РФ). Затраты, связанные с ее деятельностью, производятся от имени кредитной организации по смете, утверждаемой Банком России. Временный управляющий действует, а, следовательно, и несет расходы от своего имени, а в некоторых случаях от имени должника. Его вознаграждение утверждается арбитражным судом.

Особенности банкротства кредитной организации, связанные с обязательным назначением ВАПОЛ, позволяют, на наш взгляд, поставить вопрос о нецелесообразности назначения в кредитную организацию временного управляющего. Этот вопрос не был бы столь актуален, если бы не выявленные правоприменительной практикой злоупотребления временных управляющих, использование предоставленных им Законом о банкротстве полномочий и пробелов в законодательстве в ущерб законным интересам кредиторов. Судьями арбитражных судов, работниками банков - банкротов, представителями ЦБ РФ и правоохранительных органов отмечаются несовершенство порядка подготовки и выдвижения, правового статуса арбитражных управляющих, существенные нарушения законодательства и прав участников процесса банкротства при осуществлении ими своей деятельности. Одно из распространенных нарушений - совершение временным управляющим неправомерных действий при составлении реестра требований кредиторов, внесение в реестр несуществующих кредиторов, установление размеров их требований в интересах определенных лиц. Во - вторых, это нарушения процедуры назначения арбитражного управляющего, порядка и условий рассмотрения претензий кредиторов. Установленная прежним законодательством о банкротстве система назначения управляющих, делала их «чересчур зависимыми от кредиторов». Такими действиями многие кредиторы часто отстранялись от участия в процедурах банкротства. Новый порядок отбора кандидатур на должность арбитражного управляющего (ст. 45 Закона о банкротстве), ограничение влияния собрания кредиторов на выбор управляющего (п. 2 ст. 15 Закона о банкротстве), внесение требования кредитора в реестр исключительно на основании вступившего в силу судебного акта (п. 6 ст. 16), предоставление права ведения реестра независимому реестродержателю (п. 1 ст. 16) призваны положить конец таким нарушениям.

Сохранившаяся проблема - направление крупнейшим кредитором либо иным заинтересованным лицом действий временного управляющего в ущерб остальным кредиторам. Заинтересованность управляющего в отношении крупнейшего кредитора не может быть определена судом или обоснована иными кредиторами в момент назначения управляющего, охватить неформальную связь временного управляющего и заинтересованного лица нормами закона затруднительно. Малоэффективен оказывается и предусмотренный нормативными актами ФСФО РФ и ЦБ РФ надзор за деятельностью арбитражного управляющего. Временный управляющий заинтересован в продолжении своей деятельности в этой кредитной организации в качестве конкурсного управляющего. Нередко крупные кредиторы принуждают управляющего к совершению неправомерных действий, злоупотребляя своим правом инициирования его отстранения арбитражным судом от исполнения обязанностей в порядке п. 1 ст. 25 Закона о банкротстве.

На практике арбитражному управляющему зачастую не предоставляются те документы, которые необходимы для осуществления им своих обязанностей, либо предоставляются с большим опозданием, и влечет дополнительные расходы. По мнению Главного управления ЦБ РФ по г. Москве, исходя из требований ст. 26 ЗоБД, относящихся к банковской тайне, временный управляющий не относится к числу лиц, которым могут быть предоставлены указанные сведения (об учредителях кредитной организации, о картотеке неоплаченных расчетных документов) - «в связи с этим, ГУ БР по г. Москве запрашиваемые документы может представить только в Арбитражный суд». По ходатайствам временного управляющего арбитражный суд сам направлял запросы во все государственные органы - налоговые и судебные органы, ЦБ РФ, Службу судебных приставов и др.- «в связи с необходимостью своевременного получения ответа», а также в связи с экономией средств, поскольку запрашиваемая информация арбитражным управляющим бесплатно не предоставляется.

Рассмотрим проблемы контроля соответствия профессиональных данных арбитражных управляющих правовым требованиям и проверки качества исполнения ими обязанностей, установленных законодательством о банкротстве. В нарушение ст. 6 НБКО во многих субъектах РФ нередко арбитражные управляющие назначаются в кредитные организации арбитражным судом без аттестата Банка России, и, следовательно, их соответствие требованиям Банка России не проверяется. Отмечается «формальное отношение суда к назначению арбитражных управляющих», нередкое утверждение судьями арбитражных управляющих, не соответствующих требованиям закона. Не обходится процесс аттестации арбитражных управляющих без нарушения нормативно-правовых актов территориальными аттестационными комиссиями Банка России. Согласно Письму ЦБ РФ от 28 декабря 2000 г. № 202-Т, предоставляемые такими комиссиями дела кандидатов на получение аттестата не всегда оформляется с учетом требований Положения ЦБ РФ № 83-П, в том числе без содержания сведений об окончании кандидатом образовательного учреждения, аккредитованного Банком России по программе подготовки руководителей временной администрации и арбитражных управляющих. По кандидатам, ранее исполнявшим обязанности арбитражного управляющего, не всегда предоставляются копии решений арбитражного суда, подтверждающих завершение (продление) конкурсного производства.

Между тем, арбитражные суды недостаточно взаимодействуют с территориальными учреждениями Банка России и, как следствие, не располагают необходимыми данными о кандидате на должность арбитражного управляющего. Об отсутствии электронной базы данных о лицах, получивших лицензию арбитражного управляющего и аттестованных Банком России, пишет Председатель Национального банка ЦБ РФ республики Дагестан. Арбитражный управляющий нередко регистрируется в арбитражных судах нескольких субъектов Российской Федерации одновременно, что еще больше затрудняет контроль со стороны ЦБ РФ и арбитражного суда за тем, исполняет ли он обязанности арбитражного управляющего в ином должнике и не это ли является причиной медленной и слабой работы в данной кредитной организации. Практические работники постоянно отмечают необходимость усиления координации деятельности судебных и правоохранительных органов при контроле за проведением ликвидационных процедур. По словам директора департамента по организации банковского санирования ЦБ РФ А.В. Виноградова, Банк России не всегда знает о возбуждении уголовных дел в отношении арбитражных управляющих и такую статистику не ведет. Среди новелл Закона о банкротстве и проекта НБКО отсутствует запрет на назначение на должность арбитражного управляющего лица, задействованного в процедурах банкротства иного должника.

Даже в Москве, где дефицита лиц, получивших лицензию арбитражного управляющего, уже нет, одно лицо нередко исполняет обязанности арбитражного управляющего в двух - трех кредитных организациях, что влечет некачественное осуществление им своих обязанностей. В одном из московских банков в 2000 - 2003 годах арбитражным управляющим было назначено лицо, постоянно проживающее в г. Санкт - Петербург. В результате, в затраты на его вознаграждение из средств должника включались командировочные расходы, расходы на еженедельный переезд с места работы к месту жительства и обратно, на оплату снимаемой квартиры в Москве. Причина проблемы поиска лиц, желающих исполнять обязанности арбитражного управляющего часто заключается в отсутствии средств на их вознаграждение, поскольку «у большинства ликвидируемых банков нет средств даже на оплату труда, а вероятность взыскания дебиторской задолженности мала».

Практика проведения процедур банкротства в московских кредитных организациях показывает, что смена руководства на этом этапе не способствует рационализации и эффективности процедур. Новый руководитель (а им, как правило, становится временный управляющий по причине самоустранения бывшего руководства банка) тратит не менее двух месяцев на ознакомление (включая поиск) с документацией должника. Огромный массив передаваемых арбитражному управляющему временной администрацией документов перечислен, в частности, в Приложении 1 к Положению ЦБ РФ «О временной администрации». Эти факторы еще более усугубляются в крупных многофилиальных банках. В результате процесс банкротства затягивается, расходы на содержание увеличиваются, пропускаются процессуальные сроки, снижается качество ведения арбитражных дел. При смене исполнительных органов нередко часть документации утрачивается - случайно или преднамеренно, что препятствует возвращению имущества должника в потенциальную конкурсную массу.

В связи с назначением в кредитную организацию одновременно двух органов, имущество неплатежеспособного банка уменьшается как на вознаграждение арбитражному управляющему и иным лицам, которых он имеет право привлекать для обеспечения своей деятельности с оплатой их деятельности из средств должника (п. 3 ст. 26 Закона о банкротстве), так и на расходы временной администрации. Проблема согласования расходов этих двух органов не разрешена, поскольку их расходы соответственно утверждаются разными органами независимо друг от друга. На практике для процедуры наблюдения характерна острая нехватка средств, обусловленная требованием ст. 20 ЗоБД согласования сметы расходов Банком России, и восполняемая временным управляющим из собственных средств с их последующей компенсацией в ходе конкурсного производства. Очевидное недоверие надзорного органа, его толкование ст. 20 ЗоБД таким образом, что кредитной организации запрещено заключение трудовых контрактов, а также тот факт, что ст. 20 ЗоБД устанавливает исчерпывающий перечень расходов, приводит к снижению эффективности процедуры наблюдения, отложению рассмотрения дела о банкротстве.

Конкуренция положений ч. 9 ст. 20 ЗоБД, запрещающих кредитной организации после отзыва лицензии совершение практически всех сделок, в том числе и в ходе наблюдения, и препятствующая таким образом выводу активов, и положений ст. 64 Закона о банкротстве, которая разрешает совершение большого круга сделок и иных действий органам управления должника, допущена неопределенностью формулировки п. 3 ст. 1 НБКО. Такая ситуация не позволяет с уверенностью говорить о создании препятствий отзывом лицензии выводу активов с момента введения наблюдения, поскольку исполнительные органы кредитной организации вправе опять осуществлять свои полномочия и совершать сделки, хоть и с ограничениями (согласно п. 1 ст. 64 Закона о банкротстве).

В отличие от временного управляющего, который должен быть нейтральным в отношении всех лиц, участвующих в деле о банкротстве, обеспечить баланс интересов кредиторов и должника в реализации их законных прав, Банк России может являться кредитором должника, для управления которым он назначил своего служащего. Руководитель временной администрации, состоит с ЦБ РФ в трудовых отношениях, что может служить предпосылкой предпочтения интересов Банка России интересам иных лиц в деле о банкротстве. Поэтому возникает мнение, что в случае, если Банк России является одновременно кредитором кредитной организации, «возникает конфликт интересов ЦБ РФ как органа, обладающего широкими полномочиями в области регулирования и надзора за банковской деятельностью, и других кредиторов». Тем не менее, из анализа ст. 19 Закона о банкротстве следует, что те отношения, в которых состоят временная администрация и Банк России, не являются признаком заинтересованности в отношении Банка России - кредитора.

Существует точка зрения, согласно которой ЦБ РФ не должен быть причастен к ликвидации кредитных организаций, его участие в судебных процедурах банкротства должно быть сведено к минимуму и ограничено функциями контроля над деятельностью конкурсных управляющих на основе анализа отчетности. Аргументируется этот тезис тем, что «в условиях ассиметричной информированности кредиторов разрыв между Центральным банком и банковской системой в результате протекционного нормотворчества возрастает. Когда закон стимулирует ведомственные нормотворческие инициативы, приравненные к законодательным актам, он разрывает связи естественного информационного и иного сотрудничества между регулирующими органами государства, ответственными за пограничный контроль смежных областей». На практике встречаются случаи неправомерного влияния служащих ЦБ РФ на кредитные организации. Так, правоохранительным органам стало известно, что в нарушение положений законодательства о банкротстве временным управляющим банка, находящегося в процедуре наблюдения, были удовлетворены требования заместителя председателя Банка России, являющегося вкладчиком этого банка.

Организационная структура государственных органов, выполняющих функцию банковского надзора в других странах, характеризуется значительным разнообразием, однако центральное место в ней занимает национальный банк страны. В Великобритании, Италии, Нидерландах надзор за деятельностью коммерческих банков осуществляют непосредственно Центральные Банки. В Германии, США, Японии существует смешанная система, при которой Центральные Банки разделяют обязанности по контролю и надзору с иными органами государства. В США вопросы банкротства банков отнесены к компетенции Федеральной корпорации страхования депозитов, полномочия которой по регулированию их деятельности очень широки - от ежеквартальных проверок до издания приказа о прекращении деятельности. «Здесь, например, мы не встретим банкротства банка. Банк может быть только неплатежеспособным, и по отношению к нему будет действовать предусмотренная нормативными актами того или иного органа процедура прекращения его деятельности, так называемое немедленное банкротство, когда работники соответствующего органа могут зайти в банк, оказавшийся неплатежеспособным, издать приказ о прекращении его деятельности и признать все имущество принадлежащим корпорации». Финансовые организации исключаются из общего порядка банкротства, для них предусмотрен внесудебный порядок, что воспринято многими странами. Здесь речь идет не о законодательном, а о нормативном регулировании банкротства. Очевидно, что Федеральная корпорация по страхованию депозитов США, также являясь надзорным органом, имеет намного более широкие полномочия при банкротстве кредитных организаций, чем ЦБ РФ.

Регулирование деятельности и банкротства кредитных организаций больше, чем иных категорий должников, характеризуется превалированием публично - правовых методов и интересов. О.М. Олейник отмечает, что «коммерческие банки являются единством двух статусов - частного юридического лица и субъекта публичного права, участвующего в денежном процессе государства, обслуживающего этот денежный процесс». Как было рассмотрено выше, на практике арбитражные управляющие нередко не учитывают интересы должника и его кредиторов в нарушение п. 6 ст. 24 Закона о банкротстве. В некоторой степени этому способствует статус временного управляющего как индивидуального предпринимателя, согласно которому он действует в своем интересе для систематического получения прибыли (ст. 2 ГК РФ).

По нашему мнению, наделение именно служащего ЦБ РФ полномочиями органа управления кредитной организации - нарушителя требований банковского законодательства происходит в связи с проведением Банком России политики надзорного органа. В отличие от интересов арбитражного управляющего, интересы ЦБ РФ сводятся к осуществлению целей и задач, установленных Конституцией РФ, Федеральным законом «О Центральном Банке РФ (Банке России)», в том числе осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций. Согласно ст. 3 Закона о ЦБ РФ, получение прибыли не является целью его деятельности. В соответствии с указанным законом ЦБ РФ осуществляет анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их кредиторов, стабильности банковской системы. Возникновения гражданских правоотношений между кредитной организацией и Банком России не умаляет его интересы и роль как публично - правового института. Как верно отмечает О. Зайцев, «нормы банковского надзора изначально являются вмешательством в коммерческую деятельность банков».

При изучении недостатков правового статуса ВАПОЛ, следует отметить отсутствие закрепления гражданско-правовой ответственности временной администрации либо назначившего ее органа в случае причинения убытков кредитной организации в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения временной администрацией своих обязанностей. Деятельность временной администрации также как и деятельность арбитражных управляющих являла случаи неисполнения законодательства. В одном из проблемных московских банков в 1998 - 99 гг. временная администрация не сдавала в ЦБ РФ отчетность все 6 месяцев своего управления кредитной организацией, хотя должна была сдавать ее ежемесячно. Она не пыталась навести порядок в документации и разыскать документы, подтверждающие совершение бывшим руководством неправомерных сделок, причинивших ущерб кредиторам. Не составлялась и отчетность, не сданная банком на протяжении двух месяцев до ее назначения. Поэтому представляется правильным присоединиться к мнению Т.В. Парамоновой, которая пишет о необходимости «усилить ответственность главных управлений за эффективность применяемых к банкам мер воздействия». В настоящее время и в проекте НБКО механизм контроля кредиторов за действиями временной администрации и временного управляющего не предусмотрен. Это вызвано в том числе и тем, что большинство требований кредиторов в период наблюдения еще не признаны установленными и не включены в реестр, а первое собрание кредиторов созывается только перед окончанием наблюдения.

Как орган управления юридического лица временная администрация может являться субъектом гражданско-правовой ответственности согласно ч. 3 ст. 53 ГК РФ. И.С. Михайленко выражает сомнения в том, что служащие Банка России в этом случае будут выступать в качестве самостоятельных субъектов гражданско-правовой ответственности. Разделяем мнение А. Селиванова, о том, что имевшее ранее место «включение нормы п. 2 ст. 25 НБКО, предоставляющее участникам (учредителям) кредитной организации обратиться в арбитражный суд с иском к руководителю временной администрации о возмещении убытков закономерно и обосновано», поскольку способствует обеспечению сохранности имущественного комплекса кредитной организации и компетентному управлению со стороны временной администрации.

Теоретически правовая конструкция гражданско-правовой ответственности временного управляющего, являющегося индивидуальным предпринимателем, является, отвечает интересам кредиторов и должника, чем руководителя временной администрации. Но практически она не применяется. По заявлению руководителя ФСФО РФ Т.И. Трефиловой, «в нашей стране арбитражные управляющие еще никогда не возмещали убытки». Эффективность положений нового Закона о банкротстве в части института саморегулируемых организаций, финансового обеспечения ответственности управляющих покажет практика. Пока многие арбитражные управляющие кредитных организаций отмечают, что требования п. 8 ст. 20 Закона о банкротстве, касающиеся финансового обеспечения ответственности арбитражного управляющего, делают затруднительным продолжение их профессиональной деятельности. Размеры активов банков требуют непосильных затрат для граждан, специализирующихся на проведении процедур банкротств, при том, что балансовая стоимость активов всех банков значительно завышена. Но размер вознаграждения арбитражного управляющего не позволяет компенсировать эти затраты. Установление в Законе обязанности управляющих нести высокие расходы вместо пресечения расхищения имущества должника наталкивают на необходимость такого расхищения с целью возмещения расходов, допуская к банкротству кредитных организаций исключительно криминальные структуры. Практикуемое списание активов должника с целью уменьшить расходы арбитражного управляющего по страхованию своей ответственности, по нашему мнению, не соответствует целям института банкротства в целом и интересам кредиторов в частности. Тем не менее, некоторые правоведы считают, что «статуса индивидуального предпринимателя арбитражные управляющие иметь не должны», поскольку такой статус не позволяет ему реализовать интересы должника и кредиторов.

Сомнительна достаточность имущества руководителя и членов временной администрации для возмещения причиненных ими убытков, а следовательно, реализация принципа, заложенного в ст. 15 ГК РФ. В этом случае больше отвечало бы целям защиты интересов кредиторов кредитной организации, в которую Банк России назначил ВАПОЛ, установление ответственности Банка России за причинение ущерба кредитной организации в результате неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязанностей временной администрацией. В настоящее время ЦБ РФ может быть привлечен к ответственности только в случае причинения ущерба кредитной организации в результате необоснованного назначения временной администрации. Кроме этого на ЦБ РФ может быть возложена обязанность по возмещению убытков лишь при условии нерассмотрения обращения по вопросу об отзыве лицензии у кредитной организации. Нормы Конституции РФ, а также ст.ст. 1-4, 7 Закона о ЦБ РФ, позволяют отнести Банк России к федеральным органам государственной власти. Конституционный Суд РФ относит Банк России к органам государственной власти. В литературе существуют мнения, о том, что «служба в Банке России - особый самостоятельный вид государственной службы». А. Гречишкин и В. Плотников считают, что «конструкция ст. 1069 ГК позволяет использовать аналогию закона и применять правило о субсидиарной ответственности казны в случае банкротства должника по вине государственных и иных органов». Поэтому, по нашему мнению, ответственность Банка России может регулироваться в соответствии со ст. 1069 ГК РФ.

Законодательством устанавливается ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение руководителем временной администрации своих обязанностей (ст. 20 НБКО). Между тем, конструкция его норм как НБКО, так и Положения Банка России «О временной администрации» такова, что устанавливает не обязанности, а функции временной администрации (ст. 21, 22, 22.1 НБКО), либо просто перечисляет действия временной администрации без указания на то, является выполнение этих действий правом или обязанностью, полномочием ВАПОЛ. В обязанность ВАПОЛ законом вменены только проведение обследования кредитной организации и определение наличия у нее признаков несостоятельности. По определению Г. А. Тосуняна, функции временной администрации - «роль, которую выполняет временная администрация относительно потребностей кредитной организации», что не включает указание на ее обязанности. Такой язык закона препятствует реализации норм, предусматривающих ответственность временной администрации.

В настоящее время отсутствует контроль за целесообразностью расходов временной администрации. Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин, а также И.С. Михайленко делают выводы о том, что полное отсутствие у органов управления кредитной организации полномочий по контролю за составлением сметы и ее последующей реализацией временной администрацией ущемляет законные права и интересы кредитной организации. На практике органы управления кредитной организации нередко самоустраняются от участия в делах кредитной организации, поскольку размер оставшегося имущества не предоставляет перспективы удовлетворения их требований, либо указанные органы антагонистически настроены по отношению к назначенной администрации.

Отсутствие контроля этой сферы деятельности временной администрации является частным случаем проблемы недостаточности контроля кредиторами этого органа, которую отмечает и признает нецелесообразным М.В. Телюкина: « на этапе внесудебном (но когда кредитная организация уже испытывает финансовые трудности и это нашло свое проявление) от деятельности и позиции кредиторов практически ничего не зависит - все вопросы решаются государственными органами».

Таким образом, изучение правового статуса временной администрации, назначаемой после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, правого статуса кредитной организации после отзыва указанной лицензии, их сопоставление с мерами, применяемые к должнику в ходе процедуры наблюдения, позволяет сделать следующие выводы.

Исходя из задач и содержания меры «назначение временной администрации» после отзыва лицензии на осуществление банковских операций (ВАПОЛ), порядка ее введения и прекращения, в совокупности с характером правового статуса кредитной организации в период ее проведения, эта мера является самостоятельной процедурой банкротства. Неправомерно отождествлять ее с временной администрацией, назначаемой до отзыва лицензии и относить к мерам по предупреждению банкротства, как это делает ст. 3 НБКО.

Указанная процедура использует правовые инструменты, применяемые судом к иным категориям должников в ходе судебных процедур банкротства. Цели временной администрации и правомочия, предоставленные законом для их выполнения, аналогичны целям наблюдения и правомочиям временного управляющего. Более того, ВАПОЛ имеет более широкий круг задач и полномочий, чем временный управляющий, назначаемый арбитражным судом согласно ст. 65 Закона о банкротстве. ВАПОЛ выполняет функции как временного управляющего (за исключением созыва первого собрания кредиторов и уведомления всех кредиторов о введении наблюдения), так и исполнительного органа кредитной организации.

В то же время процедура наблюдения в кредитной организации имеет пробелы, допускающие нарушения прав должника и кредиторов: не учитывает особенности правового режима кредитной организации после отзыва у нее лицензии, не соответствует по своим задачам и сущности процедуре наблюдения по общему Закону о банкротстве. Существующее состояние правового регулирования наблюдения содержит основания для затягивания процесса банкротства кредитных организаций, увеличение расходов на его проведение, снижения качества деятельности арбитражных управляющих в связи с их утверждением одновременно для проведения процедур банкротства нескольких должников, уменьшения размера возвращаемого имущества должника (в том числе, в связи с пропуском сроков исковой давности), нарушений арбитражным судом порядка утверждения временного управляющего в части проверки наличия аттестата ЦБ РФ.

Проблемы взаимодействия ВАПОЛ и временного управляющего с точки зрения дублирования их задач, полномочий и расходов, формальность первого собрания кредиторов и в целом процедуры наблюдения в кредитных организациях свидетельствуют о целесообразности отмены процедуры наблюдения в деле о банкротстве кредитных организаций. Публично-правовые интересы в регулировании банкротства кредитных организаций, придание Банку России статуса некоммерческой организации и надзорного органа за деятельностью таких организаций, зарубежный опыт подтверждают, что возложение на временную администрацию функций и полномочий временного управляющего (не входящих в настоящее время в ее правовой статус) в большей степени отвечает целям защиты интересов кредиторов, обеспечения сохранности имущества должника.

К преимуществам института временной администрации по сравнению с институтом временного управляющего можно отнести: более высокие требования к компетентности, как руководителя, так и членов временной администрации; сокращение сроков получения необходимой информации и документации и стоимости производства; обеспечение сохранности имущественного комплекса кредитной организации. Распространение на период деятельности ВАПОЛ ограничений на совершение сделок, связанных с отзывом лицензии, больше соответствует целям защиты прав кредиторов, чем восстановление полномочий исполнительных органов кредитной организации при введении процедуры наблюдения, включая право совершать самостоятельно большой круг сделок.

В то же время для повышения эффективности процедур банкротства и обеспечения защиты прав кредиторов на этой стадии исключение процедуры наблюдения невозможно без устранения существующих недостатков правового статуса временной администрации, без изменения состава ее функций и обязанностей, регламентацию контроля их исполнения, ответственности.

С точки зрения основных начал гражданского законодательства, для предотвращения концентрации в лице Банка России функций контролируемого и контролирующего лица, было бы целесообразно предусмотреть в НБКО, что временная администрация осуществляет свои функции под контролем арбитражного суда - с момента принятия им заявления о признании кредитной организации банкротом. Для сохранения контроля арбитражного суда, который распространяется в настоящее время на деятельность временного управляющего, следует обязать ВАПОЛ отчитываться о своей деятельности перед арбитражным судом в порядке, установленном п. 3 ст. 65, п. 2 ст. 67 Закона о банкротстве. Это предоставит другим участникам дела о банкротстве гарантии от произвола надзорного органа, которые в настоящее время отсутствуют. Арбитражный суд должен быть наделен правом по собственной инициативе, либо по заявлению кредитора, учредителя (участника), работника должника, правоохранительных органов потребовать от ВАПОЛ в любой момент отчет. В случае выявления ненадлежащего исполнения ею своих обязанностей, арбитражный суд должен иметь право отстранить нарушителя от выполнения своих обязанностей во временной администрации, потребовать от Банка России замены руководителя ВАПОЛ, самостоятельно наложить на него ответственность, в том числе в виде дисквалификации.

Отсутствие судебного контроля расходов временной администрации ущемляет права кредиторов и учредителей (участников), оставляет открытыми возможности для произвола Банка России при утверждении сметы расходов временной администрации. Поэтому необходим контроль целесообразности расходов временной администрации со стороны арбитражного суда - с момента принятия им заявления о признании банка банкротом, а также со стороны собрания (комитета) кредиторов с момента созыва первого собрания кредиторов.

С целью предотвращения неправомерных действий временной администрации следует включить руководителя временной администрации в круг субъектов ответственности за доведение кредитной организации до несостоятельности, установленной ст. 50 НБКО, а также ответственности, установленной ст. 10 Закона о банкротстве. Необходима дальнейшая разработка института ответственности временной администрации, учитывающего ее двойственную правовую природу. Существующая модель ответственности временной администрации не соответствует такому способу защиты гражданских прав должника и его кредиторов, как возмещение убытков (ст. 15 ГК РФ). Придание Банку России статуса субъекта субсидиарной ответственности по обязательствам руководителя временной администрации, связанным с возложением на указанного руководителя ответственности в соответствии со ст. 50 НБКО повысит качество его контроля надлежащего и добросовестного исполнения временной администрацией своих функций. Банку России необходимо разработать основания проведения проверок деятельности временной администрации с целью осуществления контроля, за соблюдением ею требований законодательства; установить меры, принимаемые по результатам проверки.

По нашему мнению, кредиторам следует предоставлять права участия в проведении процедур банкротства и контроля правомерности их осуществления в максимально ранние сроки. Сокращению сроков банкротства, привлечению кредиторов к участию в нем в наиболее ранние сроки, учитывая обязательность ликвидации кредитной организации после отзыва лицензии, будет способствовать перенесение уведомления кредиторов о начале течения срока для заявления своих требований и созыва первого собрания кредиторов на более ранний срок. Для этого временная администрация по управлению кредитной организацией, назначенная после отзыва у такой организации лицензии на осуществление банковских операций, должна быть обязана в течение месяца с момента своего назначения уведомить кредиторов кредитной организации об отзыве у нее лицензии на осуществление банковских операций и начале течения срока для предъявления их требований к этой организации в порядке п. 2 ст. 13 Закона о банкротстве.

Функции временной администрации, установленные в п. 5, 7 ч. 1 ст. 22 и в п. 7, 8 ч. 2 ст. 22 НБКО, должны определяться как ее обязанности. Временной администрации должно быть вменены в обязанность принятие мер по взысканию дебиторской задолженности перед кредитной организацией; поиск необходимых правоустанавливающих документов; выявление недействительных сделок, совершенных кредитной организацией; а также совершение действий, направленных на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении норм законодательства о банкротстве.

Автор: Юлова Е.С.