История развития правового регулирования предвыборной агитации в России
Любое явление или процесс могут быть раскрыты в полной мере только после изучения основных этапов их развития. Российское избирательное право в части предвыборной агитации не исключение; осмыслить его действительную природу вне исторического контекста невозможно.
Родовое понятие «агитация» появилось в нашей стране достаточно поздно - во второй половине 19 века - и первое время имело негативное значение. В частности, в «Толковом словаре живого великорусского языка» В. И. Даля, изданном в 1880 году, агитация трактуется как «народная или сословная смуты, подговоры, наущения и волнение, тревога». В свою очередь агитатором называли «волнователя, подстрекателя, смутчика, зачинщика мятежа». И только в первые годы XX века смысл слова изменился в положительную сторону; агитацию стали рассматривать в близком к современному значении.
Само понятие «предвыборной агитации» в российской правовой мысли появилось лишь в начале прошлого века. До этого момента таковое или подобное ему вообще отсутствовало.
Первое упоминание об «агитации при выборах» мы находим в монографии В.В. Водовозова «Избирательное право в России и Европе», опубликованной в 1906 году. Там же встречаются понятия «избирательная агитация» и «выборная агитация».
В России институт выборов появился уже на заре государственности как форма проявления политической самодеятельности населения. Вече являлось органом прямого народного правления, и именно на нем происходило избрание и «призвание» князей. Правление варяжского князя Рюрика, основателя династии, правившей до начала XVII в. предстает результатом осознанного политического решения объединенных славянских и финских племен. Неудачные восстания в Новгороде против пришельцев свидетельствуют о том, что появлению варягов предшествовала напряженная «предвыборная борьба».
Новгород на рубеже XI-XII вв. стал отличаться своим государственным строем от других земель, эти особенности были связаны с деятельностью веча, которое явилось выборным органом самоуправления, противопоставленным княжеской власти. За высшие государственные должности шла политическая борьба, которая принимала различные формы. Вечевые грамоты, регламентировавшие процедуру избрания высших должностных лиц, не содержали конкретных указаний на порядок предвыборной агитации. Однако, как отмечает С. Ф. Лисовский, имела место вся палитра средств агитации. «Подкуп участников веча, обвинение политического противника в измене или обычной уголовщине, избиение его слугами или наемными бандитами, тайное вооружение своих сторонников и, наконец, убийства и разграбления, прямые вооруженные столкновения сторон - все это не случайные эксцессы, а нормальная практика политической жизни средневековой республики». С образованием Российского государства необходимость в существовании веча отпала. «Централизованной монархии вече как государственный орган было не нужно, - пишет Л. В. Черепнин. - Но ей нужен был другой институт на смену вечу и взамен ему: сословно-представительный орган который поддерживал бы политику власти, через который власть узнавала бы об общественных запросах и обращалась бы к обществу. Таким институтом и явились земские соборы». Ни о каких правилах проведения агитации в то время речь идти не могла, уровень грамотности даже среди представителей высших сословий был крайне низок, соответственно и роль агитационных материалов на бумажных носителях была минимальной.
Ход избирательных кампаний XVI - XVII вв. подробно освещен отечественными историками. Можно заключить, что все вопросы решались кулуарно, во время личных встреч участников соборов и в публичных выступлениях в ходе заседаний.
Эпоха «просвещенного абсолютизма» императрицы Екатерины II выступила важной вехой в становлении и развитии избирательного права России. Значительным представляется документ 1785 года - «Жалованная грамота дворянству», который определял порядок избрания уездного предводителя дворянства, устанавливал срок его полномочий. Однако данный документ не содержал правил проведения предвыборной агитации.
XIX век можно рассматривать как яркий этап периодизации избирательного права. В частности стоит выделить принятое в 1892 году Городовое уложение, которое ослабило выборное начало в организации общественных учреждений, ограничило их самостоятельность и независимость, укрепило положение дворянского сословия и лишило избирательных прав значительную часть населения, то есть фактически явилось шагом назад в процессе становления избирательного права в России. Данный документ не содержал положений, касающихся предвыборной агитации.
История показывает, что до XX столетия предвыборная агитация как самостоятельный структурный элемент избирательного права оформлен не был, и, очевидно, что в своем развитии он значительно отставал от темпов становления избирательного права.
В избирательной борьбе в России в начале XX века собственно агитационная кампания занимала далеко не первое место. На результаты выборов основное влияние оказывали другие факторы, прежде всего - избирательное законодательство.
За период с 1905 по 1917 г. в России сменилось четыре Положения о выборах в Государственную Думу. Первое было принято в августе 1905 года и предназначалось для выборов в так называемую «булыгинскую» Думу. Предвыборная агитация была разрешена только среди избирателей. Она ограничивалась проведением подготовительных собраний избирателей и выборщиков в закрытых помещениях, вход в которые контролировался полицией. Полиция имела право в любой момент закрыть подготовительное собрание.
12 октября 1905 года Указом Императора «Об установлении временных мер в дополнение постановлений о собраниях» были внесены уточнения, конкретизирующие ситуации, при которых полиция имела право закрывать подготовительные совещания. К таким случаям относились: 1) когда собрание явно отклонилось от предмета его занятий; 2) когда в собрании высказываются суждения, возбуждающие вражду одной части населения против другой; 3) когда в собрании производится сбор денежных средств, не связанный с предметом собрания; 4) когда нарушен порядок собрания «. мятежными возгласами, либо заявлениями, восхвалением либо оправданием преступлений, возбуждением к насилию, либо неповиновением властям или же распространением преступных воззваний, либо прений и, вследствие того, собрание приняло характер, угрожающий общественному спокойствию и безопасности».
В развитие положений Манифеста от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка», который провозгласил свободу слова, собраний и союзов и привлечение к выборам широких слоев населения, в марте 1906 года были изданы царские указы «О временных правилах, об обществах и союзах» и «О временных правилах о собраниях». Эти указы устанавливали порядок создания и деятельности общественных объединений, в том числе деятельности в период избирательных кампаний.
Так, непубличные собрания можно было проводить без разрешения властей, а собрания под открытым небом - с разрешения полиции или губернатора, причем место их проведения должно быть удалено от места пребывания Императора, Государственного Совета и Государственной Думы на две версты. Запрещалось устраивать общественные собрания в местах общественного питания. О месте, времени и теме собрания необходимо было предупредить полицию за трое суток.
8 марта 1906 года вышел Указ «Об ограждении свободы и правильности выборов в Государственную Думу и Государственный Совет, а также беспрепятственной деятельности сих установлений», который предусматривал уголовное наказание за следующие действия: 1) «воспрепятствование избирателю или выборщику угрозой, насилием над личностью, злоупотреблением властью или отлучением от общения свободно осуществлять право выборов», при этом государственные служащие за такое нарушение подлежали отстранению от должности, 2) «возбуждение к противодействию выборам или к массовому воздержанию от участия в сих выборах», эта статья была направлена в первую очередь против социалистических партий, призывающих к бойкоту выборов в 1-ю Думу; 3) «склонение посредством угощения, подарка или обещания личной выгоды избирателя или выборщика к подаче. голоса в пользу свою или другого лица»; также подвергался наказанию избиратель или выборщик, согласившийся продать свой голос, 4) «воспрепятствование занятиям предвыборных собраний, собраний по выборам и выборных комиссий угрозами, насилием над личностью, злоупотреблением властью, повреждением помещения, предназначенного для собрания, а также искусственным заражением в нем воздуха», 5) «умышленные злоупотребления при отбирании или счете голосов», 6) «похищение или умышленное повреждение избирательных списков, выборных записок или производств, а также подложное их составление».
Вышеуказанные положения способствовали утверждению более цивилизованной процедуры избирательного процесса, так как свобода предвыборной агитации, выборов и правильность подсчета голосов формально были защищены.
«Положение о выборах в Государственную Думу» 1905 года в 1906 году было включено в свод Основных государственных законов. Таким образом, избирательный закон обрел статус основополагающего государственного акта. Предвыборной агитации посвящались статьи 77-83 главы V «О производстве выборов».
3 июня 1907 года была распущена 2-я Государственная Дума и 7 июня опубликовано новое «Положение о выборах», которое изменяло избирательную систему. Оно существенно перераспределяло нормы представительства от различных курий, обеспечив безраздельное господство на губернских избирательных собраниях землевладельческой курии, что и определило в конечном итоге преобладание правых в 3-й и 4-й Думах.
Новый избирательный закон принципиально не изменял порядок проведения предвыборной агитации.
Предвыборная агитация в ходе избирательных кампаний в Государственную Думу была регламентирована таким образом, что неизбежно приобретала социально-классовый характер, так как разрешена была только на уровне собраний избирателей по разрядам (или сословиям). В то же время всякое противопоставление социальных интересов в ходе предвыборной агитации было категорически воспрещено.
Самодержавие, ограничивая обсуждение наиболее насущных вопросов государственной жизни закрытыми сословными предвыборными совещаниями избирателей и выборщиков под контролем полиции, не создавало условий согласования позиций социальных слоев, политических партий, а в конечном итоге, общества и власти в ходе предвыборных кампаний. Это неизбежно порождало конфликт между Государственной Думой, которая в силу избирательного законодательства хотя и ограниченно, но представляла российское общество, и императорской властью, стремившейся законсервировать самодержавный строй. Таким образом, в Российской империи законодательное регулирование избирательной кампании в целом, и предвыборной агитации, в частности, не могло эффективно выполнить присущую ему функцию.
Февральская революция 1917 года открыла дорогу для введения в России так называемой «четыреххвостки» - всеобщего, прямого, тайного и равного избирательного права, которое и составило основу «Положения о выборах в Учредительное Собрание». Данное Положение регламентировало и предвыборную агитацию.
Запрещалось в помещении для выборов, а также на улице возле входа в него, «вывешивание воззваний, раздача брошюр и плакатов, распространение избирательных записок, произнесение речей и вообще всякого рода предвыборная агитация». Был дополнен список правонарушений (по сравнению с Указом от 8 марта 1906 года), посягающих на нормальный ход избирательной кампании. В него вошли: «самовольное снятие, разрывание, закрытие или изменение публично выставленных избирательных воззваний, оповещений или списков»; «самовольное вторжение в помещение, предназначенное для предвыборной агитации и находящееся в распоряжении группы избирателей»; «уничтожение или повреждение литературы, предназначенной для предвыборной агитации»; «угрозы или насильственные действия по отношению к представителям партий»; «разглашение заведомо ложных сообщений о фактах, относящихся к личности кандидата, либо частной его жизни»; «произнесение духовным лицом «речи, распространения сочинений» или попытка «иным образом оказать влияние на выборы», совершенная «во время богослужения или непосредственно после такового в храме или ином предназначенном для богослужения месте». Нарушение вышеуказанных норм являлось основанием для привлечения к административной или уголовной ответственности.
Положение о выборах в Учредительное Собрание стало качественно новым этапом развития института предвыборной агитации. Оно существенно углубило теорию юридической проработки порядка проведения агитации и обогатило практику его применения.
В октябре 1917 года в стране стала утверждаться новая советская система власти. Появились Советы - органы политической самоорганизации рабочих и крестьянских масс, которые сохраняли черты, присущие сословно-классовым образованиям и выборы в них носили по-прежнему сословно закрытый характер. Отдельно избирались Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Представители других социальных групп в выборах не участвовали.
Функции по координации и руководству агитационной деятельностью были возложены одновременно на агитационно-пропагандистский отдел ЦК РКП (б) и Народный комиссариат просвещения.
В обращении НКВД «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» от 24 декабря 1917 года говорилось: «При организации Советов необходимо иметь в виду, чтобы в них не было места кулакам, торговцам и прочим сторонникам насадителей кабальных отношений». В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа устанавливалось «эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти. Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам».
Конституция 1918 года открыто утверждала классовый характер избирательной системы. Избирательным правом пользовались граждане «добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом», а также солдаты и матросы, независимо от пола, национальности, вероисповедания, оседлости и т.д., начиная с 18 лет, причем местные советы могли по своему усмотрению понижать последнюю норму. Городские рабочие и служащие имели пятикратное преимущество перед сельскими избирателями.
Полностью от выборов были отстранены, наряду с умалишенными, состоящими под опекой и лишенными судом избирательных прав за «корыстные и порочащие преступления»: 1) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; 2) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.; 3) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; 4) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; 5) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома. Список лишенцев периодически пополнялся, что не противоречило положениям Конституции 1918 года, которая разрешала лишать, «руководствуясь интересами рабочего класса в целом», прав «отдельных лиц и отдельные группы лиц», «которые пользуются ими в ущерб интересам социалистической революции».
Так, инструкция о перевыборах сельсоветов 1918 г. указывала: «Не должны оказывать никакого влияния на выборы те эксплуататорские элементы, помещики, кулаки, мироеды, которые были лишены своей собственности в процессе революции. Вчерашние эксплуататоры не могут принимать участия в выборах Советов. Перевыборы будут иметь революционный смысл только тогда, если Советы будут избраны деревенской беднотой и средним трудовым крестьянством». Инструкция 1924 г. расширила список бывших служащих царской администрации, включив в него всех лиц, «прямо или косвенно руководящих деятельностью полиции, жандармерии и карательных органов как при царском строе, так и равно на территории, занимавшейся контрреволюционными правительствами (Колчака, Деникина и других)». Сюда попали «министры и их товарищи, директора департаментов министерств, генерал-губернаторы военные и гражданские губернаторы, вице-губернаторы, губернские и уездные предводители дворянства, чиновники для особых поручений члены губернских правлений» и т.д. Инструкцией 1926 г. были лишены избирательных прав уже все «бывшие офицеры и чиновники белых армий, а также руководители контрреволюционных банд». Под последнюю категорию попадали, например, бывшие командиры армии Махно, недавние союзники большевиков. Также под лишение попали не только действующие, но и «бывшие служители всех религиозных культов». В 1930 г. список лишенцев опять пополнился. В него, в частности, попали крестьяне, арендующие сады и виноградники «с целью торговой и промышленной эксплуатации», а также землю «на условиях, признанных районной налоговой комиссией кабальными для сдатчиков». Постановлением IV сессии Центрального исполнительного Комитета СССР VII созыва 9 июля 1937 года было утверждено «Положение о выборах в Верховный Совет СССР». Данное Положение содержало нормы, посвященные предвыборной агитации. Так в статье 70 устанавливалось: «Каждой организации, выставившей кандидата, зарегистрированного в Окружной избирательной комиссии, равно как каждому гражданину СССР, обеспечивается право беспрепятственной агитации за этого кандидата на собраниях, в печати и иными способами, согласно статьи 125 Конституции СССР». Конституция 1936 года предоставляла возможность осуществления политических прав только в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя. В течение 40 лет положения, регулирующие порядок проведения предвыборной агитации, не изменялись. Характерной ее особенностью являлось то, что предвыборная инициатива в значительной мере исходила от государственных и партийных органов, а не от кандидатов и избирателей. Она гарантировала гражданам свободу слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Устанавливалось, что предвыборная агитация начинается с момента регистрации кандидата в депутаты Окружной избирательной комиссией. Статья 82 «положения о выборах» определяла норму, в соответствии с которой выборная агитация «. в избирательном помещении во время подачи голосов не допускается». Устанавливались ограничения относительно методов проведения предвыборной агитации. Так «. всякому, кто путем насилия, обмана, угроз или подкупа будет препятствовать гражданину СССР в осуществлении его права избирать и быть избранным в Верховный Совет СССР» предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет. Ни словом не обмолвился законодатель и о возможности агитировать против кандидата.
Контроль, за организацией и проведением выборов возлагался на избирательные комиссии в пределах их территориальных полномочий. Окончательным решением по жалобам на неправомерность действий в период избирательной кампании являлось решение Центральной избирательной комиссии, которая осуществляла общий контроль, за исполнением «Положения о выборах в Верховный Совет СССР».
С 1937 года при подготовке выборов в различные органы государственной власти начинают широко использоваться агитационные пункты. Они создавались в самых различных местах (клубах, школах, больницах, учреждениях), в том числе нередко прямо на избирательных участках. Действовали эти пункты в течение всей кампании, включая день голосования. За каждым из них закреплялась как минимум одна партийная организация, а текущее руководство возлагалось на заведующих, которые утверждались на бюро райкома партии. Как правило, заведующими были опытные, политически грамотные и убежденные коммунисты, имеющие многолетний стаж пропагандистской работы.
Значение агитационных пунктов для достижения целей выборов было очень велико. С одной стороны, они представляли собой центры массово-политической работы среди населения, а с другой - были популярным местом коллективного досуга. В них не только проводились собрания избирателей с кандидатами в депутаты, индивидуальные и групповые беседы, доклады, лекции, митинги, читки газет, распространялись наглядные агитационные материалы, но и устраивались выставки, коллективные посещения кино, театров, экскурсии в музеи, концерты художественной самодеятельности, выпускались стенные газеты (передовички), активно велась консультационно-справочная работа и т.д. Особенно важное значение агитационные пункты имели в отдаленных и труднодоступных районах страны, где возможности проведения свободного времени были ограниченными. По нашему мнению агитпункты играли очень важную роль в пропагандистской деятельности в условиях слабо развитых в тот период средств коммуникации и источников информации.
Немаловажную роль в формировании общественного мнения на выборах играла и наглядная агитация. К ней относились различного рода лозунги, транспаранты, открытки, предвыборные плакаты и т.д. Последние издавались в СССР огромными тиражами, по нескольку миллионов экземпляров сразу. Например, в 1961 году при подготовке к выборам в местные Советы было выпущено около 35 млн. различного рода предвыборных плакатов. Появившиеся в 40-е годы СМИ, выступили еще одним мощным ресурсом партии, который она также весьма эффективно использовала. Первоначально (в 30-40-е годы) общедоступными были только газеты и журналы. Главным печатным органом страны считалась основанная еще в 1912 году газета «Правда». Она служила примером для всех других центральных, региональных и местных газет и журналов в освещении событий как внутренней, так и международной жизни. К центральным относились также газеты «Труд», «Известия», «Комсомольская правда» и «Красная звезда». Несколько позже распространение получило радио. Согласно советской статистике, уже в конце 60-х годов радиовещание было доступным для абсолютного большинства граждан страны, а к середине 70-х годов популярным стало телевидение. В 1975 году более 70% населения уже имели собственные телевизоры. Избирательное законодательство претерпело изменения после принятия Конституции СССР 1977 года.
На IX сессии Верховного Совета СССР IX созыва 6 июля 1978 года был принят Закон СССР «О выборах в Верховный Совет СССР», который четко обозначил нормативные рамки избирательных кампаний. Запрещались прямые или косвенные ограничения избирательных прав по половозрастным, социальным, расовым, национальным, образовательным, религиозным и профессиональным признакам. Устанавливался порядок участия граждан в подготовке и проведении выборов через общественные организации, трудовые коллективы, собрания военнослужащих по воинским частям, предвыборные собрания избирателей. Граждане могли реализовать это право посредством выдвижения кандидатов в депутаты, свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты и агитацию на собраниях, в печати, по телевидению, на радио. Каждый гражданин, присутствующий на собрании по выдвижению кандидатов в депутаты, мог участвовать в обсуждении кандидатур, поддерживать предлагаемые кандидатуры, либо вносить предложения об их отводе. Общественные организации, трудовые коллективы, собрания военнослужащих по воинским частям должны были оповещать население о выдвинутых кандидатурах через печать, телевидение и радио. Указанные объединения граждан обладали правом поддерживать кандидатов в депутаты, выдвинутыми другими объединениями граждан. Этим расширялись возможности агитации за кандидатов еще до того, как они были зарегистрированы в избирательных комиссиях. Также общественные организации республиканского, краевого, областного, городского уровня обладали в рамках избирательных округов обсуждать выдвинутые кандидатуры и для этого организовывать предвыборные совещания представителей организаций, трудовых коллективов и воинских частей. Вышеуказанные объединения граждан имели право отменять решение о выдвижении или поддержке выдвижения кандидата в депутаты в любое время до выборов. Для встречи с кандидатами общественные организации могли созывать собрания избирателей, которые имели характер предвыборной агитации.
Согласно ст. 46 право предвыборной агитации предоставлялось общественным организациям и трудовым коллективам, которые выдвигали кандидатов или выступали в их поддержку. Таким кандидатам бесплатно предоставлялись помещения для собраний и митингов, время в средствах массовой информации. Гражданину гарантировалось право на участие в предвыборной агитации. Таким образом, в соответствии с Законом о выборах 1978 года основным субъектом предвыборной агитации выступали общественные организации и трудовые коллективы. Граждане могли реализовать свое право на предвыборную агитацию лишь посредством пассивного участия в предвыборных мероприятиях. Такая возможность предоставлялась и кандидатам в депутаты, которые обладали правом участвовать и выступать на предвыборных собраниях, совещаниях, митингах, в печати, на телевидении и радио. При этом право на организацию предвыборных собраний и митингов было предоставлено только общественным организациям и трудовым коллективам, а не самим кандидатам.
Средства на проведение предвыборных кампаний выделяло государство. Центральная избирательная комиссия осуществляла распределение соответствующих средств между нижестоящими избирательными комиссиями. Закон о выборах 1978 года выступал основной нормативной базы, определяющей порядок организации и проведения предвыборной агитации в условиях советской политической системы, которая регламентировалась Конституцией 1977 года. При подобной организации, учитывая, что все выборы были безальтернативными, суть предвыборной агитации сводилась лишь к тому, чтобы достигнуть максимальных показателей явки избирателей, продемонстрировав нерушимое единство блока коммунистов и беспартийных.
В годы «перестройки» избирательная система стала претерпевать изменения. В 1987 году в порядке эксперимента выборы в некоторые Советы проводились по многомандатным избирательным округам, которые создавались путем объединения нескольких округов в один. Общее количество зарегистрированных кандидатов в таком округе было больше числа мест, подлежащих замещению в выборном органе.
1 декабря 1988 года был принят новый Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР», который явился нормативной базой выборов 1989 года. Согласно данному закону предусматривалось проведение выборов в одномандатных избирательных округах, где выдвигаться могли несколько кандидатов, чем обеспечивалась возможность реального осуществления права граждан на выбор.
Законом о выборах 1988 года устанавливалось, что граждане имеют право участвовать в подготовке и проведении выборов не только через объединения граждан, но и непосредственно. Граждане обладали правом выдвигать кандидатов в депутаты не только на собраниях общественных организаций и трудовых коллективов, но и на собраниях по месту жительства. Участники подобных собраний могли выдвигать неограниченное число кандидатур; также предусматривалась возможность самовыдвижения граждан. Закон о выборах 1988 года, в отличие от Закона 1978 года, предоставил кандидатам в народные депутаты более широкие возможности влияния на ход своей предвыборной кампании. Кандидат в народные депутаты получил право публично излагать свою предвыборную программу на стадии проведения окружных предвыборных собраний. Зарегистрированный кандидат в народные депутаты имел право требовать от государственных и общественных органов, руководителей предприятий, учреждений и организаций, органов общественной самодеятельности населения организации встреч с избирателями.
Законом устанавливались определенные ограничения на ведение предвыборной агитации. В частности, предписывалось, что предвыборная программа кандидата не должна противоречить Конституции СССР и Законам СССР. Запрещались недобросовестные методы предвыборной агитации. Ст. 13 Закона предусматривала возможность привлечения к ответственности лиц, которые опубликовывали или иным способом распространяли ложные сведения о кандидате в народные депутаты. Также запрещалась агитация в день выборов.
Одним из принципов подготовки и проведения выборов являлся принцип гласности. Избирательные комиссии, государственные и общественные организации, трудовые коллективы должны были обеспечить беспрепятственный доступ на все мероприятия, связанные с выборами, средствам массовой информации.
Повышалась роль избирательных комиссий в организации предвыборных кампаний. Законом на их возлагалась обязанность организовывать выдвижение кандидатов в депутаты, созывать и проводить окружные предвыборные собрания, обеспечивать издание плакатов с биографическими данными кандидатов, организовывать встречи избирателей с кандидатами. При проведении предвыборной агитации избирательная комиссия должна была предоставлять избирателям, организованным по месту жительства, общественным организациям и трудовым коллективам, выдвинувшим кандидата, оборудованное помещение для собраний и митингов, а также средства массовой информации для ведения предвыборной агитации. Также избирательная комиссия совместно с соответствующим Советом народных депутатов или его президиумом, общественными организациями должна была организовывать собрания избирателей. Контроль за соблюдением гарантий неприкосновенности кандидата в депутаты возлагался на Центральную избирательную комиссию.
Закон о выборах 1988 года являлся правовой основой для легитимации избранных органов государственной власти, предоставлял возможности для накопления опыта и приобретения навыков правовой культуры в проведении и организации предвыборной агитации в условиях изменяющейся политической системы. Впервые за долгое время появилась возможность альтернативного выбора; нормы, регламентирующие порядок выборов начинали непосредственно действовать и наполняться реальным содержанием.
На выборах 1989 года было зарегистрировано около 6700 кандидатов в народные депутаты по 1068 избирательным округам, то есть почти по 7 претендентов на один мандат. «В 1989 году, - пишет А.Е. Постников, -впервые в общенациональном масштабе были проведены выборы, на которых в относительно свободных и равных условиях конкурировали кандидаты в народные депутаты СССР, представлявшие не «нерушимый блок коммунистов и беспартийных», а самые различные взгляды на пути политического развития страны. Избиратели впервые за многие годы смогли осознанно сделать реальный выбор между несколькими кандидатами». Между тем принцип состязательности еще не всегда носил обязательный характер. Как указывает С.А. Авакьян, «законодательство не требовало непременного выдвижения двух и более кандидатов, выборы проводились и в том случае, если оставался один кандидат. И нередко он действительно был один по избирательному округу. У избирателя в таком случае функция была весьма пассивной - получить бюллетень и опустить его в избирательный ящик».
Учитывая вышеизложенное, в развитии советской предвыборной агитации можно выделить три этапа: первый с 1917 по 1936 гг., второй с 1936 по 1977 гг., третий с 1977 по 1993 гг. Каждый из этих этапов, с точки зрения реализации законодательства о предвыборной агитации, по-своему уникален, но в то же время все советское избирательное право и система, а также предвыборная агитация, как отдельный подинститут, характеризуется определенными общими признаками.
Во-первых, характерной чертой предвыборной агитации советского периода является отсутствие принципа состязательности в условиях безальтернативных выборов. Агитация носила сугубо формальный характер и никакого реального влияния на результаты голосования не оказывала, т. к. будущие депутаты были известны населению уже заранее.
Во-вторых, в основе подготовки и проведения предвыборной агитации лежали методы, характерные для командно-административной системы. В структуре государственного аппарата на всех его уровнях существовали специальные органы, которые непосредственно занимались делами агитации и пропаганды.
Наряду с партийными и государственными органами, должностными лицами, активное участие в проведении агитации принимали избирательные комиссии. Формы такого участия были самыми разнообразными. Например, они издавали специальные агитационные газеты, в которых призывали граждан прийти на выборы (то есть, фактически, агитация имела еще одну цель) и проголосовать «за единого кандидата нерушимого блока коммунистов и беспартийных». Более того, в соответствии с велениями времени комиссии нередко вступали в соцсоревнование между собой. Естественно, показателями были 100-процентная явка избирателей и 100-процентная подача голосов за кандидата.
В-третьих, многие годы главным методом советской предвыборной агитации была деятельность специально отобранных и подготовленных людей - агитаторов. Этот широко распространенный и тщательно организованный канал влияния на избирателей власть справедливо считала наиболее эффективным среди всех других методов воздействия на население. В советской литературе он именовался, как правило, устной агитацией. В основе этого метода лежал принцип «дойти до каждого избирателя».
Одна из главных функций агитаторов состояла в том, чтобы ознакомить граждан с биографией кандидата, убедить их прийти на выборы и проголосовать за этого кандидата. Такая работа строилась главным образом по месту жительства избирателей и предполагала непосредственное общение с населением. Агитаторы обходили квартиры и дома, беседовали с избирателями, распространяли специальную литературу. Одновременно это позволяло власти решить задачу мобилизации так называемого «неорганизованного» населения (пенсионеров, домохозяек и т.д.). «Агитатор был желанным гостем в любой квартире, - пишет A.M. Подтребков, - его встречали как друга, товарища, его внимательно выслушивали, с ним делились самыми сокровенными мыслями».
Начиная с 40-х годов, ведущая роль в системе методов советской агитации стала постепенно переходить к средствам массовой информации. Советские СМИ выполняли в ходе избирательной кампании две главные задачи: создавали картину всенародной поддержки политики партии и одновременно формировали в сознании избирателей идеальный, безличный образ будущего советского депутата. Как правило, к выборам во всех СМИ открывались новые рубрики, специально посвященные избирательной кампании. Население подробно информировали о предвыборных собраниях по выдвижению кандидатов, встречах кандидатов с избирателями, работе агитаторов и открытии новых агитационных пунктов, о проводимых соцсоревнованиях и т.д. По мнению Н.М. Меликовой, в такой форме власть пыталась показать людям, какие грандиозные усилия и ресурсы она затрачивает на подготовку к выборам. Это ставило их в один ряд с другими общенациональными проектами (всесоюзные стройки, освоение целины и т.д.), в которых также предполагалось активное участие всех граждан страны. В-четвертых, предвыборная агитация традиционно рассматривалась неотделимо от агитации политической и во взаимосвязи с другим видом идеологической работы партии - пропагандой. Впервые это принципиальное положение было сформулировано В.И. Лениным. Строго говоря, в своих научных трудах он выделял еще два органически единых и связанных с указанными выше направления работы партии - ее теоретическую и организационную деятельность. Однако в дальнейшем такое деление нивелировалось, и разграничение стали проводить в основном между агитацией и пропагандой. Считалось, что эти две разные, но в то же время взаимодополняющие формы идейно-политической работы направлены на достижение общих целей - воспитание коммунистического сознания народа и мобилизацию масс в указанном партией направлении.
По мнению В.М Якушева, агитацию и пропаганду можно разграничивать по нескольким признакам. «Первый из них, - указывает он, - можно условно назвать «количественным»: пропаганда дает сразу «много идей», т.е. освещает вопрос в разных связях и опосредованиях, агитация же дает одну идею, подводя аудиторию к определенному выводу. Второй признак - уровень сложности: пропаганда более сложна для усвоения, чем агитация, она требует определенной подготовки человека, так как сложная взаимосвязь идей не может быть понята всеми сразу. Третий признак - «качественный»: пропаганда больше и глубже разъясняет, действует на умы людей, отдавая предпочтение логическим средствам, агитация воздействует больше на чувства, возбуждает массу, используя главным образом эмоциональные приемы».
В-пятых, советская предвыборная агитация носила массовый характер. Объясняется эта особенность тем, что агитация проводилась не в поддержку конкретных кандидатов, а государственной системы в целом и Коммунистической партии в частности. Власть рассматривала ее как важнейший канал доведения официальной информации до каждого гражданина и поэтому стремилась к тотальному охвату населения всей страны. В этой связи интересно отметить, что, например, в 60-70 годы на каждые 80 избирателей страны приходился один агитатор.
В-шестых, предвыборная агитация в Советском Союзе была направлена на решение не свойственных ей задач, выходящих далеко за рамки избирательного процесса.
Так как выборы проходили на безальтернативной основе, главная функция предвыборной агитации заключалась в политическом воспитании населения. Она была призвана «способствовать формированию коммунистического мировоззрения трудящихся, воспитывать людей в духе советского патриотизма и социалистического интернационализма, прививать любовь к труду, повышать уровень образования и культуры народа, преодолевать пережитки прошлого в сознании и поведении людей, решительно бороться против антикоммунизма и всех форм буржуазной идеологии».
Кроме того, агитация выполняла важную социологическую функцию: она позволяла власти отслеживать общественное мнение и четко фиксировать основные тенденции его изменения. Эта функция всегда успешно реализовалась благодаря массовой работе агитаторов. Общаясь с избирателями, они выступали своего рода посредниками между населением и государством. Выборы в целом и проводимая в ходе них агитация давали партии «объективный материал по вопросу о взглядах, настроениях, а, следовательно, и интересах различных классов общества». С 1993 года берет начало «современный» этап формирования избирательной системы. По-настоящему альтернативными были выборы в Федеральное Собрание Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Именно такую оценку им дали аккредитованные при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 1100 иностранных наблюдателей, представлявших парламенты и правительства зарубежных государств, международные парламентские, общественные, правозащитные и исследовательские организации. Однако последовавшие затем выборы и принимаемые законодательные акты, призванные урегулировать вопросы предвыборной агитации, обнажили много негативного и породили такие явления как «грязные технологии», «черный PR», политическое манипулирование, введение в заблуждение и прямой обман избирателей. В то же время действенные меры юридической ответственности за подобные нарушения четко законодательно оформлены не были.
Предвыборная агитация в России выступала институтом, производным от господствующего политического режима. В условиях тоталитарного государственного режима предвыборная агитация отсутствует вообще или представляет собой инструмент идеологического воздействия на население, с помощью которого существующий режим монопольно культивирует выгодные ему ценности и контролирует общество, обеспечивая тем самым свое постоянное пребывание у власти. При демократическом политическом режиме она является главным законным средством политической борьбы в ходе выборов, обеспечивает их состязательность и гласность, позволяет избирателям получить необходимую для голосования информацию о кандидатах и политических партиях. Необходимыми условиями функционирования подлинно свободной и демократической предвыборной агитации является обязательное наличие в государстве демократически избираемых органов власти, реально гарантированных гражданских прав и свобод (свободы слова и массовой информации, права на собрания, митинги, шествия и демонстрации и т.д.), альтернативных выборов и развитой правовой базы (четкое закрепление порядка ее проведения).
Действующий Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях», который периодически подвергается доработкам, другие федеральные законы, законы субъектов Федерации выступают результатом совершенствования выборного законодательства, и с учетом накопившегося опыта, призван восполнить пробелы правового регулирования избирательного процесса и предвыборной агитации в частности.
В завершение можно сформулировать следующие выводы:
1. Понятие предвыборной агитации свое нормативное оформление обрело лишь в 20 веке с развитием представлений о праве, это не означает, что таковое явление ранее вовсе отсутствовало.
2. Первые зачатки явления похожего на современную предвыборную агитацию в России можно обнаружить еще с начала формирования государственности. На вече, которое являлось представительным органом, решался вопрос об избрании князей. Этому предшествовала политическая борьба, принимавшая самые различные формы.
3. Вплоть до 19 века агитация проводилась, в основном, в устной форме; роль агитации на бумажных носителях была минимальной.
4. Важным этапом развития предвыборной агитации представляются, выборы Государственных Дум 1-ого - 4-ого созывов. Она носила социально-классовый характер, разрешена была только на уровне собраний избирателей по разрядам (или сословиям). Противопоставление социальных интересов в ходе предвыборной агитации было категорически воспрещено.
5. В советском периоде развития избирательного законодательства можно обозначить три этапа: с 1917 г. по 1936 г. - когда понятие «предвыборная агитация» не имело правового оформления; с 1936 г. по 1977 г. - когда в советском избирательном праве впервые появились специальные нормы, устанавливающие порядок проведения предвыборной агитации; с 1977 по 1993 г. - характеризуется тем, что «право агитации» впервые в истории нашего государства было закреплено на конституционном уровне.
6. Избирательное законодательство советского периода отражало особенности общественного и политического устройства того времени, это проявлялось и в отношении предвыборной агитации. В условиях командно-административной системы выборы, по сути, были безальтернативными, и агитация являлась, скорее, частью идеологической работы, пропагандой за участие в выборах.
7. Российское законодательство, регламентирующее порядок организации и проведения выборов в РФ сегодня находится на очередном этапе своего развития, это подтверждается тем, что в него нередко вносятся изменения, призванные усовершенствовать механизм регулирования избирательных отношений.
Автор: Чудов П.С.