16.03.2012 6941

Мировой опыт развития самоуправления в образовательных учреждениях

 

Потребности развития современного российского общества выдвигают перед образовательными учреждениями требования подготовки выпускников, готовых к преобразованиям окружающей природной и социальной среды, способных к управлению на разных уровнях и в равных сферах, компетентных при принятии решений, за которые они несут ответственность. В значительной степени решению этой задачи способствует деятельность ученического самоуправления. Оно в свою очередь является продуктом общей системы самоуправления в образовательном учреждении.

В общем виде под самоуправлением понимается автономное функционирование какой-либо организованной системы (подсистемы), адекватно решающей свои внутренние проблемы и отдельные вопросы, включающей исполнителей в процесс выработки решений. Обратимся к истории вопроса, взяв за основу опыт отечественной науки и практики.

Так, например, Л.Н.Толстой, будучи сторонником свободного воспитания, подчеркивал важность участия детей в устройстве своей жизни. П.Ф.Каптерев считал, что самоуправление позволяет добиться от учащихся сознательного отношения к дисциплине, привлечь их к поддержанию норм поведения и порядка в учебном заведении.

Идеи самоуправления применяли А.Я.Герд, Ф.Ф.Резенер, П.В.Рукавишников, и др. В начале XX века теоретические и практические основы самоуправления были разработаны А.У.Зеленко, Н.Н.Иорданским, В.П.Кащенко, Д.И.Петровым, И.Г'.Розановым, Г.И. Росслимо, С.Т.ТПацким.

В 20-х годах идеи самоуправления получили развитие в практике педагогов, создающих сплоченные ученические и детские коллективы и предложившие практике новые формы самодеятельности учащихся (И.В.Ионии, С.Макаренко, С.М.Риверс, В.Н.Сорока-Росинский, Н.П.Шульман»).

Поиск путей применения метода самоуправления в образовательных учреждениях был продолжен в 50-90-х годов прошлого века педагогами и исследователями, стремившимися организовать жизнь детей с учетом их интересов и потребностей Н.П. Аникеева, Ф.Ф.Брюховецкий, Е.З.Вульфов. О.С.Газман, В.Д.Иванов, И.П.Иванов, В.А.Караковский, Т.Е.Конникова, В.Коротков, ЛЛ.Новикова, М.КРожков, В.А.Сухомлинский, Л.И.Уманский, А.Н.Ходусов, А.С.Чернышов.

За основу деятельности внутри образовательных учреждений исследователи были взяты такие формы организации как управление, соуправление и самоуправление. Все эти формы могут быть использованы одновременно, но в зависимости от характера задач и различных условий.

Управленческая форма более характерна для деятельности индивидуальных и коллективных органов, занимающихся выработкой и принятием решений - деятельность директора школы, методические объединения и т.д.).

Соуправление используется в случаях, когда для выработки и принятия решений необходимо участие представителей всех субъектов образовательного процесса (общественное собрание и т.д.).

Самоуправление используется при передаче части функций в введенье учащихся, педагогов и родителей.

Проведенное нами исследование позволяет утверждать, что при развитых основах самоуправления эффективно развивается ученическое самоуправление.

В соответствии с Федеральным Законом «Об образовании» ученическое самоуправление является непременным условием функционирования любого образовательного учреждения. Основные сферы деятельности ученического самоуправления должны включать в себя то, что интересно и в чем могут проявить себя все участники образовательного процесса. Как следует из документов Министерства образования и науки для ученического самоуправления не может быть принципиальных ограничений сфер деятельности, кроме специальных видов, оговоренных в Федеральном Законе «Об образовании». Во всем остальном органы самоуправления с участием обучающихся вправе взять под свою ответственность любой участок жизнедеятельности образовательного учреждения и прилагать коллективные усилия (обучающихся, педагогов, родителей) для того, чтобы он функционировал более эффективно. Многообразие форм ученического самоуправления обусловлено тем, что они основаны на демократических принципах представительства от всех социальных групп, участвующих и заинтересованных в высоком качестве образовательного процесса в данном учреждении образования.

Активными субъектами образовательной политики могут и должны стать все граждане России, родительская общественность, федеральные и региональные государственные институты власти; научные, культурные, общественные институты - все, кто заинтересован в развитии образования как открытой государственной, естественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной логики и повышения роли всех его представительств. Дня реализации современных социальных требований к системе образования, повышения ее социальной роли, необходимы, с одной стороны, модернизация самой системы образования, а с другой - изменение отношения государства, общества и личности к явлению «ученическое самоуправление».

Остановимся на обобщении мирового опыта развития самоуправления, взяв за основу тему международного опыта «школьных советов», которая отражает перспективы изменения алгоритмов общественного управления образовательным учреждением.

Анализ источников и литературы позволил нам предположить, что кардинальные изменения претерпевает сам социальный институт школы. Этатистская (тотально государственническая) и административная модель школы в современном мире постепенно трансформируется в школу гражданского общества

Аналогичные процессы идут, и в последние годы активизируются, в России. Активнее ведутся соответствующие разработки законодательного уровня, все чаще обсуждается вопрос о более полной реализации идеи о государственно-общественном характере управления в образованием.

Как показывает анализ источников и специальной литературы по теме нашего исследования, институт Школьных советов, сформированных в начале-середине 90-х гг. XX в. в различных странах сегодня находится в состоянии динамичного развития. Он строится с учетом культурной и национальной специфики, однако общую тенденцию их развития можно усмотреть во все большей тенденции развития школьных советов «от консультирования и содействия - к принятию решений».

При всем многообразии форм школьных советов в национальных образовательных системах («советы», «комитеты», «комиссии», «управляющие», «попечительские», «доверительные», «содействующие», «согласительные» и т.д.), как правило, все они обладают двумя определяющими признаками. Во-первых, в них входят представители от общественности - от родителей учеников, сотрудников (учителей) школы, местных сообществ. Во-вторых, школьные советы полномочны принимать решения, касающиеся деятельности школы, то есть имеют управленческие полномочия.

Именно эти две ключевые особенности позволяют говорить о том что школьные советы являются институтом общественного участия в управлении школой. Они являют собой собственно общественную составляющую в управлении - наряду с привычной административно-государственной - или, применяя терминологию российского законодательства, обеспечивают реализацию нормы о демократическом, государственно-общественном характере управления образованием.

Закономерен вопрос: а в чем причины и смысл такой тенденции? Зачем реализовывать норму о том, что управление школой должно носить не только государственный, но и общественный характер?

Дело в том что в школе, где общественность (родительская, местная, деловая, культурная и пр.) не обладает управленческими полномочиями, происходит известное в мире постепенное отчуждение общества от школы. Общественность как бы чувствует - «мы ни в чем не полномочны», «здесь всё решают без нас», - и тогда она постепенно отворачивается от школы. Результаты однозначны: нет весомого экономического участия общественности в школьной жизни, надает общественная заинтересованность в работе школы, растет экстернат и репетиторство (вымывание образования из стен школы, по сути). Школа постепенно становится закрытой для общества системой, она замыкается от общества, а общество отворачивается от нее - и это весьма негативный процесс. Единственный здесь путь, реализующийся в тех или иных формах практически во всех развитых странах - это введение института общественного управления школой.

Начиная с возникшей много веков назад известной автономии университетов, с участия в школьном дате церковных общий и местных сообществ (коммун на Западе, земств в России), - всегда в истории можно проследить важную линию общественной составляющей в управлении образованием.

Вся линия была оборвана с возникновением нового строя в СССР. Показательно, что именно в самые последние годы его существования, на излете перестройки (1989 г.), когда становились очевидные грядущие кардинальные перемены в жизни страны, Министр Гособразования подписал Приказ, вводящий широкое общественное участие в школьном управлении, а через три года, уже в другой стране, авторы закона «Об образовании» попытались заложить в пего фундамент обеспечения общественного характера управления в образовании.

Российские тексты управленческих решений последнего десятилетия XX века, посвященные общественному участию в управлении школой, обладают одним признаком: практически все они начинаются с традиционной позиции: «В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» одним из принципов государственной политики в области образования является демократический, государственно-общественный характер управления образованием». Иногда сюда добавляется еще и пункт: «Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления».

Однако приходится констатировать, что данные нормы закона «Об образовании», особенно применительно к школе и системе общего образования, пока разделили судьбу иных его принципиальных, и, безусловно, прогрессивных деклараций, - будь то про нормативное подушевое финансирование учреждений («из расчета на одного обучающегося / воспитанника»), про их автономию, налогообложение, про зарплату учителей («не ниже средней по промышленности»), про «10% ВВП» и т.д., - а именно, они просто не исполняются.

Управление школой по-прежнему заключено в традиционном командно-административном подходе (за исключением очень небольшого числа школ, где элементы общественного участия инициативно введены в систему внутри школьного управления, как правило, за счет доброй воли и творческой активности «продвинутых» директоров). Естественная «предыстория» такого подхода вполне понятна: «На протяжении десятилетий сфера образования нашей страны представляла собой закрытую систему, влияние общественности на которую фактически не допускалось» (из концепции модернизации образования.

Мировой опыт, изученный нами, убедительно доказывает: стратегической целью самоуправления выступает подготовка гражданина, способного участвовать в управлении государством, принимать и выполнять общественно-значимые решения, реализовывать в полной мере свое право избирать и бать избранным в различные органы государственного управления и местного самоуправления.

На практике, по существу и по преимуществу, все реально значимые параметры, определяющие жизнь и деятельность школы, по-прежнему на уровне управленческих решений в 99% школ определяются директором, либо учредителем и вышестоящими уровнями государственного управления, а именно:

- содержание обучения;

- образовательные технологии, система оценивания, организация обучения и жизни ребят в школе в целом (режим, каникулы и т.д.);

- экономика школы (параметры бюджетного финансирования, организация предпринимательской деятельности, система расходов, зарплаты и проч.);

- кадры (директор школы, преподавательский и обслуживающий штат);

- все прочее (за исключением, в некоторых случаях, организации родительскими силами выпускных вечером, субботников по уборке школьного двора и покраски стен в «пожарный» летний период подготовки к новому учебному году и т.н.).

Однако, в условиях, когда в стране чрезвычайно динамично и быстро, по историческим меркам, происходит становление рыночной экономики, правового государства, гражданского сознания и общественной активности в самых разных сферах жизни, сохранение но сути советской управленческой парадигмы приводит к явным негативным последствиям. В полной мере к ситуации в целом правомерен вывод, сделанный экспертами Московской школы социальных и экономических наук: скорость трансформации общества существенно превысила скорость трансформации системы образования.

К этому надо добавить фоновое, но весьма существенное обстоятельство несомненного роста общественного внимания и интереса к образованию, что обнаружилось в течение последних нескольких лет, в процессе и в результате прошедших широких дискуссий и начавшихся преобразований (дискуссия о 12-летнем образовании, ЕГЭ, необходимости профильной школы, здоровье учеников, зарплата учителей и т.д.).

Все большее число вопросов родителей сводится, с одной стороны к описанию тех или иных негативных случаев, происшедших в конкретной школе, и с другой стороны, к практически полной невозможности как-либо повлиять на улучшение и изменение ситуации. Все это можно охарактеризовать как некое «гражданское бесправие» людей в школе и оно постепенно все больше осознается в довольно широких слоях, приобретая формы, либо подчеркнуто апатичного, либо, наоборот, агрессивного отношения части населения к школе.

Несомненно, подобное положение дел в целом нуждается в самых серьезных изменениях. Необходимо становление действительно «демократического, государственно-общественного характера управления» в школьном деле. А это, на наш взгляд, в первую очередь означает создание четких правовых и организационных условий, обеспечивающих включение в процессы принятия значимых для жизни школы решений различных новых субъектов - как правило, избираемых и не входящих в систему внутри школьной и вышестоящей линейной администрации.

Идея об общественной составляющей управления позволяет пустить в дело новый, системный и, возможно, определяющий ресурс - изменение системы управления. Дело в том, что ни новые стандарты содержания обучения сами по себе, ни новая система оценки качества (ЕГЭ), ни даже новые схемы бюджетного финансирования школы не могут изменить сам господствующий тип школы, ее уклад; это определяется именно способом управления.

Необходимость структурных изменений в деле реального включения общественной составляющей в управление школой к настоящему времени достаточно раскрыта в теоретических работах, осознана на высших уровнях законодательной и исполнительной образовательной власти.

На законодательной стороне дела сегодня делается особый акцент. Дело в том, что предшествующие нормы, относящиеся к общественному участию в управлении, носили необязательный, рекомендательный характер (как говорят юристы, «не императивный, но факультативный»). Цитированные выше нормы Федерального закона «Об образовании», конечно, давали формальную возможность развертывания общественной управленческой составляющей, однако совершенно не случайно, что реализованы они не были. Последующие подзаконные акты, носящие во многом подобный характер, по сути, воспроизводили этот подход и к качественно новому результату не приводили.

В письме Минобразования 2001 г. отмечалось; «Органы управления образованием и руководители образовательных учреждений в своей деятельности не всегда используют эффективные формы самоуправления общеобразовательными учреждениями. Во многих общеобразовательных учреждениях руководители не создают благоприятных условий для функционирования общественных советов из педагогических работников, обучающихся, их родителей (законных представителей), противодействуют наделению их реальными полномочиями, а иногда препятствуют их созданию. Это сковывает инициативу и творчество обучающихся и их родителей, педагогов по совершенствованию условий образовательного процесса, повышению его эффективности, затрудняет формирование социальной активности обучающихся».

Бесспорно, что все так и есть. Однако затем в письме значится: «Причинами такого положения являются низкий профессиональный уровень отдельных руководителей образовательных учреждений по вопросам демократизации внутри школьного управления, отстраненность органов управления образованием от изучения государственно-общественного управления общеобразовательными учреждениями, отсутствие на местах научно обоснованных рекомендаций и информации по данной проблеме», На наш взгляд, это тоже верно: и низкий профессиональный уровень «отдельных» директоров, и отсутствие «научно-обоснованных» рекомендаций, и т.п. Однако это не главное. Главное же состоит в кардинальной недостаточности законодательной базы, в том, что существующая законодательная база позволяет идти делам в этой сфере именно таким образом. И потому это не изменить одними научно-обоснованными рекомендациями, А потому, при подобном подходе, неудивительно, что завершалось цитируемое письмо следующим: «Учитывая социальную значимость демократизации управления образовательными учреждениями, Минобразования России рекомендует органам управления образованием субъектов Российской Федерации:

- принять необходимые меры по выполнению законодательства Российской Федерации в области образования, уделив особое внимание государственно-общественному характеру управления общеобразовательными учреждениями, обеспечению оптимального сочетания единоначалия и самоуправления;

- изучать и предлагать на обсуждение вопросы по развитию государственно-общественного управления общеобразовательными учреждениями на августовских педагогических совещаниях, коллегиях и советах органов управления образованием, заседаниях педагогических советов, научно-методических и координационных советах, советах руководителей общеобразовательных учреждений» и т.п.

В настоящий момент практически важным является наметить стратегию и тактику конкретных шагов по реализации приведенных установок исполнительной и законодательной власти. Для решения этих задач имеется уже очень многообразный опыт как зарубежный, так и отечественный.

Использование отечественного опыта оказывается делом не совсем простым, этот опыт нельзя считать «готовым», сложившимся, однородным. В современной российской школе возникла некоторая традиция участия различных общественных органов в управлении общеобразовательными учреждениями. Во-первых, пока еще очень велика, пестрота и гетерогенность различных имеющихся форм; во-вторых, именно главный вопрос - придание этим органам не содействующих и консультативных, но реальных управленческих (властных) полномочий - пока еще далек от ясного практического осуществления.

Общественные органы и структуры, принимающие сегодня реальное участие «в делах школы», как убеждает наш анализ, можно разделить на две основные категории:

- совет школы («школьный совет», «управляющий совет», «совет общеобразовательного учреждения» и, - как внутренний орган самоуправления школы, компетенция которого определяется уставом школы);

- попечительский совет (как «внешнее» по отношению к школе, самостоятельное юридическое лицо, создающееся обычно в виде некоммерческой организации - АНК, фонд, некоммерческое партнерство и др.

В вопросе о попечительских советах следует отметить, что в законодательстве в качестве основного понятия используется понятие «орган самоуправления» образовательного учреждения. На практике же попечительские советы школ сегодня чаще создаются как внешние самостоятельные организации, как советы «при школах». Связь подобного совета со «своей» школой определяется его уставом и названием («попечительский совет школы № ххх» и т.п.).

В этом случае попечительский совет не может рассматриваться как орган самоуправления школы и, более того, как орган управлении ею. Вместе с тем внутри школьный орган самоуправления в ряде случаев на практике получил название «попечительского совета», однако это не более чем название, существование которого правомерно с точки зрения закона «Об образовании» и федеральных нормативных актов о попечительских советах. Но оно не отвечает, во-первых, смысловой сути «попечения», «благотворения» и, во-вторых, складывающейся практике регистрации попечительских советов как обособленных юридических лиц.

Изучение источников и нормативных актов применительно к задачам усиления общественного начала в управлении школой и в системе общего образования позволяет утверждать, что главным сегодня является вопрос не столько о совещательных или благотворительных функциях подобных органов, - они уже реализуются па практике, - сколько вопрос о придании им реальных управленческих функций (предметы ведения и властные полномочия).

В этой связи можно кратко обобщить особенности двух обозначенных выше принципиальных форм - «внутри школыюй» и «внешней», то есть Школьного совета и Попечительского совета.

Школьный совет («Управляющий совет»; также в настоящее время распространяется термин «Совет общеобразовательного учреждения») - не является самостоятельным юридическим лицом, есть уставной орган школы. Конкретные управленческие полномочия регламентируются уставом школы, который составляется на основе Типового положения, и именно эта особенность позволяет через федеральный уровень регулирования выйти непосредственно на необходимые нововведения в муниципальной школе. Одна из возможных проблем: в ситуации перевода счетов школ в казначейство, может значительно пострадать гибкость и оперативность в работе с внебюджетными деньгами.

Попечительский совет - правовая форма четко не определена (по имеющейся практике является самостоятельным юридическим лицом). Предполагаемое преимущество - возможность гибкой и независимой от органов казначейства и органов управления образованием финансовой деятельности. По существу, является вспомогательной и благотворительной структурой, которая, как внешняя к школе негосударственная организация, может приобретать по отношению к школе реальные управленческие функции.

Вопрос различения природы и функций «внутренних» (школьных) и «внешних» (попечительских) советов вытекает из идеи четырехуровневости управления в системе общего образования. А именно: федеральный, региональный, муниципальный, школьный.

На каждом из этих уровней управления возможно то или иное общественное участие, на каждом из них свои конкретные формы должен найти принцип «государственно-общественного характера управления».

Для школьного уровня возможно рассматривать в качестве базового, понятие «Совет общеобразовательного учреждения» - Для муниципального и регионального - понятие «Попечительский совет» (что все больше отвечает практике на местах попечительские советы по образованию того или иного города, области, при мэре, вице-губернаторе и проч.) - Для федерального уровня вопрос, видимо, следует оставить открытым (нет достаточного опыта и необходимой меры концептуальной ясности), однако на будущее этот вопрос также может оказаться важным и перспективным.

Очевидно, что вся система разрабатываемых норм распределится по различным уровням нормативных правовых актов, среди которых можно выделить следующее:

- Федеральный закон («Об образовании», так же и оправки в иные федеральные законы);

- изменения в «Типовое положение об общеобразовательном учреждении» (принимается постановлением Правительства РФ);

- примерное положение о совете общеобразовательного учреждения (принимается Министерством образования РФ).

Связь идеи роста общественной составляющей в управлении с ростом автономии школы (определенной законом), на наш взгляд, ожидаемая многими, снижение административно-чиновничьего присутствия и контроля в школе возможны и оправданы только при условии становления весомого и эффективного общественного присутствия и контроля.

По существу аналогичные тенденции наблюдаются и в странах Европы, в США и практически во всех национальных образовательных системах в мире. Обратимся к международному опыту.

В СПЛ образовательная система была перестроена следующим образом: руководители школ получили широкие полномочия, позволявшие им определять практически все аспекты деятельности возглавляемых учреждений; контроль же над руководителями и влияние на политику школ заинтересованные стороны должны были осуществлять через институт

Правления школами (School Governance). Для этого была разработана и принят соответствующая законодательная база, и в школах были образованы Советы школ. Аналогичная идея была реализована в Англии, но с существенным отличием - здесь государство, стимулируя создание Управляющих школьных советов, в значительно меньшей мере «устранилось» из системы школьного образования, оставив за собой функцию контроля фасилитации изменений.

Представляется, что реальной в сегодняшней образовательной ситуации нашей страны, именно «английский» путь - довольно активного присутствия государства, но именно в качестве фасилитирующего субъекта - более приемлем, чем «американский».

Спрос и эффективность: гражданский механизм. Очевидно, что в перспективе предполагаемые изменения в структуре управления дадут системный позитивный эффект в экономическом состоянии школы и собственно в структуре, содержании и результативности школьного образования, в том числе его гражданско-воспитательного аспекта. Последнее особенно принципиально. Ширящееся общественное участие в управлении школой - с одной стороны, есть «цель в себе», ибо любой рост начал самоуправления и снижение уровня отчуждения в большой общественной системе есть позитив. Но с другой стороны это есть и средство - средство повышения эффективности школьного образования. Образовательные системы в самых разных странах мира приходят к необходимости значительного расширения общественного (в первую очередь, родительского) участия в управлении школами, а от растущего понимания неэффективности той школьной системы, которая построена на безраздельном «государственно-административном» принципе.

Один из примеров дают США. Дэвид Бергланд пишет, что «за последние три десятилетия (1970-90-с гг.) стоимость содержания правительственных школ возросла, в среднем по стране, почти на 100%! В то же время упало относительное число записавшихся в школы, уменьшилась численность классов, снизилась ученическая посещаемость, падает обученность по традиционным предметам, а насилие и употребление наркотиков возросли. Сегодня почти каждый из четырех молодых людей, окончивших public-school или исключённых из нее, функционально неграмотен. Всё большее число взрослых признают, что не умеют читать или писать. Колледжи и университеты обнаруживают, что вновь поступившие нуждаются в дополнительной подготовке в чтении, письме и умении рассуждать. Очевидно, что выбрасывать больше налоговых долларов на финансирование этой отжившей системы, бессмысленно. Больше всего страдают дети малоимущих и представителей меньшинств. Элементарная грамотность в школах гетто не превышает 40%. Средняя по стране стоимость ученика public-school приближается к 6000 USD в год. В частных школах затраты на ученика составляют в среднем около половины этой суммы, но частные школы дают лучшее образование. В публичных школах правонарушения, связанные с насилием и наркотиками существенно выше, чем в частных, где эти проблемы практически не существуют. Как всегда в монопольном бизнесе, государственные школы ужасно неэффективны и дороги, и не особенно интересуются пожеланиями или состоянием потребителей.

В этом смысле рост общественных возможностей управления школой должен как раз обеспечить столь необходимую обратную связь от «потребителя» образовательных услуг (то есть от семьи - ребенка и его законных представителей, а также от более отдаленного и опосредованного «потребителя» этих услуг, а именно местного сообщества, экономики и проч.) -к «поставщику» образовательных услуг, имея в виду учителей школы и ее администрацию. Система же линейно-иерархическая и без обратной связи - не только субъективно «несимпатична», но и просто неэффективна.

И поэтому не случайны, с одной стороны, явные тенденции изменения структуры управления публичными школами в странах ЕС и в США, Канаде, Южной Америке и т.д. и, с другой стороны, принципиальный тезис принятой на Госсовете РФ и затем одобренной российским правительством Концепции модернизации образования «Система образования должна быть ориентирована не только на задания со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный спрос, на конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий».

Все, изложенное выше, можно рассматривать в качестве одного из ключевых механизмов реализации тезиса - механизм, могущий обеспечить реальное влияние спроса на предложение.

Школьные Советы в странах ЕС. Рассмотрим в обзорном порядке положение со школьными советами в странах Европейского Сообщества. В подавляющем большинстве стран ЕС в школах созданы различные органы (Советы, Комитеты, Форумы, Комиссии -далее «Советы»), с помощью которых учителя, родители, ученики и местные органы управления образованием могут принимать участие в управлении школой. Однако их задачи и полномочия существенно различаются. Принципиально можно выделить среди этих органов три категории:

- Органы с совещательной функцией (помогающие директору школы) - Области деятельности этой категории органов в разных странах существенно варьируют. В одних случаях у таких Советов есть полномочия только вносить предложения или высказывать мнение (например, в государственных школах фламандской общины в Бельгии, а также в Голландии и Норвегии).

В других странах Советы помимо этого имеют возможность принимать участие во внепрограммной активности (внешкольных мероприятиях), они способствуют педагогическим инициативам и образовательным мероприятиям (Образовательные советы в Люксембурге). Так, в Германии Школьная конференция занимается различными аспектами школьной жизни и преподавания (программы, распределение помещений, школьные мероприятия, меры предосторожности); кроме этого она занимается такими общими вопросами, как домашние задания или проведение школьных экспериментов.

В Австрии Школьный форум (младшая школа) и Комиссия школьного сообщества (средняя школа) в рамках общей тенденции усиления школьной автономии имеют право голоса в принятии решений по вопросам, которые относятся к программе школы, численности классов и расходованию финансовых средств.

В Шотландии Советы по школьному управлению (School Boards) с 1988 года в возрастающей степени участвуют в решении административных задач в региональных органах управления образованием,

- Органы с определенными полномочиями в принятии решений, которые вместе с руководителем школы отвечают за текущую работу школы. Эти органы в разных странах-членах ЕС имеют весьма различные функции. В Греции Конференция учителей отвечает за организацию (порядок) работы школы, а также за обеспечение регулярных контактов между учителями и родителями. Во Франции Управляющий совет организует работу школы на средней и старшей ступенях и принимает программу школы.

В Италии Советы по младшей школе и Советы по средней и старшей школе решают финансовые вопросы, вопросы организации и планирования школьной жизни. В Дании Школьная конференция отвечает за порядок работы школы. Кроме этого задача Школьной конференции - разработка программы школы и ее подача на утверждение муниципальному совету.

В Испании Consejo eskolar del centro инспектирует и управляет школьной жизнью. Он обеспечивает активное участие всей школьной общины в выборе руководителя школы. В Португалии действующий на уровне школы Concelho de Eskola выбирает и назначает руководителя школы, инспектирует работу школы и утверждает многочисленные документы, подготавливаемые педагогической конференцией (педагогическим советом) школы.

- Общественные органы с полномочиями школьного управления. В Ирландии Школьные управляющие советы (Boards of management) действуют в качестве органа-посредника между школой и министерством. Они отвечают за управление школой и, в особенности, за прием на работу учителей и иных сотрудников.

В задачи Governing bodies (Англия, Уэльс) и Boards of governors (Северная Ирландия) входят определение направления и задач школы, а также управление ресурсами и кадрами (в том числе и приемом на работу). В этих случаях можно говорить о подлинных органах самоуправления.

В Швеции многие муниципальные органы управления учредили или предложили учредить некий род Советов, с помощью которых должно быть обеспечено участие родителей в управлении. Задачи учрежденных Советов варьируются в разных коммунах. Самая частая форма участия родителей - Родительский совет.

В Финляндии могут быть учреждены Управляющие советы, которые главным образом заботятся о поддержании связей сотрудничества между родительским домом и школой.

Описанные здесь органы отличаются друг от друга, в том числе и в плане своего состава: в то время, как родители представлены во всех органах, представители местных органов управления образованием приглашаются не всегда. В Греции, Испании, Франции и Португалии, т.е. в странах с централистским характером школьного управления, а также в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии в Советах представлены как родители, так и работники управления.

Количественное соотношение учителей и родителей (или родителей и учеников) также значительно варьируется. В некоторых государствах учителя в большинстве (Италия и Португалия); как правило, однако, преобладает паритетность (Германия, Испания, Франция, Люксембург, Нидерланды и Австрия). В некоторых странах больше родителей, чем учителей (Дания, Ирландия в младшей школе и Шотландия в самоуправляемых школах (Selfgoverning Schools). В Швеции состав различается в зависимости от коммуны (муниципалитета).

Перед лицом факта, что в настоящее время все более интенсивным становится обсуждение вопросов распределения полномочий в принятии решений между различными уровнями и органами управления в образовании, следует указать на то, что органы школьного самоуправления - как по составу, так и по функциям - устроены очень различно. Широта полномочий и значение этих органов от страны к стране сильно разнятся.

Остановимся подробнее на опыте организации школьных сонетов в Англии. Поскольку Англия - страна, входящая в число стран с наиболее развитой и наиболее сложившейся системой общественного управления в школе (а ее опыт играет особую роль для идущего ныне становления российских школьных советов), представляется полезным изложить английскую модель более подробно.

Органы общественного управления школой были созданы законом в 1986 г. Полномочия органов управления ограничивались назначением директора и совещательными функциями в отношении содержания образования.

В 1988 г. было принято решение о делегировании полномочий по распоряжению бюджетом непосредственно школе, и был введен принцип подушевого финансирования. Эти изменения заняли четыре года, В 1993 г. органам общественного управления было делегировано еще одно полномочие, которое было татем у них, однако, изъято. У них появилось право полностью исключить посредников в лице местных органов управления образованием и получать финансирование напрямую от государства. Если они хотели принять решение о переходе на прямое финансирование, они обязаны были организовать родительский референдум, который должен был поддержать или отвергнуть принятое решение,

В последующие четыре года примерно одна тысяча школ из 25 тысяч решили принять такую форму управления. В таком способе финансирования были определенные преимущества. Прежде всего, на местные органы управления образованием оказывалось давление, которое стимулировало работу этих органон таким образом, чтобы они охотнее отвечали на потребности школы и активно с ней сотрудничали. У школьных директоров появилась дополнительная степень свободы.

Недостатками этой схемы стали конфликты, возникающие между местными органами управления образованием и школами. И в 1998 г. был принят новый законодательный акт, запрещающий школам уходить из под контроля местных органов управления образованием. Тем не менее, последний акт сохранил преимущества прежнего подхода, закрепив их, делегируя еще большее количество полномочий, теперь уже всем школам, а не только тем, которые финансировались напрямую государством. Кроме того, были законодательно закреплены: максимальный процент бюджета, который местные органы управления образованием могли расходовать на собственные нужды (то есть помимо непосредственной пересылки положенных денег в школы), и возможность вмешательства в деятельность местных органов управления образованием уже с национального уровня, если эти органы превышали свои полномочия.

В 2002 году парламентом принят законопроект, по которому органам управления школ передаются дополнительные полномочия. Теперь успешный орган управления школой может брать ответственность за деятельность не одной школы, а нескольких. Если рядом с успешной школой находится слабая, то полномочия управления этой слабой школой могут быть переданы органу управления сильной.

Итак, практически в каждой английской школе есть общественный Управляющий совет (раньше он назывался «Управляющий орган»). Этот Совет, по закону, обязан руководить деятельностью школы. В состав этого органа входят: родители, избранные другими родителями; учителя, которых избирают сотрудники школы, директор; представители местных органов управления - эта группа привлекает других членов в Совет: представителей от деловых кругов и от иных значимых структур местного сообщества.

Если деятельность школы поддерживает благотворительный фонд, они управляют и работой этого фонда. Состав Совета от 15 до 20 человек, в зависимости от размера учебного заведения. Совет выбирает председателя, который не может быть ни директором, ни одним из учителей.

Совет утверждает в должности всех учителей, кош непосредственно подбирает педагогический состав учителей обычно директор. Фактически Совет выступает в роли работодателя для педагогического состава школы. Управляющий Совет школы отвечает за распределение школьного бюджета.

Совет отвечает за расстановку приоритетов при расходовании средств, он решает, сколько учителей назначить, сколько набрать других сотрудников, какую технику купить, сколько книг приобрести, какие средства выделить на ремонт и поддержание школьного здания в нормальном состоянии. Он отвечает за учебную программу школы (за пределами времени, отводимого на исполнение обязательного национального учебного плана, может распоряжаться оставшимися часами) и устанавливает правила школьной жизни (правила поведения учащихся, введение или отмену школьной формы). Он может фактически являться владельцем школьного здания, отвечать за привлечение большей части капитальных инвестиций.

Работу Совета контролирует общественность. Один раз в год члены Совета обязаны публиковать годовой отчет о деятельности школы, куда включаются, в том числе, и результаты образовательного тестирования, показанные школой. Вслед за этим организуется общешкольное собрание, на котором родители учеников могут задавать вопросы по существу подготовленного доклада. Основываясь на имеющихся данных, Совет задает количественные показатели будущего состояния обучения детей и состояния школы, ищет пути совершенствования этих показателей. Планируемые показатели (цели) также публикуются.

Большинство видов деятельности Совета проводится при непосредственном участии директора, который обладает одним из наиболее влиятельных полюсов в формировании школьной политики.

Местные власти не управляют жизнью школы. Но они проводят мониторинг успеваемости учреждения и контролируют со своей стороны расход финансов.

Делегирование полномочий школам - фактически, перевод их на самоуправление, в автономный и самостоятельный режим, - происходит лишь при выполнении ими некоторых условий. Если управление школой неэффективно, если имеются случаи коррупции или академические показатели школы неадекватны и вызывают жалобы родителей, то местные власти имеют право и должны вмешаться. Эти властные полномочия оформлены законом.

Самая мягкая форма вмешательства - это письменное предупреждение, которое посылается директору школы и органу школьного управления (совету). В нем сообщается, какие действия школа должна предпринять по коррекции сложившейся ситуации. В крайнем случае, власти могут даже отобрать у школы бюджет или поменять органы управления. Но всякий раз, когда они решают вмешаться в деятельность школы, они должны доказательно обосновать свои действия.

Каковы же, достижения и проблемы английской реформы в части совершенствования самоуправления школой?

- Первое достижение: ответственность за реформирование образования лежит непосредственно на школах. Для этого школы достаточно обеспечены финансами и властными полномочиями. При этом они должны быть подотчетны общественности, что ставит их в более ответственную позицию.

- Второе: у хороших директоров и учителей возникло чувство освобождения от многих формальных зависимостей. Теперь не нужно просить разрешения у местных органов управления образованием сделать ремонт каждый раз, если он срочно требуется. Согласовывать это ни с кем уже не нужно, а нужно просто брать и делать его.

- Третье: появилась возможность разнообразить школы, потому что каждая школа теперь несет на себе ответственность за свою судьбу.

- Четвертое: демократизация жизни школ. Сейчас гораздо больше родителей вовлечено непосредственно в управление школой, чем когда-либо раньше.

- Пятое: данные, касающиеся выполнения школой своих основных задач, широко публикуются. Такова британская версия гласности образования. Поэтому никакие проблемы сегодня от внимания общественности не ускользают.

Но есть вопросы, на которые до сих пор не найдены эффективные решения.

- Первая проблема: граждане, входящие в состав школьного Управляющего совета, работают фактически волонтерами, им ничего за такую работу не платят, но ответственности у членов Совета от этого меньше не становится.

- Вторая проблема: по-прежнему очень многое зависит от директора, его личностных качеств и профессиональных навыков. Сейчас делаются большие вложения в подготовку руководителей школ. Этот процесс начался с середины 90-х годов XX века.

Весь процесс перемен в Англии занял примерно 15 лет. Правила формирования и работы Управляющих школьных советов были пересмотрены в марте 2003 года, и нижеследующие новые правила должны быть введены в действие во всех школах до 31 августа 2006 года. Каждая школа определяет число членов своего управляющего совета (от 9 до 20 человек). При подсчете не учитываются спонсоры или дополнительные члены советов конфессиональных школ (как правило, назначаемые церковью).

Обычные общеобразовательные государственные школы, детские сады и школы для детей со специальными потребностями (далее - школы) должны иметь следующий состав Совета: одна треть или более - родители; по крайней мере, два члена, но не более одной трети состава, должны быть из числа штата школы; одна пятая часть - представители местных органов управления образованием; не менее одной пятой представители местного сообщества. Дополнительно к этому количеству школа может включить в состав Совета двух спонсоров.

Представители родителей выбираются общешкольным родительским собранием и не переизбираются в течение срока действия решения собрания (напр., 3 года), - даже если их дети закончат школу или уйдут из нее, - пока сами того не пожелают. Переизбранными они могут стать, однако, только при наличии детей в школе. Если кандидатов и желающих мало, Совет сам назначит (кооптирует) новых членов. Нельзя быть представителем родителей, работая в школе при нагрузке более 500 часов в год, или будучи чиновником местных органов управления образованием.

Представители штата. Директор попадает в состав Совета по должности, если не решит отказаться. Если в составе Совета два представителя штата школы - это директор и учитель. Если три - директор, учитель и член обслуживающего персонала. Они могут состоять в Совете, пока работают в школе. Члена от каждой категории (учитель, обслуживающий персонал) избирают на собрании работников соответствующих категорий.

Представители местных органов управления образованием назначаются этими органами.

Представители местного сообщества назначаются (кооптируются) Советом. Они должны жить в округе, который обслуживает школа и, по мнению Совета, должны быть заинтересованы в успехе школы. Они дисквалифицируются, если оказываются представителями первых грех категорий.

Представители партнерских организаций номинируются родителями и утверждаются Советом.

Представители спонсоров номинируются теми спонсорами, которые оказали значительную помощь школе.

Члены Совета могут делегировать некоторые свои функции директору.

Однако имеются важные функции, которые Совет обязан оставить исключительно в своем ведении (не может их делегировать):

- решения, касающиеся объема деятельности Совета;, назначение, кооптирование и вывод членов Совета;

- назначение и вывод председателя и вице-председателя Совета;, проведение полного сбора членов Совета; « регулирование процедур Совета и его комитетов, комиссий;, решения о делегировании функций комитетам Совета - об их формировании, членстве, процедурах и отчетах;

- одобрение перспективных направлений деятельности школы;, одобрение ежегодных отчетов родителям;

- публикация предложений о закрытии школы или пересмотре ее статуса публикация предложений об изменении статуса, категории школы;

- определение условий приема детей в школу; определение объемов («контрольных цифр») набора учеников и возможных допустимых изменений;

- определение процедур апелляции по приему;

- определение длительности проведения занятий, длительности семестров и четвертей, каникул;

- одобрение официального бюджета школы для представления в местные органы управления на каждый финансовый год (кроме черновиков и ревизий бюджета);

- решения, связанные с коллективными религиозными мероприятиями (разовыми или систематическими);

- решения о дисциплинарных требованиях в школе;

- принятие и пересмотр соглашений (типовых договоров) между школой и семьей;

- обеспечение адекватного курса сексуального воспитания;

- запрет политической индоктринации и обеспечение баланса в обсуждении политических вопросов;

- определение и пересмотр политики школы в области платы за образовательные услуги и скидок;

- организация апелляций по поводу увольнения с работы.

Некоторые функции не делегируются директору или штату, но могут быть делегированы тому или иному комитету (комиссии) Совета:

- стандарт посещаемости уроков;

- обращения к госсекретарю, оспаривающие решения местных органов управления по поводу приема учащихся;

- установление школьных стандартов достижений учащихся: решения по поводу помещений и оборудования;

- назначение и - увольнение исполнительного секретаря Совета или секретаря одного из комитетов;

- решения по поводу приема конкретных учащихся. Сравнительный анализ полномочий и функций школьных советов США и Европейских стран показывает их специфику. Мы выделили три группы советов - школьные советы с функциями консультативного характера (Бельгия, Германия, Норвегия), школьные советы как органы принятия решений, отвечающие вместе с директором за функционирование учебного заведения (Дания, Испания, Италия, Франция), школьные советы как полноправные органы управления школой (Англия, Уэльс, Северная Ирландия).

Таким образом, представленные материалы позволяют нам вычленить тенденцию постепенного расширения полномочий и функций школьных советов и превращение его из консультативно-совещательного в орган принятия решений, что позволяет сделать вывод об этапности и преемственности процессов самоуправления и ученического самоуправления. Очевидно, что усилия, которые сделаны в зарубежных странах за прошедшие 15 лет с тем, чтобы удовлетворить общественное требование демократизации управления образовательными учреждениями принесли заметные результаты, которые могут быть использованы в отечественной практике.

 

АВТОР: Пойманова З.И.