29.03.2012 3080

Нормативная модель правового регулирования отношений, связанных с транспортными средствами

 

Незавершенность формирования полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов оборота ТС является значимым фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние данной сферы, увеличивает степень криминализации общества, что создает прямую угрозу национальной безопасности российского государства. В соответствии с выводами о сложности административно-правового режима регистрации транспортных средств, данное законодательство, в строгом смысле, не является отраслевым. Оно обобщает институты и нормы административного, административно-процессуального, гражданского, уголовного и иных отраслей права, соответственно предмету регулирования. К его источникам, помимо законов и иных нормативно-правовых актов, следует отнести судебные прецеденты, правовые обычаи, международные договоры России и общепризнанные нормы международного права.

На сегодняшний день государственное регулирование оборота ТС содержит столь большое число законодательных и иных нормативных актов, что не только граждане России и иностранцы, но и правоприменители зачастую не могут разобраться в тонкостях процедур регистрации и эксплуатации ТС. Так, только в сфере обращения АМТС действия владельцев и контрольно-надзорных органов регулируют более 30 законов, постановлений, правил и инструкций.

Как отмечает Ю.М. Козлов, многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых хаотичных отраслей правовой системы Российской Федерации.

По моему мнению, существует необходимость в принятии на федеральном уровне законодательного акта, нацеленного на обеспечение единых подходов к реализации правовой политики в сфере транспорта на всей территории страны, установление общих принципов и стандартов законодательного регулирования регистрационных процессов с гарантиями должной защиты прав граждан и наделением органов государственного управления России необходимыми исполнительными полномочиями, а также материальными и финансовыми ресурсами для их осуществления. Для этого была бы целесообразна разработка федерального закона в сфере оборота транспортных средств. И как раз здесь может быть интересен описанный выше опыт других государств.

Нормативная модель правового регулирования отношений, связанных с транспортными средствами, в таком случае может быть разработана на основе, состоящей из 5 этапов (стадий): возникновение, реализация, регистрация, эксплуатация, утилизация ТС. Конечно, при создании закона необходимо учитывать иные правила законотворчества: формулировка целей, задач, используемых основных понятий, основные принципы и т.п., однако подробнее остановимся на противодействии незаконному обороту транспорта.

На этапе возникновения законодательно необходимо предусмотреть опробованные и рекомендованные мировым сообществом унифицированные меры безопасности транспортных средств, которые заключаются в административно-правовом предписании производителям ТС и официальным дилерам производителей, ввозящим в страну ТС, оборудовать их средствами укрепленности (замками на рулевых колонках и рычагах переключения передач, центральной системой запирания, сигнализацией, усиленными стеклами и т.д.) и средствами, снижающими заинтересованность в совершении преступления, уменьшающими возможности перепродажи в случае хищения (защищенные документы о правах на ТС, регистрационные либо идентификационные номера, выгравированные на стеклах или нанесенные на определенные детали ТС и т.п.). Из новаций в этой сфере стоит упомянуть систему микро-ДОТ, разработанную и опробованную в Австралии, при которой микроскопические метки с идентификационными номерами автомобиля наносятся на любое количество его деталей, затрудняя последующее изменение идентифицирующих признаков и незаконный оборот ТС.

Таможенные органы России также должны стать субъектом активного противодействия ввозу (и вывозу) похищенных ТС, для чего на них необходимо возложить идентификацию ТС не только по представленным документам, но и по маркировке ТС. Обязательность проверки на предмет розыска ТС на таможенном рубеже России должна быть установлена законом. Сегодняшнее развитие информационных технологий не составит большой проблемы в организации таких проверок, также как и идентификация самого ТС по базам данных предприятий-изготовителей. Представляется, что ТС, выпуск которого не будет подтвержден страной-импортером либо производителем, находится в международном незаконном обороте. А широкое пользование на внутреннем рынке базой данных выпущенных ТС предприятия-изготовителя, не нанесет ему какого-либо вреда, а будет полезно и для потребителей, и для правоохранительных органов.

Это довольно важно на втором этапе оборота - реализации - где должен быть соблюден баланс прав потребителей и правоохранительной деятельности государства. Государственное регулирование купли-продажи ТС и призвано обеспечить такой баланс гражданско-правовых и административно-правовых отношений.

Тенденция невмешательства государства в гражданско-правовые отношения должна предусматривать возможность физических и юридических лиц самостоятельно обеспечивать безопасность сделок купли-продажи ТС. Эту возможность, в свою очередь, административно устанавливает государство открытостью своих информационных ресурсов. Так, в части недвижимости законом установлена полная открытость соответствующих реестров, где потребитель может проверить информацию продавца. Такое же право предоставлено и посредникам в сделках с недвижимостью. В отношении ТС, особенно авто- мото-транспорта, данное правило не действует, и о каких-либо проблемах и поражениях прав собственности приобретатель узнает только после оформления покупки на третьем этапе оборота. Вероятность приобретения ТС, находящегося в незаконном обороте, выросла с признанием недействующими абзаца 2 п. 3 Постановления Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 938 и п. 3.1 Правил регистрации АМТС и прицепов к ним в ГИБДД МВД РФ в части, обязывающей собственников или владельцев ТС снять их с регистрационного учета перед заключением договора о прекращении права собственности на ТС.

Опыт взаимодействия с фирмами-реализаторами ТС показывает, что многие их руководители говорят, что рады бы проверять комиссионно-продаваемые автомототранспортные средства на предмет розыска и предыдущей регистрации, однако такое право у них, как собственно и у покупателей отсутствует. Это, в том числе, приводит к распространению мошенничеств в рассматриваемой сфере, а также к возрастанию коррупционных связей у сотрудников правоохранительных и иных органов, имеющих доступ к данной информации. Например, уже имеются факты продажи информации о регистрации автомототранспортных средств страховщиками, которым органы внутренних дел предоставляют по запросам сведения о регистрации ТС, с владельцами которых этими страховщиками заключены договоры обязательного страхования». На практике распространение указанной выше информации неофициально, подпольно имеет место (в т.ч. на электронных носителях), она востребована, но выпадает из объекта государственного регулирования, поскольку привлечение к какой-либо ответственности нарушителей фактически невыполнимо.

Представляется, что гражданско-правовые сделки с ТС и их номерными деталями должны быть предусмотрены отдельными правилами, основные из которых устанавливаются законом. Информация об «истории» ТС должна быть законодательно открыта и для приобретателей, и для иных субъектов гражданско-правовых отношений. В этом случае возможно установление административной ответственности физических и юридических лиц, допускающих оформление сделок с ТС, находящимися в незаконном обороте (как это сделано в США), вплоть до запрета заниматься определенным видом деятельности.

Третий этап - регистрация - оказывается в предложенной модели и в мировой практике центральным, и ему в законодательном акте необходимо уделить максимум внимания. В первую очередь должен быть однозначно решен вопрос о статусе регистрации во всех его аспектах - гражданско-правовом, административном, налоговом, страховом и т.д. На сегодня для разных транспортных средств этот статус различен. Различны даже регистрируемые гражданско-правовые отношения для воздушных и водных судов. Для автомототранспортных средств, не отказываясь от регистрации как допуска к участию в дорожном движении, необходимо зафиксировать фактически применяемую сейчас государственную регистрацию гражданско-правовых отношений. Единообразие позволит повысить эффективность государственного регулирования во всех смежных отраслях деятельности, унифицировать процедуры регистрации и ведения государственных реестров ТС. Последние будут более значимы юридически, и, соответственно, появятся исходные положения к иному подходу к срокам хранения оснований для регистрации ТС (в числе этих документов и подтверждающие право собственности), которые сегодня, на мой взгляд, беспричинно уменьшены (например, в ГИБДД - всего 3 года). В подразделениях Госавтоинспекции сегодня допускается ведение как одного реестра регистрации транспортных средств при совершении всех регистрационных действий, так и на отдельные регистрационные действия.

Упрощение административной процедуры регистрации ТС и повышение эффективности контроля государства для противодействия их незаконному обороту может быть реализовано совершенствованием и унификацией регистрационных знаков ТС. Например, в России для автомототранспорта в настоящее время регистрационная система знаков тождественна той, что применялась во Франции с 1950 года и вызывает значительные нарекания. В самой Франции с 2004 года введена новая система регистрационных знаков, присваиваемых транспортному средству «пожизненно», независимо от смены владельца или его переезда в другой город или регион страны. По мнению разработчиков, такой подход позволит четко отслеживать смену владельцев и избавит от лишних административных хлопот, особенно при принятом в Европе регистрационном учете ТС в национальном масштабе. По единым стандартам Евросоюза вводятся новые документы (аналогичны российским ПТС), облегчающие жизнь автовладельцев - при любой сделке в полицию (регистрационный орган) по почте отправляется отрывной купон, как уведомление о необходимости внесения изменений в регистрационные учеты. В России пока регистрационные знаки не сдаются при снятии с регистрационного учета ТС в связи с изменением места регистрации физического лица, места нахождения юридического лица либо места нахождения филиала юридического лица только в пределах территории субъекта РФ, где зарегистрированы ТС». Кроме того, допускается выдача прежних знаков на вновь приобретенные юридическими и физическими лицами ТС на основании заявлений о сохранении регистрационных знаков при снятии с регистрационного учета принадлежащих им ранее транспортных средств.

Процедура государственной регистрации должна быть ограничена разумными сроками, необходимыми для проверки подлинности представленных для ее проведения документов и установленных ограничений на изменения права собственности, обследования (осмотра) ТС на его соответствие документам и техническим нормам. Необходимо законодательно прямо предусмотреть права регистрационного органа на составляющие данную процедуру действия: проверки фактов предыдущей регистрации (правовая экспертиза документов), розыска правоохранительными органами, выпуска ТС заводом-изготовителем, сертификации в соответствующих органах, исследование подлинности документов и идентифицирующих признаков и т.п.. Так, с 1993 года для выявления похищенного транспорта автор и другие сотрудники уголовного розыска практически вручную инициативно проводили сравнение баз данных 1) зарегистрированного, 2) разыскиваемого, 3) произведенного транспорта, 4) распределения специальной продукции ГИБДД, 5) похищенных и утраченных документов. Такой метод выявления ТС, находящихся в незаконном обороте, можно назвать «методом конфликта баз данных». Конфликт первых двух баз данных был программно реализован при компьютерной регистрации ТС в регистрационных подразделениях Госавтоинспекции - невозможно зарегистрировать автомототранспортное средство и изготовить регистрационные документы, если номерной агрегат находится в розыске или ранее зарегистрирован за другим ТС. Третью из баз каждый находил самостоятельно, и сегодня не всегда они доступны для работы, особенно иностранных производителей. Метод заслуживает широкого внедрения в регистрационную деятельность. Неизменно получались положительные результаты этой достаточно длительной и кропотливой работы, устанавливались факты регистрации ТС, находящихся в незаконном обороте, однако это помогало только в установлении лиц, причастных к этому обороту, но редко позволяло принять реальные меры к пресечению его, так как суды признавали собственников добросовестными приобретателями и обязывали Госавтоинспекцию не чинить препятствий в регистрации такого транспорта. Конечно, суд при этом учитывал, что регистрация ранее уже была проведена, (ведь в розыске ТС с ранее представленными идентификационными номерами не значилось), действия правоохранительных органов признавались незаконными. Таких решений судов в стране тысячи. Люди, купившие автомобили, не ведая, что VTN изменен или что документы поддельные, хотят реализовать свои права собственников - распоряжаться и использовать приобретенными ТС. А для этого по завершении расследования уголовного дела по факту изменения VIN или подделки ПТС автомобиль необходимо зарегистрировать в ГИБДД. «Еще не так давно подобная практика существовала, но в начале 2004 года на ней был поставлен жирный крест. ГИБДД неохотно регистрировали «проблемные» автомобили, даже если их к этому обязывали суды - судебные решения опротестовывались. Тем не менее, только в первом полугодии 2003 года суды вынесли примерно 1300 таких решений, а в 2004 году - ни одного, несмотря на то, что законодательная база не менялась - они вообще не принимают подобные дела к рассмотрению». Представляется, что и это не выход из положения. Исходя из любого выявленного нарушения установленных законом запретов, необходимо определить правила действий регистрирующего органа по ограничению владения и распоряжения ТС и что делать собственнику.

Об установлении более четкой юрисдикции органов исполнительной власти в сфере регистрации ТС было сказано ранее.

Представляется, что вразумительно нужно установить правовые последствия для ТС и его собственника при отказе в регистрации, а также основания и последствия аннулирования государственной регистрации ТС. Сегодня аннулирование или признание недействительной регистрации ограничивает права владельца по пользованию АМТС, что он обязательно оспаривает, так как иной выход из ситуации с незарегистрированным имуществом неизвестен. Такое ограничение само по себе не прекращает прав собственности на транспортное средство, приобретенное в установленном порядке и связано с защитой прав и интересов других граждан и организаций, в том числе участников дорожного движения, и якобы направлено на упорядочение отношений по пользованию автомобильными дорогами. Если же установить, по аналогии с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество, государственную регистрацию прав собственности на данные транспортные средства, то, по-видимому, понадобится определить для отдельных случаев, кроме аннулирования, и приостановление уже имеющейся государственной регистрации ТС.

Приостановление государственной регистрации ТС может понадобиться на следующем этапе - эксплуатации транспортного средства. Уже сегодня такое приостановление фактически производится, если ТС угнано (похищено) - по документальной информации органа предварительного расследования данного факта не взимается транспортный налог и, естественно, не требуется прохождение ежегодного технического осмотра.

Представляется, что в интересах защиты прав граждан и организаций приостановление регистрации необходимо после получения транспортным средством в результате дорожно-транспортного или иного (например, пожара) происшествия значительных механических повреждений, делающих невозможным дальнейшую безопасную эксплуатацию. Восстановление регистрации должно производиться по результатам технического осмотра (при необходимости сертификации), где проверяется также законность приобретения деталей и процесса восстановления ТС на пунктах технического обслуживания и ремонта. Отсутствие такого порядка восстановления поврежденных (разрушенных) ТС неоднократно приводило к использованию организованными преступными группами регистрационных документов на них для легализации ТС, находящихся в незаконном обороте, поскольку в условиях рыночной экономики старые административные меры в целях проверки законности приобретения запасных частей не работают. Здесь необходимо отметить отсутствие единых правил технического обслуживания и ремонта ТС, приема их на хранение, в т.ч. в связи с ремонтом (сегодня они регулируют только потребительские отношения с физическим лицом). Следовательно, отсутствует и основание для административной ответственности индивидуальных предпринимателей и должностных лиц ремонтных предприятий за нарушения порядка оказания таких услуг физическим и юридическим лицам.

Ряд ученых предлагают ввести ответственность за перемещение похищенного ТС из одного субъекта Российской Федерации в другой, взяв за пример положения законов США. Это представляется излишним, так как в отличие от США уголовное законодательство России едино для всех административно-территориальных образований. А вот аналогичная американской административная и уголовная ответственность в России для лиц, руководящих мастерскими, где производится незаконное изменение идентифицирующих признаков ТС, указанных в его регистрационных документах, для нынешних бурных темпов автомобилизации и транспортизации России - мера необходимая. Для этого вполне своевременны предложения об обязательности проверок не только ТС, но и бывших в употреблении деталей по базам данных о розыске ТС при поступлении их в ремонтные мастерские, также как при продаже через комиссионные магазины. Совершенно не исключено, что незаконные действия при ремонте будут распространены в процессе эксплуатации не только автомототранспорта, но и самолетов, поездов, яхт и иных ТС, что потребует аналогичных правил в сфере их обращения.

Те транспортные средства, которые не подлежат восстановлению, должны быть утилизированы с соблюдением экологических норм и правил. Поскольку дальнейшая их эксплуатация невозможна, они должны сниматься с регистрационного учета.

Утилизация или факт гибели ТС являются основаниями для снятия его с регистрационного учета и исключения из государственного реестра.

Исключению из Государственного судового реестра Российской Федерации подлежит водное судно: погибшее или пропавшее без вести; конструктивно погибшее; утратившее качества судна в результате перестройки или других изменений; выбывшее из собственности соответствующих, предусмотренных законом (кодексами) субъектов. При этом под судном, пропавшим без вести, понимается то, от которого не поступило никакого известия в течение срока, превышающего в два раза срок, необходимый в нормальных условиях для перехода от места, из которого поступило последнее известие о нем, до порта назначения. Срок не может быть меньше, чем один месяц, и более 3 месяцев. В условиях военных действий такой срок не может быть меньше 6 месяцев.

Поврежденное судно считается конструктивно погибшим, если оно не может быть восстановлено ни в месте его нахождения, ни в любом другом месте, куда оно могло бы быть доставлено, а также, если его ремонт экономически нецелесообразен.

Гражданское воздушное судно, занесенное в Государственный реестр РФ, может быть исключено из реестра в следующих случаях: списания или снятия воздушного судна с эксплуатации; продажи, аренды (лизинга) или иной передачи воздушного судна в установленном порядке иностранному государству, иностранному юридическому или физическому лицу.

Юридические и физические лица, за которыми зарегистрированы АМТС, обязаны снять их с учета в подразделениях Госавтоинспекции, в которых они зарегистрированы, в случае изменения места регистрации, утилизации (списания) ТС либо при прекращении права собственности на транспортные средства в предусмотренном законодательством РФ порядке.

Главный недостаток снятия ТС с регистрационного учета заключается в том, что любые правила требуют для данного действия заявление собственника или его законного представителя. В то же время ситуация показывает, что отдельные граждане и организации игнорируют правила снятия с учета уничтоженных (утилизированных) ТС. Это часто происходит после смерти собственника, банкротства предприятий, когда правопреемникам неизвестно местонахождение ТС либо когда владельцы тешат себя надеждой на рост их экономического благосостояния, который позволит восстановить разрушенное ТС. Другой причиной является желание продать регистрационные документы и детали с идентификационными номерами под так называемое «восстановление», что способствует легализации ТС, находящихся в незаконном обороте. Представляется, что государственным органам, реализующим функции контроля и надзора в сфере безопасной эксплуатации транспорта, должно быть законодательно предоставлено право инициативного исключения ТС из реестров по результатам проверок и технического обследования уничтоженных ТС. Стоит здесь предусмотреть и возможную проблему принудительного изъятия и уничтожения государственных регистрационных знаков и документов.

Кроме вышеуказанного, с утилизацией ТС связано функционирование появившихся в России мастерских по разборке автомобилей. Не так долго осталось ждать и нам до появления «свалок автомобилей». Административным запретом здесь ничего не добьешься, тем более, что подобные предприятия существуют во всех странах с высоким уровнем автомобилизации, и государство регулирует данную деятельность. Первые, не слишком удачные, попытки создания системы сбора и переработки утилизируемых АМТС есть и в России. Законодательно закрепить правила, экономические и экологические нормы функционирования разборочных предприятий, занимающихся утилизацией и вторичным рынком запасных частей транспортных средств, означает хоть в этом направлении предвидеть развитие негативных последствий транспортизации в России.

Главная задача разработки единого нормативного акта - приведение действующего законодательства в соответствие с требованиями сегодняшнего дня и реальными потребностями российского государства.

 

Автор: Попандопуло Д.В.