Обеспечение социально незащищенных слоев населения жильем: анализ законодательства России, США и Великобритании
В современных российских условиях происходят процессы формирования и реализации новой жилищной политики. Однако начальный этап ее реализации не снял остроты жилищной проблемы. В Указе Президента РФ от 29.03.1996 г. № 431 «О новом этапе реализации государственной целевой программы «Жилище»« указывается, что миллионы граждан в нашей стране еще стоят в очередях на улучшение жилищных условий, проживая в общежитиях, коммунальных квартирах и ветхих домах. Это утверждение является актуальным и в настоящее время. В этих условиях необходимы принципиально новые подходы к решению жилищных вопросов, основанные на принципах социальной справедливости, учета интересов наиболее незащищенной категории граждан и повышения роли государства в осуществлении жилищной реформы. В связи с этим заслуживает внимания опыт отдельных зарубежных стран, на анализе которого следовало бы более подробно остановиться.
В США на жилищное строительство ежегодно расходуется около 4% валового национального продукта. В начале 1990-х годов в США обеспеченность жильем на душу населения составляла более 40 м жилой площади. Площадь одной жилой единицы в среднем - 120-150 м (имеется в виду стандартное жилое помещение - квартира, жилой дом), а количество комнат в среднем - 5,5. Жилье с неполным санитарно-техническим оборудованием составляет 2,2%. Большая часть населения (более 65%) живет в односемейных домах. Многоэтажные дома строят для семей с низким доходом. 63,8% семей в США имеют собственное жилье, 36,0% - квартиросъемщики, и 0,2% имеют в пользовании бесплатное жилье или пользуются дотациями государства. Рынок жилья в основном формируется из собственных и заемных средств населения. 80% - доля заемных средств, 20% - личные вложения. 98% жилого фонда США входит в рыночный оборот, американское жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой сферу коммерческой деятельности. Около 2% составляет государственное жилье. Строительство и ремонт этой доли жилья субсидируются в соответствии с основными городскими государственными программами строительства жилищ для семей с низкими доходами. Удовлетворение потребности в жилье для малообеспеченных семей возложило на себя государство, т.к. сфера жилищного строительства практически полностью контролируется частным сектором.
Жилищная политика США ориентирована на создание льготных условий и финансовую помощь из бюджета для той части населения, которая имеет низкие доходы (многодетные семьи, пенсионеры, молодые семьи, инвалиды и т.д.). Государство оказывает помощь в виде строительства государственных дешевых многоквартирных домов с частичной или полной оплатой квартиры в зависимости от доходов семьи; предоставления льготных кредитов для покупки малообеспеченными слоями собственных недорогих домов; полной или частичной оплаты квартир, арендуемых малоимущими.
В 1930-е годы, в период экономического кризиса, федеральное правительство начало решать проблему жилья с принятия в 1937 г. первого федерального закона о помощи в строительстве жилищ для средне- и низкооплачиваемых семей. В одном из самых известных законов США в сфере жилищного строительства, принятом в 1947 г., была сформулирована главная цель федерального правительства - «обеспечить приличным жильем и подходящим окружением каждую американскую семью». В жилищной политике государства эти законы были особенно важными. В соответствии с ними предполагались уничтожение трущоб и расширение строительства дешевого жилья. Ряд дополнений к закону был принят в последующие годы, идея уничтожения трущоб преобразована в программу «городского обновления».
Цель этой программы - стремление улучшить жилищные условия неимущих. Муниципалитеты скупали землю в районах трущоб, сносили там все обветшалые строения, а затем по заниженной цене продавали землю частным застройщикам. За счет частного капитала производились строительство, предоставление государственных кредитов, гарантированных займов, дотаций на жилищное строительство, организацию общественных служб, и строительство городской инфраструктуры также предусматривалось данной программой.
Принятие закона о жилищном строительстве и городском развитии в 1977 г. позволило местным органам власти расширить свои финансовые возможности, увеличить бюджетные ассигнования на реконструкцию старых перенаселенных районов и решение жилищных проблем обнищавших американцев.
Начали выделяться средства в виде блоковых субсидий на восстановление деловой активности в самых отсталых городских районах, на промышленное и жилищное строительство, развитие инфраструктуры, на создание совместных предприятий на основе партнерства частных и государственных секторов хозяйства. Американские аналитики считают, что эта программа была одной из наиболее успешных в истории городского развития в 1970-1980-е годы. Но федеральные субсидии по этой программе перестали выделяться с 1988 г.
В связи с сокращением федеральных субсидий начатые проекты не были завершены. Ранее при распределении федеральных ассигнований часть выделяемых средств направлялась на социальные цели. В настоящее время, в связи с отменой федерального контроля над штатами и местными органами власти со стороны министерства жилищного строительства и городского развития, поступления из федеральной казны в некоторых городах перестали направляться на повышение уровня жизни нуждающихся в них беднейших американских семей, решение острых социально-экономических проблем.
Закон «О развитии поселений» или программа развития поселений является крупной блоковой программой помощи городам. Субсидии по этой программе достигли в 1992 г. 3,4 млрд. долларов, что составило 57% всех средств, выделенных на реконструкцию городов. Этот закон вместе со строительством новых домов обязывает увеличивать ассигнования, идущие на субсидирование жилья, сдаваемого внаем из существующего жилого фонда. В этот закон на протяжении 90-х годов вносились изменения. Нуждающиеся семьи могли подыскивать себе жилища в любых районах города, в том числе и в пригородах. Выбор районов, получающих ассигнования по этой программе, зависит от доли жилищ, лишенных санитарно-технического оборудования, плотности заселения и количества семей, живущих в бедности. Разницу между среднерыночной и покупной ценой в размере 30% (до 1991 г. -25%) от дохода нуждающейся семьи обязывалось выплачивать федеральное правительство. Но это обязательство ограничивалось сроком до пяти лет.
Семья, охваченная программой, получала сертификат в среднем на 6,5 тыс. долларов в год, или на 32,5 тыс. долларов на пять лет для оплаты арендуемого жилья.
В 1984 г. была принята программа, которая предусматривала распродажу государственных домов, в том числе и строящихся. Те средства, которые направлялись ранее на строительство, теперь стали использоваться на финансирование пособий по квартплате, хотя критерии, по которым предоставлялась финансовая помощь квартиросъемщикам, были ужесточены.
Ограничение государственного вмешательства начало сочетаться с мерами по активизации частной инициативы в деле реконструкции старых жилых кварталов крупных городов в конце 80-х годов. Городские власти, обнаружив проблему уменьшения объема федеральных ассигнований, создают корпорации экономического развития, действуют как инвесторы и гаранты на вложенный капитал, идущий на осуществление проектов совместно с частным сектором. Корпорации экономического развития осуществляют кредитование частных фирм, которые начинают строительство или обновление жилого фонда в реконструируемых районах, на льготных условиях, со сроком выплат процентов в течение 25-30 лет. Корпорации также выступают гарантами при кредитовании компаний частными банками. Этим фирмам предоставляются многочисленные льготы, включая субсидирование и займы на строительство и реконструкцию жилья, местные власти выделяют земли с заниженной арендной платой под новое строительство. Источником их финансирования выступают государственные, частные и благотворительные фонды. Чтобы привлечь частный капитал и создать благоприятные условия для него, в городах некоторых штатов разрешается производить значительные отчисления из накопленного пенсионного фонда и благотворительных организаций на создание новых фирм, в работе которых значительное место отводится реконструкции жилых кварталов и жилищному строительству. Программы по предоставлению гарантированных займов явились одной из форм стимулирования экономического роста и оказания помощи в мобилизации финансовых ресурсов для решения социальных проблем в городах, в том числе и жилищных. Городские власти могут брать у федерального правительства заем на сумму, которая превышает тройной размер ежегодно выделяемых субсидий. Как правило, эти средства идут на оплату стоимости приобретенного фирмой участка и издержек на его освоение, строительство жилья, создание социальной инфраструктуры. Эти средства могут быть переданы частным предпринимателям в виде гарантированного краткосрочного займа под низкий процент платежей с целью стимулирования их экономической активности.
Доходные облигации как эффективная форма привлечения частного капитала получили широкое распространение. Местные власти имеют право выпускать облигации, освобожденные от налога. Вырученные средства идут на покупку земельных участков под застройку, заключаются контракты со строительными фирмами. Основа для заключения контрактов - субсидии, выделяемые федеральным управлением жилищного строительства. Размер субсидий зависит от совокупного дохода семей, рассчитывающих получить квартиру после завершения строительства. После заселения домов часть арендаторов выплачивают квартплату полностью, часть жильцов получают дотации, которые идут на покрытие разницы между квартплатой и доходами, для того, чтобы квартплата не превышала 30% бюджета семьи. Дотации могут составлять от 50 до 95% их квартплаты в зависимости от дохода семьи. Как правило, большая часть средств, полученных в результате выпуска этих облигаций, направляется на строительство жилья. Впоследствии фирма, участвующая в строительстве жилья, получает в аренду данный объект, который после выплаты арендной платы в размере, достаточном для погашения задолженности, она может получить в собственность по сниженной цене.
В рамках программы «чрезвычайной помощи» в настоящее время существует три основных направления помощи бездомным семьям на местном уровне: предоставление временного жилья; обеспечение жильем при чрезвычайных обстоятельствах; оказание услуг и материальной помощи в приобретении или аренде жилья. Если это необходимо, каждой семье, которая оказалась в чрезвычайной ситуации (болезнь, потеря работы, смерть кормильца), может быть предоставлено временное жилье на очень короткий срок (несколько дней).
Предельный срок пребывания во временном жилье - 3-4 недели. Во многих городах действуют специальные программы «транзитного» - временного жилья, предоставляемого бесплатно на несколько месяцев. За время проживания в нем глава семьи должен найти работу и научиться рационально вести домашнее хозяйство.
При сокращении федеральным правительством финансирования основных программ жилищного строительства для бедных и ухудшении финансового состояния местных бюджетов городские власти вынуждены были заняться поиском иных источников финансирования. Увеличились отчисления на помощь бездомным со стороны бесприбыльных организаций в 1990-е годы. Но эти средства направляются не на строительство нового жилья, а на расширение сети временных жилищ для нуждающихся - ночлежек и приютов.
Самым типичным явлением в последние годы для многих городов Америки стало предоставление жилья и услуг на средства бесприбыльных организаций, но местные органы власти также активно участвуют в этих программах. Средства из городских бюджетов и инвестиции бесприбыльных организаций увеличивают число лиц, которым оказывается поддержка в чрезвычайных ситуациях. Одной из действенных мер борьбы с бездомностью, по мнению К.Я. Макчесни, профессора университета в Сент-Луисе, может быть расширение государственного жилого фонда как за счет сохранения и поддержания уже имеющегося, так и за счет строительства нового жилья. Он предлагает активно привлекать частных предпринимателей, расширить практику строительства дешевого жилья. Его предложения сводятся к тому, что затраты на строительство должны финансироваться федеральным правительством в виде субсидий, которые направляются по целевым программам в городские бюджеты, а эксплуатационные расходы оплачиваются частными бесприбыльными организациями. Использование целевых субсидий позволит добиться значительной экономии средств по сравнению с инвестированием в строительство заемных средств и кредитов.
Программа «Надежда» начала действовать в городах США в 90-е годы. Согласно этой программе предполагается выделять ежегодно более 2,1 млрд. долларов в виде субсидий, направляемых на финансирование в городах бесприбыльных организаций, строящих жилье, и создание совместно (арендатор, собственник, бесприбыльная организация) управляемых и совместно финансируемых жилищных кооперативов с правом арендаторов выкупа жилья в собственность в течение 10 лет. Кроме этой программы, в ряде городов действует специальная программа «Жилье и уход», предусматривающая оказание помощи семьям, находящимся в критическом состоянии бедности, для аренды дешевого жилья, а также на медицинское обслуживание и лечение.
Установление контроля над арендной платой для граждан США имеет важное значение, она не должна превышать установленного уровня. Эта политика в последние 15 лет проводилась более чем в 200 городах страны, включая такие крупнейшие, как Лос-Анджелес, Сан-Франциско, Бостон, Вашингтон. Но единого мнения в оценке результатов этой политики для нуждающихся в жилье нет. Многие экономисты полагают, что подобные меры достаточно сильно ограничивают рыночную конкуренцию, инвесторы не проявляют большого интереса к жилью, в котором проживают жильцы с фиксированной арендной платой.
Представители правительственной комиссии после проведенных в 1990-х годах обследований считают, что в настоящее время в Америке более чем достаточно жилья, чтобы обеспечить всех нуждающихся, и проблема сводится к его доступности для беднейших слоев населения.
Наиболее перспективной формой собственности в многоквартирных домах для низко- и средне доходных семей в последние десятилетия стали кондоминиумы. Частные кредиторы высказывают желание финансировать кондоминиумы, а значит, они достаточно стабильны в финансовом отношении. Жильцы, получая право собственности на свои квартиры, могут свободно их продавать. Покупатель квартиры может получать ссуду под залог квартиры для ее покупки. Жильцы создают ассоциацию кондоминиума, которая управляет домом. По контракту с ассоциацией кондоминиума все работы по эксплуатации и содержанию дома выполняет профессиональная организация.
Часть средств, которая идет на развитие поселений, должна направляться на строительство кооперативного жилья для бедных семей. Однако в кооперативах жильцы владеют только долей собственности кооператива. Это делает финансовое положение кооперативов менее устойчивым по сравнению с кондоминиумами.
Таким образом, в формировании новых концептуальных подходов к решению жилищной проблемы в городах местные органы власти играют большую роль. На основе новых подходов правительство разрабатывает политику социальной помощи беднейшим слоям населения. Федеральные законы и используемые механизмы в решении социальных проблем не статичны. Сохраняется преемственность основных принципов помощи бедным семьям. Но появляются и новые правила, вводятся новые экономические рычаги, которые позволяют эффективнее решать проблемы обеспеченности жильем и создания условий, побуждающих корпорации инвестировать дополнительные средства в социальную инфраструктуру городов. Государственная жилищная политика США на местном уровне ориентирована на создание льготных условий и оказание финансовой помощи категориям населения, которые имеют низкие доходы, как из федерального бюджета, так и местных бюджетов, а также на привлечение частных предпринимателей. Эту помощь помогают осуществлять хорошо разработанные правовой, экономический и кредитно-финансовый механизмы.
В разные периоды времени роль и значение общественного сектора в Великобритании были не однозначны. Согласно статистике, до 1919 г. число домов, которые находились в общественной собственности, было незначительным. Однако к 1947 г. уже 13% всех семей арендовали жилье у местных органов власти, а к 1973 г. практически каждая третья семья проживала в общественном жилищном фонде. Доля муниципального жилищного фонда в 1981 г. составила 31 %.
Для государства общественный сектор создал большие проблемы: ухудшились условия эксплуатации жилья, росла задолженность по квартплате, увеличилось число граждан, которые требовали субсидии на оплату жилья. Это привело к тому, что центральное правительство вынуждено было предпринять меры по сокращению доли муниципального жилья. С начала 1980 г. было распродано около 700 тыс. домов.
Но общественный сектор сохранился. Его целью было удовлетворение потребностей в жилье семей с низкими доходами, а также некоторых других категорий граждан.
Для получения муниципального жилья необходима специальная регистрация и постановка на очередь. Но постановка на очередь имеет определенные ограничения. Например, большое количество местных органов власти разрешают регистрацию только после двух-трех лет проживания на территории данного муниципалитета; не подлежат постановке одинокие лица, а также владельцы личного жилья.
Образуются различные общественные организации и движения, которые борются за право одиноких лиц и престарелых собственников домов регистрироваться на получение муниципального жилья. Качество предоставляемого жилья определяет сроки ожидания жилья. Достаточно долго длится ожидание жилья улучшенного качества, тогда как для получения жилья низкого качества требуется намного меньше времени.
Многие исследователи политики в сфере распределения общественного жилья отмечают растущую бюрократизацию в этой области, что порождается недостатком общественного фонда и различным качеством жилья, поскольку только от чиновника зависит, кому и какое жилье предоставить. Подробная информация о том, как распределяется общественный фонд, какова система приоритетов, информация о движении очередников, как правило, недоступны широкой публике. В этом и заключается определенная сложность распределения жилья.
Давая оценку подобной политике распределения жилья, английские специалисты приходят к выводу, что данная сложившаяся политика распределения муниципального жилищного фонда приводит «к столкновению одного стоящего в очереди индивида с другим; натравляет соседа на соседа».
Следовательно, институт государственного обеспечения жильем имеет в себе зачатки бюрократизма, субъективизма, а отсюда - и коррупции, и все же он имеет важное социальное значение, жилищная система не может действовать без него, ведь в обществе всегда имеется определенная категория граждан, которая не способна решить свою жилищную проблему самостоятельно. Невнимание и игнорирование интересов данной категории граждан может привести к значительной поляризации в обществе и к усилению социальной напряженности.
В Великобритании арендный фонд имеет существенное значение, но намечается тенденция его сокращения. Относительно низкое качество и фиксированная квартирная плата, которая устанавливается правительством, характеризуют арендный сектор жилья. Арендное жилье в большей степени направлено на удовлетворение потребностей трех социальных групп - молодоженов, не имеющих средств, для покупки собственного дома; одиноких людей и семей, которые не желают обременять себя собственностью; низкодоходных семей, ожидающих получения муниципального жилья.
Британская жилищная система, безусловно, отдает приоритет институту частной собственности, но сохраняются частно-арендный и муниципальный жилищные сектора для низкодоходных категорий граждан. Именно такая модель представляется наиболее привлекательной для нас в условиях перехода к рыночной экономике.
Местные органы власти также обеспечивают низкодоходные группы граждан государственными субсидиями, что позволяет им приобретать дома в низкокачественном жилищном секторе. Что же касается страховых компаний, банков, то в основном они вкладывают средства в высококачественный сектор жилищного рынка, предоставляя займы высокодоходным категориям граждан и тем, кто собирается купить дом до продажи имеющегося жилья. Аналогичная тенденция прослеживается и в России.
Анализируя зарубежный опыт в разработке жилищной политики, можно провести полный и всесторонний анализ социальных аспектов проводимых в России реформ и последствий структурной перестройки экономики. Жилищный вопрос - один из самых принципиальных в социальной политике государства. Поэтому особенно важно при проведении жилищной реформы в условиях перехода к рыночной экономике исследовать формы и механизмы социальных гарантий, сочетание государственных, коммерческих и благотворительных начал социальной защиты малоимущих слоев населения.
В России конституционное право на жилище осуществляется следующими способами:
1. предоставление жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах на условиях договора социального найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий;
2. передача жилых помещений в домах (квартирах) государственного, муниципального и частного жилищных фондов на условиях коммерческого найма;
3. приобретение жилья за собственные средства граждан на вторичном рынке;
4. строительство жилья за собственные средства граждан, а также посредством долевого участия в строительстве;
5. участие в жилищных и жилищно-строительных кооперативах. Перечень этих способов не является исчерпывающим. В настоящее время намечается тенденция, при которой важная роль будет отводиться законодательству, которое закрепляет правовые средства само-обеспечения граждан жильем за счет их собственных средств.
В сознании уже нескольких поколений граждан РФ утвердилось отношение к жилью как к бесплатно предоставляемому государством социальному благу, и преодоление этого сложившегося отношения потребует длительного времени. Помимо этого, существующий низкий уровень материального благосостояния большей части населения требует проведения такой жилищной политики, которая обеспечит реальную возможность строительства или приобретения жилья гражданами за счет собственных средств. Следует учесть, что число граждан, которые могут улучшить свои жилищные условия без помощи государства, невелико. Согласно ч. 2 ст. 40 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создавать условия для реализации гражданами их права на жилище, в том числе и за счет собственных средств.
Государство в целях оказания помощи гражданам, которые желают приобрести или построить жилье за счет собственных средств, использует следующие меры: субсидии на строительство или приобретение жилья, жилищные сертификаты, накопительные счета, ипотечное кредитование и некоторые другие способы.
Нормы о субсидиях впервые появляются в ст. 2 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», которая предусматривает, что государство оказывает помощь гражданам, не обеспеченным жильем по установленным нормативам, используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья. Законом также определено, что компенсации (субсидии) - это средства, предоставляемые гражданам в качестве помощи для оплаты жилья и коммунальных услуг, строительства жилья или его покупки (ст. I). Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2281 «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» установлено, что гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, субсидии на строительство или приобретение жилья предоставляются безвозмездно.
В развитие указанных норм Постановлением Правительства РФ от 03.08.1996 г. № 937 было утверждено Положение о предоставлении гражданам РФ (далее - Положение), нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья, которое регламентирует порядок взаимоотношений граждан и государственных органов при предоставлении субсидий.
В Положении определены субъекты, которые имеют право предоставлять субсидии. К их числу относятся федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; предприятия, организации, воинские части и формирования. На федеральные органы власти (за счет средств федерального бюджета) возлагается обязанность предоставления субсидий лишь определенным категориям граждан, которые общество должно социально защищать или относительно которых приняты целевые программы. К ним относятся военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы в запас или отставку; лица, проработавшие в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, не менее 10 лет; признанные в установленном порядке вынужденными переселенцами; пострадавшие от чернобыльской и других аварий, чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; лица рядового и начальствующего состава налоговой полиции; сотрудники центрального аппарата МВД РФ, министерства (главных управлений, управлений) внутренних дел РФ, а также предприятий, учреждений и организаций, непосредственно подчиненных МВД РФ; спасатели профессиональных аварийно-спасательных служб и профессиональных аварийно-спасательных формирований федеральных органов исполнительной власти; члены казачьих обществ, взявшие на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной и иной службы, переселившиеся в пограничные районы РФ; молодые малообеспеченные семьи, если один из супругов не старше 30 лет; лица, имеющие в соответствии с законодательством РФ право на льготное финансирование строительства или приобретение жилья, но не использовавшие это право. В отношении указанных категорий граждан приняты специальные нормативные акты.
Остальным гражданам, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, субсидии предоставляются за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а работникам предприятий и организаций (за исключением бюджетных) - за счет средств этих предприятий и организаций. Основной формой использования бюджетных средств для инвестирования в жилье является предоставление гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья.
Необходимые условия для получения безвозмездной субсидии: состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий в органах местного самоуправления, на предприятиях, в организациях, воинских частях и формированиях либо иметь право на льготное финансирование строительства или приобретение жилья. Предоставляемая субсидия может составлять от 5 до 100% средней рыночной стоимости (на момент выдачи свидетельства) строительства жилья или приобретения квартиры или индивидуального жилого дома в данном регионе. Субсидия может быть предоставлена на строительство жилья или приобретение квартиры (дома), которые соответствуют типовым потребительским качествам в местах проживания, избранных лицами, имеющими право на субсидии. Размер субсидии устанавливается в зависимости от отношения месячного дохода на одного члена семьи к установленному минимальному размеру оплаты труда гражданина, который получает субсидию, и времени ожидания после постановки на учет по улучшению жилищных условий.
Право граждан на получение субсидий удостоверяется свидетельством о предоставлении безвозмездной субсидии, что дает право на открытие в одном из уполномоченных банков, отобранных на конкурсной основе, именного блокированного целевого счета. Срок его действия не может превышать 6 месяцев, что на практике вызывает определенные трудности, учитывая неотработанность схемы и несогласованность органов, обеспечивающих граждан субсидиями, изменение среднерыночной стоимости жилья.
По своему желанию граждане могут использовать полученные субсидии на приобретение готового жилья по их выбору, на финансирование строительства индивидуального жилого дома либо на финансирование приобретения квартиры при участии в достройке многоквартирного дома высокой степени технической готовности (не менее 70%).
В течение срока действия свидетельства уполномоченный банк производит платежи непосредственно продавцу жилья или застройщику согласно выбранному получателем субсидии способу приобретения жилья под контролем того органа, который предоставил субсидию, денежные средства в размере субсидии гражданам на руки не выдаются. Более надежной считается безналичная форма расчетов, но в этом случае продавцы жилья завышают стоимость квартиры на 10-20%.
Размер приобретаемого с использованием субсидий жилья не может превышать федеральный стандарт социальной нормы площади жилья для семьи: не более 18 кв. м общей площади - на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м общей площади - на семью из двух человек и 33 кв. м общей площади - на одного человека. При приобретении жилья с использованием субсидий не исключается превышение федерального стандарта социальной нормы жилой площади с учетом размера типовых квартир в том или ином регионе. В связи с этим целесообразно установить размер допустимого превышения федерального стандарта размера жилья. «В исключительных случаях (при отсутствии в регионе вселения квартир соответствующих размеров) субсидия может предоставляться с превышением федерального стандарта социальной нормы площади жилья, но не более 9 кв. м общей площади на семью и не более 6 м общей площади на одного человека».
Органы государственной власти субъектов РФ имеют право устанавливать региональные стандарты социальной нормы площади жилья, так же как и предоставлять такое право органам местного самоуправления - это предусмотрено концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства. Но правительство должно руководствоваться федеральным стандартом при распределении средств федерального бюджета между субъектами Российской Федерации.
В соответствии с ФЗ от 25.10.2002 г. «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» размер жилищной субсидии определяется исходя из социальной нормы площади жилья для выезжающих членов семьи, установленной на территории субъекта РФ, куда выезжают получившие жилищные субсидии граждане. Данный закон допускает приобретение жилья, общая площадь которого меньше социальной нормы площади жилья на семью, но она должна быть не меньше площади, которая установлена для постановки на учет для улучшения жилищных условий в регионе вселения. Это позволит решить проблему жилья той категории граждан, которые не обладают дополнительно собственными или заемными средствами для решения своей жилищной проблемы.
Субсидии предоставляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся эти районы и приравненные к ним местности, и подтверждаются государственным жилищным сертификатом. Законодатель определил, что субсидии предоставляются в первую очередь гражданам, выезжающим из городов, поселков, с полярных станций, находящихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и закрывающихся в соответствии с решением органов государственной власти субъектов РФ и по согласованию с Правительством РФ, гражданам-инвалидам 1-й и 2-й групп и инвалидам с детства, родившимся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, пенсионерам с учетом стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, гражданам, признанным безработными и состоящим не менее одного года на учете в органах службы занятости населения по месту жительства в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с учетом стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, работающим гражданам с учетом стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Важным направлением изыскания дополнительных внебюджетных инвестиционных ресурсов является дальнейшее развитие выпуска различного вида жилищных ценных бумаг. К их числу можно отнести жилищные сертификаты, порядок выпуска и обращения которых предусмотрен положением о выпуске и обращении жилищных сертификатов, утвержденным Указом Президента РФ от 10.06.1994 г. № 1182 «О выпуске и обращении жилищных сертификатов».
Предусмотрено, что условием выдачи государственного жилищного сертификата гражданину, проживающему по договору социального найма, является предоставление им обязательства о расторжении указанного договора. Жилое помещение, принадлежащее гражданину на праве собственности, передается по договору органу государственной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в обмен на государственный жилищный сертификат.
Субсидии выделяются при наличии договоров о строительстве (приобретении) жилья. Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с целью заключения договоров выдаются гражданам гарантийные письма, в которых указываются размер общей площади приобретаемого жилья, состав семьи и размер предоставляемой субсидии. При стоимости жилья, превышающей размер субсидии, ее перечисление возможно после внесения гражданином недостающей суммы за счет собственных и (или) заемных средств. Возникает много вопросов в неточной редакции указанной статьи. Кому и в какой форме гражданин должен вносить недостающие средства на строительство (приобретение) жилья. Речь идет об органе, который предоставляет субсидию, либо о застройщике (домовладельце), с которым заключен договор.
При заключении договора сторонами возможно предусмотреть внесение недостающих средств равными частями в течение определенного срока (полугодие, год или иной срок). В данном случае застройщику (домовладельцу) будет перечислена жилищная субсидия? Согласно ст. 8 названного закона ответ на этот вопрос отрицательный. Но такой подход не соответствует интересам граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера.
В соответствии с Положением «О предоставлении гражданам РФ, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья» субсидия предоставляется на строительство жилья или приобретение квартиры (дома) по социальной норме площади жилья, а указанный закон допускает приобретение жилья, общая площадь которого меньше социальной нормы площади жилья, но не меньше площади, установленной для постановки на учет для улучшения жилищных условий в регионе вселения. В соответствии с п. 6 указанного Положения, субсидия предоставляется на строительство жилья или приобретение квартиры (дома), соответствующих типовым потребительским качествам в регионе вселения, а ст. 9 комментируемого закона предоставляет гражданам право приобретать жилье, соответствующее требованиям, предъявляемым к жилым помещениям для постоянного проживания. Полагаем, что нормы данного Положения и Закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» касательно тех требований, которые предъявляются к жилым помещениям, должны быть приведены в соответствие с ЖК РФ.
Резкое падение курса рубля повлекло рост цен на жилье. Реально выбрать и приобрести жилье на сумму субсидии, указанную в сертификате, практически невозможно.
Необходимо искать новые пути и механизмы использования ГЖС. Как показывает практика, часть владельцев ГЖС не возражает против решения своей жилищной проблемы путем долевого участия владельцев сертификатов в завершении строительства жилья. Представляется, что именно приобретение объектов незавершенного строительства могло бы стать одним из способов решения жилищного вопроса для военнослужащих, уволенных в запас или отставку.
Полагаем, что возможны нижеприведенные варианты использования ГЖС в долевом строительстве:
1. Для каждого конкретного незавершенного строительством дома набирается число желающих, владельцев ГЖС, соответствующее количеству свободных квартир в доме. Подрядчик, в свою очередь, для завершения строительства дома берет краткосрочный льготный кредит под гарантию администрации субъекта Федерации, а после ввода дома в эксплуатацию за счет средств, поступивших на погашение сертификата, возвращает его. Возможно завершение строительства за счет средств, поступивших на погашение сертификатов, что позволит уменьшить сумму кредита, требуемого для завершения строительства, и соответственно снизит стоимость жилья.
2. При формировании проекта бюджета на будущий год необходимо увеличить объем инвестиций на жилищное строительство за счет средств бюджета субъекта Федерации. За счет этого финансируется незавершенное строительство, а средства, поступившие на погашение ГЖС, возвращаются на счет финансирования капиталовложений. Если средства на погашение ГЖС из федерального бюджета не поступят, жилье будет распределено как построенное за счет средств бюджета субъекта Федерации.
Не вызывает сомнения, что средства на погашение ГЖС должны быть направлены на завершение строительства домов высокой степени готовности. Согласно п. 5 Положения «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья» от 03.08.1996 г. № 937 имеется возможность использования субсидии по желанию граждан на финансирование приобретения квартиры при участии в достройке многоквартирного дома высокой степени технической готовности (не менее 70%). Подходы к решению жилищной проблемы не могут не изменяться. Учитывая сложившуюся экономическую ситуацию, состояние финансовой системы России и рынка жилья, необходима корректировка этих подходов.
В федеральной собственности находились незавершенные строительством жилые дома площадью 15,82 млн кв. м, что составляет 140% от объема площади жилья, необходимой для решения жилищной проблемы 10 тыс. семей граждан, уволенных или увольняемых с военной службы.
Необходимо решить вопрос о продлении срока действия ГЖС в случае использования субсидий на финансирование незавершенного строительства.
Использование субсидии (ГЖС) на завершение строительства домов значительно оживит строительный комплекс в субъектах Федерации и в какой-то мере решит проблему занятости населения. Следовательно, такие меры могли бы привести к снижению стоимости жилья на вторичном рынке, что, в свою очередь, позволит владельцам сертификатов приобретать готовое жилье.
Гражданин, приобретая жилье, может оплачивать его за счет безвозмездной субсидии, собственных средств и (или) кредитных ресурсов.
Банки могут осуществлять за счет собственных средств кредитование двух видов: 1) краткосрочное (до 6 месяцев) кредитование строительства отобранных для реализации программы объектов незавершенного жилищного строительства; 2) долгосрочное ипотечное кредитование граждан.
Долгосрочные ипотечные кредиты предоставляются гражданам по их желанию в зависимости от их соответствия банковским требованиям платежеспособности. Размер кредитов и процентная ставка устанавливаются банком по договору с заемщиком.
Основными документами, определяющими взаимоотношения банка и заемщика, являются кредитный договор и договор о залоге (ипотеке). Обеспечением кредита является залог заемщиком имеющегося, сооружаемого либо приобретаемого жилья, иных имущественных прав, другого имущества, которые в соответствии с законодательством РФ могут быть предметами залога.
Если гражданин при решении своей жилищной проблемы использовал средства безвозмездной субсидии и собственные средства, то приобретаемое им жилье поступает в его собственность с момента регистрации договора купли-продажи в соответствии с Законом «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». При использовании кредита приобретаемое жилье является предметом ипотеки по полученному кредиту. После погашения банковского кредита гражданин становится собственником жилья, не обремененного ипотечным обязательством. После приобретения жилья по ГЖС гражданин подлежит снятию с квартирного учета, если же средства безвозмездной субсидии не использованы и возвращены, гражданин сохраняет право на получение жилья в государственном или муниципальном жилом фонде.
С помощью государственных жилищных сертификатов решается жилищная проблема граждан, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Постановление Правительства РФ от 07.06.1995 г. № 561 «О государственных жилищных сертификатах, выдаваемых гражданам РФ, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» обязывает органы исполнительной власти субъектов РФ обеспечивать указанную категорию граждан жильем в трехмесячный срок со дня получения ими государственного жилищного сертификата. Эмитентом жилищных сертификатов выступает Правительство РФ, исходя из потребностей субъектов Федерации, на территории которых проживают граждане, лишившиеся жилья. Погашение жилищных сертификатов производится за счет средств федерального бюджета. Во исполнение названного постановления МЧС Министерством строительства и Министерством финансов разработаны порядок и условия выдачи государственных жилищных сертификатов. Для получения сертификата необходимо, чтобы гражданин был включен в списки пострадавших граждан. Для включения в списки предоставляются следующие документы: заявление о выдаче сертификата, паспорт или иной документ, удостоверяющий личность, справка органов местного самоуправления, подтверждающая факт лишения жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Если гражданин получил компенсацию за утраченное жилье, то он утрачивает право на получение сертификата.
Право привлекать финансовые средства граждан с использованием жилищных сертификатов получили юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации, имеющие на правах собственности, аренды или иных законных основаниях отведенный или приобретенный в установленном порядке земельный участок под жилищное строительство (реконструкцию) и проектную документацию на строительство (реконструкцию) жилья, являющегося объектом привлечения средств, а также юридические лица, которым в установленном порядке переданы все указанные права.
Жилищные сертификаты рассматриваются в качестве особого вида облигаций с индексируемой номинальной стоимостью, удостоверяющих право их собственника на приобретение квартиры при условии приобретения пакета жилищных сертификатов либо на получение от эмитента по первому требованию индексированной номинальной стоимости жилищного сертификата (п. 2 названного Положения). В то же время Инструкция о порядке выпуска, обращения и погашения жилищных сертификатов на территории Российской Федерации дает иное понятие жилищного сертификата: «Это любые ценные бумаги или обязательства, номинированные в единицах общей площади жилья и имеющие также индексируемую номинальную стоимость в денежном выражении, размещаемые среди граждан и юридических лиц, дающие право их владельцам требовать от эмитента их погашения путем предоставления в собственность помещений, строительство (реконструкция) которых финансировалось за счет средств, полученных от размещения указанных ценных бумаг или обязательств».
По нашему мнению, система предоставления жилищных сертификатов имеет будущее. Однако необходимо в законодательных актах четко определить перечень лиц, имеющих право на получение сертификатов, ими не могут быть любые желающие, а только те, кто особо нуждается в заботе со стороны государства.
Необходимым условием для выпуска жилищных сертификатов является поручитель (гарант). Это может быть банк, другое кредитное учреждение, страховая компания, юридическое лицо, имеющие лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг и заключившие с эмитентом договор поручительства согласно требованиям ст. 361-367 ГК РФ. Собственный капитал поручителя (гаранта) должен превосходить не менее чем в пять раз размер гарантируемой им части выпуска жилищных сертификатов. Если поручителем является субъект Российской Федерации или орган муниципального образования, то объем средств, который необходим для выкупа жилищных сертификатов в текущем году, должен быть предусмотрен в соответствующем бюджете.
Владелец сертификатов имеет право требовать выкуп жилищных сертификатов эмитентом после проведения первой индексации номинальной стоимости, которая должна проводиться не реже одного раза в три месяца. В обязанности эмитента входит незамедлительный, но не позднее семи банковских дней с момента получения письменного требования от владельца жилищных сертификатов выкуп данных сертификатов. Если у эмитента отсутствуют средства для выкупа жилищных сертификатов, их выкуп в те же сроки должен осуществить поручитель (гарант). Имеющееся у владельца сертификатов право требования их выкупа уже через три месяца снижает привлекательность этих ценных бумаг, так как в этот срок эмитент только приступает к строительству жилого дома. Вторичное размещение выкупленных эмитентом (поручителем) жилищных сертификатов при освоении нулевого цикла работ вызывает трудности, поскольку может привести к нарушению графика финансирования строительства, приостановке строительства, а в итоге - к массовым требованиям о выкупе жилищных сертификатов.
В связи с этим было бы целесообразно п. 8 указанной Инструкции, которая регламентирует порядок выкупа жилищных сертификатов, изложить в иной редакции: «Право требования выкупа жилищных сертификатов эмитентом может быть реализовано их владельцем после проведения первой индексации номинальной стоимости жилищных сертификатов, проводимой в соответствии со схемой индексации, установленной проспектом эмиссии, но не ранее через год после приобретения жилищных сертификатов».
Значительная часть привлеченных средств будет освоена в течение года; учитывая степень готовности дома, значение ценных бумаг возрастет, и это позволит завершить его строительство, а также выкупить жилищные сертификаты у тех, кто такие требования предъявляет.
Согласно п. 17 Инструкции о порядке выпуска, обращения и погашения жилищных сертификатов на территории Российской Федерации, утвержденной Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ от 12.05.1995 г., эмитент обязан иметь на специальном банковском счете, где депонированы средства от продажи жилищных сертификатов, денежный резерв, составляющий не менее 2% от стоимости всех находящихся в обращении жилищных сертификатов. Эти средства могли быть использованы для выкупа жилищных сертификатов. Согласно новой редакции Инструкции создание резервного фонда не предусмотрено, а это снижает гарантии своевременного выкупа эмитентом жилищных сертификатов у их владельца.
Целевое использование средств, которые получены эмитентом от размещения жилищных сертификатов, в том числе на организацию выпуска жилищных сертификатов, подготовку соответствующей документации и рекламу, также предусмотрено Инструкцией. Недобросовестные эмитенты жилищных сертификатов, количество которых на российском рынке не уменьшается, значительную часть полученных средств используют на рекламу. На строительство объектов, предусмотренных проспектом эмиссии жилищных сертификатов, средств не остается, а это приводит к росту объема незавершенного жилищного строительства, следовательно, нарушению прав владельцев жилищных сертификатов. Покрытие расходов на эти цели целесообразно предусмотреть за счет собственных средств эмитента с последующим возмещением (по окончании строительства дома) за счет средств, которые получены эмитентом от размещения жилищных сертификатов.
В условиях стабильного рынка ценных бумаг жилищные сертификаты являются перспективной формой решения проблемы жилья. Однако в России новые социальные технологии, которые направлены на организацию и развертывание строительства жилья на основе рыночных механизмов (жилищные субсидии, жилищные сертификаты, накопительные счета, ипотечное кредитование и др.), имеют пока, сравнительно с возможностями, очень слабое распространение. Причинами этого являются низкие доходы основной массы населения, ограниченные возможности государства, небольшая заинтересованность частного инвестора в строительстве доступного жилья для части населения с низкими доходами. Любые решения по вопросам жилищной политики в такой ситуации зависят от уровня и динамики реальных доходов населения, следовательно, от развития экономики в целом. В России в настоящее время объективно существуют факторы, препятствующие быстрому переходу к таким жилищным отношениям, которые существуют в развитых зарубежных странах. Жилищная политика переходного периода должна сочетать в себе бесплатные и платные начала в решении жилищной проблемы, постепенно расширяя границы действий последних по мере роста среднего уровня жизни населения.
В настоящее время все большую популярность приобретает система ипотечного кредитования. Правовой основой для этого явился ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимого имущества)» от 16.07.1998 г. Кроме того, в Волгоградской области принят ряд нормативных актов, регулирующих вопросы ипотеки. Прежде всего, это Постановление Волгоградской областной Думы от 27.09.2002 г. № 6/175 «Об утверждении положения о порядке выдачи и погашения займа, предоставляемого Волгоградским областным фондом жилья и ипотеки». Указанный нормативный акт под ипотечным займом понимает долгосрочный заем под залог земельных участков, предприятий, зданий, квартир и другого недвижимого имущества. Ипотечный заем предоставляется гражданам, состоящим на учете по улучшению жилищных условий в органах местного самоуправления, гражданам, имеющим жилье, общая площадь которого меньше нормативной, гражданам, не имеющим жилья, но имеющим статус беженца или вынужденного переселенца, молодым семьям, в которых одному из супругов менее 30 лет, гражданам, проживающим в коммунальных квартирах и общежитиях. Максимальный размер займа не может превышать 70% стоимости приобретаемого или строящегося жилья либо сметной стоимости реконструкции жилья. Заем заемщику предоставляется при условии обязательного вложения заемщиком собственных средств в виде авансового платежа в размере не менее 30% от стоимости приобретаемого или строящегося жилья или стоимости проведения его реконструкции.
Ипотечные займы предоставляются на срок до 10 лет, который может быть продлен по соглашению сторон.
Таким образом, система ипотечного кредитования в некоторой степени может ослабить остроту жилищной проблемы в РФ, но переоценивать ее нельзя, так как далеко не все слои населения способны вынести бремя кредита.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что предлагаемые государством механизмы решения жилищной проблемы недостаточно эффективны по различным основаниям, например, отсутствие средств на безвозмездную субсидию, низкий уровень доходов населения, чтобы получить кредит и расплатиться с заимодавцем, коррумпированность чиновников, отказывающих в предоставлении субсидий, и т.д.
В связи с этим нельзя игнорировать традиционный способ обеспечения жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в соответствии с действующим федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации путем предоставления жилых помещений по договору социального найма.
Автор: Чаркин С.А.