Основные тенденции развития жилищного законодательства РФ
В Конституции РФ, в отличие от советских конституций, жилищное законодательство рассматривается как отрасль в системе российского законодательства.
Переход к рыночным отношениям способствовал формированию новых подходов и механизмов регулирования отношений в этой сфере, в том числе и отношений, связанных с использованием жилых помещений на договорной основе.
Теперь жилищное законодательство основывается на признании права частной собственности на жилище в структуре жилищного фонда и землю на равных условиях с публичными формами собственности, приватизации государственного и муниципального жилья, перехода к рынку жилья и земли, демонополизации жилищного хозяйства, утверждения инициативного удовлетворения жилищных потребностей на рынке жилья и земли и, прежде всего, путем строительства или приобретения собственного жилища, а также земельных участков, постепенного расширения сферы действия договора коммерческого найма жилого помещения и сужения сферы действия договора социального найма жилого помещения по мере роста материального благосостояния населения, распределения и предоставления жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования, а также постепенного перехода на полную оплату проживающими затрат на содержание и ремонт жилья и соответственно принятия мер, гарантирующих обеспечение жилищных прав социально незащищенным гражданам.
Жилищное законодательство носит комплексный характер, в нем соединились правовые нормы разных отраслей российского права, отличающихся друг от друга по предмету, методу и принципам регулирования общественных отношений, но объединенных целью сформировать нормативную систему удовлетворения жилищных потребностей населения страны.
Жилище выступает как объект права собственности, права владения, права пользования, а также как объект управления и эксплуатации.
Комплексность законодательства в советский период вызывалась социалистическими принципами удовлетворения жилищных потребностей граждан. Комплексность сохраняется и сейчас, когда эта система принципиально изменилась. При всех переменах в новой системе удовлетворения жилищных потребностей граждан сохранились публичные формы собственности на жилище, необходимость распределения, перераспределения и предоставления нуждающимся в жилье помещений в жилищных фондах, хотя и не в таких масштабах, как в советский период, участие этих фондов в рыночных отношениях, необходимость комплексного решения жилищной проблемы, не решенной в советский период и усугубившейся в настоящее время.
Жилищная политика государства за последнее время претерпела значительные изменения. Принято большое число законодательных актов, связанных с реализацией права граждан на жилище, таких как Гражданский кодекс РФ, Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», которые внесли ряд новаций в регулирование жилищных отношений.
Однако отсутствие единства правового регулирования жилищных отношений значительно усложняет осуществление государством последовательной жилищной политики, имеет результатом неопределенность в осуществлении гражданами своих жилищных прав и обязанностей. В связи с этим принятие нового Жилищного кодекса РФ совершенно очевидно.
Жилищный кодекс РФ принят 22 декабря 2004 г. в соответствии с нормами Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и с учетом вновь принятых федеральных законов, содержащих нормы, направленные на регламентацию отношений в жилищной сфере. Он содержит в себе новую концепцию жилищного законодательства, отменяет все старые акты и разрешает множество проблем. Основные положения кодекса сконцентрированы в вопросах собственности на жилое помещение, социального найма жилого помещения, прав и обязанностей сторон жилищных отношений, права малоимущих граждан на получение бесплатного жилья в муниципальном жилом фонде, платы за жилье и коммунальные услуги, управления жилыми комплексами.
Главным нововведением Кодекса является отмена всех категорий льготников. Проведена своего рода «инвентаризация» закрепленных в нормативных актах жилищных льгот. С момента его вступления в силу, а именно с 01.03.2005 г., жилье предоставляется только малоимущим, признанным нуждающимися в жилых помещениях, и только по договору социального найма.
Существенные изменения претерпели положения, связанные с очередностью предоставления жилых помещений по договору социального найма. Жилищный кодекс РФ исключил первоочередное предоставление жилых помещений. Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет и включения в списки на предоставление жилых помещений по договору социального найма. Исключение составляют случаи, возникшие в связи со стихийными бедствиями или другими чрезвычайными ситуациями, аварийным состоянием жилого помещения. Гражданам, пострадавшим в результате указанных случаев и имеющим право на предоставление жилого помещения по договору социального найма, жилые помещения предоставляются во внеочередном порядке.
Принятие Жилищного кодекса РФ создало проблему очередников, которые разом лишились многолетних надежд на улучшение жилищных условий. На наш взгляд, это связано, главным образом, не с правовым, а финансово-экономическим характером проблемы. Совершенно очевидно, что в настоящее время вряд ли целесообразно решение жилищных проблем граждан в полном объеме возлагать на федеральный и муниципальные бюджеты, которые просто не способны выдержать подобную нагрузку с учетом количества нуждающихся в жилье и состояния экономики в нашей стране, находящейся в глубочайшем кризисе.
В Жилищном кодексе РФ отсутствует такое понятие, как «ордер» на занятие жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Основанием для вселения в жилое помещение является договор социального найма, который заключается на основании решения о предоставлении этого помещения.
Возрождается такая форма удовлетворения жилищных потребностей граждан, как жилищные кооперативы (ЖК), члены которого своими средствами участвуют в приобретении, реконструкции и последующем содержании многоквартирного дома, и жилищно-строительные кооперативы (ЖСК), члены которого своими средствами участвуют не только в реконструкции и последующем содержании, но и в строительстве многоквартирного дома. В отличие от Жилищного кодекса РСФСР в новом кодексе регламентируются не только правовое положение членов жилищных и жилищно-строительных кооперативов, но и создание и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов.
Впервые предусмотрена специальная глава, посвященная регламентации перевода жилых помещений в нежилые и соответственно нежилых помещений в жилые. В ЖК РСФСР данному вопросу была посвящена единственная статья 9. Кроме того, в кодексе отведена целая глава переустройству и перепланировке жилого помещения, которая была также недостаточно урегулирована в ЖК РСФСР. В частности, Жилищный кодекс РФ не предусматривает возможности согласования переустройства и перепланировки после ее осуществления иначе, как в судебном порядке.
Урегулирован важный вопрос отношений собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома, создания, цели организации и деятельности товарищества собственников жилья, правового положения членов товарищества собственников жилья, а также вопрос относительно пользования жилыми помещениями между собственником жилого помещения и членами семьи собственника.
Вопросы, связанные с платой за жилье и коммунальные услуги, выделены в отдельный раздел. В нем регламентированы вопросы, связанные со структурой платежей как за жилые помещения, предоставленные по договору социального найма, так и за жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, с определением мер социальной защиты граждан. Это связано с предоставлением субсидий, а также компенсаций по оплате жилья и коммунальных услуг. Четко сформулирован момент возникновения обязательств по внесению платы за жилье и коммунальные услуги для различных категорий граждан, а также указываются лица, обязанные вносить таковую плату до момента заселения жилого помещения в установленном порядке либо приобретения жилого помещения в собственность.
Введен перечень субъектов (участников) отношений, регулируемых жилищным законодательством. Это - граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования.
Используемые в Жилищном кодексе РФ термины «граждане» и «юридические лица» обозначают соответственно российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, а также как российских, так и иностранных юридических лиц. Иными словами, для россиян и иностранцев в сфере жилищных отношений установлен одинаковый правовой режим, однако из него допускаются изъятия в случаях, предусмотренных как самим ЖК РФ, так и иными федеральными законами. Например, по общему правилу, нанимателями по договору социального найма жилого помещения могут быть только граждане Российской Федерации. Иностранным гражданам, как правило, не предоставляются субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Положение о представлении гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации было утверждено Постановлением Правительства РФ от 24.03.2003 г. № 167.
Жилищный кодекс РФ установил новую, основанную на Конституции РФ систему жилищного законодательства, которое, согласно Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому в систему жилищного законодательства входят правовые акты, принятые на федеральном, региональном и местном уровнях. Нормы жилищного права содержатся в Конституции РФ. Кроме того, к актам федерального жилищного законодательства относятся Жилищный кодекс РФ, принятые в соответствии с ним иные федеральные законы, ГК РФ, которым регулируются право собственности и другие вещные права на жилые помещения, а также отдельные виды обязательств, предметом которых могут быть жилые помещения (купля-продажа, аренда, наем, рента, мена, дарение, подряд и др.). Далее, к числу федеральных актов жилищного законодательства относятся принятые в соответствии с указанными федеральными законами Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти.
Нормы жилищного законодательства могут быть установлены также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В системе жилищного законодательства выделены также акты органов местного самоуправления. Основанием их принятия служат нормы Конституции РФ, Федерального закона от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также соответствующие законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований.
Подобно тому, как прежде это было записано в ГК РФ (п. 2 ст. 3), новый Жилищный кодекс РФ закрепил собственное верховенство в системе федеральных законов и подзаконных правовых актов Российской Федерации, а также в системе региональных и местных правовых актов, регулирующих жилищные отношения. Все нормы указанных актов должны соответствовать Кодексу, и при возникновении правовых коллизий применяются именно положения Кодекса. Относительно «подчиненности» Жилищному кодексу РФ норм подзаконных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных правовых актов субъектов Федерации и правовых актов органов местного самоуправления, с точки зрения иерархии актов в системе права, данное положение не вызывает сомнений. Однако почему Жилищный кодекс РФ, являясь таким же федеральным законом, как все прочие, тем не менее, обладает по отношению к ним большей юридической силой, убедительно объяснить будет непросто. Вероятно, комментируемое правило ст. 5 Жилищного кодекса РФ можно рассматривать как своеобразную «внутреннюю договоренность» правовых норм, содержащихся в актах жилищного законодательства.
Новеллой Кодекса является то, что он определяет пределы действия жилищного законодательства во времени. По общему правилу, акт жилищного законодательства не имеет обратной силы и применяется к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Наличие у нормативного правового акта обратной силы означает возможность его применения к отношениям, возникшим до вступления этого акта в силу (введения в действие). Как правило, правовые акты, образующие российскую правовую систему, не обладают обратной силой. Применение правовых актов к отношениям, существовавшим до вступления этих актов в силу, возможно лишь в исключительных, строго оговоренных случаях. Так, Жилищный кодекс РФ допускает применение актов жилищного законодательства к ранее возникшим отношениям только в случаях, прямо предусмотренных этими актами.
Указанные правила имеют обязательное значение для определения пределов действия во времени не только федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Они едины и для актов жилищного законодательства, принятых в установленном порядке субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Новый Жилищный кодекс РФ, в отличие от Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. и Основ, допускает применение жилищного законодательства по аналогии. В таких случаях, как и в гражданском законодательстве, различаются аналогия закона и аналогия права.
Когда определенные жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих указанные отношения, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). Этим положением вправе руководствоваться все правоприменительные органы.
Если отсутствуют нормы жилищного законодательства, которые могли бы быть применены в порядке аналогии закона, а также в других случаях, когда использование аналогии закона невозможно, права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права), а также требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости. Следует обратить внимание на то, что применение аналогии права возможно лишь в целях определения прав и обязанностей участников жилищных отношений.
Жилищный кодекс РФ впервые установил приоритет норм международного права по отношению к нормам национального жилищного законодательства (ст. 9). Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные национальным законом, то применяются правила международного договора. Принцип приоритета норм международного договора по отношению к нормам национального закона в России является определяющим практически для всех отраслей права и законодательства. Действие данного конституционного принципа теперь подтверждено на отраслевом уровне применительно к жилищному законодательству.
Установлен новый правовой механизм защиты жилищных прав, основанный на Конституции РФ. Напомним, что ч. 1 ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в частности, жилищных. Поэтому Жилищный кодекс РФ закрепляет приоритет судебной защиты нарушенных жилищных прав по отношению к защите таких прав в административном порядке (ст. 11).
Защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом общей юрисдикции или арбитражным судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной ГПК РФ и АПК РФ. Суды рассматривают жилищные дела на основании заявлений (исковых или иных) заинтересованных лиц. Граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, являющиеся участниками жилищных отношений на территории Российской Федерации, в равной степени обладают правом на судебную защиту, если они полагают, что их жилищные права нарушены.
Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. содержал пять статей (11-15), устанавливавших полномочия органов государственной власти в области регулирования жилищных отношений, использования и обеспечения сохранности жилищного фонда. В главе 1 раздела 1 нового Жилищного кодекса РФ разграничению компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов в области жилищных отношений посвящены три статьи (ст. 12-14). В них определяется компетенция органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области жилищных отношений.
В связи с принятием 22.12.2004 г. Жилищного кодекса РФ прекращают свое действие сразу несколько федеральных законов, на которых, по сути, держалось все жилищное законодательство: Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», Закон РФ «О товариществах собственников жилья», Закон РФ «О приватизации жилья» и др. Все эти законы, а также ряд других нормативных правовых актов призваны заменить новый Жилищный кодекс РФ.
Ряд нововведений предусматривается также Федеральным законом «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», в частности: 1) ограничение на бесплатную приватизацию жилья до 01.01.2007 г.; 2) возможность приватизации квартир, занимаемых по договору социального найма, полученных до 01.03.2005 г.; 3) предоставление права малоимущим гражданам, приватизировавшим жилье до 01.01.2007 г., передать его в государственную или муниципальную собственность; 4) обязанность жилищных кооперативов, в которых все члены полностью внесли паевые взносы, преобразовать в товарищества собственников жилья либо ликвидировать до 01.01.2007 г.
Анализ изменений и дополнений, внесенных законодателем в новый Жилищный кодекс РФ, позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, осталась неизменной общесоциальная направленность норм ЖК РФ. В отличие от ГК РФ, носящего частноправовой характер, Жилищный кодекс 2004 г. содержит большое количество публичных, императивных предписаний, направленных на защиту прав интересов граждан. Например, нормы, регламентирующие переустройство и перепланировку жилых помещений, перевод их в нежилые (главы 4, 3 ЖК РФ) призваны обеспечить защиту прав не отдельного собственника, а всех проживающих в помещении лиц. Наличие положений о социальном найме, специализированном жилищном фонде (разделы 3, 4 ЖК РФ) обязывает государство, субъекты РФ, муниципальные образования решать жилищные проблемы малоимущих граждан и иных социально незащищенных слоев населения, обеспечивать их доступным благоустроенным жильем.
Для смягчения финансового бремени, связанного с проживанием в жилых помещениях, пользованием коммунальными услугами, публичные образования обязаны предоставлять субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг малоимущим лицам (ст. 159 ЖК РФ).
Во-вторых, отчетливо проявляется отказ законодателя от политики потребительского отношения к жилью. ЖК РФ в соответствии со ст. 40 Конституции РФ берет на себя обязательство обеспечить бесплатным жильем только малоимущих граждан, которым не под силу самостоятельно решить свою жилищную проблему, а также иных лиц, если такое право им предоставлено федеральным или региональным законом. Иные граждане должны воспользоваться другими механизмами, созданными государством, для удовлетворения своих жилищных потребностей. Такой подход, безусловно, лишил значительную часть населения России права на получение жилья по договору социального найма, но, с другой стороны, сделал реально осуществимым выполнение конституционной обязанности государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. «Обещания должны даваться только те, которые будут выполнимы, чтобы опять не создавать очередей, в которых дожидаться долгожданной квартиры придется десятилетиями».
В-третьих, ЖК РФ четко ориентирован на усиление и защиту прав собственника жилого помещения, что, на наш взгляд, совершенно оправданно, так как в государстве с рыночной экономикой право собственности должно быть священным и осуществимым. Данный вывод подтверждается наличием норм, гарантирующих защиту прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 32 ЖК РФ), при прекращении семейных отношений с бывшими членами семьи собственника (п. 4 ст. 31 ЖК РФ) и т.д. Кроме того, новый закон открывает значительные возможности для собственников жилья в многоквартарных домах по содержанию дома, управлению общим имуществом, в состав которого входит и земельный участок, на котором расположен жилой дом, который бесплатно переходит в общую собственность собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 36 ЖК РФ).
В-четвертых, изменился подход к жилью. Если в советском законодательстве, в частности в ЖК РСФСР, оно понималось как социальное благо, то в ЖК РФ, прежде всего, как товар, что позволяет совершать с ним различные сделки, использовать для получения прибыли.
Таким образом, в новом жилищном законе налицо сочетание частноправовых и публично-правовых начал, баланс которых позволит обеспечить интересы как отдельных граждан, так и государства и общества в целом.
Автор: Чаркин С.А.