04.04.2012 10175

Предпосылки возникновения отношений по социальному найму жилых помещений

 

Конституционное право на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах может считаться реализованным, когда у гражданина возникает субъективное право пользования конкретным жилым помещением. Именно тогда можно считать процесс осуществления этого права завершенным, а жилищное правоотношение по социальному найму возникшим.

По ранее действовавшему Жилищному кодексу РСФСР единственным основанием для вселения граждан в жилое помещение по договору социального найма являлся ордер. Отсутствие ордера исключало возможность вселения и, значит, возникновения права пользования жилым помещением.

Вопрос о роли ордера и договора найма в возникновении жилищных правоотношений являлся дискуссионным в юридической литературе.

До принятия ЖК РСФСР в юридической литературе преобладало мнение, что единственным юридическим фактом, порождающим жилищное правоотношение, следует признавать договор. Предшествующая ему административно-правовая деятельность является лишь предпосылкой, правовой основой, на которой заключается договор найма жилого помещения. Эту позицию высказал С.Н. Братусь: «Несомненно, жилищный договор имеет своим основанием ордер на предоставление жилой площади, но те права и обязанности, которые возникают между домоуправлением и съемщиком, базируются на договоре». Такую же позицию занимали В.Н. Хитев, М.А. Ненецкий, СМ. Корнеев и Ю.М. Коньков и некоторые другие.

С принятием в 1983 г. ЖК РСФСР господствующей стала концепция сложного основания возникновения правоотношения пользования жилым помещением в фонде социального использования. Согласно данной концепции отношение по социальному найму жилого помещения возникает в результате сложного юридического состава, который складывается из ряда элементов как административно-правового, так и гражданско-правового характера.

Однако «набор» элементов, входящих в основание жилищного правоотношения, сторонниками концепции определяется по-разному. Так, Ю.К. Толстой полагал, что «независимо от того, какой порядок обеспечения жильем на этих лиц распространяется, право на жилое помещение возникает у них из сложного юридического состава, элементами которого являются: решение компетентного органа о предоставлении конкретного жилого помещения с точным обозначением его адреса указанному в решении лицу; ордер на это помещение, выданный данному лицу; договор социального найма жилого помещения, заключенный соответствующей организацией с лицом, которому выдан ордер». И далее автор указывал: «Если гражданин подлежит обеспечению жильем в общем или первоочередном порядке, решению о предоставлении жилого помещения предшествует, как правило, постановка его на учет нуждающихся в получении жилья из жилищного фонда социального использования и имеющих право такое жилье получить».

Близкую к Ю. К. Толстому позицию занимают А. Н. Кичихин, И. Б. Марткович, Н. А. Щербакова, включая в юридический состав четвертый элемент - фактическое вселение ордеродержателя в помещение.

Своеобразную точку зрения на процесс возникновения жилищного правоотношения высказывал Ю.Г. Басин. Он разделил этот процесс на три стадии. «Первая - предоставление квартиры, то есть вынесение административного решения о закреплении помещения за определенным гражданином. Эта стадия от ее начала (обращение гражданина к компетентному органу) до завершения (выдача ордера) протекает в рамках административного правоотношения между претендентом на квартиру и органом, управомоченным распоряжаться свободной жилой площадью.

Вторая стадия - передача помещения - возникает с момента выдачи ордера и до фактического занятия квартиры ордеродержателем. На этом этапе возникает гражданское правоотношение между домоуправлением и лицом, которому квартира предоставлена по ордеру.

Третья и завершающая стадия - жилищное правоотношение как таковое - начинается с фактического вселения ордеродержателя в помещение Вселение в помещение служит не только реализацией держателем ордера права, которым он обладает по обязательству, возникшему в силу административного акта, но и волевым действием - односторонней сделкой, направленной на приобретение всей совокупности жилищных прав, превращающей ордеродержателя в нанимателя.

Лишь при переходе к третьему этапу появляются объективные предпосылки для заключения договора, предназначенного определить порядок эксплуатации жилья и мест общего пользования; решить, какие ремонтные работы, кто и в какие сроки должен производить, как обеспечить сохранность государственного имущества, передаваемого нанимателю, установить ответственность за нарушение принятых на себя по договору обязанностей, то есть решить вопросы, которые зависят от конкретных условий каждой квартиры и потому не могут определяться только ордером и нормативными актами.

Таким образом, заключительный этап процесса возникновения жилищных прав требует для своего наступления вселение и заключение договора. Отсутствие последнего отражается на содержании и объеме прав нанимателя, но не на существовании правоотношения как такового». То есть Ю.Г. Басин отрицает за договором правообразующее значение.

Напротив, А.И. Пергамент, И.С. Вишневская полагали, что жилищное правоотношение формируется под воздействием как административно-правовых, так и гражданско-правовых факторов и порождается сложным составом, в который входят только два юридических факта - ордер и договор. Данная точка зрения была господствующей в научной литературе, что косвенно подтверждалось нормами ст. 47 ЖК РСФСР, устанавливавшими ордер в качестве единственного основания для вселения гражданина в предоставленное жилое помещение и для заключения договора социального найма жилого помещения. Договор социального найма жилого помещения, в свою очередь, определял порядок пользования жилым помещением, устанавливал права и обязанности сторон, то есть «наполнял жилищное правоотношение договорным содержанием».

Однако ЖК РФ 2004 г. внес существенные изменения в процедуру получения гражданами жилых помещений из фонда социального использования. Одновременно произошли изменения в системе юридических фактов, порождающих отношения по социальному найму жилого помещения. Так, Жилищным кодексом РФ ордер не упомянут в числе оснований для вселения в жилое помещение и пользования им. Таким основанием ныне является только договор социального найма. Согласно п. 7 Постановления Правительства РФ от 21 января 2006 г. № 25 «Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями», право пользования жилым помещением по договору социального найма возникает на основании договора. При этом правом на получение жилья в социальный наем и заключение данного договора обладают не все граждане, как ошибочно, на наш взгляд, утверждает А.А. Ануприенко. Новый Жилищный кодекс прямо предусматривает круг лиц, которые могут получить жилье из фонда социального использования в социальный наем. В ст. 49 ЖК РФ, учитывая ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, предусматривается, что право на бесплатное предоставление жилого помещения по договору социального найма имеют нуждающиеся в жилом помещении малоимущие граждане, а также иные лица в случаях, предусмотренных законом. Данным лицам, при наличии предусмотренных ЖК РФ определенных обстоятельств и на основании решения органа местного самоуправления, предоставляются жилые помещения по договорам социального найма.

Таким образом, заключению договора социального найма жилого помещения предшествует ряд обязательных предпосылок, совокупность которых позволит гражданину заключить соответствующий договор, получить жилое помещение, что в конечном итоге приведет к возникновению правоотношения по социальному найму. К числу этих предпосылок следует отнести, прежде всего, малоимущность гражданина, его нуждаемость в улучшении жилищных условий, постановку на учет в качестве нуждающегося, наступление очередности и вынесение решения о предоставлении жилого помещения.

В научной литературе такие предпосылки, как, например, нуждаемость, постановка на учет, рассматриваются в качестве оснований возникновения жилищного правоотношения по социальному найму. Подобный вывод делается и в отношении решения о предоставлении жилого помещения, которое, по мнению Л.Ю. Грудцыны, заменило ордер на жилое помещение. На наш взгляд, эти юридические факты не порождают правоотношения по социальному найму жилого помещения, а являются лишь предпосылками его возникновения. Вместе с тем они являются основаниями для возникновения иных жилищных правоотношений. По мнению выдающегося цивилиста, внесшего значительный вклад в развитие учения о юридических фактах, О.А. Красавчикова, основание возникновения правоотношения - это юридический факт или их совокупность, необходимая и достаточная для наступления предусмотренных законом юридических последствий. Следовательно, чтобы разобраться в том, какие юридические факты порождают правоотношения по социальному найму жилого помещения, необходимо определить сущность и правовую природу этих правоотношений.

Данное правоотношение хотя и является жилищным, но носит исключительно гражданско-правовой характер. По правовой природе оно близко арендному правоотношению, так как направлено на передачу имущества во владение и пользование. При этом в научной литературе дискуссионным является вопрос о вещном или относительном характере данного правоотношения. Корни этих разногласий лежат в отсутствии четкого законодательного закрепления правоотношений, относящихся к категории вещных или обязательственных. Ст. 216 ГК РФ дает примерный перечень вещных прав, поскольку он сопровождается оговоркой «в частности». Права нанимателя по договору социального найма не входят в примерный перечень, что тем самым не лишает возможности отнесения этих прав к вещным.

Ю.К. Толстой относит их к обязательственным правам.

Ю.Г. Басин отмечает, что право пользования жилым помещением не лишено черт абсолютного характера, как и многие другие относительные права. Однако некоторые черты абсолютности не свидетельствуют о том, что право пользования следует отнести к вещным.

Е.А. Суханов, СМ. Корнеев, И.А. Малютина-Алексеева рассматривают право на жилое помещение по договору социального найма в качестве вещного права.

В.В. Васильев, в свою очередь, утверждает, что данное право характеризуется сочетанием признаков относительного обязательственного права с признаками абсолютного вещного права.

Для решения вопроса о природе правоотношения по социальному найму жилого помещения необходимо рассмотреть сущность и признаки вещного и обязательственного правоотношения.

Еще в римском частном праве имущественные отношения делились на вещные и обязательственные, которые регулировались соответственно вещным и обязательственным правом. Вещное право понималось римскими юристами как непосредственное господство над вещью, направленное прямо на вещь. Сущность обязательства, в свою очередь, по мнению римского юриста Павла, «состоит не в том, чтобы сделать какой-нибудь предмет нашим, но чтобы связать другого перед нами, дабы он дал что-нибудь или сделал, или предоставил».

Следовательно, правовые системы континентальной Европы еще со времен римского частного права основаны на делении имущественных прав на вещные и обязательственные. Гражданское право России в настоящее время также признало забытый ею институт вещных прав. Однако законодатель, признав в разделе II ГК существование вещных прав, не счел нужным дать понятие вещного права и выделил лишь два его признака - право следования (п. 3 ст. 216 ГК) и абсолютный характер их защиты (п. 4 ст. 216 ГК).

Отечественная цивилистика, в свою очередь, выработала множество признаков вещного и обязательственного права, которые также могут быть применены и к характеристике вещных и обязательственных правоотношений.

Обобщая высказанные в литературе мнения относительно характера вещных и обязательственных прав, мы можем сформулировать основные отличия между ними.

1. Вещные правоотношения являются абсолютными, то есть в них праву одного лица соответствует обязанность неопределенного круга лиц воздерживаться от нарушения этого права.

Обязательственные правоотношения носят относительный характер, так как возникают между строго определенными лицами. В данных правоотношениях всегда присутствует конкретное обязанное лицо (или лица), в чьи обязанности, как правило, входит совершение в пользу кредитора каких-либо положительных действий.

«В абсолютных правоотношениях обязанности пассивных субъектов носят отрицательный характер, поскольку они принуждаются к воздержанию от действий, которые могут привести к нарушению абсолютного права уполномоченного лица. Напротив, в относительных правоотношениях обязанности субъектов в большинстве случаев носят положительный характер, то есть обязанный субъект должен совершать определенные действия в интересах контрагента».

2. Объектом вещного правоотношения являются только индивидуально-определенные вещи. Поэтому с гибелью вещи прекращаются и вещные права на нее. Не могут быть объектами вещного права результаты интеллектуальной творческой деятельности, информация, нематериальные блага и исключительные права.

Объектом обязательства являются действия обязанного лица. Так, по мнению Г.Ф. Шершеневича, объектом обязательственного правоотношения является действие, которое в то же время составляет и содержание обязательства.

В науке были высказаны и иные точки зрения на объекты вещных и обязательственных правоотношений. Так, по мнению О.С. Иоффе, объектом любого гражданского правоотношения может быть только поведение людей, так как объект правоотношения - это то, на что направлены права и обязанности, то, на что право воздействует. А воздействовать, как полагал О.С. Иоффе, можно только на поведение людей. Правда, позднее О.С. Иоффе стал выделять юридический и материальный объекты. К юридическому объекту он относил определенное поведение обязанного лица, а к материальному - вещи и иное имущество.

Н.Д. Егоров считает, что «объектом гражданского правоотношения выступает поведение его субъектов, направленное на различного рода материальные и нематериальные блага».

Мы полагаем, что объектом гражданских правоотношений могут быть и вещи, и действия. Правоотношения возникают между субъектами по поводу чего-либо, то есть объекта. Вещное правоотношение, безусловно, возникает по поводу материальных благ, по поводу принадлежности вещей определенным лицам, которые могут воздействовать на вещи путем их использования, уничтожения, отчуждения и т. п. Таким образом, можно воздействовать не только на поведение лица, но и на вещи. «Вещь не только может быть объектом правоотношения, но это - всего чаще встречающийся и наиболее понятный объект».

Законодатель также принимает точку зрения о многообразности объектов, включая в их число вещи, иное имущество, в том числе имущественные права, работы и услуги, информацию, результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них; нематериальные блага (ст. 128 ГК).

3. Вещные правоотношения, по общему правилу, не ограничены сроком действия, бессрочны, так как вещное право опосредует статику имущественных отношений.

Обязательственные правоотношения, как правило, носят срочный характер и прекращаются в связи с истечением срока их действия или с исполнением должником своих обязанностей, так как обязательственное право регулирует динамику имущественных отношений.

4. Вещное правоотношение характеризуется правом следования, то есть переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения других вещных прав на это имущество (п. 3 ст. 216 ГК). Так, согласно ст. 300 ГК при переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие к другому собственнику такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения на принадлежащее ему имущество. При переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления.

Обязательственные отношения признаком следования не обладают.

5. Вещные права защищаются с помощью специальных вещно-правовых исков - виндикационного и негаторного, которые могут быть предъявлены обладателями таких прав. Законодатель предусматривает абсолютный характер защиты вещных прав, так как, согласно ст. 305 ГК, владелец, не являющийся собственником, но владеющий имуществом на основании ограниченного вещного права, пользуется такой же защитой своих прав, как собственник, причем как против третьих лиц, так и против самого собственника.

Обязательственные права, как правило, защищаются с помощью исков, направленных на возмещение убытков.

6. Обладатель вещного права удовлетворяет свои интересы с помощью собственных действий, он непосредственно, а не с помощью других лиц, господствует над вещью, то есть его поведение носит активный характер при одновременной пассивности обязанных лиц.

Кредитор в обязательстве удовлетворяет свои интересы с помощью действий обязанного лица, должника. Вещные права предоставляют их носителю непосредственное «господство» над вещами; обязательства же не дают никакой власти над предметами материального мира, они устанавливают только отношение одного лица к другому в области имущественных интересов.

7. Круг вещных прав, способы их приобретения устанавливаются исключительно законодательством. Субъекты не вправе по своему усмотрению создавать вещные права, не предусмотренные законом. Так, в ст. 216 ГК РФ предусматривается, что вещными правами наряду с правом собственности, в частности, являются: право пожизненного наследуемого владения земельным участком; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; сервитуты; право хозяйственного ведения имуществом; право оперативного управления имуществом. В то же время перечень ограниченных вещных прав является открытым, и гражданским законодательством могут устанавливаться иные вещные права. К примеру, законодатель к вещным правам также относит права членов семьи собственника жилого помещения, так как эти права регулируются главой 18 ГК «Право собственности и другие вещные права на жилые помещения».

Однако, несмотря на то, что круг вещных прав является открытым, иные вещные права (кроме указанных в ст. 216 ГК РФ) должны быть определены в законе в качестве таковых.

Е.В. Васьковский по этому поводу писал, что «если бы вещные права были относительными, то есть имели силу только для заключивших сделку сторон, то, разумеется, не было бы причины стеснять свободной самостоятельности частных лиц. Но вещные права абсолютны; они обязательны для всех граждан; тот или иной их характер отражается на всем гражданском обороте. Поэтому государство не может предоставить определение их объема и содержания произволу частных лиц и должно само, сообразуясь с потребностями юридического быта, наперед постановить, какие формы вещных прав оно считает возможным допускать на своей территории».

Основания приобретения ограниченных вещных прав также строго регламентируются законодательством. К их числу относятся, прежде всего, решение собственника о передаче имущества другому лицу (так, например, возникают право хозяйственного ведения и право оперативного управления (п. 1 ст. 299 ГК), право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 268 ГК)), а также соглашение сторон (так устанавливается сервитут). Причем в случае недостижения соглашения об установлении сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута (п. 3 ст. 274 ГК). Анализируя указанные нормы, мы можем сделать вывод о том, что при регулировании вещно-правовых отношений главенствующая роль отводится не договору, а закону. Вещное право возникает на основании закона, а роль договора при его установлении сведена к минимуму (если стороны не придут к соглашению по поводу установления сервитута, он будет установлен судом, так как право требовать предоставления сервитута прямо предусмотрено п. 1 ст. 274 ГК).

Круг договорных обязательств, в свою очередь, определяется ГК РФ лишь примерно. Законодатель дает характеристику основных, наиболее распространенных видов обязательств, в свою очередь, предоставляя участникам гражданских правоотношений право вступать в нетипичные договорные обязательства. Договорные обязательства возникают на основании заключенного договора - акта свободного волеизъявления сторон. Роль законодателя как регулятора договорных обязательственных отношений сведена к установлению минимальных требований, предъявляемых к обязательству. Большинство же положений, начиная от возможности возникновения договорного обязательства и заканчивая его содержанием, зависит от договора.

Сравнив вещные и обязательственные правоотношения между собой, мы теперь можем применить их признаки к отношениям по социальному найму жилого помещения, с тем чтобы определить правовую природу последних.

Отношения по социальному найму жилого помещения урегулированы законодателем в главе 35 ГК РФ раздела IV «Отдельные виды обязательств», а также в разделе III ЖК РФ. Указанные правоотношения возникают между наймодателем и нанимателем, которые связаны заключаемым договором социального найма жилого помещения и находятся между собой в обязательственных правоотношениях. Эти отношения носят относительный характер, так как возникают между конкретными лицами - наймодателем и нанимателем, которые наделяются определенными правами и обязанностями и выступают в качестве кредитора и должника. Наниматель, являясь управомоченной стороной, наделен правом требования от наймодателя совершения определенных активных действий (предоставления жилого помещения, осуществления ремонта и т. д.). В свою очередь, на наймодателе лежит обязанность по совершению подобных активных действий. Наймодатель также наделен правомочием требования от нанимателя внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, производства текущего ремонта жилого помещения, использования его строго по назначению и т.д. Таким образом, между наймодателем и нанимателем формируется правоотношение, которое по своим признакам соответствует обязательственному.

Другим обстоятельством, свидетельствующим о том, что отношения по социальному найму имеют обязательственно-правовой характер, является высокий уровень договорных начал в их возникновении и регулировании. Вещное право, возникает не только и не столько на основании договора, а, прежде всего, по другим основаниям - в силу распоряжения собственника имущества или по решению суда (п. 3 ст. 274 ГК РФ). Социальный найм жилого помещения может возникнуть только на основании договора, заключаемого между наймодателем и нанимателем. А договор - это одно из оснований возникновения обязательств. Кроме того, правомочия участников данных правоотношений также определяются договором. Правомочия же обладателя ограниченного вещного права устанавливаются, как правило, законом (см. п. 1 ст. 269, ст. 295, п. 1 ст. 296 ГК РФ).

Еще одним немаловажным обстоятельством, свидетельствующим об обязательственно-правовой, а не вещной природе отношений по социальному найму, является отсутствие в законе указания на их вещно-правовой характер. Как мы уже отмечали, круг вещных прав определяется законом. Несмотря на то, что перечень вещных прав, указанных в ст. 216 ГК РФ, является открытым, нельзя допускать его расширенного толкования. Права нанимателя жилого помещения мало того, что не указаны в законе в качестве вещных, так еще и частично регулируются нормами главы 35 раздела IV ГК РФ «Отдельные виды обязательств».

Вместе с тем в содержании отношений по социальному найму жилых помещений очень ярко выражены вещно-правовые начала. Приобретая по договору социального найма жилое помещение, наниматель наделяется вещными правомочиями владения, пользования и ограниченного распоряжения им. Данные правомочия осуществляются им в своих интересах и собственными действиями путем непосредственного воздействия на вещь, то есть в процессе проживания в жилом помещении.

Договор социального найма жилого помещения носит бессрочный характер (п. 2 ст. 60 ЖК РФ), что также присуще вещному праву.

Правам нанимателя свойственно право следования, что не означает их прекращения при переходе права собственности, права хозяйственного ведения или права оперативного управления жилым помещением к другому лицу (ст. 64 ЖК РФ, ст. 675 ГК РФ).

Необходимо отметить, что в жилищном правоотношении права нанимателя и членов его семьи защищаются от их нарушения любым лицом в порядке, предусмотренном ст. 305 ГК РФ, в соответствии с которой владелец, не являющийся собственником, но имеющий право на владение имуществом по основанию, предусмотренному законом или договором, пользуется против третьих лиц той же защитой, что и собственник. Защита предоставляется нанимателю и против действий или бездействия самого собственника.

Таким образом, в результате осуществления обязательственного требования о передаче жилого помещения наниматель приобретает свои главные правомочия по владению, пользованию и распоряжению жилым помещением. Эти правомочия осуществляются нанимателем в значительной мере собственными непосредственными действиями и защищаются в судебном порядке от нарушений не только со стороны собственника, но и со стороны третьих лиц. Эти правомочия не могут быть охарактеризованы лишь как обязательственные и относительные. Им свойственны признаки вещности и абсолютности.

На основании проведенного исследования мы приходим к выводу о том, что отношения по социальному найму жилого помещения по своей правовой природе ближе к обязательственным правоотношениям, так как они возникают между конкретными участниками - нанимателем и наймодателем, каждый из которых является кредитором и должником; возникновение и осуществление прав этих лиц зависит, прежде всего, от действий контрагентов; основанием их возникновения и основным регулятором выступает договор. Но наличие в них важных признаков, присущих вещному праву, в частности бессрочный характер, право следования, предоставление нанимателю правомочий владения, пользования и в какой-то степени распоряжения жилым помещением, наделение его возможностью вещно-правовой защиты своих прав, позволяет утверждать, что исследуемые правоотношения являются обязательственно-правовыми с вещно-правовыми элементами.

На первый взгляд может показаться, что такая точка зрения противоречит гражданскому законодательству, разделенному на вещное и обязательственное право. Однако существование смешанных «вещно-обязательственных» или «обязательственно-вещных» правоотношений подтверждается анализом норм, регулирующих не только отношения по доверительному управлению, но и других институтов гражданского права, в частности аренды, залога, доверительного управления имуществом и т.д. Так, «соединение вещных и обязательственных элементов явилось необходимой базой использования конструкции ценных бумаг, при которой, с одной стороны, речь идет о праве собственности на соответствующий объект (вексель, акцию, облигацию и др.) как на вещь, а с другой - об обязательственном, рожденном главным образом из договора праве, принадлежность которого лицу подтверждается ценной бумагой. Возможность существования обязательственных правоотношений с вещно-правовыми признаками признается и обосновывается многими цивилистами.

Учитывая исключительно гражданско-правовой характер исследуемых отношений, а также то, что их содержание составляет совокупность прав и обязанностей наймодателя и нанимателя, следует признать вывод, что возникнуть они могут только в результате заключения договора социального найма жилого помещения. Именно в силу договора наниматель вправе требовать предоставления в его владение и пользование соответствующего жилого помещения социального использования, отвечающего требованиям о его площади, благоустроенности и т.д., а также осуществлять правомочия по владению, пользованию и ограниченному распоряжению им.

Однако заключению договора социального найма и, следовательно, возникновению соответствующих правоотношений предшествует ряд обязательных императивных условий, которые, с одной стороны, выступают в качестве предпосылок для заключения договора и возникновения отношений по социальному найму жилого помещения, а с другой - порождают самостоятельные жилищные правоотношения, возникающие между гражданином и органом местного самоуправления по поводу постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, нахождения на учете и вынесения решения о жилом помещении.

Природа этих отношений неоднозначно оценивается в юридической литературе. Так, СМ. Корнеев в этой связи пишет: «Правоотношение, возникающее между гражданином и муниципальным органом имеет организационное содержание, оно представляет собой административно-правовое отношение. В процессе его реализации решается вопрос о том, вправе ли гражданин претендовать на получение жилого помещения, имеются ли для этого предусмотренные законодательством условия».

Поскольку, по мнению СМ. Корнеева, гражданин реализует право на получение жилого помещения в рамках административно-правового отношения, само это право является субъективным административным правом. Г.Д. Улетова отмечает, что правоотношение между гражданином, нуждающимся в жилье, и органом, который принимает на себя обязанность эту нуждаемость удовлетворить, если не отпадут основания для этого, по своей природе является административно-правовым. В науке гражданского права позиция ученых, утверждающих об административном характере права на жилище, является достаточно распространенной.

В то же время имеет место иной подход по данному вопросу. Ряд ученых как в прошлом, так и в настоящее время обосновывают гражданско-правовой характер права граждан на жилище. По их мнению, для отношений между гражданином и соответствующим государственным или муниципальным органом характерно юридическое равенство. При этом юридическое равенство не следует понимать упрощенно. Е.А. Суханов в этой связи утверждает, что в данном случае «речь идет именно о юридическом равенстве, а не об экономическом (фактическом) равенстве, которое практически всегда отсутствует».

В.Ф. Яковлев, кроме юридического равенства участников гражданских правоотношений, дополнительно отмечает следующие признаки метода гражданского права: субъекты гражданского права выступают в качестве право-обладающих лиц; диспозитивность участников правоотношения, то есть определенная мера правовой свободы, свободы выбора; правовая инициатива участников гражданских правоотношений принадлежит самим участникам.

При реализации права на жилище только сам гражданин принимает решение обратиться в соответствующий орган по вопросу постановки его на учет нуждающихся в жилище граждан. Только он сам решает вопрос о пребывании на данном учете и вправе в любое время прекратить свое пребывание на учете. Только сам гражданин решает вопрос о заселении квартиры, предоставленной ему в порядке очередности и заключения договора социального найма и т.д. Гражданин, реализуя свое право на жилище, действует строго в соответствии с п. 1 ст. 9 ГК РФ, согласно которому граждане по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им права. В действиях гражданина при этом наглядно проявляется то, что он является право-обладающим лицом. Своими действиями он также демонстрирует, что только он сам распоряжается своим правом на жилище, то есть свою диспозитивность. Наконец, в этих правоотношениях именно гражданину принадлежит правовая инициатива. Соответствующие органы должны лишь исполнить возложенную на них обязанность.

Несмотря на то, что гражданину в данных правоотношениях будет противостоять публичное образование в лице соответствующих органов, это обстоятельство не может поколебать вывод о гражданско-правовой природе анализируемых отношений, поскольку действующее законодательство предусматривает возможность участия в гражданских правоотношениях Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 124-126 ГК РФ).

Доказательством гражданско-правовой природы указанных правоотношений является также и то, что в случае нарушения прав граждан, связанных с постановкой их на учет, нахождением на учете, принятием решения о предоставлении жилья, они подлежат гражданско-правовой защите путем применения предусмотренных ст. 12 ГК РФ способов, например, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, прекращение или изменение правоотношения, признание права и т.д. Так, по одному из споров истице, состоявшей в очереди на получение жилища под номером 9, было отказано в предоставлении жилья, в то время как десять однокомнатных квартир получили очередники под номерами 13, 47, 62, 66, 93, 101, 105, 107, 108, 120.

Решением городского суда на администрацию и профсоюзный комитет организации была возложена обязанность предоставить истице однокомнатную квартиру. Тем самым суд своим решением осуществил защиту нарушенных прав истицы путем их признания, то есть действовал согласно ст. 12 ГК РФ.

Способы защиты субъективных гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК РФ, соответствуют гражданско-правовому методу регулирования общественных отношений и основываются на юридическом равенстве сторон, автономии воли участников правоотношений и пр.

В случае необоснованного отказа в постановке на квартирный учет, снятия с учета и т.п. защита нарушенных прав может быть осуществлена лишь по инициативе гражданина. Данный вопрос нельзя, например, решить посредством проверки деятельности какого-либо органа вышестоящим контролирующим органом. Если гражданин отказался от защиты своего права, никто не может защищать его интересы против его воли. Это частное дело самого гражданина.

Защита субъективных административных прав основывается на иных принципах. Для административно-правового спора имманентным является наличие такого признака, как публичный характер правоотношения, вызвавшего спор. Поэтому это трехсторонний спор, где одной из сторон выступает общество (государство).

Защита нарушенного субъективного административного права гражданина - это не частное, а публичное дело. Восстановление нарушенного права может быть осуществлено вопреки воле потерпевшего, его инициатива во внимание может не приниматься. То же самое и в отношении диспозитивности. Управомоченная сторона в таком споре не свободна в выборе конкретных мер защиты. Правила ст. 12 ГК РФ о способах защиты к данным отношениям применить невозможно вследствие отторжения их самой природой административного правоотношения. В связи с этим основным способом защиты нарушенных субъективных административных прав является контроль (административный, судебный) за деятельностью органов государственного управления в форме отмены неправомерных актов. Меры защиты в данном случае используются не только и не столько для защиты нарушенного права, но и для наказания правонарушителя. Подобные последствия обусловлены нарушением, в первую очередь, публичных интересов.

Думается, что отношения по признанию граждан нуждающимися в получении жилого помещения или улучшении жилищных условий, а также по постановке их на соответствующий учет необходимо рассматривать как гражданские организационно-правовые отношения, которые «представляют собой правоотношения, основанные на началах равенства их участников, выражающие совершаемую в пределах закона деятельность граждан и организаций по упорядочению своих взаимосвязей и координации усилий в процессе реализации государственной или собственной инициативы».

О.А. Красавчиков выделял следующие виды гражданских организационно-правовых отношений: организационно-предпосылочные, организационно-контрольные и организационно-информационные отношения.

Следует согласиться с мнением В.В. Васильева, что отношения по признанию статуса нуждающегося в предоставлении жилого помещения или улучшении жилищных условий следует отнести к организационно-предпосылочным отношениям. В результате признания гражданина нуждающимся, нахождения его в очереди на получение жилого помещения, наступления очередности происходят становление и завязка отношений по предоставлению жилого помещения в жилищном фонде социального использования, которые в последующем трансформируются в заключение договора социального найма. Мы полагаем, что в процессе организационной деятельности органов местного самоуправления, выраженных в признании гражданина нуждающимся в получении жилого помещения или улучшении жилищных условий, постановке его на учет нуждающихся, наступлении очередности формируются организационно-предпосылочные гражданско-правовые отношения.

Анализ действующего законодательства показывает, что объем организационных отношений, входящих в предмет гражданского права, все более увеличивается. При этом данное обстоятельство не вызывает каких-либо возражений среди цивилистов. К подобным организационным отношениям следует отнести, например, торги (ст. 447-449 ГК РФ).

Организационные отношения необходимы для обеспечения нормального функционирования хозяйственных обществ: подготовка к проведению общего собрания, порядок работы счетной комиссии, кворум общего собрания, порядок голосования на общем собрании и подсчет голосов и т.д. Многие исследователи квалифицируют складывающиеся в связи с этим отношения в качестве организационных. Так, П.В. Степанов относит их к организационным, имеющим имущественный характер. В.А. Белов и Е.В. Песте-рева полагают, что это организационные, неимущественные отношения. Следует заметить, что названные авторы не высказывают каких-либо сомнений в гражданско-правовой природе не только организационных отношений, в процессе которых происходит формирование имущественных отношений, но и таких организационных отношений неимущественного характера.

По мнению Е.В. Богданова и А.А. Ануприенко, в процессе организационной деятельности по постановке на учет нуждающихся, нахождении на учете происходит формирование имущественного правоотношения, так как в законе указаны все характеристики предоставляемого жилища. Из закона вытекают требования, которым должно удовлетворять предоставляемое жилое помещение: размер жилой площади, количество комнат, степень благоустройства и т.д. Не известен лишь адрес жилища, то есть жилье еще не выделено (не индивидуализировано) из массы жилого фонда в данном населенном пункте. Поэтому можно утверждать, что на этапе реализации права на получение жилого помещения объектом правоотношения является вещь, обладающая родовыми признаками, - жилище, отвечающее установленным в законе требованиям. Индивидуализация будет иметь место позднее, при вынесении соответствующим органом решения о предоставлении конкретного жилища. Данная индивидуализация осуществляется в рамках организационной деятельности компетентного органа.

На наш взгляд, характер данных отношений не так очевиден и однообразен. При постановке на учет, нахождении на учете у гражданина не возникает никаких имущественных прав в отношении жилого помещения. Ему принадлежат неимущественные права, заключающиеся в полномочиях требования к административному органу принять его на учет при наличии соответствующих оснований. При отказе в этом, а также при снятии гражданина с учета нуждающихся он вправе требовать не предоставления жилого помещения, а постановки на учет или восстановления нахождения на нем. Кроме того, учитывая, что жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете, в порядке очередности, то можно представить ситуацию, при которой при жизни гражданина очередность не наступит, и жилье он не получит.

При наступлении очередности неимущественное право трансформируется в имущественное, так как в соответствии с п.1 ст. 57 ЖК РФ право на получение жилого помещения предоставляется гражданам в порядке очередности. Следовательно, гражданин, стоящий в очереди первым, вправе требовать уже предоставления ему жилого помещения, то есть имущества. При отказе в этом или уклонении от этого гражданину принадлежит право требовать в судебном порядке понуждения органа местного самоуправления к предоставлению во владение и пользование жилого помещения и заключению договора социального найма.

Более того, законодатель, помимо очередного предоставления жилья нуждающимся лицам, предусматривает в п. 2 ст. 57 ЖК РФ право на внеочередное получение жилого помещения по договору социального найма, что означает возможность требовать жилье, не дожидаясь наступления своей очереди. Следовательно, между гражданами-внеочередниками и органом местного самоуправления с момента постановки их на учет нуждающихся возникает имущественное правоотношение.

Таким образом, мы приходим к выводу, что в результате признания гражданина нуждающимся в жилье, постановке его на учет и нахождении на учете возникают неимущественные гражданско-правовые отношения. При наступлении очередности эти отношения приобретают имущественный характер. Граждане, имеющие согласно п. 2 ст. 57 ЖК РФ право на внеочередное получение жилья, приобретают имущественные права с момента постановки их на учет.

В результате проведенного исследования можно присоединиться к высказанной ранее позиции, что организационные отношения могут входить в предмет гражданско-правового регулирования, и поэтому организационный характер отношений по предоставлению жилища не влияет на то, чтобы как само правоотношение, так и права, составляющие его содержание, можно квалифицировать в качестве гражданско-правовых.

Учитывая гражданско-правовой характер указанных правоотношений, следует заметить, что защита жилищных прав граждан, составляющих содержание этих правоотношений, должна осуществляться по правилам искового производства. Однако анализ деятельности судов общей юрисдикции Волгоградской области свидетельствует об отсутствии единства судебной практики по делам, связанным с отказом в постановке на учет нуждающихся, необоснованном снятии с учета, нарушении прав граждан на получение жилья по договору социального найма. Так, в Волжском городском суде Волгоградской области данные дела рассматриваются в порядке искового производства, а в Кировском и Центральном районных судах г. Волгограда - по правилам производства из публичных правоотношений. Примером рассмотрения подобных споров в порядке искового производства является дело, приведенное Ю. Беспаловым. Гражданин Г. обратился в суд с иском к администрации г. Владимира о предоставлении жилого помещения. В обосновании иска он указал на то, что является инвалидом 1 группы, участником Великой Отечественной войны, состоит на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Однако администрация г. Владимира отказывает ему в предоставлении жилого помещения вне очереди. Администрация г. Владимира иск не признала, ссылаясь на то, что жилое помещение гражданину Г. будет предоставлено по списку лиц, имеющих право на внеочередное предоставление жилого помещения. Список составлен по дате принятия на учет, а перед гражданином Г. состоят на учете около 90 человек, обладающих аналогичной льготой. Права этих лиц не могут быть нарушены. Суд удовлетворил иск исходя из того, что субъективное право лица нарушено и подлежит восстановлению Администрация г. Владимира обжаловала это судебное решение. Однако вышестоящие судебные инстанции подтвердили законность и обоснованность принятого акта.

Можно привести еще ряд примеров из судебной практики, когда граждане также обращались в суд с иском к местной администрации о предоставлении жилья. И данные споры были рассмотрены по правилам искового производства.

Все это свидетельствует о том, что судебная практика ориентируется на исковую форму защиты нарушенного права на жилище. На наш взгляд, данное направление судебной практики следует поддерживать. Проведенный выше анализ правовой природы права граждан на жилище позволяет утверждать о необходимости защиты данного права как субъективного гражданского права посредством иска. А для достижения единства судебной практики следует в ближайшее время принять Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ», в текст которого внести соответствующее разъяснение.

Рассмотрим подробнее предпосылки возникновения отношений по социальному найму жилого помещения.

Первой из них является постановка граждан, нуждающихся в жилых помещениях, на учет нуждающихся. ЖК РФ устанавливает ряд условий, соблюдение которых необходимо для принятия решения о постановке гражданина на учет нуждающихся в жилом помещении. К ним следует отнести:

- признание гражданина малоимущим (общее правило) либо отнесение его федеральным законом или законом субъекта РФ к иным категориям, имеющим право на получение жилого помещения по договору социального найма жилого помещения (специальное правило);

- нуждаемость в жилье.

В Жилищном кодексе РФ, учитывая ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, предусматривается, что право на бесплатное предоставление жилого помещения по договору социального найма имеют нуждающиеся в жилом помещении малоимущие граждане.

В соответствии со ст. 49 ЖК РФ малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления, в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

Критерии отнесения гражданина к категории малоимущих или малообеспеченных установлены ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одинокого проживающего для признания их малоимущими и оказания им материальной помощи», ФЗ «О государственной социальной помощи» и ФЗ «О прожиточном минимуме», а на региональном уровне - Законом Волгоградской области № 1096-ОД от 30 июня 2005 г. «О порядке признания граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений» и Постановлением главы администрации Волгоградской области № 1224 от 5 декабря 2005 г. «О порядке учета доходов и определения стоимости подлежащего налогообложению имущества семьи или одиноко проживающего гражданина для их признания малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях».

Как показывает анализ норм перечисленных актов, ни федеральное, ни региональное законодательство не определяет понятия «малоимущий» и не устанавливает какие-либо минимальные стандарты для признания гражданина малоимущим для постановки его на учет нуждающихся в жилье, переложив решение данного вопроса на органы местного самоуправления. В каждом муниципальном образовании эти критерии будут различными, причем разброс может быть значительным даже в пределах одного субъекта РФ. Думается, что в целях единообразного решения данного вопроса, а также достижения равноправия между социально незащищенными слоями населения хотя бы на территории одного субъекта РФ необходимо предусмотреть в региональном законодательстве минимальный уровень доходов населения, ниже которого граждане признаются малоимущими, а также примерный перечень имущества, которое может учитываться при решении данного вопроса, и минимальный предел его стоимости.

Помимо малоимущих граждан правом на получение жилья по договору социального найма жилого помещения обладают иные определенные федеральным законом или законом субъекта РФ граждане, признанные нуждающимися в жилых помещениях.

Так, в частности, такое право предоставлено военнослужащим, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений как в период прохождения военной службы, так и при увольнении с нее (ст. 15 ФЗ РФ «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ); военнослужащим внутренних войск (ст. 44, 48 ФЗ РФ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. № 27 -ФЗ); сотрудникам военнослужащим и работникам государственной противопожарной службы (ст. 8 ФЗ РФ «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ); сотрудникам милиции (ст. 30 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г.); судьям (ст. 19 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. № 3132-1); прокурорам и следователям (ст. 44 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ); отдельным категориям государственных служащих (ст. 15 ФЗ РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ); работникам образовательных учреждений (ст. 55 Закона РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266); социальным работникам (ст. 36 ФЗ РФ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ); врачам, провизорам и другим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа (ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. № 5487-1); гражданам, подвергнувшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (ст. 14 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15 мая 1991 г. № 1244 -I); отдельным категориям граждан из числа подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча (ст. 11 ФЗ РФ «О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ); детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также детям, находящимся под опекой или попечительством (ст. 8 ФЗ РФ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ); родителям, дети которых являются ВИЧ-инфицированными, а также иным законным представителям ВИЧ-инфицированных несовершеннолетних (ст. 18 ФЗ РФ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ); гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания, а также детям-инвалидам в случае отказа от услуг стационарного учреждения социального обеспечения (ст. 12 ФЗ РФ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ); инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов (ст. 17 ФЗ РФ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ); ветеранам Великой Отечественной войны, ветеранам боевых действий на территории СССР и территориях других государств, ветеранам военной службы (ст. 14, 15, 16, 21 ФЗ РФ «О ветеранах» от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ) и некоторым другим категориям граждан.

Указанным выше категориям граждан право на получение жилого помещения по договору социального найма предоставлено с учетом различных факторов: заслуги перед государством или, наоборот, заглаживание государством ущерба, причиненного гражданину в связи с имевшими место техногенными катастрофами. В ряде случаев во внимание принимаются особые личностные факторы: инвалидность, заболевание детей ВИЧ-инфекцией и т.д. Эти и подобные решения законодателя ситуационны, направлены на удовлетворение жилищной потребности граждан в связи с учетом каких-то особых факторов. Очевидно, что и в дальнейшем такие категории будут существовать с некоторыми изменениями их качественного и количественного состава.

При этом данным категориям граждан предоставляются жилые помещения жилищного фонда РФ или жилищного фонда субъекта РФ (п. 3 ст. 49 ЖК РФ), в то время как малоимущим гражданам предоставляются только жилые помещения муниципального жилищного фонда (п. 2 ст. 49 ЖК РФ). СЛ. Филимонову и Г.Ф. Шишко здесь видится противоречие Конституции РФ.

На наш взгляд, действительно п. 2 ст. 49 ЖК не соответствует ст. 40 Конституции РФ, которая устанавливает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального и других жилищных фондов (курсив автора). Данная статья Конституции РФ не содержит в отношении обеспечения жильем малоимущих граждан изъятий для государственного жилищного фонда, следовательно, малоимущие граждане должны обеспечиваться жильем из всего жилищного фонда социального использования, который согласно подп. 1 п. 3 ст. 19 ЖК РФ включает в себя жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Кроме того, отсутствие законодательно закрепленной возможности обеспечения малоимущих граждан государственным жильем ставит их в неравные условия по отношению к иным категориям населения, имеющим право на получение социального жилья. Поэтому в целях устранения имеющегося противоречия, а также для более полной защиты прав малоимущих граждан предлагается внести изменения в содержание п. 2 ст. 49 ЖК РФ, дополнив его указанием, как на муниципальный, так и государственный жилищные фонды.

Важнейшим условием предоставления жилого помещения по договору социального найма является нуждаемость таких граждан в жилых помещениях. Она обнаруживает себя в конкретных проявлениях, различающихся в зависимости от оснований. Основания нуждаемости - это жизненные обстоятельства, с которыми юридические нормы связывают возникновение права постановки на квартирный учет с целью последующего обеспечения жилой площадью.

В связи с этим представляется возможным дать следующее определение нуждаемости. Нуждаемость - это неудовлетворенная потребность граждан в благоустроенном жилье. Степень нуждаемости определяется не субъективной оценкой гражданином своих жилищных условий, а объективными критериями, предусмотренными законодательством.

Основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях являются объективными показателями нуждаемости в жилье, связанными с неудовлетворительным состоянием жилья, состоянием здоровья проживающих, обеспечением жильем на каждого проживающего менее установленной нормы (учетная норма).

Такие основания закреплены в ст. 51 ЖК РФ. Согласно п. 1 ст. 51 ЖК РФ, гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются:

1. не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договорам социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения;

2. являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;

3. проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;

4. являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности.

Как следует из содержания цитируемого законодательного положения, учет нормы общей площади жилого помещения на одного члена семьи играет роль только в отношении собственников и нанимателей жилого помещения по договору социального найма, а также членов их семей. Под учетной нормой площади жилого помещения понимается минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях (п. 4 ст. 50 ЖК РФ). Для остальных категорий граждан - поднанимателей, нанимателей по договору коммерческого найма, граждан, проживающих в служебных жилых помещениях, общежитиях, членов жилищных и жилищно-строительных кооперативов - ограничений такого характера, как обеспечение жильем менее учетной нормы нет. Возникает вопрос, почему? Думается, что в основе данных различий должен лежать критерий постоянности или временности проживания в жилом помещении. Собственники жилья и наниматели по договору социального найма жилого помещения проживают в нем постоянно без какого-либо ограничения в сроках. Поэтому если они обеспечены жильем в должной мере, то ни при каких обстоятельствах не могут считаться нуждающимися. Пользование служебным жильем, общежитиями, жилыми помещениями по договорам коммерческого найма и поднайма носит, как правило, временный характер, так как ограничивается сроком или продолжительностью работы, учета и т.д. Следовательно, такие граждане не имеют своего постоянного жилья и уже в силу этого признаются нуждающимися. Вместе с тем проживание в квартире, принадлежащей ЖК или ЖСК, члена кооператива и членов его семьи также является постоянным. Более того, с момента полного внесения членом кооператива паевого взноса он приобретает право собственности на занимаемое жилое помещение (ст. 129 ЖК РФ). Поэтому, на наш взгляд, нуждаемость в жилье членов ЖК и ЖСК также должна зависеть от уровня обеспеченности жильем. В связи с этим предлагается внести изменения в подп. 2 п. 1 ст. 51 ЖК РФ, дополнив его указанием на членов ЖК и ЖСК.

По сравнению с ЖК РСФСР (ст. 29) перечень оснований признания граждан нуждающимися в жилье сокращен. В него не включено такое условие, как проживание граждан по две и более семьи в смежных неизолированных комнатах, если между семьями нет родственных отношений. Думается, что законодатель руководствовался здесь тем, что в настоящее время подобная ситуация мало распространена. Однако предположить ее возникновение на практике возможно, и говорить в этом случае об обеспеченности граждан нельзя. Поэтому мы предлагаем дополнить п. 1 ст. 51 ЖК РФ подп. 5, изложив его в следующей редакции: «являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения, членами жилищных или жилищно-строительных кооперативов и проживающие в одном жилом помещении по две и более семьи в смежных неизолированных комнатах, если между семьями нет родственных отношений».

По смыслу ст. 51 ЖК РФ перечень нуждающихся в жилых помещениях граждан является исчерпывающим. Однако следует согласиться с мнением М.Ю. Тихомирова, что дополнительные основания могут устанавливаться другими федеральными законами и законами субъекта РФ (см. также п. 3 ст. 49 ЖК РФ). Жилищный кодекс РСФСР не только предусматривал конкретные основания признания нуждающимися в жилых помещениях граждан, но и оставлял за законодательством субъектов РФ право признавать нуждающимися граждан в жилых помещениях по иным основаниям. Учитывая возрастающую роль органов местного самоуправления в решении жилищных проблем граждан, представляется необходимым наделить их правом использовать дополнительные, помимо указанных в законе, основания нуждаемости в жилье при обеспечении граждан жилыми помещениями за счет муниципального жилищного фонда.

Если гражданину и (или) членам его семьи принадлежат на праве собственности несколько жилых помещений, то общая площадь всех указанных помещений суммируется, когда решается вопрос об уровне обеспеченности такого гражданина общей площадью жилого помещения (п. 2 ст. 51 ЖК РФ).

Заложенная в данной норме идея представляется нам правильной, однако следует согласиться с мнением М.Ю. Тихомирова, что содержание нормы страдает невысоким уровнем законодательной техники. Действительно, из анализа содержания п. 2 ст. 51 ЖК РФ не ясно, кого следует считать членами семьи соответствующего гражданина - только родственников, проживающих совместно с ним, или любых граждан, состоящих с ним в родстве. Такая неопределенность дает возможность местным чиновникам расширенно толковать норму и применять ее по-разному, в зависимости от ситуации, что приведет к злоупотреблениям и коррупции. Дабы избежать такой ситуации, необходимо внести изменения в содержание ч. 2 ст. 51 ЖК РФ, изложив ее в следующей редакции: «При наличии у гражданина и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма, на основе членства в жилищном или жилищно-строительном кооперативе и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений».

Граждане, признанные нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет органом местного самоуправления. Принятие гражданина на учет означает, во-первых, строго фиксируемое во времени начало процесса, ведущего к удовлетворению индивидуальных потребностей гражданина из государственного или муниципального жилищного фонда; во-вторых, юридический факт, в силу которого конкретный орган за счет средств бюджета соответствующего уровня принимает на себя обязанность предоставить гражданину в будущем жилое помещение при условии, что к моменту предоставления жилья он будет соответствовать критериям, установленным законодательством, для предоставления жилья.

Согласно ст. 52 ЖК РФ, учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства. В случае и в порядке, которые установлены законодательством, граждане могут подать заявления о принятии на учет не по месту их жительства. Принятие на указанный учет недееспособных граждан осуществляется на основании заявлений о принятии на учет, поданных их законными представителями.

С заявлениями о принятии на учет должны быть представлены документы, подтверждающие право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Одним из таких документов могла бы быть декларация о доходах гражданина, подавшего заявление о принятии его на учет, и членов его семьи. Гражданину, подавшему заявление о принятии на учет, выдается расписка в получении этих документов с указанием их перечня и даты получения органом, осуществляющим принятие на учет.

Решение о принятии на учет или об отказе в принятии на учет должно быть принято по результатам рассмотрения заявления о принятии на учет и иных представленных документов органом, осуществляющим принятие на учет, не позднее чем через 30 рабочих дней со дня представления указанных документов в данный орган.

Орган, осуществляющий принятие на учет, не позднее чем через 3 рабочих дня со дня принятия решения о принятии на учет выдает или направляет гражданину, подавшему соответствующее заявление о принятии на учет, документ, подтверждающий принятие такого решения.

В новом Жилищном кодексе РФ введена норма, ограничивающая возможность принятия на квартирный учет для получения жилья по договору социального найма некоторых категорий граждан. Так, в соответствии со ст. 53 ЖК РФ граждане, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, принимаются на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий. Указанные действия обладают следующими признаками: они совершаются тем гражданином, который имеет цель приобрести право состоять на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении; данный гражданин не состоит на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении; гражданин, совершивший такие действия, является малоимущим; эти действия совершаются преднамеренно (с умыслом); в результате таких действий гражданин может быть признан нуждающимся в жилом помещении.

К числу действий, указанных в ст. 53 ЖК РФ, относятся действия, направленные на прекращение права собственности на жилое помещение (продажа, дарение и другие сделки, направленные на отчуждение жилья); вселение в жилое помещение в качестве членов семьи лиц, не являющихся таковыми (например, при заключении фиктивного брака, расторжении брака); приведение жилого помещения в состояние, не отвечающее установленным для жилых помещений требованиям; изменения порядка пользования жилыми помещениями; обмен жилого помещения; невыполнение условий договора социального найма, коммерческого найма, безвозмездного пользования жилым помещением, купли-продажи с рассрочкой платежа, повлекшее выселение граждан в судебном порядке; определение долей, выдел доли или изменение долей собственниками жилых помещений.

К указанным действиям не могут относиться увеличение числа членов семьи собственника или нанимателя жилого помещения (заключение брака, рождение ребенка, усыновление ребенка); действия, в результате которых гражданин признается малоимущим, например, изменение места работы, прекращение трудовых отношений, приобретение статуса безработного и т.п. Обязанность по доказыванию намеренности совершения данных действий гражданином должна быть возложена на орган местного самоуправления.

Кроме того, Жилищным кодексом РФ предусмотрен отказ в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, когда с заявлением не представлены документы, подтверждающие право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях; представлены документы, которые не подтверждают право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях; не истек срок последствий намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий.

Статья 56 ЖК РФ содержит основания снятия граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях, с которыми законодатель связывает прекращение административного правоотношения в связи с его трансформацией в жилищное правоотношение (при получении жилья) либо без возникновения жилищного правоотношения (выезд на другое постоянное место жительства и др.).

Граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в следующих случаях:

1. подачи ими по месту учета заявления о снятии с учета;

2. утраты ими оснований, дающих право на получение жилого помещения по договору социального найма;

3. их выезда на место жительства в другое муниципальное образование, за исключением случаев изменения места жительства в пределах городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга;

4. получения ими в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения;

5. предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома;

6. выявления в представленных ими документах в орган, осуществляющий принятие на учет, сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие на учет, при решении этого вопроса.

Однако в данной статье отражены не все основания снятия с учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях. На наш взгляд, ст. 56 ЖК РФ следует дополнить пунктами следующего содержания: смерть заявителя; признание его безвестно отсутствующим; объявление умершим.

В случае нарушения прав гражданина в связи со снятием его с учета, в частности необоснованное снятие с учета, он вправе обратиться в суд с жалобой на действия органов, нарушивших его права.

Решение о снятии с учета граждан, в качестве нуждающихся в жилых помещениях, должно быть принято органом, на основании решения которого такие граждане были приняты на данный учет не позднее чем в течение 30 рабочих дней со дня выявления обстоятельств, являющихся основанием принятия таких решений. Решения о снятии с учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, могут быть обжалованы указанными гражданами в судебном порядке.

Следует отметить, что Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.1998 г. № 1054, содержат перечень специфических оснований для снятия с квартирного учета военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы: «Военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы, снимаются с учета по основаниям, предусмотренным п. 26 Правил учета военнослужащих. Военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы, снимаются с очереди на получение жилых помещений или улучшение жилищных условий за счет средств федерального бюджета в случае:

а) заключения после увольнения в запас нового контракта на военную службу в федеральных органах исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба;

б) если по истечении 6 месяцев после указанного в ходатайстве командира (начальника) воинской части срока увольнения военнослужащего на него вновь не поступило письменное ходатайство об оставлении в очереди на получение жилых помещений или улучшение жилищных условий;

в) снятия с воинского учета в данном населенном пункте и выезда на другое постоянное место жительства;

г) решения жилищной проблемы;

д) заключения брака вдовами (вдовцами), состоящими в очереди на получение жилых помещений или улучшение жилищных условий в соответствии с подп. «б» п. 6 настоящих Правил;

е) выявления в представленных документах, являющихся основанием для постановки на очередь, сведений, не соответствующих действительности.

Не могут быть сняты с очереди на получение жилых помещений или улучшение жилищных условий вдовы (вдовцы) военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, потерявшие кормильца, состоявшего на учете, при условии, что они по-прежнему признаются нуждающимися в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий и не вступили в другой брак (п. 25 Правил учета военнослужащих). Не могут быть исключены из списков нуждающихся в улучшении жилищных условий по месту жительства до призыва (поступления) на военную службу военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, обеспечиваемые по месту военной службы служебными жилыми помещениями; военнослужащие, проходящие военную службу по призыву; курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования (п. 1, 11 ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»).

Правила, действующие в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, могут содержать и иные основания снятия с учета лиц, нуждающихся в жилых помещениях.

Региональные положения не допускают предоставления жилых помещений социального использования гражданам, не состоящим на учете, за исключением необходимости неотложного расселения их в связи со стихийным бедствием; из домов (помещений), признанных в установленном порядке аварийными, грозящими обвалом; подлежащих сносу или освобождению; по решению судебных органов, а также в некоторых других случаях, установленных действующим законодательством.

Согласно ст. 57 ЖК РФ, жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет. Однако в качестве исключения законодатель предусматривает ряд категорий граждан, которые наделяются правом на внеочередное получение жилья. К ним, согласно п. 2 ст. 57 ЖК РФ, относятся:

1. граждане, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат. Непригодными для проживания жилые помещения признаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу»;

2. дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах РФ или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

3. граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ перечне. Указанный перечень является закрытым, что, на наш взгляд, правильно, так как исключает возможности злоупотребления со стороны органов и должностных лиц, осуществляющих учет граждан, нуждающихся в социальном жилье.

Гражданам, состоящим на учете, в порядке очередности или вне очереди жилые помещения предоставляются на основании решения органа местного самоуправления, которое является основанием для заключения договора социального найма жилого помещения в срок, установленный данным решением.

При уклонении или отказе органа местного самоуправления вынести соответствующее решение гражданин вправе обратиться в суд с требованием о предоставлении ему жилого помещения и понуждении к заключению договора социального найма. Данное утверждение подтверждает наш вывод о том, что единственным основанием для возникновения отношений по социальному найму жилых помещений выступает соответствующий договор, который также можно рассматривать в качестве основания для вселения в предоставленное жилое помещение.

Следовательно, малоимущность, нуждаемость гражданина в жилище, постановка его на учет нуждающегося, наступление очередности, вынесение решения о предоставлении жилого помещения являются общими предпосылками, необходимыми для заключения договора социального найма жилого помещения, который, в свою очередь, порождает жилищные отношении по социальному найму. В случаях, предусмотренных законом, число предпосылок уменьшается (отсутствует очередность), то есть представляет собой специальный (усеченный) состав.

 

Автор: Чаркин С.А.