Цели законодательства о рекламе в РФ

Общеизвестно, что цель есть будущий результат, то, к чему стремится лицо, поставившее цель. «Цель - это совокупное представление о некоторой модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оценённых по результатам прошлого опыта». Для установления истинного содержания любого термина Закона, уяснение целей законодательства по регулированию рекламы является необходимым условием. Каждый правовой акт принимается с определённой целью и для решения конкретных задач осознанных и поставленных законодателем. Проанализируем цели регулирования рекламы в России.

Как следует из истории создания Закона «О рекламе», его цели были определены с учётом международного опыта. Председатель Государственного Комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, во время обсуждения проекта закона в Государственной Думе в 1994 году сделал следующее заявление: « Анализ действующего российского и зарубежного законодательства показывает, что интересы государственного регулирования сосредоточены, прежде всего (я это особо подчёркиваю) в сфере обеспечения добросовестной конкуренции и защиты прав потребителей». Эта позиция была реализована в тексте статьи 1 Закона, которая устанавливает, что: « Целями закона являются защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали».

Из текста следует, что законодателем определены несколько целей, которые могут быть разбиты на три основные группы: 1) защита от недобросовестной конкуренции; 2) защита потребителей; 3) реализация государственной политики в социальной, культурной и экономической сферах.

Закон о рекламе, по сути, представляет собой законодательное ограничение предпринимательской деятельности и свободы слова, осуществляемое в целях защиты потребителей, пресечения недобросовестной конкуренции и реализация государственной политики в социальной, культурной и экономической сферах. Рассмотрим каждую из групп отдельно.

Защита от недобросовестной конкуренции.

В соответствии со статьёй 8 Конституции Российской Федерации всем гарантируется поддержка конкуренции. Одно из средств реализации конкуренции - это реклама, посредством которой конкуренты борются за внимание и кошельки потребителей. Соответственно защита от недобросовестной конкуренции обозначена как одна из основных целей Закона. По сути, статья 1 расширяет сферу действия Закона о рекламе и включает в неё положения Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», в которых собственно даётся определение «недобросовестной конкуренции». Таким образом, действие Закона о рекламе, благодаря этой отсылке, распространяется и на следующие действия:

«-.распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;

- введение потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества и количества товара или его изготовителей;

- некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов;

- продажа, обмен или иное введение в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполнения работ, услуг;

- получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную тайну и охраняемую законом тайну».

Анализ показывает, что в России цели рекламного законодательства и законодательства о регулировании недобросовестной конкуренции по существу тождественны. На это уже обращали внимание некоторые российские исследователи».

И законодательство о недобросовестной конкуренции, и законодательство о защите прав потребителей, и рекламное законодательство защищают процесс создания и функционирования нормальной конкурентной среды на рынке. Все они направлены на обеспечение условий, при которых на рынке существуют конкурирующие компании, а для потребителей существует возможность выбора из множества предложений товаров и услуг. Некоторые из причин, в силу которых рынок не функционирует, а конкурентная среда исчезает, являются внешними по отношению к потребителю. Это причины, на которые потребитель не может повлиять, которые вне его контроля. Они касаются ситуаций, когда сам рынок не обеспечивает наличие достаточного выбора товара. Например, при монополизации рынка каким-либо лицом.

Другие причины являются внутренними по отношению к потребителю. То есть, потребители обязательно являются активными участниками процессов, в результате которых потребители лишаются способности эффективным образом выбирать среди вариантов, доступных на рынке. Например, поверив рекламному утверждению «самый дешёвый тариф» потребитель покупает тарифный план, который, на самом деле оказывается дороже аналогичных продуктов конкурирующих компаний в силу завуалированных дополнительных сборов за обслуживание.

Именно такие причины и должны быть устранены в результате применения рекламного законодательства.

Для защиты рынка установлена вторая производная цель - защита способности и возможности потребителей выбирать из доступных на рынке вариантов. Таким образом, защита от недобросовестной конкуренции и защита потребителя в этом случае неразрывно связаны и представляют собой просто разные проявления одного и того же процесса.

В США разработана теория так называемого «потребительского суверенитета. Суть её в гарантии осуществления выбора. Выбирая одни товары и услуги, и отказываясь покупать другие, потребители удовлетворяют свои собственные нужды, и, тем самым, посылают сигналы экономике. Отсюда проистекает необходимость защиты и гарантии осуществления права потребительского выбора. Обеспечение «потребительского суверенитета» является задачей и рекламного законодательства в том числе. Таким образом, потребительский суверенитет это и есть то идеальное состояние рынка и общества, к которому надо стремиться, и при котором не будет существовать введения в заблуждение.

К примеру, цель регулирования рекламных отношений была выражена в решении Федеральной Торговой Комиссии по одному из дел следующим образом: «Обычно Комиссия не ставит целью разрешить определённое поведение или добиться конкретного социального результата, она ставит целью обеспечить свободное функционирование рынка, чтобы в результате потребители могли принять самостоятельное решение».

Защита потребителей.

Потребитель реагирует на полученную и преобразованную восприятием и мышлением информацию. Информация проходит этап субъективного преобразования мозгом потребителя и «выплёскивается» в объективный мир, в виде определённых действий или изменений в поведении потребителя.

Цель законодательства о рекламе - обеспечить способность потребителей делать разумный выбор среди конкурирующих предложений. Не является целью стремление обеспечить такое состояние рынка, когда потребители получают абсолютно полную информацию. Ни один потребитель не является совершенной, мыслящей только разумным образом машиной, свободной от любых посторонних влияний, которые могут быть результатом особенностей воспитания с детских лет, культурных ценностей индивида и иных факторов. Ожидания от законодательства о защите прав потребителей достаточно скромные. Оно должно обеспечить способность потребителей делать разумный выбор в той степени, в которой потребители готовы к этому. «Защита потребителей должна быть не широкой теоретической задачей по обеспечению Правды, а скорее действиями по обеспечению надёжных данных, которые в свою очередь упростят функционирование надёжного и эффективного рыночного механизма».

Цель законодательства - защитить потребителей от насилия, введения в заблуждение, и других влияний, против которых трудно защититься или устоять, но не защищать покупателей от более умеренных легко идентифицируемых влияний таких, как имиджевая реклама, которую потребители могут просто оставить без внимания, если пожелают. Недостоверная информация, безусловно, будет мешать потребителю сделать наиболее адекватный выбор среди доступных на рынке предложений товаров или услуг.

Одна из важнейших целей регулирования рекламных отношений это защита от ущерба, который может быть нанесён потребителю. Интересно отметить, что в ряде стран законодатели пошли дальше, чем защита потребителей от экономического и финансового ущерба, ущерба здоровью. Потеря или пустая трата личного времени потребителей тоже становится объектом защиты закона.

Реализация государственной политики в социальной, культурной и экономической сферах.

Как известно, право является не только средством регулирования отношений в обществе, но также и средством воздействия на эти отношения. «Основное назначение права - организовать отношения граждан, их поведение, учитывая их индивидуальные потребности, направить действия членов общества в русло общественных интересов»«. Это очевидно, когда идёт речь об ограничении рекламы сигарет, алкогольных напитков, азартных игр. В этих областях во всём мире сложилась богатая практика регулирования рекламы. Но практика такого воздействия правом складывается и в других областях.

Одним из последних примеров такого воздействия может быть следующий. Правительство Европейского Союза обратило внимание на увеличение количества детей, страдающих ожирением. В результате в 2004 году было принято решение начать планирование мер по прекращению рекламы так называемой «пищи - мусора» (имеется в виду пища с хорошими вкусовыми качествами, но с высоким содержанием жира, соли и сахара), адресованную детям. В одном из интервью Комиссар Европейского Союза по вопросам здравоохранения и делам потребителей Маркое Кыприяноу (Markos Kyprianou) сделал следующее заявление: «Я хотел бы видеть, что производители таких товаров больше не ведут рекламу направленную непосредственно на детей»«. Первым шагом правительства стало обращение к участникам рынка, ведущим такую рекламу, с требованием прекратить такую рекламу в добровольном порядке. В ответ на такое обращение, компании Крафт Фудс и Пепси Ко., прекратили рекламу таких товаров, направленную на детей. В данном случае, возможно, что для реализации государственной политики, направленной на обеспечение здорового образа жизни детей, будет достаточно простого намерения правительства о введении запретов и ограничений, а также информирование предпринимателей о таком намерении. Будет ли это так, покажет время.

Необходимо особо отметить, что право также является и одним из важнейших организационных факторов, направленных на обеспечение эффективности действий потребителей и участников рынка, на создание конкурентной среды. Говоря о правовом воздействии, необходимо отметить, что такое воздействие может быть не только формирующей, но также и созидающей силой.

Практическим примером влияния права на поведение участников рынка может быть история написания «Руководства ФТК по использованию слова «Бесплатно» и сходных утверждений». Федеральная Торговая Комиссия, которой фактически делегированы полномочия по изданию подзаконных актов в области регулирования рекламы, в 1971 году обозначила необходимость сформировать определённые правила использования слова «Бесплатно»: «Поскольку покупатели постоянно пытаются сделать наиболее выгодную покупку, и воспринимают предложение товара или услуги с пометкой «Бесплатно» как товары или услуги, предлагаемые по сниженной цене, все подобные утверждения должны делаться с максимальной осторожностью во избежание вероятности введения потребителей в заблуждение»«. Далее ФТК вводит специально-юридическое значение слова «Бесплатно»: « когда покупателю заявляют, что при покупке им одной единицы товара ему дают вторую единицу товара «Бесплатно»; слово «Бесплатно» означает, что он платит не больше чем обычную цену за первую единицу товара, и что он ничего не платит за вторую единицу. Таким образом, покупатель имеет право верить, что продавец не компенсирует прямо или косвенно, полностью или частично стоимость единицы товара, которую он отдает бесплатно, за счёт увеличения цены первой единицы товара, которую покупатель обязан купить»«. В том же Руководстве устанавливается порядок определения «обычной цены» единицы товара, которую потребитель обязан купить, и в течение какого времени «бесплатные» товары могут быть в продаже.

Принимая этот акт, ФТК не просто сформулировала условия, при которых определённые действия будут признаны вводящими в заблуждение и, соответственно, незаконными. Авторы подзаконного акта достигли ряда положительных эффектов. Среди них можно назвать следующие: 1. Переход от общего правила о введении в заблуждение к специальному правилу, имеющему объективные критерии установления факта введения в заблуждение; 2. Снижение государственных затрат (расходы на административные дела), судебных издержек и затрат предпринимателей, неизбежных при рассмотрении дел о введении в заблуждение при использовании слова «Бесплатно», в отсутствие объективных критериев определения введения в заблуждение. 3. Снижение затрат потребителей (время и силы) на поиск наилучшего предложения по цене среди продаваемых со скидкой товаров. 4. Снижение вероятности формирования ситуации, когда использование слова «Бесплатно» участником рынка может привести к недобросовестной конкуренции. 5. Установление новых правил поведения субъектов рынка при использовании слова «Бесплатно». 6. Формирование и закрепление в общеупотребительной лексике общества чётко определённого значения слова «бесплатно» при его использовании в процессе продажи товаров и услуг.

Анализируя вышеперечисленные эффекты, можно сделать вывод о том, что в данном случае федеральное ведомство США осуществляло государственную политику, направленную на: 1) Обеспечение доверия и взаимопонимания между потребителями и продавцами товаров и услуг; 2) Защиту экономики от падения уровня производства (которое может иметь место при падении покупательского спроса, вызванного недоверием потребителей); 3) Снижение государственных расходов в процессе регулирования рынка.

В законодательстве можно найти и другие примеры для иллюстрации обсуждаемого тезиса.

Проблема толкования и выявления целей Закона о рекламе в России.

 Российский закон о рекламе даёт определение целей, которое допускает, по крайней мере, два противоречащих друг другу толкования. «Целями настоящего Федерального закона являются предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также посягающей па общественные интересы, принципы гуманности и морали».

При простом семантическом толковании текста следует, что согласно российскому закону «ненадлежащая реклама» должна подразделяется на два вида:

1. Ненадлежащую рекламу, способную ввести потребителей рекламы в заблуждение или «нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали.

2. Иную ненадлежащую рекламу.

Фактически такая формулировка статьи 1 Закона значительно сужает рамки действия Закона, и обязывает правоприменителя, например, не только доказать факт ведения недобросовестной рекламы, но и возможность причинения вреда имуществу граждан такой ненадлежащей рекламой. Ст. 1, по сути, даёт основания для существования ненадлежащей рекламы, которая по смыслу ныне действующего в Российской федерации законодательства не может быть ни предотвращена, ни пресечена.

Если ненадлежащая реклама, будь то недобросовестная, недостоверная, неэтичная или заведомо ложная; не будет вводить в заблуждение или наносить вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, и т.д.; то такая реклама не может быть предотвращена или пресечена ни судом, ни административным органом. Формально реклама может быть признана ненадлежащей, но одновременно являться законной.

Здесь имеет место явное противоречие смыслу Закона, другим актам и судебной практике.

Во-первых, ст. 1 Закона противоречит ст. 14.3 Кодекса об Административных правонарушениях «Нарушение законодательства о рекламе». Статья гласит: «Нарушение рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем законодательства о рекламе (ненадлежащая реклама или отказ от контррекламы) - влечет наложение»«. По смыслу этой статьи ненадлежащая реклама сама по себе уже является нарушением законодательства, то есть является незаконной.

Во-вторых, на практике и суды, и административные органы употребляют термин «ненадлежащий» как полный синоним термина «незаконный», то есть толкуют определение «цели» иным образом.

Автор настоящей работы полагает, что данное противоречие можно устранить путём внесения исправления и принятия новой редакции текста статьи 1 Закона:

«Целями настоящего Федерального закона являются защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы и иной рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, или посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали».

Предлагаемый новый текст не только позволит ликвидировать существующее противоречие, но и позволит применять закон к случаям, когда, например, реклама вводит потребителей в заблуждение, но представляется трудным или невозможным квалифицировать рассматриваемую рекламу как один из видов ненадлежащей рекламы, перечень которого в Законе является закрытым.

Автор: Кислицын А.А.