Закрепление принципа федерализма в период Временного правительства, март-октябрь 1917 года
Изначально Временное правительство, как верно отмечает Демьянов А., взяло курс на сохранение России в виде целостного государства с сильной центральной властью, «о федеративном устройстве России тогда, по-видимому, никто не думал». Форма государственного устройства России после Февральской революции, по мнению Левчука С.В., внешне оставалась неизменной: страна была унитарным государством, однако внутри этой формы произошли существенные сдвиги в сторону федерации. Одним из важнейших направлений правительственной политики в области государственного строительства стало расширение полномочий местных органов, прежде всего, самоуправлений. Устранялось дублирование функций самоуправления правительственными органами, которые делали при царизме самоуправление фиктивным. Одновременно шел процесс передачи региональным органам функций и компетенции центральной власти, т.е. происходила деконцентрация власти. Децентрализация в России достигла крайних пределов, вызвала нарушение организационного единства высших и местных органов.
В Финляндии, на Украине и в Прибалтике местная буржуазия активно высказывалась за национальное самоопределение, появились различные предложения в поддержку идей автономии: национально-территориальной, национально-культурной и других. Поскольку политика Временного правительства в этом вопросе была непоследовательна, противоречива и нерешительна, национальные элиты от желания культурной автономии и свободы национального языка, переходят к требованию достаточно широкой государственной самостоятельности.
Первые наиболее значимые предпосылки к правовому закреплению принципа федерализма появились в период с марта по октябрь 1917 г. Национальными частями стали выдвигаться требования переустройства российской империи, в том числе и на основе принципа федерализма. Условно можно выделить пять групп:
1. Требования, выдвигавшиеся на Украине, в Латвии, Эстонии, на съездах крымских татар, общекавказском мусульманском съезде, съезде туркестанских мусульман, общеказакском съезде, краевом туркестанском казакском съезде, горцев, инородцев Поволжья. Представители этой группы выступали за переобустройство российской империи в федерацию, а также за реализацию принципа федерализма в практическом реформировании государственного устройства.
2. Пожелания Финляндии, как некий симбиоз, направленный на создание смешанного, федеративно-конфедеративного союза с Россией.
3. Желание Литвы полной независимости от России.
4. За автономию с предоставлением широких прав в области самоуправления выступали Белоруссия, Грузия, Армения.
5. И, наконец, за культурно-национальную автономию в качестве формы своей национальной организации высказывались мусульмане внутренней России и башкиры.
Показательна позиция Украины, требования которой варьировались от широкого местного самоуправления на начальном этапе до желания полной независимости, даже без сохранения федеративной связи с Россией, на конечном этапе. Здесь имелись наибольшие предпосылки для построения новых отношений с Россией: экономически развитый район, имевший огромное значение для экономики всей страны (продовольствие, уголь и пр.); достаточно высокая степень образованности и уровень самосознания населения; развитая национальная интеллигенция, которая имела возможность и желание взять на себя властные функции.
20 марта 1917 г. Временное правительство издало Постановление об отмене вероисповедных и национальных ограничений. Но вопрос касательно предоставления всем народам России права национального и культурного самоопределения в нем остался неразъясненным.
9 марта 1917 года было провозглашено «Первое обращение Рады к украинскому народу», где говорилось о том, что всем нациям России пришла свобода, и что вопрос о дальнейшей судьбе украинского народа будет решен на Учредительном собрании, «а до этого времени мы призываем спокойно требовать от нового правительства всех прав, которые тебе (т.е. украинскому народу) естественно принадлежат, и которые ты должен иметь». Требования на первоначальном этапе не выходили за пределы национальной культуры и образования. Однако уже на Всеукраинском национальном съезде, проходившем 5-8 апреля 1917 г. в Киеве, помимо требования национально-территориальной автономии, выносится решение о создании органов местного самоуправления - Краевого совета. Центральной Раде поручалось выработать проект автономного статуса Украины, который подлежал утверждению конгрессом Украины, организованному так, что бы он выражал волю населения всей территории Украины. Также было принято требование к российскому правительству «чтобы были допущены на мирную конференцию, кроме представителей воюющих держав, и представители тех народов, на территории которых происходит война, в том числе и Украины». Подобное же требование встречается и в решении I Всеукраинского войскового съезда, где «согласно принципу самоопределения народов, Украинский войсковой съезд признает необходимым, чтобы на мирной международной конференции была представлена Украина в лице своих делегатов от организованного украинского народа». Это совершенно не вписывается в концепцию автономии: удовлетворение подобного требования выводило бы Украину на международную арену и фактически делало ее субъектом международного права. В этом случае вопрос переходил бы в плоскость приобретения Украиной суверенитета. Весьма решительными стали резолюции I Всеукраинского войскового съезда, где было заявлено требование о «немедленном провозглашении особым актом принципа национально-территориальной автономии, как наилучшего обеспечения всех национально-политических прав украинского народа», «немедленном назначении при временном правительстве министра по делам Украины», создании национальной украинской армии.
Прибывшая в мае в Петроград украинская делегация привезла Докладную записку Центральной рады Временному правительству. Сами по себе требования не были особо радикальными: основать при Временном правительстве должность особого комиссара по делам Украины; выделение украинцев в особые национальные части в тылу и, по возможности, на фронте; украинизация не только начальной школы, признанной ранее, но и средней и высшей; занятие ответственных административных должностей лицами «пользующимися доверием населения, говорящими на его языке и знакомыми с его бытом»; выделение денежных средств на нужды Центральной рады; разрешение въезда на Украину выселенным украинцам. Снова было заявлено пожелание участия украинских представителей на международной конференции. Рада не стала требовать немедленного провозглашения ее автономии и всего лишь высказала надежду, что «Временное правительство выскажет в том или ином акте принципиально свое сочувственное отношение к этому лозунгу». Такую мягкую формулировку, на наш взгляд, можно объяснить двояко. С одной стороны, буржуазная Рада действительно не хотела столь скорого провозглашения автономии, боясь потерять контроль над возрастающим народным движением, излишнее развитие которого было для нее не только невыгодным, но и просто опасным. С другой стороны, это могла быть политика постепенного приобретения все большего объема прав и полномочий от центральной власти, не шокируя ее при этом резкими и масштабными требованиями, заявленными одномоментно.
Для обсуждения данного послания Временным правительством было создано Особое совещание. В ответе правительства заявлялось, что Рада не является «правомочной в смысле признания ее компетенции по выражению воли всего населения Украины» потому что она «не избрана всенародно». В очередной раз указывалось о правомочности лишь Учредительного собрания в решении вопроса об автономии Украины. По вопросу украинизации войска «возможно временное разрешение этого вопроса лишь в объеме, указанном военным министром украинским организациям в Киеве». В участии украинской стороны в мирной конференции также резонно было отказано «ибо в международной конференции принимают участие государства, а не народы». Относительно отпуска средств из казны на национально-культурные потребности было сказано, что «они должны отпускаться органами местного самоуправления, а не государством».
Временное правительство, не отрицая существа требований украинской делегации, подчеркивало, что оно «признает национальные особенности Украины и необходимость разрешения вопроса о будущем устройстве Украины, которое принадлежит Учредительному собранию». Но в то же время, в воззвании к полякам от 17 марта 1917 г. правительство признало их право на самоопределение, хотя никакого различия в статусе Украины и Царства Польского не имелось. У подобного решения имелась вполне объяснимая причина - на тот момент Польша была оккупирована немецкими войсками и фактически была отторгнута от России. Признание российским правительством права на отделение поляков имело целью поднять волну сопротивления немцам внутри самого Царства Польского.
На Украине опубликование правительственного сообщения об отклонении украинских требований вызвало возмущение. В. Винниченко 7 июня на II Всеукраинском войсковом съезде выдвинул требование широкой автономии с правом законодательной инициативы и издания законов, с правом их самостоятельной кассации.
Всеукраинский крестьянский и 2-й Всеукраинский войсковой съезды добивались от Рады активных действий. На крестьянском съезде было заявлено требование о федеративном устройстве: «только установление в России федеративно-демократической республики с национально-территориальной автономией Украины и гарантией прав национальных меньшинств может охранить край от разрухи, Съезд постановил поручить Украинской центральной раде совместно с Всеукраинской радой крестьянских депутатов: а) немедленно выработать проект положения автономии Украины и федеративно-демократического устройства российской республики; б) немедленно созвать съезд представителей других народов и областей, добивающихся федеративно-демократического порядка». Дошло до абсурда, так как исходя из вышепроцитированного, УЦР и Всеукраинская рада крестьян выработают не только проект автономии Украины, но и федеративного устройства всей России.
10 июня украинской стороной был принят I Универсал, который в целом имел характер декларативного акта и наметивший курс дальнейшего политического развития Украины. В нем говорилось, что «будет Украина свободна. Не отделяясь от всей России, не порывая с державой российской, пусть народ украинский на своей земле имеет право сам распоряжаться своей жизнью». В соответствии с данным актом, устройство Украины и все законы, которые учредят ее строй должны приниматься Всенародным украинским собранием (сеймом). Всероссийское Учредительное собрание наделялось лишь обязанностью утвердить представленные Украиной законы, касающиеся ее строя. «Те же законы, которые установят строй по всей Российской державе, должны издаваться во Всероссийском парламенте». Получалось, что Учредительное собрание украинской стороной вроде бы и не отрицается, но для остальной России, для себя же был намечен особый порядок.
Пытаясь обойти сомнительную легитимность Рады и невозможность Временного правительства самостоятельно принимать решения такого рода, была высказана идея созыва Всенародного украинского собрания, решения которого стали бы для Украины первостепенными по отношению к нормативным актам Временного правительства. Кроме того, Универсалом вводился особый налог на «родное село», все сборы от которого подлежали перечислению не в государственную казну, а в казначейство украинской рады. Учитывая, что Украина по-прежнему оставалась составной частью России и должна была подчиняться общероссийским законам, многие положения данного Универсала являлись грубым нарушением законности и государственного порядка.
В качестве реакции на I Универсал Временное правительство выпускает «Воззвание Временного правительства к украинцам», где правительство «вменяло и вменяет себе в обязанность прийти к соглашению с общественно-демократическими организациями Украины относительно тех переходных мер» в вопросах местного самоуправления, «которые подготовляют переход к тому окончательному свободному строю, который Украина должна получить из рук Всенародного учредительного собрания», где украинцы «сумеют выковать для себя те формы государственного устройства, которые полностью отвечали бы их национальным стремлениям». Но делалась оговорка, что в данный момент правительство считает невозможной «полную перестройку государственного организма России и строения общероссийской армии». По отношению к Украине впервые прозвучало понятие «государственное устройство», что указывало на возможное признание за ней права на суверенитет.
Однако на Украине продолжалось формирование независимых органов власти в виде созданного 26 июня Генерального секретариата. По словам Винниченко, это продолжался «процесс пересоздания моральной власти в общественно-правовую, полномочную, со всеми присущими ей компетенциями, функциями и аппаратами». Центральная Рада поручила Генеральному секретариату подготовить в ближайшее время доклад о созыве Украинского учредительного собрания. Интересен круг вопросов, который подлежал компетенции Генсекретариата. К ведению данного органа относились внутренние дела, финансовые, юридические, продовольственные, земельные, международные, трудовые, дорожные, войсковые, торговые, дела просвещения. Большинство из перечисленных вызывают массу вопросов касательно законности изъятия их из ведомства общероссийского и передачи вновь созданному украинскому исполнительному органу. Более того, это являлось прямым нарушением продолжавшего (хотя бы и формально) действовать старого общероссийского законодательства.
Рада объявила себя «не только исполнительным, но и законодательным органом всего организованного украинского народа». Провозглашается независимость власти - «Украинская демократия имеет свою собственную власть, которую сама создала и которой она целиком доверяет». В этой напряженной ситуации Временное правительство прибегло к переговорам, направив в Киев делегацию в составе Керенского, Терещенко и Церетели. Было достигнуто компромиссное соглашение о назначении в качестве высшего органа управления краевыми делами Украины особого органа - Генерального секретариата, состав которого должен был определяться центральным правительством по соглашению с УЦР. Кроме того, правительство настояло на расширении состава Рады за счет представителей национальных меньшинств Украины. Была удовлетворена просьба украинской делегации о выражении положительного отношения к лозунгу автономии - в соглашении было сказано, что «Временное правительство отнесется сочувственно к разработке Украинской Радой проекта о национально-политическом положении Украины как сама Рада найдет это соответствующим интересам края». Украинская сторона закрепила свое согласие 3 июля во II Универсале, подчеркнув, что Украинская Центральная Рада против выхода из состава России. Генеральный секретариат подчиняется Временному правительству и является «носителем высшей краевой власти Временного правительства на Украине». Но норма о подчинении Генсекретариата центру была по сути дела декларативной, являлась формальной уступкой, позволяющей Временному правительству сохранить подобие власти над Украиной хотя бы до Учредительного собрания. Фактически же, функция управления Украиной всецело принадлежала Генсекретариату.
После июльской попытки переворота Временное правительство в одностороннем порядке пересмотрело раннее достигнутые договоренности. «Устав высшего управления Украиной», принятый сторонами в результате совместных соглашений, не был утвержден центральной властью. Взамен его 4 августа была выпущена правительственная инструкция Генеральному секретариату, где существенно урезались его полномочия. Был сокращен ряд комитетов: юридический, дорожный, войсковой и международный. В то же время, комитеты, действительно необходимые для осуществления местного самоуправления, были оставлены. Генсекретариат наделялся правом законодательной инициативы касательно управления Украиной, тогда как утверждение подобных предложений становилось компетенцией Временного правительства. Секретариату, по сути дела, отводилась роль проводника между российской властью и украинским движением. По этой схеме, украинская сторона через Секретариат доводит свои пожелания до Временного правительства, а то в свою очередь через него руководит краем. Однако Сенат, куда данная инструкция была внесена министром юстиции на утверждение, отказался распубликовывать ее. Мотивируя свое решение, Сенат указал на невозможность издания подобного акта, так как ни Украинская рада, ни Генеральный Секретариат с правовой точки зрения до сих пор не существовали.
В «Киевской мысли» 11 августа 1917 г. публикуется решение Центральной Рады о скорейшем созыве Учредительного собрания этнографической Украины для того, чтобы население самостоятельно решило вопрос о политическом устройстве Украины и ее отношении к России. В попытке найти поддержку со стороны других национальных частей Российской империи и наладить с ними связи на федеративных началах, Центральная Рада 21-28 сентября организовала в Киеве съезд свободных народов, в работе которого приняли участие представители татар, грузин, латышей, литовцев, евреев, белорусов, эстонцев, молдован, бурятов, донских казаков. На съезде делегаты выступили за право каждого народа организовываться в национально-персональную автономию, объем полномочий и форма организации которой будет определяться Национальным Учредительным собранием, созванным на основе всеобщего, равного, прямого, тайного, пропорционального и без различия пола голосования. По мнению участников, идея федерализма глубоко укоренилась среди многочисленных наций России. В своем постановлении съезд выступил за коренное переустройство российского государства на принципах децентрализации, федерализма, демократизма, признания равноправия всех народов. В случаях, когда народы рассеяны по всему государству, необходимо предоставлять им экстерриториально-персональную автономию. Съездом был избран Совет Народов, который должен был руководить совместной борьбой всех народов за «храм воли народа», под которым подразумевалась Российская федерация.
28 сентября провозглашается очередная декларация Генерального секретариата. Существующее по правительственной инструкции от 4 августа положение, по которому Секретариат является краевым органом Временного правительства, подменяется формулировкой, исходя из смысла которой Генеральный Секретариат выступает в роли высшего органа власти на Украине, признанного Временным правительством. Т.е., из проводника воли центрального правительства Секретариат, исходя из провозглашенного, становится самостоятельным органом. Совершенно четко, причем в одностороннем порядке, указывается, что Центральная Рада уже определила свой будущий национально-политический строй. И этот строй - «равноправное государственное тело в Федеративной российской республике». Требование автономии было заменено куда более радикальным - требованием государственного суверенитета в составе федерации. Намечаются меры, направленные на обеспечение участия на международной мирной конференции представителей украинского народа, хотя центральным правительством неоднократно разъяснялось, что в конференции имеют право участвовать государства, а не народы. Существование Российской федерации провозглашается как свершившийся факт - «созданная революцией великая российская федерация», «пересоздание централистической российской империи в федеративную республику», хотя ни одним правовым актом подобное не было закреплено.
В этот же день была опубликована правительственная декларация по национальному вопросу, в которой снова все сводилось к разработке законов, обеспечивающих национальным меньшинствам пользование родным языком в школе, суде, органах самоуправления. Право решения проблемы дальнейшего государственного устройства России по-прежнему признавалось за Учредительным собранием. Единственное новшество, о котором было заявлено, стало образование при Временном правительстве совета по национальным делам, где должны были быть представлены представители всех наций, населяющих Россию. Целью создания такого органа была подготовка к Учредительному собранию.
1 октября от Генерального Секретариата был официально опубликован III Универсал. Про федеративные отношения в нем сказано как о неизбежном и практически свершившемся факте. Секретариат при этом выполняет лишь функцию подготовки к «автономной жизни в федерации республики российской».
Деятельность Рады по созыву Учредительного собрания повлекла в результате запрос Министерства юстиции России прокурору киевской судебной палаты на предмет сепаратистских тенденций. Заявлялось, что правительство примет все возможные меры к сохранению чести и достоинства России. По-прежнему утверждалось, что на основании действующего законодательства и соглашений Украина является неотъемлемой частью России. Соответственно и Генеральный секретариат должен рассматриваться как орган центральной власти на Украине. В запросе требовалось провести расследование действий Рады и Генсекретариата и, в случае нарушения ими общероссийских законов, привлечь к уголовной ответственности.
Приведенные факты свидетельствуют о развитии требований Украины от национально-культурной автономии к установлению федеративной связи с Россией, назревшей необходимости законодательного закрепления принципа федерализма и его реализации в практике реорганизации российского государства.
Принципы федерализма прослеживаются и в требованиях ряда других национальных частей империи.
В Латвии так же высказывались требования, варьировавшиеся от автономии до федерации. Так 12 марта в резолюции Земского съезда латышской части Лифляндии было высказано пожелание о том, что Латвия должна быть автономной и нераздельной провинцией России с широкими правами самоопределения. При этом все населенные латышами земли было необходимо объединить в одну административную единицу. 12 апреля было заявлено требование, согласно которому автономия Латвии должна иметь государственный характер, а Россия представлять собой федеративную республику. В данной резолюции, по всей видимости, имела место некоторая неточность терминов, и делегаты представляли вхождение Латвии как субъекта в состав федеративной России. За вхождение Латвии в качестве автономной области в Российскую демократическую федеративную республику с правом иметь свою конституцию, местное законодательство и парламент, высказался и I съезд рабочих и безземельных Латвии. Петроградская латышская демократическая партия видела будущее Латвии в составе русской демократической федеративной республики по аналогии с кантонами Швейцарии или штатами Америки. Выражалась уверенность, что Учредительное собрание изберет именно такую форму дальнейшего существования российского государства. Латвия должна была обладать полной автономией - законодательной, административной, финансовой и политической в целях культурного и экономического прогресса. Утверждалось, что латыши «единодушно подадут свой голос за демократическую федеративную республику».
Крестьянским союзом Латвии 29 апреля также была подтверждена идея вхождения в федерацию государств России в качестве автономного государства. К совместному ведению с Россией относилась внешнеполитическая сфера, общее войско, таможня, денежная единица, иными словами это была предпосылка разграничения предметов ведения и полномочий (в данном случае предметы совместного ведения). Программа латышской национал-демократической партии, помимо желания войти на правах государства-члена в федерацию России, содержит интересные положения касательно общих органов власти и порядка взаимодействия. Общефедеральные законодательные органы составляли бы Совет российской федерации и общая палата депутатов. В Совете Федерации все члены федерации имели бы право на одинаковое количество представителей. Общая же палата составлялась по количеству населения в субъектах. Данная модель построения законодательных органов очень схожа с существующей в современной России. Помимо законодательных, должны были быть созданы иные федеративные учреждения. Спорные вопросы, связанные с нарушениями конституции Латвии, подлежали рассмотрению федерального суда (также прообраз современного конституционного суда). Из перечисленного можно судить о желаемом закреплении принципа единства государственной власти.
И лишь отдельные политические деятели Латвии, такие как П. Стучка, выступали против идеи федерализма в отношениях Латвии с Россией. Он считал, что автономная Латвия была бы не менее свободной, чем республика Латвия - часть российской федерации, так как на усмотрение местного законодательства будет оставлено все, что не запрещено в конституции России.
Автономия понималась им как самое широкое демократическое самоуправление не только по хозяйственным вопросам, но и политико-административным. Участие латвийских представителей в центральном законодательстве призвано было гарантировать Латвии соблюдение ее интересов. Кроме того, была высказана совершенно утопическая идея, согласно которой в развитом демократическом обществе местное самоуправление получит право вступать во взаимоотношения с другими государствами. В целом, суть его воззрений сводилась к обоснованию необходимости и желательности автономии Латвии.
В августе 1917 г. на Государственном совещании в Москве представитель латышской национальной группы заявил, что латыши не стремятся к отделению или отмежеванию от России, но в тоже время желают объединения всех латышских земель в единую автономию, в пределах которой они сами будут устраивать свою судьбу. В целом, стремления латвийских политических сил сводились к вхождению Латвии в качестве равноправного субъекта в российскую федерацию, с разграничением предметов ведения и закреплением единства государственной власти. Федерализация отношений с Россией представлялась латвийской стороне наиболее приемлемой формой своего государственного обустройства и, одновременно, переустройства унитарной Российской империи. Временное правительство, в свою очередь, пыталось удовлетворить требования латышей путем корректировки объема прав местного самоуправления, тем самым изменяя содержание, но не форму взаимоотношений.
Требования Эстляндии (Эстонии) можно охарактеризовать как одни из наиболее четко и грамотно сформулированных. Будущее России виделось эстонцам в качестве федеративной демократической республики, организованной по сходной с американскими штатами системе. Федерация должна была состоять из республиканских территориальных штатов отдельных национальностей. Эстляндия именовалась штатом «Eesti», к компетенции которого относились все правоотношения, которые не входили в компетенцию «федерационного союза», т.е. абсолютно четкий прообраз принципа разграничения предметов ведения и полномочий. Объединение в федерацию должно было произойти на основе принципа равноправия всех членов.
Право окончательного установления государственных форм Эстонское национальное собрание признавало за Российским учредительным собранием, настаивая при этом на идее федерализма для всех народов. От Временного правительства требовалось издание нормативного акта еще до момента созыва Учредительного собрания, в котором бы закреплялся принцип автономности российских народов. В качестве предварительного этапа на пути к самоопределению национальных частей требовалось издание постановления о временном местном самоуправлении.
На Государственном совещании в Москве представитель эстонской национальной группы заявил о поддержке Временного правительства, которому давались заверения в отсутствии сепаратных стремлений у эстонцев. Желание эстонцев к разрешению национального вопроса путем удовлетворения их требований представлялось не как центробежное явление, а как единственно возможный путь дальнейшего государственного строительства. Но, несмотря на это, представители Эстонии обратились с призывом к Временному правительству начать работы по подготовке переустройства государства на основах самоопределения народов в демократической российской республике, состоящей из равноправных членов, находящихся в федеративной связи между собой. В качестве переходных и временных мер на пути построения взаимоотношений на принципах федерализма, эстонская делегация потребовала немедленного расширения полномочий местного высшего органа самоуправления, отмены любых ограничений в пользовании эстонским языком и право создавать национальные воинские части.
Т.е., можно сделать вывод о том, что эстонцы желали переустройства России на принципах федерализма. Будущая федерация, по их мнению, имела бы договорный характер при условии вхождения субъектов на равноправной основе. Данные пожелания были высказаны весьма четко и, несмотря на то, что формальное право закрепления федеративной формы государственного устройства сохранялось за Всероссийским Учредительным собранием, это уже являлось лишь чисто юридической формальностью.
Мусульманские народы в количественном отношении составляли немалую часть населения российской империи, поэтому их идеалы и убеждения относительно дальнейшей формы государственного устройства представляли существенный интерес. Но мусульманское движение отличалось значительной разрозненностью и отсутствием единой политики. Поэтому, в целях большей организации, 15-17 марта 1917 г. в Петрограде было созвано совещание мусульман, на котором было решено организовать Временное центральное бюро российских мусульман, призванное осуществить функцию созыва Всероссийского мусульманского съезда. В числе основных вопросов, подлежащих рассмотрению на съезде, указывались образ государственного управления и культурно-национального самоопределения. Налицо была попытка объединения всех мусульман, имеющая своей целью выяснение их политических взглядов и реализацию их в жизни.
Всероссийский мусульманский съезд состоялся в Москве 1-11 мая 1917. На этом съезде борьба развернулась между сторонниками Ахмеда Цаликова и М.А. Расул-Заде. М.А. Расул-Заде отстаивал точку зрения, согласно которой наиболее приемлемой, в свете общемусульманских интересов, является демократическая республика Россия, организованная на национально-территориально-федеративных началах. Эта идея получила поддержку большинства съезда. Представитель же меньшинства съезда, Ахмед Цаликов, напротив, выявлял недостатки территориально-федеративного характера организации государства, к числу которых он относил затруднение решения аграрного и женского вопроса, ухудшение правового положения рабочих в мусульманских штатах по сравнению с российским законодательством, культурную разобщенность. По мнению Цаликова, территориальный федерализм приведет к полной децентрализации мусульман и раздроблению их политических сил, попыткам мусульманских штатов освободиться от какой-либо власти центральных органов.
Помимо общемусульманских съездов проходили и съезды отдельных мусульманских народов. Крымские татары во Всероссийском Учредительном собрании намеревались добиваться установления Федеративно-демократической республики. На крымско-татарском съезде, прошедшем в Симферополе 1 октября 1917 г., в жесткой форме были приняты решения о том, что делегаты крымских татар в Учредительном собрании должны были стать «самыми горячими сторонниками федерализма», избирать следует только убежденных демократов-федералистов. Осуществление прав национальностей представлялось возможным только в демократической федеративной республике, поэтому для Крыма предполагалось введение территориальной федерации. За государственное переустройство России на федеративных началах высказался общекавказский мусульманский съезд, съезд туркестанских мусульман, общеказакский съезд, краевой туркестанский казакский съезд. Второй горский съезд одобрил идею автономии федеративной единицы Кавказских гор в составе русских соединенных штатов, сославшись на заявление представителя Временного правительства М.А. Славинского, утверждавшего, что подобное право создания не только автономии, но и федерации нисколько не препятствует работе на местах. На том же съезде была принята Конституция союза горцев, закрепившая создание органов власти союза и возложившая на них, в числе прочих, обязанность обеспечения федеративного строя, а также охраны и укрепления права союзных народов на самоопределение.
Весьма интересна политическая платформа тюркской партии федералистов «Муссават». Своей задачей они видели установление в России демократической республики на национально-территориально-федеративных началах. Для Азербайджана, Туркестана, Киргизии и Башкирии предусматривалась организация в виде территориальной автономии, для поволжских и крымских татар, а также всех остальных тюркских народностей - в виде национальной автономии. Исходя из концепции этой партии, каждая автономная единица составляет нераздельную федеративную часть России, связанную с ней вопросами обороны, внешней политики, монетной системы и таможни. При этом составляющие федерацию автономные единицы сохраняют свою независимость во внутренних делах, а именно в административных, законодательных, финансово-хозяйственных, культурных вопросах, а также в судопроизводстве. Автономная единица имеет представительное собрание в качестве законодательного и совет в качестве исполнительного органа власти.
Казахская партия «Алаш-Орда» представляла себе будущее России в виде федерации - союза мелких государств. При этом каждое составляющее федерацию государство имело бы статус автономии и входило в федеративный союз на равноправной основе.
На Государственном Совещании в Москве представитель мусульманских организаций формально выразил поддержку Временного правительства, но заявили о своем намерении отстаивать в Учредительном собрании федеративное устройство для окраин.
Инородцы Поволжья были сторонниками переустройства России на федеративных началах, признавая все же преждевременным немедленное введение федеративной республики в силу низкого культурного и политического уровня. Выход из этой ситуации они видели в учреждении в России демократической республики, которая в дальнейшем, при наступлении культурно-политических условий, имела возможность перерасти в федеративную республику. От Учредительного собрания поволжские инородцы требовали установить широкую политическую автономию для окраин, имеющих историческое прошлое. Для мелких же народностей предусматривалась культурная автономия.
Требования белорусских политических сил нельзя назвать однозначными, разброс пожеланий о форме государственного устройства был достаточно существенен - от широкого областного самоуправления до вхождения в состав России как субъекта федерации. Состоявшийся в марте 1917 г. Белорусский национальный съезд высказался в поддержку Временного правительства. На этом съезде было принято решение организовать белорусский национальный комитет, который должен был организовать управление Белоруссией совместно с Временным правительством. Будущий государственный строй России представлялся делегатам демократически-республиканским, основанным на принципах федерализма, Белоруссия при этом должна была приобрести автономию. Для осуществления этой цели съезд поручил делегатам войти в сношения с Временным правительством.
В апреле конференция Белорусской социалистической громады высказалась в поддержку Временного правительства, сообщив в то же время о. подготовке к Учредительному собранию и начале проведения агитации за федеративную республику России и автономную Белоруссию. В целях приобретения Белоруссией автономии в Федеративной российской республике конференция постановила заняться разработкой этого вопроса и установлением границ автономии по согласованию с соседними народами. На состоявшейся в июне конференции позиция Громады получила дополнительное развитие. Не отказываясь от права каждой нации на самоопределение вплоть до полной независимости, все же была принята резолюция, признающая отделение какой-либо части России в сложившихся условиях нежелательной. Форма устройства Белоруссии называлась по-разному. Так в п. 1 Резолюции высказывается идея приобретения Белоруссией автономии наряду с другими нациями. Тогда как в пятом пункте той же декларации будущая форма устройства Белоруссии представляется в виде широкого самоуправления, с наличием собственных законодательных органов. Указывается на отсутствие необходимости установления границ между Белоруссией и другими частями Российской федерации. Все же, из смысла резолюций Белорусской Громады следует, что она высказывается за федеративную форму правления для России, для Белоруссии же признавая целесообразным введение широкого самоуправления в виде автономии.
5 августа 1917 г. был образован консолидированный орган белорусского населения - Центральная Рада белорусских организаций, призванная на пропорциональной основе объединить различные политические движения. В принятой ею Политической платформе будущее государственное устройство России представляется в качестве федеративной демократической республики с гарантией прав меньшинства.
Выступая в целом за федеративную форму организации России, в большинстве своем, белорусы желали своей политической организации в виде автономии с предоставлением ей широких прав самоуправления, оставаясь в то же время в составе России.
Финляндия пользовалась особыми привилегиями и обладала достаточно широкой автономией в рамках Российской империи: она имела собственный парламент и правительство; во внутренних делах имела определенный круг властных полномочий, необходимых для обустройства по собственному усмотрению. Представителем центральной власти являлся генерал-губернатор.
Временное правительство после прихода к власти отменило все статьи прежних законов, ограничивающих конституцию Финляндии, подтвердило действие финской конституции, сохранение внутренней самостоятельности Финляндии, национальной культуры и языков с дальнейшим расширением круга полномочий финского правительства. В Акте об учреждении конституции Великого княжества Финляндского и о применении ее в полном объеме Временное правительство давало распоряжение финскому Сенату выходить с законодательными инициативами к центральному правительству с целью приведения в соответствие финского и российского законодательства. Правительство намеревалось передать на рассмотрение финского Сейма проекты новой формы правления для княжества.
Но после февральской революции изначальная ориентация Финляндии была направлена на расширение автономных прав вплоть до отделения. Официальные шаги финской стороны также являлись достаточно решительными. Так 5 июля 1917 г. сеймом был принят Закон об осуществлении верховной власти Финляндии, в котором сейм в одностороннем порядке, мотивируя это прекращением прав монарха, наделяет себя несвойственным ранее кругом полномочий: правом единолично решать, утверждать и постановлять о приведении в исполнение всех законов Финляндии, в том числе и касательно финансовых, налоговых и таможенных правоотношений. Все вопросы, подлежащие ранее компетенции императора, сейм также возлагал на себя. По объяснению финляндской стороны, это необходимо было в целях наиболее полного осуществления самоуправления Финляндии. Единственным, в чем сейм признал свою неправомочность, явилась внешняя политика и армия. По сути дела, сейм воспользовался образовавшейся правовой брешью, возникшей в результате отречения императора, который являлся также и верховным правителем Финляндии, от престола. Соответственно, следуя логике и формальным правовым основаниям, финский парламент сделал вывод, что в результате ликвидации института верховной власти над Финляндией, сейм вправе осуществлять внутреннее управление краем. Оправданием тому призвана была служить идея народовластия, так как необходимое перенесение верховной государственной власти должно быть осуществлено на финский народ в силу того, что только он является источником публичной власти в Финляндии. Соответственно, власть переносится на сейм как орган народного представительства. Налицо попытка легитимации Сейма путем объявления себя органом народного представительства с целью придания как можно большего юридического веса своим законодательным актам.
Временное правительство в качестве ответной реакции 31 июля 1917 г. распустило Сейм и назначило новые выборы. Центральное правительство отказалось «самочинно предвосхитить» волю будущего Учредительного собрания, не признав за финляндским Сеймом провозглашенные им в законе от 5 июля права и не пойдя на упразднение российской власти в вопросах финского законодательства и управления.
В Финляндии столь резкая реакция центра вызвала неоднозначную реакцию. Так 6 августа на заседании Гельсингфорских исполнительных комитетов советов была принята резолюция по финляндскому вопросу, которая подтвердила ранее принятую резолюцию от 21 июля. В ней говорилось о необходимости избежать конфликтной ситуации, для чего необходимо обязательно подчиниться распоряжениям центрального правительства «как правомочного органа русской революционной демократии». Действия финских демократических сил признавались ошибочными из-за отсутствия согласования с российскими властями. Было вынесено демократичное по духу предложение организовать согласительную комиссию, состоящую из представителей обеих сторон, призванную урегулировать конфликтную ситуацию. В то же время финская социал-демократия, напротив, призвала к неповиновению распоряжениям Временного правительства, которое по ее мнению не вправе вмешиваться в дела Финляндии. В течение короткого промежутка времени последняя точка зрения стала тотально преобладать. Повсеместно на съездах различных партий и организаций стали приниматься резолюции, осуждающие роспуск Сейма и централистскую политику Временного правительства.
В сентябре Юридической комиссией Сената был предложен проект закона о форме правления в Финляндии. В нем Финляндия провозглашалась республикой с самостоятельными законодательными и исполнительными органами власти. Весьма интересные положения также содержал законопроект о взаимных правовых отношениях между Россией и Финляндией. На наш взгляд, данный законопроект закреплял в целом федеративные отношения между сторонами с отдельными конфедеративными элементами. Согласно ему, Финляндия фактически становилась государством, за ней закреплялось право иметь свою собственную конституцию и правительство, независимые от законодательной и правительственной власти России, содержать собственную армию. Суд, управление, администрация и вообще публичная власть осуществляются согласно финской конституции и законам. Большинство положений данного законопроекта сводятся к независимости Финляндии и, одновременно, определению порядка военного взаимодействия между сторонами. В данном акте нет прямого указания на форму государственного сосуществования России и Финляндии. Абстрактная фраза «Финляндия остается в соединении с Россией» не проясняет ситуацию. Под «соединением» можно понимать наличие автономной связи, федеративной или конфедеративной. Можно с уверенностью утверждать, что ни о какой автономной связи в данном случае речь не идет, в силу открытого признания Финляндии государством. По всей видимости, финская сторона сама смутно представляла себе взаимодействие с Россией по данному закону, конкретно не определившись с желаемой формой государственного устройства, и оставляла себе правовой простор для внесения дальнейших изменений в отношения. Мы считаем, что по своей сути взаимоотношения все же более походили на федеративные, но ряд закрепляемых положений позволяет судить о наличии некоего конфедеративного оттенка. В пользу конфедеративного характера связей могут говорить такие факты, как возможность Финляндии самостоятельно решать вопросы войны и мира, наличие собственных вооруженных сил, порядок межгосударственного информационного взаимодействия очень сходный с дипломатическими процедурами между суверенными государствами, возможность рассмотрения споров между сторонами в международном третейском суде в Гааге, наличие собственной денежной единицы. Отмена или изменение данного закона относилось к ведению органов законодательной власти обеих стран (выделено авт.).
В тоже время заключение остальных межгосударственных договоров (помимо вопросов войны и мира) являлось прерогативой правительства России, если только оно не уполномочивало правительство Финляндии на их заключение, что само по себе уже лишало Финляндию столь необходимого для члена конфедерации статуса полноценного субъекта международных отношений. Кроме этого, на федеративную связь указывают такие, например, моменты, как наличие у России права ограниченного контроля и распоряжения финскими войсками, рассмотрение вопросов войны и мира согласно российским законам. Россия имела право содержать свой телеграф на территории Финляндии по своим правилам, а также иметь филиалы своего министерства финансов и государственного банка. В законопроекте, кроме всего прочего, отсутствует столь характерное для конфедеративных договоров право сецессии.
Образованная при Временном правительстве Особая комиссия, рассмотрев все возможные формы государственного устройства России, в частности варианты федерации, автономии, самоуправления, полной суверенности частей империи, пришла к следующим выводам, которые были приняты Комиссией 17 октября 1917 г. и названы «Проект Основных законов об автономии (федерации)»:
«А. Государство Российское едино и нераздельно.
В. В государстве Российском будет введена областная автономия.
Г. Устройство областных учреждений и пределы их ведомства в делах местного законодательства и управления будут определяться законами, издаваемыми центральной законодательной властью
Д. Законы, изданные областными властями, не имеют обязательной силы, если противоречат этим основным законам, законам, изданным центральною государственной властью, и не основаны на законах, определяющих устройство и предметы ведения областных учреждений.
Е. Губернские и уездные правительственные учреждения будут непосредственно подчинены областным установлениям».
Смыкалин А.С. считает, что многие идеи этого проекта были впоследствии использованы большевиками при разработке Конституции РСФСР 1918 года.
По мнению Левчука С.В. , авторы проекта как бы не замечали центробежных процессов, и, проводя мысль о необходимости демократизации государственного аппарата и определенной децентрализации, не сумели найти ту грань, которая отделяла децентрализацию в условиях демократического подъема от сепаратизма при ужесточении политического режима. Таким образом, внешне неизменная форма государственного устройства - унитаризм - подверглась серьезной деформации, а созданный Особой комиссией проект, полностью игнорируя это обстоятельство, противоречил своему исходному названию - «об автономии и федерализме», продолжил унитаристские принципы Основных законов Российской империи 1906 г. Фактическое сопоставление указанного проекта с реальными процессами в эволюции формы государственного устройства России, начиная с середины июня 1917 г., позволяет констатировать, что проект не отвечал фактическим условиям распада государства накануне октябрьских событий.
Как подчеркивает Г.З. Иоффе: «Инородцы требовали автономии, но им предлагалось ждать слова этого «хозяина земли русской» - будущего Учредительного собрания, неизвестно когда созываемого».
Учитывая появление де-факто автономных регионов и угрозу распада унитарного государства, конституционные проекты предусматривали сохранение «единой и неделимой» России с возможностью создания лишь автономных областей и, в крайнем случае, культурно-национальных автономий. В проектах полностью отвергался принцип права наций на самоопределение. Кроме того, объем законодательных прав автономных областей должен был определяться центральной властью по своему усмотрению.
Страна в рассматриваемый период находилась в крайне тяжелом положении, как экономическом, так и политическом. Во многих частях империи наметились и стали бурно развиваться реформаторские тенденции в сфере самоопределения - от национально-культурной автономии до вступления в состав федеративной России на равных правах или полной независимости от остальной России. Стали популярными идеи вхождения национальных частей в состав федерации на основе равноправия субъектов, права на самоопределение, признавалось необходимым разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами, установления четкой системы государственной власти. Временное правительство пыталось сохранить единство и целостность российского государства до созыва Учредительного собрания, не пойдя на самостоятельную реорганизацию государственного организма, как того требовали национальные окраины. Соответственно, им не принималась и в тоже время не отвергалась возможность будущего построения России на принципах федерализма, которые становились все более актуальными в различных частях империи. В этот период наметились весомые предпосылки для последующего правового закрепления принципа федерализма как основы взаимоотношений центра и субъектов федерации.
Однако исторические события стали развиваться крайне стремительно и непредсказуемо. В результате революции к власти пришли большевики, которые в корне пересмотрели ранее существующую политику в вопросе государственного устройства.
Автор: Хованских А.Ю.