История развития российского законодательства в сфере транспортировки нефти
Во второй половине XIX века родилась идея использовать трубопровод для транспортировки нефти и газа. Таким образом, была разрешена проблема доставки нефти с далеких месторождений на нефтеперерабатывающие предприятия, чрезвычайно остро стоявшая в свое время. Впервые с ней столкнулись в США. В 1866 г. был построен нефтепровод длиной 16 км. Трубопровод имел 50 мм в диаметре и мог вместить 180 бочек нефти. По нефтепроводу можно было доставлять до 2000 бочек в сутки.
Трубопроводный транспорт России (СССР) имеет более чем вековую историю. Его появление связано с промышленным освоением нефтяных месторождений Баку и Грозного. В 1863 г. русский ученый Д.И. Менделеев первым предложил идею использования трубопровода при перекачке нефти и нефтепродуктов, объяснил принципы строительства трубопровода и представил убедительные аргументы в пользу данного вида транспорта. Спустя 15 лет в 1878 г. на Апшеронском полуострове был введен в эксплуатацию первый в России трубопровод протяженностью всего 12 км и диаметром 75 мм для перекачки нефти от Балаханского месторождения на нефтеперерабатывающие заводы Баку. Товарищество «Братья Нобель», владеющие нефтепроводом, охотно принимало нефть для перекачки и у других промышленников, взимая с них по пятаку с пуда. Все это предполагало сверхбыструю окупаемость трубопровода. Преимущество нефтепровода быстро было оценено конкурентами Л.Нобеля, которые начинают строительство новых нефтепроводов. Этот год вошел в историю как год строительства первого промыслового нефтепровода в России, а сам трубопровод явился родоначальником сети магистральных трубопроводов.
Возникшие в дореволюционной России новые правоотношения в сфере трубопроводного транспорта требовали законодательного оформления. Первым известным законодательным актом в данной сфере считается Узаконение от 18 декабря 1887 г., посвященное образованию общества Каспийско-Черноморского нефтепровода, в котором разрешалось создание данного общества. Кроме того, в нем предписывалось Министерству государственных имуществ, по соглашению с Министерством финансов, до открытия нефтепровода выработать правила пользования нефтепроводом, такие как: количество нефти, отправляемой отдельными линиями, порядок очередности при приеме ее от отправителей, определение удельного веса принимаемой к перекачке нефти, приведение удельного веса к средней норме и т.д.. До выработки этих правил «в целях поощрения устройства заводов для переработки нефти на всем черноморском побережье, как вновь возникающей промышленности, разрешать, по соглашению с Министром финансов, первым заводам заключать с обществом Каспийско-Черноморского нефтепровода контракты на доставку им необходимых количеств нефти, с тем, чтобы основания таких контрактов установлялись Министром государственных имуществ, по соглашению с Министром финансов, и чтобы эти контракты не стесняли свободной конкуренции заводов, имеющих возникнуть впоследствии и дабы контракты сии не служили препятствием к перегону нефти по требованию других отправителей». Таким образом, как отмечает А.И. Перчик, главными проблемами при создании трубопроводного общества были те же, что и в настоящее время:
- определение квот на перекачку для отдельных отправителей;
- установление правил их доступа к трубопроводу;
- усреднение качества перекачиваемой нефти.
В 1897 г. было учреждено второе акционерное общество под названием «Общество Каспийский трубопровод», устав которого был «удостоен Высочайшего рассмотрения и утверждения в Петергофе в день июня 1897г.».
В 1893г. кодификационный отдел при Государственном совете переиздает Устав Горный, куда впервые включается специальный раздел «О нефтепроводах», содержащий 8 статей (ст.608-615), посвященных правилам строительства и эксплуатации нефтепроводов: делается различие между магистральным и местными нефтепроводами; регламентируется порядок отвода земельных участков для строительства нефтепроводов; право обустройства нефтепроводных путей дается только лицам, имеющим право заниматься торговлею и промыслами; устанавливалась обязанность компенсации вреда и убытков «могущих последовать от нефтепроводных труб и сооружений». Нефтепромышленники имели право строить трубопроводы различного назначения (нефте-, водо-, керосинопроводы). Предусматривались меры по отводу земель для прокладки труб и строительства перекачивающих сооружений. За пользование землей устанавливалась определенная плата. Однако условия и ставки были льготными, часто при использовании казенных земель плата вообще не взималась. Предусматривались также определенные меры принудительного характера, если владельцы земель безосновательно препятствовали прокладке трубопроводов.
Редакция Устава Горного 1912 г., составленного и изданного Г.Г. Левестамом в 1914 г., содержала специальную главу «О частном нефтяном промысле (ст.733-867), состоящую из девяти отделений, одно из которых было посвящено трубопроводам и называлось «О трубопроводах и электрических подземных проводах, устраиваемых для нужд нефтяной промышленности» (ст.831-839). Кроме того, необходимо отметить, что в Уставе Горном нашли серьезное развитие идея и принципы горного надзора, в том числе и за нефтепроводами и соблюдением правил их эксплуатации.
Перечень функций горного надзора существенно шире современного. Вся ответственность за нефтяную деятельность была возложена на Министра, которому предоставлялись право и обязанность разрешать все возникающие при применении правил о нефтяной промышленности (ст. 541-615) вопросы и недоразумения, а также издавать в развитие и разъяснение оных, обязательные для нефтепромышленников общие инструкции и постановления. Они в последующем должны были представляться Правительственному Сенату, а затем утверждению Высочайшим соизволением. Устройство и эксплуатация на нефтяных участках заводов по переработке нефти и других заведений, предназначенных для добычи, перекачки и хранения нефти, допускались с разрешения Министра. Непосредственный публичный надзор в этой области осуществляли соответствующие региональные Горные Управления или Горные Департаменты.
Одновременно со строительством промысловых трубопроводов обсуждался вопрос о дальнем транспорте нефти и нефтепродуктов по трубопроводам, поскольку с увеличением нефтедобычи в Баку все чаще и чаще возникали проблемы с отправкой нефти и керосина в другие районы России. Предпринимались попытки выхода бакинской нефти к портам Черного моря и далее на международный рынок, что позволило бы вытеснить недоброкачественный американский керосин, наводнивший тогда мировой рынок. Остро встал вопрос транспорта нефти и нефтепродуктов. Так, в 1910-1913г.г. началась эра магистральных нефте- и продуктопроводов.
Устав Горный Российской Империи действовал до 1917 г., когда Декретом II съезда Советов «О земле» все природные ресурсы, в том числе недра, были национализированы. В 1927 г. ЦИК и СНК СССР утвердили Горное положение Союза ССР, а 15 октября 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили разработанный на его основе Горный Закон РСФСР, однако вопросы строительства и эксплуатации нефтепроводов не нашли в них отражение. Их деятельность вплоть до настоящего времени регулировалась административными актами министерств и ведомств. В качестве примера можно привести правительственный указ о строительстве трубопровода от нефтяного месторождения Эмба до Саратова от 17 марта 1920 г., или Постановление Совета Министров СССР от 12 февраля 1959 г. № 146 «О нормах отвода земель для магистральных трубопроводов». Возможное тому объяснение таково, что сеть магистральных трубопроводов России строилась с расчетом на централизованное управление процессом транспортировки нефти в условиях централизованного планирования.
Трубопроводный транспорт нефти выступал в роли посредника между продавцом и покупателем сырой нефти по предварительно установленным ценам. Уже в 50-е годы вставал вопрос о разработке соответствующего Устава трубопроводного транспорта. Об этом говорит и С.И. Дудников в работе «Правовое регулирование трубопроводного транспорта»: «Создав организационное единство трубопроводов как транспортной сети, следует наряду с этим решить вопрос о выработке и издании соответствующего Устава трубопроводного транспорта и подуставных правил». Он предлагает разрабатывать его, используя практику законодательного регулирования отношений, возникающих на железнодорожном, водном, воздушном и автомобильном транспорте, а также, согласно духу того времени, на принципах государственной социалистической собственности на средства производства, государственного народнохозяйственного плана и хозрасчета.
Однако, лишь в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 28 ноября 1982г. предусматривалась разработка планов, учитывающих объемы работы магистральных трубопроводов по перекачке нефти и нефтепродуктов наряду с планированием объемов работы другими традиционными видами транспорта.
До принятия данного Постановления деятельность по перекачке нефти и нефтепродуктов трубопроводным транспортом планировалась обособленно от деятельности транспортных отраслей.
Необходимо также отметить еще один факт в истории становления и развития трубопроводного транспорта: речь идет об использовании трубопроводов в военных целях и о формировании трубопроводных войск. Сборно-разборные полевые трубопроводы успешно применялись в годы Великой отечественной войны. Они не только снабжали войска горючим, но и помогали форсировать водные преграды. Особое место в военной истории трубопроводного транспорта занимает прокладка бензопровода по дну Ладожского озера, который помог ленинградцам выдержать блокаду.
Первый опыт организационного оформления подразделений, предназначавшихся для использования сборно-разборных магистральных трубопроводов, был приобретен в конце 1944 г. На основе достигнутых в то время с правительством Румынии соглашений сформировали четыре батальона перекачки горючего, батальон охраны трассы трубопровода и мастерскую по строительству металлических резервуаров. США по ленд-лизу поставили комплекты сборно-разборных трубопроводов. Сформированные 14 января 1952 г., войска входят сейчас в состав службы тыла Вооруженных Сил РФ и не имеют аналогов в иностранных армиях. Они выполняют задачи по обеспечению непрерывной доставки горючего на значительные расстояния. Войска участвовали в войне в Афганистане, ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и землетрясения в 1989 г. в Армении, а также в ходе контртеррористической операции на Северном Кавказе.
В условиях рыночной экономики нефтяные и газовые производственные ассоциации получили право самостоятельно подписывать договоры с потребителями. Были организованы совместные производственные предприятия с участием иностранного капитала, самостоятельно выбирающие покупателя. С 1992 г. оплата услуг по транспорту нефти стала производиться на основе тарифов. В 1993 г. во исполнение Указа Президента РФ от 17 ноября 1992 г. Правительством РФ была учреждена акционерная компания по транспорту нефти Транснефть, которая осуществляла лишь перемещение нефти на основе договоров транспортировки.
В 1995 г. был подготовлен проект закона «О нефти и газе», состоящий из восьми разделов, IV раздел которого назывался «Магистральный трубопроводный транспорт нефти и газа» и содержал 12 статей. В нем регламентировались отношения предприятий (организаций) трубопроводного транспорта с производителями и потребителями нефти; особенности проектирования объектов магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа; порядок эксплуатации трубопроводов; доступ к трубе и др. Первый проект закона был принят Федеральным Собранием в 1995 г., однако его утверждению воспрепятствовало Правовое управление Президента РФ, который наложил вето на данный законопроект. В этой связи попытаемся разобраться, в чем проблема принятия данного закона (особенно в части регулирования деятельности трубопроводного транспорта).
Проект закона «О нефти и газе» по существу является первым документом такого ранга, в котором подробно определена правовая база функционирования магистрального трубопроводного транспорта. Открывая перспективы для частных инвестиций в этот вид транспорта, законопроект создает правовую базу, на основании которой Транснефть может добиться налоговых льгот при импорте оборудования. После либерализации нефтяного экспорта магистральные трубопроводы стали практически единственным инструментом регулирования объемов вывоза из страны энергоносителей. Равно как и ограничения круга лиц его осуществляющих. Этим, видимо, и можно объяснить противоречивость той части проекта закона, которая касается трубопроводного транспорта: необходимость привлечения частного капитала в данную отрасль очевидна, однако также очевидно нежелание потерять контроль за развитием ситуации в отрасли. Это же отмечал и А.И. Перчик в статье «Концепция нефтегазового законодательства России»: «По ряду положений проекта закона имеются различные точки зрения, отличающиеся главным образом оценкой необходимой степени жесткости централизованного регулирования деятельности отрасли». До сих пор в магистральном трубопроводном транспорте вообще отсутствует частный капитал, но проекты его привлечения уже есть. Новый закон может дать такую возможность и определенные гарантии. Однако, согласно проекту, для свободной продажи объекта собственник должен получить согласие всех пользователей. Такое условие естественно, когда речь идет о демонтаже, перепрофилировании объекта, но не при простой продаже, когда он не выводится из эксплуатации. Кроме того, в ст. 19 и 28 проекта закона заложены возможности осуществлять регулирование объемов экспорта и задержки доступа к трубе нежелательных грузоотправителей. Иначе говоря, в проекте закона сделан шаг к свободному рынку, но слишком робкий, и это, безусловно, будет ограничивать число потенциальных инвесторов в магистральный трубопроводный транспорт.
Надо назвать проект федерального закона «О магистральном трубопроводном транспорте», который был принят Государственной Думой в первом чтении 21 сентября 1999 г. № 4322-П ГД. Это - один из базовых отраслевых законов, призванных обеспечить регулирование правовых, экономических и организационных отношений в сфере создания, развития и функционирования систем магистрального трубопроводного транспорта.
Перечислим основные концептуальные положения проекта закона. Прежде всего, в нем закреплено положение о сохранении целостности систем трубопроводного транспорта и определено понятие государственного ведения в области магистрального трубопроводного транспорта и государственной собственности на трубопроводы. Проект закона отражает необходимость формирования тарифов на транспортировку, достаточных для обеспечения безопасного функционирования систем трубопроводного транспорта, промышленной, экологической, а также физической безопасности трубопроводов. В нем предусмотрены вопросы страхования объектов систем трубопроводного транспорта при формировании тарифов.
Однако, на наш взгляд, в Законе необходимо определить порядок доступа грузоотправителей к пользованию трубопроводной системой, установить систему взаимоотношений с местными органами власти по вопросам использования земель под объекты сферы деятельности предприятий магистрального трубопроводного транспорта, четко определить статус земель, предоставляемых в постоянное и временное пользование предприятиям трубопроводного транспорта, порядок и срок их предоставления, установить правила выделения охранных зон и особого режима землепользования в охранных зонах магистральных нефтепроводов. Далее, в Законе должно быть закреплено государственное регулирование использования экспортных направлений перекачки углеводородного сырья и формы участия в этой деятельности трубопроводных компаний, определены формы согласования и мотивации решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по выводу из эксплуатации и ликвидации трубопроводов и их объектов, закреплена практика возмещения затрат на перенос трассы магистрального трубопровода и его объектов за счет бюджетов органов государственной власти, принявших такое решение. Следует ввести запреты на несанкционированное вмешательство в деятельность организаций магистрального трубопроводного транспорта неуполномоченных органов и организаций, установить ответственность за такие действия, ввести запрет на взимание оплаты за охранные зоны с организаций магистрального трубопроводного транспорта и транспортных сборов за транзит и иных, не предусмотренных федеральными законами, платежей.
В настоящее время подготовлена ко второму чтению и рассмотрению в Государственной Думе РФ редакция законопроекта «О магистральном трубопроводном транспорте». Работает над текстом закона и Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям.
Вместе с тем, за столь долгий срок законопроект претерпел значительные изменения, так что последняя редакция законопроекта не совсем отвечает решению основных вопросов законодательного регулирования в области магистрального трубопроводного транспорта и базовой концепции закона, положенной в основу первой редакции. В предлагаемой в марте 2002 года редакции отсутствует однозначное определение нормативного порядка регулирования доступа к системе магистрального трубопроводного транспорта, тарифного регулирования, установления организации охраны, вывода из эксплуатации и ликвидации объектов магистральных трубопроводов, установления и использования охранных зон и др. В основной своей части законопроект носит характер технической инструкции по проектированию, строительству и эксплуатации магистральных трубопроводов, в значительной мере дублируя положения СНиПов, ГОСТов и иных нормативных документов.
По словам вице-президента Транснефти Ю.В. Лисина: «Отсутствие четкого определения в законе вышеуказанных положений потребует принятия более 12 подзаконных актов на уровне постановлений Правительства РФ». Таким образом, названный Закон носит, с одной стороны, общий (строго говоря, декларативный) характер, с другой - в нем много технико-юридических положений (норм) по проектированию, строительству и эксплуатации магистральных трубопроводов.
В настоящее время деятельность предприятий нефтепроводного транспорта и отношения с нефтедобывающими организациями регулируются в основном постановлениями Правительства РФ и Федеральной энергетической комиссии, приказами Минтопэнерго и ГТК. Среди них можно назвать основные акты: О лицензировании деятельности в области эксплуатации электрических и тепловых сетей, транспортировки, хранения, переработки и реализации нефти, газа и продуктов их переработки: Постановление Правительства РФ от 28 августа 2002 г. № 637; О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий: Указ Президента РФ от 16.11.92 № 1392 (с изменениями от 16 апреля 1998 г., 26 марта 2003 г.); Об особенностях приватизации и преобразования в акционерные общества государственных предприятий, производственных и научно-производственных объединений нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения: Указ Президента РФ от 17.11.92 г. № 1403 (с изм. и доп. от 29.05.95, 16.04.98, 25.09.00 г.); О введении в действие Положения о приеме и движении нефти в системе магистральных нефтепроводов: Приказ Минтопэнерго РФ от 05.10.95 № 208 (с изм. и доп. от 20 февраля 1997 г.); Об утверждении Порядка оплаты услуг субъектов естественных монополий в сфере транспортировки нефтепродуктов по магистральным трубопроводам: Постановление ФЭК РФ от 27 ноября 2002 г. № 84-э/З; О таможенном оформлении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации трубопроводным транспортом и по линиям электропередачи: Приказ ГТК РФ от 15.09.2003 № Ю13; О введении в действие Инструкции по контролю и обеспечению сохранности качества нефтепродуктов на предприятиях трубопроводного транспорта (РД 153-39.4-034-98): Приказ Минтопэнерго РФ от 8 февраля 1999 г. № 30; Об отмене постоянной составляющей тарифа на транспортировку нефти на экспорт и компенсации в связи с этим обоснованных выпадающих доходов АК «Транснефть»: Постановление ФЭК РФ от 30.12.1998 № 52/3; Положение о порядке уступки права доступа к системе магистральных нефтепроводов и терминалов в морских портах при вывозе нефти за пределы таможенной территории Российской Федерации (утв. Минтопэнерго РФ 4 августа 1995 г.); Нормы естественной убыли нефтепродуктов при приеме, транспортировании, хранении и отпуске на объектах магистральных нефтепродуктопроводов РД 153-39.4-033-98 (утв. Минтопэнерго РФ 4 сентября 1998 г.).
В свое время Министерство промышленности и энергетики РФ пыталось реанимировать разработку специального нефтегазового законодательства: положения, регламентирующие деятельность в области поиска и освоения нефтегазовых месторождений, предусмотрены проектом Горного кодекса, разрабатываемого рабочей группой Госдумы. По структуре этот законопроект в определенной мере аналогичен Уставу Горному Российской империи. Это будет единый свод законов, который включит и закон о недрах и закон о лицензировании. Возможны и изменения системы налогообложения. Кроме того, как отмечает А.А. Конопляник, горное законодательство должно быть нацелено на стимулирование инвестиций в недропользование, которые обладают высоким народно-хозяйственным эффектом, т.е. стимулируют экономический рост в сопряженных отраслях (по производству оборудования, предоставлению услуг транспортировки и т.д.).
Определенным достижением в правовом регулировании транспортировки нефти и газа по магистральным трубопроводам надо считать принятие специального нефтегазового законодательства в основных нефтегазодобывающих регионах Российской Федерации.
В Республике Татарстан был Закон от 19 июня 1997г. «О нефти и газе», содержавший специальные главы, регламентирующие правила транспортировки нефти и газа по магистральным трубопроводам (глава VI) и правила о безопасности объектов магистрального трубопроводного транспорта (глава VI). Однако, ввиду несоответствия некоторых норм федеральному законодательству, 28 февраля 2002 г. он признан утратившим силу.
Тюменской области - это был Закон от 26 февраля 1999 г. «О нефти и газе», регулировавший отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи нефти и газа, их хранения, транспортировки и переработки (ст.1), который, однако, также утратил силу 28 декабря 2004г.
Соответствующее законодательное регулирование в области транспортировки нефти есть и в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком округах. Основные природоресурсные законы Ханты-Мансийского автономного округа: «О недропользовании», «Об участии Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в соглашениях о разделе продукции при поиске, разведке и добыче минерального сырья на территории автономного округа»; и Ямало-Ненецкого автономного округа: «О недрах и недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе», - регулируют, в том числе, и этот вид деятельности.
На современном этапе функционирование системы нефтепроводов происходит в принципиально новых экономических и политических условиях. В связи с разделением трубопроводов по территориальной принадлежности между государствами - бывшими республиками СССР - в настоящее время только Россия обладает единой нефтепроводной системой. С государствами-членами СНГ подписаны соглашения о совместной деятельности по эксплуатации магистральных нефтепроводов.
Таким образом, приведенный исторический обзор становления и развития трубопроводной системы России и законодательства в сфере трубопроводного транспорта позволяет сделать некоторые выводы:
1. Общественные отношения в сфере трубопроводного транспорта в дореволюционной России были достаточно хорошо урегулированы специальными нормами, входившими в систему горно-земельного права России. Существовал кодифицированный акт - Устав Горный, а в дополнение к нему были приняты различные циркуляры, инструкции, разъяснения.
2. По сравнению с дореволюционным периодом, по мере увеличения объемов добычи нефти и расширения сети магистральных нефтепроводов в советский период и в современной России, отражение особенностей строительства и эксплуатации трубопроводов в законах резко сокращается.
3. Изучение соответствующих норм в дореволюционной России показывает, что уже более 100 лет назад, в период только зарождения трубопроводного транспорта нефти, придавалось большое значение не только регламентации геолого-технических особенностей строительства и эксплуатации трубопроводов, но и вопросам более детального законодательного регулирования правоотношений в данной сфере деятельности.
4. Отдельные статьи Устава Горного, посвященные правоотношениям в сфере трубопроводного транспорта остаются актуальными по сей день и могли бы лечь в основу закона о трубопроводном транспорте России.
5. До настоящего времени в России (стране, имеющей самую большую в мире сеть магистральных трубопроводов) нет законодательного акта, регулирующего их деятельность, что порождает многочисленные споры и коллизии в результате проверки деятельности транспортных компаний.
Автор: Закиева О.Г.