Правовое регулирование отношений по транспортировке нефти в праве зарубежных государств

В целях сравнения правового регулирования отношений в сфере трубопроводного транспорта в России представляется необходимым рассмотреть аналогичный опыт регулирования в зарубежных странах, имеющих сеть трубопроводов, а также специфику правоотношений в сфере трубопроводного транспорта в рамках международного сотрудничества России и взаимоотношения с международными нефтяными организациями.

Наиболее развитой сетью трубопроводов обладают США. Сооружение и эксплуатация трубопроводов в США ведется более чем 100 различных фирм и компаний. Для США характерна высокая доля распределительных тарифов и относительно небольшое число крупных магистралей, что обусловлено высокой рассредоточенностью потребителей, особенностями размещения источников топливных ресурсов, но главным образом вызвана частнокапиталистическим характером производства

Основные особенности хозяйственного механизма в нефтепроводном транспорте США касаются двух аспектов. Первый - нефтепроводный транспорт является транспортом общего пользования, что определено актом Хепбурна в 1906 г. Это значит, что возможность воспользоваться услугами нефтепроводного транспорта должна быть беспрепятственно предоставлена всем пользователям (грузоотправителям). Если пропускная способность нефтепроводов не обеспечивает возможности полного удовлетворения потребностей грузоотправителей, то они удовлетворяются не в полном объеме (но для всех грузоотправителей одинаково), например на 70% удовлетворяются заявки всех грузоотправителей. Этому правилу в США придается очень большое значение, и при многократных судебных и правительственных расследованиях, касающихся изменений во взаимоотношениях между грузоотправителями и трубопроводчиками, оно неизменно подтверждалось. В последний раз в 1985 г. постановлениями 154-В и 154-С Федеральной комиссии по регулированию энергетики важный аспект регулирования деятельности нефтепроводного транспорта - контроль над трубопроводными тарифами. Правительственный контроль над трубопроводными тарифами установлен в связи с тем, что возможности установления трубопроводного тарифа по рыночному механизму (на основе конкуренции) крайне ограничены, так как на практике не известны прецеденты строительства и эксплуатации параллельных нефтепроводов конкурирующими компаниями.

Согласно законодательству трубопроводные тарифы устанавливаются нефтепроводной компанией, но «не должны быть неприемлемыми и несправедливыми». В случае неприемлемости и несправедливости тарифа, установленного нефтепроводной компанией Федеральная комиссия по регулированию энергетики (FERC) уполномочена самостоятельно установить тариф, рассчитанный на основе законодательно утвержденной методики. FERC рассматривает вопросы о правильном назначении тарифов по заявлению пользователей, если последние считают тариф неприемлемым и несправедливым. Приемлемость и справедливость тарифов определяется разрешенной рентабельностью к вложенному капиталу (стоимости основных средств). Под рентабельностью подразумевается отношение чистой прибыли к стоимости основных средств.

Начиная с 1906 года в США периодически возникают судебные процессы по вопросам пересмотра методики расчета трубопроводных тарифов. Дискуссия в основном касается установления нормы рентабельности (7%, 8% или более), а также базы рентабельности. Под базой рентабельности подразумевают сумму, к которой относится рентабельность. Дискуссия идет вокруг вопроса о том, что включить в базу рентабельности - первоначальную стоимость основных фондов без учета или с учетом износа, учитывать ли влияние инфляции, а также включать или не включать в эту сумму стоимость права пользования землей и стоимость оборотных средств. Последнее решение вынесено в 1985 году FERC, постановлениями 154-В и 154-С. Согласно этому решению, норма рентабельности устанавливается отдельно по основным средствам, приобретенным за счет кредита и за счет самофинансирования (средств акционеров). Норма рентабельности не является постоянной величиной, а может изменяться в зависимости от общей рыночной конъюнктуры.

Методика расчета тарифов, утвержденная постановлениями FERC 154-В и 154-С, включает следующие основные пункты:

1. база рентабельности х на норму рентабельности = разрешенная чистая прибыль;

2. разрешенная чистая прибыль + налоги + эксплуатационные затраты + амортизация = разрешенная тарифная выручка;

3. разрешенная тарифная выручка / объем поставки = тариф.

При определении базы рентабельности учитываются износ основных фондов и инфляция, причем инфляция не учитывается при подсчете кредитной составляющей базы рентабельности.

Изложенный подход представляет несомненный интерес, однако, его использование в российской экономике не представляется целесообразным, ибо в России практикуется регулирование деятельности нефтепроводного транспорта, в том числе и посредством установления тарифов на его услуги. Тарифы на перекачку, перевалку и налив нефти должны обеспечивать нефтетранспортным организациям покрытие экономически обоснованных затрат, образование плановой чистой прибыли, необходимой для нормальной производственно-хозяйственной деятельности, возможность уплаты всех налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с распоряжением Правительства Федеральная энергетическая комиссия России ежеквартально должна учитывать средства, фактически затраченные компанией Транснефть на реконструкцию и расширение системы нефтепроводов, в устанавливаемых тарифах.

В основу государственного регулирования цен и тарифов монополистов положена концепция ограничения нормы прибыли на уровне «разумной и справедливой» прибыли. Понятие «разумная и справедливая прибыль» применяется в США как конкретная экономическая категория - это такая прибыль (profit), при которой предприятие могло бы платить своим акционерам такие же дивиденды, как и предприятия, цены на продукцию которых являются результатом конкуренции между производителями.

Отсюда следует такой способ ограничения прибыли как установление предельной нормы рентабельности на вложенный капитал (в российской интерпретации на стоимость основных средств и оборотных средств). Норма рентабельности по кредитной составляющей основных производственных фондов (ОПФ) - 9%. Норма рентабельности по собственной составляющей ОПФ - 12%. При определении базы рентабельности учитываются износ основных фондов (средств) и уровень инфляции последние 2-3 года в США и в мире резко усилилась тенденция к слияниям энергетических компаний. В апреле 2000 года Федеральная комиссия по торговле США утвердила соглашение о слиянии между British Petroleum Amoco и ARCO после выполнения ими некоторых предварительных условий. Тем самым было снято главное возражение комиссии по торговле, которая опасалась, что после слияния вновь образованная компания British Petroleum - ARCO будет контролировать около 75% объема добычи нефти и почти 70% Трансаляскинской нефтепроводной системы, что, как считает комиссия, потенциально опасно для потребителей нефти Западного побережья США. British Petroleum Amoco согласилась продать некоторые принадлежащие ей трубопроводы и нефтехранилища. Новая компания вошла в тройку крупнейших частных нефтяных компаний мира. В целом в нефтегазовом секторе экономики США основную роль играет частный сектор, которому принадлежит подавляющая часть промышленных объектов и месторождений. В то же время американское государство продолжает владеть значительными запасами нефтегазовых ресурсов, являющихся федеральной собственностью, а также отдельными предприятиями ТЭК. Интересно отметить: в США - стране, в которой на протяжении последних восьми лет отмечался устойчивый экономический рост, доля федерального сектора во внутреннем валовом продукте достигает 20 %. В регулировании деятельности ТЭК правительство США использует в основном косвенные, присущие рыночной экономике, методы и способы.

В Канаде, по примерной оценке, около 95% нефти и газа транспортируются по трубопроводам. Трубопроводные компании действуют в условиях жесткой конкуренции, характерной для североамериканского энергетического рынка. Для повышения эффективности операций, обмена опытом, обеспечения более близких связей между собой трубопроводные компании объединены в ассоциацию. Членство в ассоциации облегчает для компаний решение различных вопросов с правительственными регулирующими организациями, обеспечивающими контроль за строительством и эксплуатацией трубопроводов. Одна из таких организаций - Канадская ассоциация стандартов и правил на всех этапах строительства и эксплуатации.

В нефтегазовой промышленности Канады подавляющее преимущество имеет частный сектор. Четыре крупные интегрированные компании - Imperial Oil (филиал Exxon), Shell Canada, PetroCanada и Suncor ожидают благоприятных перспектив для своей деятельности. Хотя, канадское правительство владеет 20% акций в компании PetroCanada и в Законе о государственном участии в нефтяной компании «Петро-Канада» от 1 февраля 1991 г. пытается ограничить монополизацию компании одним лицом или группой лиц. Основная цель Закона - реорганизация двух нефтяных компаний: «Петро-Канада» и «Петро-Канада Инк». В ст.9 Закона устанавливаются требования, которые должны содержаться в статьях устава вновь созданной компании. Среди них: максимальное ограничение возможной монополизации компании одним лицом или группой лиц с единой экономической целью; установлен максимальный процент голосов от общего количества (25%), которым может располагать иностранный участник.

Норвегия - вторая в мире страна по объему экспорта нефти после Саудовской Аравии. Нефть и газ были открыты в Северном море в 60-е годы. С 1975 г. нефть, добываемую на месторождении, начали перекачивать по подводному нефтепроводу в Великобританию. В Норвегии действует Закон от 22 марта 1985 г. № 11 «О нефтяной деятельности», который содержит семь глав; в главе 3 регламентируются добыча и транспортировка нефти. В Норвегии исторически сложилась система государственного контроля над крупнейшими сферами экономики, в том числе в нефтегазовой промышленности и трубопроводном транспорте. В целом норвежское законодательство характеризуется тем, что в регулировании нефтегазовых отношений, на наш взгляд, преобладают публично-правовые начала, что, несомненно, усматривается из вышеприведенных норм, нацеленных на управление нефтяным бизнесом в интересах норвежского общества.

В Бразилии Закон № 2000 от 3 октября 1953 г. устанавливает, что нефтяная промышленность является монополией федерального союза, включающей, в том числе и «морское транспортирование внутренней сырой нефти и нефтепродуктов, а также транспортировку их по трубопроводам». В соответствии с Законом создана специальная организация «Petro-bras», которая находится под юрисдикцией Министерства горнодобывающей промышленности и энергетики. Корпорация создана для того, чтобы взять на себя всю разведку, добычу, очистку, торговлю и транспортирование нефти. Руководство и контроль за деятельностью «Petrobras» и ее филиалов осуществляется Национальным Нефтяным Советом. Таким образом, можно отметить преобладание публично-правовых принципов воздействия на общественные отношения в нефтегазовом секторе экономики Бразилии (в том числе и в сфере трубопроводного транспорта). Это, в частности, проявляется в создании специальной корпорации в сфере разведки, добычи и транспортировки нефти, в уставном капитале которой доля федерального правительства не может быть менее 51 % участия с правом голоса; в установлении предпочтения таким акционерам, как государственные и муниципальные учреждения и подобные юридические лица; в установлении законодательных ограничений участия физических и юридических лиц в уставном капитале корпорации; в установлении налоговых льгот.

Сходная экономическая политика в области транспортировки нефти характерны и для других нефтедобывающих государств Латинской Америки. Это - специальная тема исследования; причем не правового характера.

Для нефтедобывающих стран Ближнего Востока характерны следующие особенности регулирования нефтегазового комплекса:

- ввиду большой зависимости экономики этих стран от экспорта нефти и соответственно от уровня мировых цен на нефть, энергетическая политика этих стран ориентирована на привлечение иностранных инвестиций, в том числе и в развитие сети трубопроводов;

- активная заинтересованность в международных консорциумах по транспортированию нефти на экспорт (в частности Каспийский трубопроводный консорциум);

- развитие процесса приватизации в нефтегазовом секторе. Огромную роль в нефтеобеспечении многих государств мира играет

Саудовская Аравия, доходы от экспорта нефти которой составляют 9095% общих доходов страны. В январе 2000 г. образован Высший совет по нефти, в задачу которого входит оценка перспектив и планирование развития нефтяной промышленности, принятие мер по ускорению притока в страну иностранных инвестиций и привлечение частных Саудовских компаний в инвестирование проектов нефтяной промышленности, создание новых рабочих мест и развитие процесса приватизации. В мае 2000 г. был принят закон, способствующий привлечению иностранных инвестиций и гарантирующий иностранным инвесторам равные права с отечественными. Однако, такой важный сектор экономики, как трубопроводный транспорт все еще остается закрытым для полного владения иностранными компаниями.

Египет занимает исключительно важное положение на мировом энергетическом рынке. Это объясняется стратегическим значением Суэцкого канала и магистрального нефтепровода Sumed (Суэц - Средиземное море) как транспортных коридоров для ближневосточной нефти. Нефтепровод Sumed - альтернатива Суэцкому каналу с точки зрения транспортирования нефти, добываемой в странах региона Ближнего и Среднего Востока. Трубопровод является собственностью компании Arab Petroleum Pipeline Company (APP), которая представляет собой совместное предприятие египетского правительства (50%), Саудовской Аравии (15%), Кувейта (15%), Объединенных Арабских Эмиратов (15%) и Катара (5%). Администрация канала пытается достичь компромисса с Администрацией нефтепровода. В соответствие с соглашением танкеры относительно небольшой вместимости будут разгружать нефть у головной станции нефтепровода для последующей перекачки ее по магистрали, а крупные танкеры должны направляться через Суэцкий канал. Администрация канала, в свою очередь, вводит ряд стимулов для владельцев крупнотоннажных танкеров с тем, чтобы последние сливали часть груза для транспортирования по нефтепроводу. Облегченные танкеры могли бы проходить через Суэцкий канал.

Иран имеет достаточно развитую систему трубопроводного транспорта, ориентированную в основном на экспорт нефти и перераспределение потоков природного газа внутри страны. Практически все месторождения связаны сетью трубопроводов. Перевозка нефти, газа и продуктов переработки наземным транспортом отсутствует, что выгодно с финансовой точки зрения, поскольку сеть железных дорог уже перегружена, а строительство новых в условиях пустынного либо горного ландшафта затруднено и требует высоких затрат. Планируется строительство нефтепровода порт Нека (побережье Каспия) - Тегеран (Рей). Соответствующее соглашение было подписано в начале 2000 г. с China National Petroleum Corp., компанией, стоящей во главе консорциума китайских фирм.

Строительство нефтепровода протяженностью 336 км и пропускной способностью 370 тыс. барр. в сутки планирует финансировать (400 млн долл.) швейцарская финансовая группа Vitol. Данный проект является частью создаваемой Ираном сети транспортировки каспийской нефти к терминалам в Персидском заливе. Дочерняя компания Министерства нефти Ирана МЮЕС уже ведет строительство 32-дюймового трубопровода Сари - Намруд, завершение строительства которого и интеграция в существующую нефтепроводную систему позволят доставлять уже с 2003 г. казахстанскую и туркменскую нефть на НПЗ Тебриза и Тегерана.

В этой связи проект Международного нефтяного транспортного консорциума (МНТК), в котором планируют участвовать Россия, Казахстан, Узбекистан, Туркменистан и Иран, кажется воплощением экономически оправданного сценария поставок нефти стран СНГ на северные иранские НПЗ с последующей равнозначной компенсацией на терминалах в Персидском заливе для дальнейшей ее поставки танкерами в Южную и Юго-Восточную Азию («сделки замещения» - SWAP). С экономической точки зрения этот маршрут может оказаться приемлемым даже по самому капиталоемкому варианту его осуществления - при строительстве транзитного трубопровода от месторождений Каспия до терминалов в Персидском заливе.

По мнению А.Л. Кондратчик, как минимум на первом этапе этот сценарий может быть реализован наименее капиталоемким (по сравнению со строительством транзитного трубопровода) путем: за счет использования «сделок замещения». Первый шаг на этом пути был сделан в ходе состоявшегося в апреле 1999 г. визита представительной российской делегации в Иран. Во время визита были проведены переговоры о поставках российской нефти на НПЗ северного Ирана, в счет которых Иран будет отгружать эквивалентные количества своей нефти с южных терминалов страны для погашения соответствующих экспортных обязательств российских компаний. «Сделки замещения» предпочтительнее прокладки транзитных трубопроводов и по следующей причине: Иран в перспективе, после отмены санкций, может стать крупным экспортером нефти. Если через его территорию будет проложен транзитный трубопровод, страна будет испытывать конфликт интересов в случае ухудшения нефтяной конъюнктуры и падения спроса на нефть: что сокращать в первую очередь - перекачку транзитной нефти в рамках принятых обязательств или собственную добычу и экспорт? Что для Ирана окажется более значимым: международные контрактные обязательства или собственные экономические интересы?

Ответ на этот вопрос неоднозначен, тем более что Иран не является участником Договора к Энергетической хартии, в рамках которого предпринимаются попытки обеспечить для транзитных поставок энергоресурсов правовые гарантии недискриминационного режима. В соответствии с ними законтрактованные транзитные поставки нефти были бы защищены от возможных посягательств со стороны самой страны транзита (проблема, аналогичная несанкционированным отборам российского газа Украиной при экспортных поставках через ее территорию). Сделки SWAP в силу особого внутреннего механизма их осуществления такой угрозы лишены.

Нефтегазовая отрасль пережила определенное оживление в 1999 г., когда на рынок Ирана устремились американские, французские и норвежские компании. Вскоре к ним присоединилась российские «Газпром» и «Татнефть». Привлечение иностранных инвестиций - один из приоритетов внешнеэкономической деятельности страны. Барьером на этом пути являются законодательство, действующее на базе Закона о привлечении и защите иностранных инвестиций от 1955 г. с последующими дополнениями, а также Правила от 1956 г. Законодательство сохраняет и ряд старых рестрикций на сферы применения иностранного капитала и на организационные формы реализации инвестиционных проектов. В соответствии с этим законодательством запрещается передача в собственность иностранцам природных ресурсов, что сводит к нулю широко распространенную в мире практику сделок на условиях раздела продукции и концессии. Запрещена деятельность иностранного капитала в банковской сфере (кроме свободных торгово-экономических зон), не разрешается регистрация и самостоятельная производственная деятельность филиалов иностранных фирм на территории страны, что делает нереальным создание совместных предприятий с преобладанием иностранной доли в уставном капитале.

Таким образом, преобладающая часть иностранного капитала привлекается и используется на условиях buy-back (расчеты иранской стороны с инвестором за счет прямых поставок ему продукции с построенного объекта либо путем сбыта продукции другому иностранному покупателю, который берет обязательство произвести гарантированные платежи инвестору) и finance (иностранные компании осуществляют средне- и долгосрочное финансирование строительства объектов, а после ввода объектов в эксплуатацию Иран оплачивает все расходы в валюте).

Сложная законодательная система Ирана, ориентированная во многом на законы шариата, ставящая иностранные компании в жесткие рамки и лишающая их инициативы автономного внедрения на рынок этой страны, также является сильным сдерживающим фактором. Вместе с тем, нормативно-правовая база для расширения иностранных инвестиций также совершенствуется. Проект нового закона об иностранных инвестициях в данное время находится на рассмотрении в меджлисе. Проектом предусматривается расширение перечня льгот для иностранных инвесторов.

В последние годы в целях расширения притока иностранного капитала в форме прямых инвестиций создаются особые условия в свободных торгово-экономических зонах с более либеральным режимом для иностранного капитала. Создание производственных компаний со 100%-ным иностранным капиталом и освобождение от уплаты налогов в течение 15 лет - одна из особенностей свободных зон.

Что касается антимонопольного законодательства, то, как свидетельствует опыт зарубежных стран, и, прежде всего США как страны, имеющей наиболее давние традиции и отработанную систему защиты конкуренции, оно должно быть достаточно жестким при минимуме изъятий, которые должны быть разработаны достаточно четко, чтобы исключить двоякое толкование возможности их предоставления. Надо обеспечить согласованность в работе органов конкурентной политики, наделение их достаточными полномочиями, наличие четких процедур применения полномочий.

К середине 80-х годов антимонопольные законы были приняты в 39 странах с развитой развивающейся рыночной экономикой. На очереди - формирование международных основ конкурентной политики.

Как считает Е.В. Малинникова в своей работе «Зарубежный опыт регулирования естественных монополий», государственное регулирование естественных монополий имеет ту же цель, что и антимонопольное законодательство - предотвращение злоупотреблений монопольным положением и ущерба для экономического развития в целом. При этом регулирующее воздействие направлено непосредственно на поведение хозяйственных субъектов главным образом через определение цен и введение требований к качеству производимых товаров и услуг. Поэтому не случайно в литературе выделяют следующие элементы системы государственного воздействия на отношения в сфере регулируемых отраслей: государственно-правовые механизмы; определение условий доступа частного капитала в регулируемые отрасли; механизм ценообразования.

Таким образом, правовой режим естественной монополии является исключительным, а его установление представляет собой разновидность государственного регулирования экономики. Исключительность режима выражается, с одной стороны, в предоставлении хозяйствующему субъекту права на осуществление деятельности единолично в пределах товарного рынка, с другой - в обоснованном ограничении действия свободы экономической деятельности с целью реализации и защиты публичных интересов путем государственного регулирования естественных монополий.

Формирование системы регулирования в США и Западной Европе происходило в различных условиях. В США в отраслях естественных монополий всегда действовали частные компании. Ведение регулирования во многом было ответом на необходимость их реорганизации. Во многих европейских странах основой осуществления прямого регулирующего воздействия служила государственная или муниципальная собственность. При такой форме непосредственного государственного контроля и участия в управлении естественными монополиями отсутствовала необходимость создания специальных регулирующих органов

Изучая опыт зарубежных стран, А. Варламова показывает, что выработка оптимальной стратегии по отношению к естественным монополиям - непростая задача. Обобщая мировой опыт можно выделить следующие теоретические модели ценового регулирования естественных монополий:

- принуждение естественных монополий производить продукцию по общественно необходимым ценам, отражающим предельные издержки, и обеспечение необходимого субсидирования понесенных убытков (выбор этого пути, как правило, ведет к национализации предприятий);

- снижение до минимума экономического бремени, которое несет общество при установлении цен, желательных для монополии, путем установления предельного или фиксированного с последующей индексацией уровня прибыли или непосредственно цен и тарифов (а также рентабельности и структурных нормативов цен);

- систематическое проведение конкурентного лицензирования доступа хозяйствующих субъектов на монопольный рынок, основным критерием которого является удельная цена поставки услуг.

Приведенный обзор нефтетранспортного законодательства некоторых зарубежных стран, занимающихся транспортировкой нефти, позволяет сделать некоторые выводы, применительно к Российской Федерации:

1. Ни одна из этих вышеуказанных моделей, по нашему мнению, не подходит для регулирования естественной монополии трубопроводного транспорта современной России, в каждом случае возможны ошибки и злоупотребления, хотя оставлять естественные монополии нерегулируемыми представляется еще большим злом.

2. Относительно использования зарубежного опыта в определении способа ценового регулирования естественных монополий в России, то, здесь мы согласны с мнением А. Никифорова, что в условиях инфляционной экономики России регулирование цен должно осуществляться путем индексирования с использованием индекса потребительских цен.

3. В целом, применительно к каждой рассматриваемой стране соотношение применяемых в нефтетранспортном и антимонопольном законодательстве гражданско-правовых и административно-правовых методов различно и зависит от общей направленности правовой системы, исторических традиций, международного положения и других факторов, ее формирующих.

Что касается стран ближнего зарубежья, то практически все они имеют законодательные акты, в той или иной мере регулирующие магистральный трубопроводный транспорт. А.И. Перчик делит их на три группы:

- специальные законы о магистральном трубопроводном транспорте (Молдавия, Украина, Белоруссия);

- законы о естественных монополиях, к которым так же, как и в России, отнесен магистральный трубопроводный транспорт (Узбекистан, Казахстан и др.);

- законы о нефти и газе или об энергетике, которые содержат специальные разделы (главы), посвященные магистральному трубопроводному транспорту (законы о нефти и газе в Казахстане и Киргизии, об энергетике и энергоресурсах в Азербайджане и Киргизии).

Рассмотрим подробнее некоторые из них. Первым законодательным актом, регулирующим магистральный трубопроводный транспорт, был Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, «О нефти», в котором содержится специальная глава «Магистральный трубопроводный транспорт». Указ содержит определение магистрального трубопровода как инженерного сооружения, состоящего из линейной части и сопряженных с ней наземных объектов, коммуникаций, телеуправления и связи, предназначенного для транспортировки нефти от мест добычи (переработки) до мест перевалки на другой вид транспорта, переработки или потребления. К магистральным трубопроводам не относится трубопровод, работающий в режиме сборного коллектора.

Как указывают казахские исследователи A.M. Абдуллаев и А.К. Сарымсаков в соответствии с Указом магистральный трубопровод может находиться как в государственной, так и в иной собственности и управляться его собственником. Местные представительные и исполнительные органы не вправе вмешиваться в оперативную производственную деятельность магистрального трубопровода, связанную с процессами перекачки, хранения и распределения нефти. При имеющемся резерве пропускной способности магистрального трубопровода его владелец не вправе отказать грузоотправителю в транспортировке нефти. Грузоотправители имеют равные права на получение транспортных услуг по одинаковым тарифам.

В 1998 г. был принят Закон Республики Казахстан «О естественных монополиях», в соответствии с которым транспортировка нефти по магистральным трубопроводам отнесена к деятельности в сфере естественных монополий. Под естественной монополией в законе понимается состояние рынка товаров и услуг, при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид товаров и услуг невозможно или экономически нецелесообразно в силу технологических особенностей производства и предоставления данного вида товаров и услуг.

Предприятия, оказывающие такого рода услуги, включаются в Государственный регистр субъектов естественной монополии. Для деятельности таких предприятий установлены ограничения и специальные условия хозяйствования, в том числе:

- тарифное регулирование на услуги со стороны государственных органов;

- запрет оказания услуг, не относящихся к основной деятельности;

- запрет на наличие в собственности имущества, не связанного с основной деятельностью;

- ограничения на участие в иных организациях, в том числе по владению ценными бумагами иных юридических лиц.

Первый специальный Закон «О магистральном трубопроводном транспорте» был принят в Республике Молдова в сентябре 1995 г. Учитывая отсутствие в республике развитой нефтедобычи, сферой действия закона были определены только «трубопроводы, предназначенные для транспортировки природного, нефтяного, искусственного углеводородного газа и нефтепродуктов». В законе, имеющем много правовых норм общего характера, был закреплен ряд принципиальных положений, а именно:

- трубопроводный транспорт находится в государственной собственности;

- строительство новых трубопроводов может производиться только за счет средств государственного бюджета путем государственного заказа, наряду с привлечением средств предприятий трубопроводного транспорта;

- установлен перечень обстоятельств, за которые несут ответственность строительно-монтажные организации при строительстве трубопроводов;

- определены требования к эксплуатации и диагностике трубопроводов, проведению работ в охранных зонах и аварийных работ.

В основном нормы Закона регулируют технические вопросы строительства и эксплуатации трубопроводов и не устанавливают порядка взаимоотношений между организациями транспорта и их контрагентами, а также не содержат каких-либо норм о естественном монополизме и государственном тарифном регулировании.

В 1996 г. Закон «О трубопроводном транспорте» был принят на Украине. Закон регулировал систему трубопроводного транспорта, которая включала не только магистральный, но и промышленный трубопроводный транспорт (трубопроводы в пределах производств, городские газопроводы, водопроводы, теплопроводы, канализационные сети, мелиоративные системы и т. п.). Законом установлено, что «Магистральный трубопроводный транспорт имеет важное народно-хозяйственное и оборонное значение и является государственной собственностью Украины. Приватизация, а также изменение собственности государственных предприятий магистрального трубопроводного транспорта запрещается» (статья 7).

Закон содержит нормы, регламентирующие организационно-правовые отношения в сфере управления трубопроводным транспортом, хозяйственной деятельности предприятий и организаций трубопроводного транспорта. Однако, как отмечает Ю.Г. Александров, в Законе ничего не говорится о проблемах доступа к трубопроводам различных категорий потребителей, а также государственном регулировании тарифной политики.

В качестве хозяйствующих субъектов в области трубопроводного транспорта названы юридические и физические лица, деятельность которых непосредственно касается: обороны государства; научно-исследовательских, поисковых, проектно-конструкторских, экспертных и иных инженерных работ и услуг в этой отрасли; строительных, строительно-монтажных, специализированных монтажных, ремонтных, наладочных, пусковых и иных работ и услуг в этой отрасли; эксплуатации трубопроводов; производства и поставок строительных и конструкционных материалов, оборудования, машин, механизмов, контрольно-измерительных приборов и другого оборудования для предприятий, их объединений и организаций, деятельность которых связана с проектированием, строительством, комплектацией и эксплуатацией объектов трубопроводного транспорта; обеспечения защиты персонала и населения, а также окружающей природной среды при строительстве, эксплуатации, капитальном ремонте и реконструкции объектов трубопроводного транспорта; обеспечения безопасности на трубопроводном транспорте; внешнеэкономических отношений в сфере трубопроводного транспорта; государственного надзора и контроля за строительством и эксплуатацией объектов трубопроводного транспорта.

Как отмечают В.Л. Ткачева и Р.С. Халимов, эта формулировка была дословно повторена в принятом в 2001 г. Модельном законе стран СНГ «О трубопроводном транспорте».

В 2002 г. Закон «О магистральном трубопроводном транспорте» был принят в Республике Беларусь. Как следует из названия, названный Закон распространяется только на магистральный трубопроводный транспорт. Он лишь в незначительной мере использует положения Модельного закона стран СНГ «О трубопроводном транспорте». В частности, Закон устанавливает, что магистральные трубопроводы и их системы могут находиться в государственной или частной собственности.

Государственное регулирование магистрального трубопроводного транспорта в соответствии с этим Законом включает:

- разработку и реализацию государственной политики в области магистрального трубопроводного транспорта;

- разработку, утверждение и обеспечение реализации государственных программ развития магистрального трубопроводного транспорта;

- осуществление государственного контроля и надзора за безопасностью объектов магистрального трубопровода;

- стандартизацию, сертификацию, метрологическое обеспечение и лицензирование в области магистрального трубопроводного транспорта;

- определение порядка предоставления услуг по транспортировке продукции магистральными трубопроводами;

- установление требований по обеспечению промышленной, пожарной и экологической безопасности при создании, эксплуатации, консервации и ликвидации магистрального трубопровода и его объектов;

- формирование ценовой политики на услуги по транспортировке продукции;

- определение порядка ликвидации чрезвычайных ситуаций при авариях на магистральных трубопроводах;

- установление порядка предоставления информации о промышленной, пожарной и экологической безопасности магистральных трубопроводов;

- организацию международного сотрудничества в области магистрального трубопроводного транспорта;

- иные формы и методы государственного регулирования. Значительное место в законе уделено достаточно детальной регламентации:

- организации и обеспечения деятельности магистрального трубопроводного транспорта (нормативное обеспечение, стандартизация и сертификация, лицензирование, государственный надзор и контроль);

- обеспечения безопасности магистральных трубопроводов и производственного мониторинга при создании, эксплуатации, выводе из эксплуатации, консервации и ликвидации;

- создания, эксплуатации, консервации и ликвидации магистральных трубопроводов;

- функционирования магистральных трубопроводов (управление, присоединение новых трубопроводов к действующим, предоставление и оплата услуг по транспортировке продукции, условия транспортировки и др.);

- отводу и использованию земель магистрального трубопроводного транспорта;

- ответственности за нарушение законодательства и разрешение споров;

- отношений международного сотрудничества.

Регламентируя порядок оказания услуг по транспортировке продукции магистральными трубопроводами, Закон «О магистральном трубопроводном транспорте» установил, что они должны предоставляться поставщикам продукции с учетом их пропускной способности и фактической загрузки трубопроводов исходя из принципа равнодоступности и недискриминационности. Услуги по транспортировке продукции предоставляются поставщикам продукции по маршрутам с учетом технических возможностей магистральных трубопроводов и направления движения продукции.

В 1999 г. Советом глав СНГ была утверждена Межгосударственная программа «Высоконадежный трубопроводный транспорт», целью которой является модернизация сети магистральных трубопроводов, а также реализация связанных с ней экономических, экологических и юридических задач. Одной из таких задач была разработка модельного закона «О магистральном трубопроводном транспорте», который должен обеспечить решение проблемы унификации законодательства в этой сфере.

Текст модельного закона СНГ «О трубопроводном транспорте» был принят в 2001 г. на XVII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. Сфера его регулирования - правовые, экономические и организационные основы функционирования систем трубопроводного транспорта государств-участников СНГ. Модельный закон определяет область действия законодательства о магистральных трубопроводах как основы правовых, экономических и организационных отношений, возникающих в процессе проектирования, строительства, эксплуатации, технической ликвидации и обеспечения безопасности объектов трубопроводного транспорта на территории государства. Эти положения должны распространяться на все органы исполнительной власти субъектов государства, местного самоуправления, собственников и операторов магистральных трубопроводов, а также на организации независимо от их организационно-правовой формы и вида собственности, осуществляющие свою деятельность в области проектирования, строительства, консервации, ликвидации, эксплуатации и ремонта магистральных трубопроводов, а также транспортирования продукции по магистральным трубопроводам.

Объектами отношений в области трубопроводного транспорта в соответствии с Модельным законом являются права пользования одним или несколькими технологическими, организационно и экономически взаимосвязанными и централизованно управляемыми трубопроводами (системами магистральных трубопроводов) и объектами трубопроводного транспорта с целью обеспечения эффективной и безопасной транспортировки продукции по трубопроводам.

Модельный закон как методический акт при определении норм, регулирующих отношения в сфере трубопроводного транспорта и, в частности, трансграничных трубопроводов, рекомендует основываться на нормах национального законодательства, учитывая нормы международного права.

В заключении хотелось бы отметить следующее. Единая система магистральных нефтепроводов, созданная в советский период как целостная технологическая и экономическая система и обеспечивающая транспортировку нефти из основных нефтедобывающих районов на нефтеперерабатывающие предприятия России и на экспорт, после распада СССР разбилась на ряд национальных подсистем со всеми вытекающими отсюда последствиями в виде проблем транзита, тарифных разногласий и пр. В настоящее время Россия не имеет ни одного независимого от стран СНГ и Балтии экспортного направления в страны Западной Европы, кроме порта Туапсе пропускной способностью около 7 млн. тонн. Это приводит к тому, что ежегодно за транзит нефти по территории стран Балтии и СНГ Россией выплачивается около 600 млн. долл.

Тарифы за прохождение нефти по территориям стран СНГ и Балтии являются чрезмерно высокими, если учесть тот факт, что предприятия не отягощены долгосрочными кредитными обязательствами, так как нефтепроводы были простроены за счет бюджета СССР. Фактически трубопроводная система является донором для государств, по территориям которых она пролегает.

В сложившейся обстановке возможны два варианта действий: либо добиться снижения тарифов за транзит нефти по странам СНГ и Балтии, либо осуществить строительство альтернативных путей транспортировки российской экспортной нефти. В целях обеспечения стабильности и независимости поставок российской нефти на мировой рынок наиболее предпочтительным является второй вариант.

Наличие свободных трубопроводных мощностей, значительные издержки отечественных нефтяных компаний на транзит нефти через территории соседних государств, дефицит российских терминальных сооружений по наливу нефти и ряд других факторов определили острую необходимость в реализации новых трубопроводных проектов.

С этой целью компания Транснефть разработала концепцию перспективного развития магистральных нефтепроводов России, которая предусматривает создание новых и развитие существующих экономически эффективных экспортных направлений транспортировки нефти для удовлетворения потребностей российских и зарубежных производителей нефти в транспортных маршрутах и для привлечения инвестиций в развитие топливно-энергетического комплекса России. Согласно концепции все инвестиционные проекты условно можно разделить на краткосрочные, к которым можно отнести строительство Балтийской трубопроводной системы (БТС), расширение нефтепровода Атырау - Самара, строительство нефтепровода Суходольная - Родионовская, транзит азербайджанской нефти, и долгосрочные проекты: интеграция нефтепроводов «Дружба» и «Адрия» в Европе, транспортировка российской нефти в восточном направлении и др.

Однако, необходима работа и по первому варианту решения проблемы транспортирования российской нефти через страны-участники СНГ. В целях создания условий для стабилизации и устойчивого роста национальных экономик, повышения жизненного уровня населения государств- участников СКОТ необходима их дальнейшая экономическая интеграция. Неудовлетворенность экономическими связями на уровне всего Содружества предопределила подписание Договора между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарных отраслях (Москва, 29 марта 1996 г.) Этот Договор предусматривал создание в перспективе Сообщества интегрированных государств и поддержание совместных усилий поэтапного углубления интеграции в экономике, науке, образовании, культуре, социальной сфере и иных областях при соблюдении суверенитета, формирование единого экономического пространства, развитие единых транспортных, энергетических, информационных систем, гармонизацию законодательства, согласование внешнеполитического курса, а также развитие Таможенного союза. На основе этих договоренностей был подписан Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (Москва, 26 февраля 1999 г.).

Принцип свободного движения товаров предусматривает устранение изъятий из режима свободной торговли и снятие ограничений во взаимной торговле на основе унификации таможенных тарифов. Общее направление развития таможенного дела - гармонизация и унификация с общепринятыми международными нормами и практикой. Специфика таможенных отношений, их «пограничный» характер объясняют неизбежность международно-правовой регламентации отношений, возникающих в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Этому было посвящено одно из первых Соглашений о провидении согласованной политики в области транзита нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам (12 апреля 1996 г., Москва). Об этом же говорится и в Соглашении о порядке транзита через территории государств - участников СНГ, подписанное в г. Минске 4 июня 1999 г., имеющем своей целью обеспечение эффективности управления внешнеэкономической деятельностью в государствах, входящих в СНГ, подтверждающем приверженность указанных государств, принципам свободы транзита.

В дальнейшем эти положения были развиты в Программе действий по развитию Содружества Независимых Государств на период до 2005 года: в рамках экономического сотрудничества вопросы обеспечения свободного транзита, создания условий для эффективного функционирования транспортных коридоров, решения проблем поставок и транзита энергоресурсов, совершенствования тарифной политики значатся как приоритетные.

В соответствии с вышеуказанными договоренностями страны-участники СНГ уже непосредственно между собой урегулируют конкретные условия транзита в межгосударственных соглашениях. В качестве примера можно привести Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Латвийской Республики об условиях транзита грузов Республики Беларусь с использованием портов и другой транспортной инфраструктуры Латвийской Республики, вступившее в силу 26 мая 2000 г. в преамбуле которого говорится, что настоящее Соглашение подписано «принимая во внимание Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Латвийской Республики о принципах торгово-экономического сотрудничества от 21 февраля 1994 г. и стремясь развивать экономическое сотрудничество между двумя государствами на основе равенства и взаимной выгоды, желая укреплять и развивать транспортные связи между двумя государствами». Договаривающиеся Стороны оказывают содействие осуществлению принципа свободы транзита и воздерживаются от любых действий, которые могли бы нанести ущерб развитию международных транспортных связей (статья 2). Еще пример: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о транзите нефти 2002 г., которое определяет порядок, условия и общие принципы транзита нефти по территориям сторон. Аналогичные соглашения существуют и с другими странами СНГ.

Кроме того, на ближайшую перспективу Секретариатом Межправительственного Совета по нефти и газу СНГ (МПСНГ) намечено приступить к разработке межгосударственной программы «Унификации методик расчетов тарифов за транспортировку нефти и газа между странами СНГ».

Автор: Закиева О.Г.