Понятие и сущность административного задержания граждан (статья)

Исследование института кратковременного ограничения конституционного права граждан на личную неприкосновенность и свободу передвижения невозможно без выяснения его связей с более общей категорией административного права – системой мер административного принуждения.

Самое точное определение мерам административного принуждения дает Д.Н. Бахрах – «административно-правовое принуждение это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной исполнительной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями».

Исходя из этого определения административного принуждения, а так же определений, данных другими учеными-административистами, можно определить ряд специфических признаков, которые позволяют выделить его в качестве самостоятельного вида государственного принуждения:

– Административное принуждение является особым видом государственного принуждения, имеющим назначение охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления;

– Административное принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами, установленными нормативными правовыми актами;

– Всем мерам административного воздействия присущ властно-принудительный характер;

– Специфическая юридическая природа оснований применения мер административного принуждения заключается в: во-первых, в совершении административного правонарушения, во-вторых, в наступлении особых условий, предусмотренных правовой нормой;

– Административно-правовое принуждение всесторонне регулируется административно-правовыми нормами, которые закрепляют виды мер принуждения, основания и порядок их применения.

Разнообразие принудительных мер обусловило необходимость их классификации, попытку которой предпринял С.С. Студеникин, разделивший все меры административного принуждения на две группы: меры административного взыскания и административно-правовые меры социальной защиты. Таким же образом представляли себе классификацию мер административного принуждения и некоторые другие ученые.

Однако такая классификация является весьма спорной. Во-первых, наименование административно-правовые меры социальной защиты представляется не совсем верным, ибо по действующему законодательству применение мер социальной защиты возможно лишь в отношении невменяемых и малолетних, к которым нельзя применять наказание. Во-вторых, данная классификация не дает ответа на вопрос, какое же место в системе мер принуждения занимают административное задержание, доставление и другие действия уполномоченных органов и должностных лиц, ограничивающие право граждан на личную неприкосновенность.

В настоящее время в науке административного права сложилась следующая классификация мер административного принуждения в зависимости от способа воздействия, предложенная впервые в науке советского административного права М.И. Еропкиным: меры административного пресечения, меры административного взыскания, и административно-предупредительные меры (или меры административного обеспечения). Обосновывая это деление, автор исходил из того, что применение мер административного принуждения представляет собой определенный административно-правовой способ обеспечения правопорядка. «При необходимости использования меры административного принуждения характер ее определяется в каждом отдельном случае спецификой обеспечиваемых правовых отношений в сфере управления. Это позволяет сделать вывод о том, что способ административно-правового обеспечения общественного порядка – главный критерий для классификации мер административного принуждения … Характер конкретных отношений обуславливает особый способ их охраны».

Данной классификации придерживаются большинство современных ученых-административистов. В то же время в правовой литературе обосновывается концепция о существовании в административном праве восстановительных мер. При этом суждения авторов по данному вопросу весьма неоднородны. Так, Е.В. Додин, отрицая самостоятельную группу административно-предупредительных мер, говорит о восстановительных мерах, к которым он относит все меры пресечения, применяемые, по его мнению, с целью ликвидации вредных последствий правонарушения, восстановления нарушенного правопорядка, и что такие меры могут быть только правовосстановительными санкциями. Д.Н. Бахрах, возражая против толкования мер пресечения в качестве восстановительных санкций, утверждает, в то же время, о существовании мер пресечения и восстановительных мер в рамках административного принуждения как самостоятельных его видов. В.Д. Резвых, в свою очередь, выступает за признание наряду с административно-предупредительными и восстановительных мер, представляющих собой «конкретные действия государственных органов и должностных лиц, реализующих правовосстановительные санкции, направленные на восстановление нарушенных отношений, нарушенных прав».

Не вступая в дискуссию по поводу обоснованности утверждений сторонников указанных концепций, отметим, что вряд ли можно признать целесообразным выделение восстановительных мер в самостоятельную группу мер административного принуждения т.к. восстановительный характер, в той или иной степени, присущ всем административно-предупредительным мерам.

В целом данная классификация, в некоторой степени, относительна. Отдельные меры административно-процессуального пресечения поглощаются мерами обеспечения. Так, например, административное задержание - с одной стороны, это действие можно отнести к мерам административного пресечения, т.к. оно направлено на принудительное прекращение противоправных действий, на предотвращение их вредных последствий. В то же время следует согласиться с Г.Н. Никитушевым, признающим ошибочным высказывание в административно-правовой литературе о том, что задержание лиц является мерой, направленной лишь на пресечение административного правонарушения, и говорить о каком-то всеобщем значении пресекательного характера административного задержания личности нет никаких оснований. С другой стороны, административное задержание является и мерой административно-процессуального обеспечения, т.к. оно обеспечивает условия для привлечения виновных к ответственности (но сама ответственность еще не наступает).

Одни ученые такие меры «автоматически» относят к мерам административного пресечения, так как в сфере административного принуждения они не находят существования административно-процессуальных мер.

Другие считают, что процессуальных мер вообще не может существовать, так как они поглощаются другими группами мер, в которые могут включаться отдельные процессуальные действия.

Третьи ученые такие меры (в различных случаях относящиеся к различным группам мер административного принуждения, имеющим одинаковую законодательную регламентацию независимо от того, к какой группе мер они относятся), например, административное задержание, считают одной мерой и в соответствии с наиболее важной, по их мнению, выполняемой ими функцией, относят их либо к мерам административного предупреждения (превентивным), либо к административно-процессуальным мерам.

Четвертые утверждают, что административное задержание относится к мерам административного пресечения и может применяться «как самостоятельно, так и в совокупности с административными взысканиями». Несмотря на то, что эти авторы относят административное задержание к группе мер административного пресечения, они отмечают, что данная мера является мерой административно-процессуального характера. Не выражая свое согласие с такой позицией в целом, мы одновременно не можем не отметить явно ошибочное утверждение этих авторов о том, что «меры пресечения применяются только при наличии правонарушений». Во-первых, потому, что эти меры могут пресекать противоправные посягательства и общественно опасные деяния в условиях отсутствия состава правонарушения. А во-вторых, общеизвестно, что сотрудникам милиции (равно, как и иным, правомочным их применять лицам) не всегда представляется возможность определить и выявить на месте весь комплекс юридического состава правонарушения, поскольку наиболее очевидными являются лишь внешние признаки правонарушения (его объективная сторона), и во многих случаях на практике очень трудно сразу с точностью определить, имеется ли в данном деянии состав правонарушения.

В этой связи следует привести точку зрения М.И. Рябова, предложившего переименовать меры административно-процессуального обеспечения в меры обеспечительно-процессуального пресечения, т.к. это название наиболее полно соответствует их содержанию и назначению.

Данная классификация представляется наиболее удачной, и в конечном итоге, ее можно представить следующим образом:

1. Административные взыскания (предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения и др.);

2. Административно-предупредительные меры (проверка документов, прекращение (ограничение) движения транспорта и пешеходов и др.);

3. Меры административного пресечения (требование о прекращении неправомерного поведения, применение оружия, наручников и иных специальных средств и др.);

4. Меры обеспечительно-процессуального пресечения (административное задержание, доставление, медицинское освидетельствование, личный досмотр и др.).

В представленной системе мер административного принуждения особое место отводится задержанию граждан за совершение ими правонарушений.

Определений институту административного задержания граждан в науке административного права существует немало:

А.П. Коренев административное задержание определяет как временное лишение гражданина личной свободы с целью пресечения его противоправных действий и обеспечения правопорядка.

По мнению Д.Н. Бахраха под административное задержание граждан – временное лишение личной свободы не в результате применения наказания (взыскания), с водворением гражданина с целью пресечения в официальное помещение и нахождение его там под стражей (замком) в течение определенного времени.

Термин «временное ограничение» авторами выбран не совсем удачно. Временно – это значит на определенное время, но в такое понятие можно вкладывать ограничение свободы как на несколько минут, так и на несколько лет, и все это будут временные сроки. Представляется более правильным термин «кратковременное», что означает ограничение свободы на сравнительно короткий срок.

Л.Л. Попов под административным задержанием понимает принудительное, как правило, кратковременное ограничение свободы действий и передвижения лица, совершившего административное правонарушение, применяемое с целью пресечения, прекращения административного правонарушения, когда исчерпаны другие меры воздействия в отношении нарушителя.

М.И. Рябов считает, что задержание граждан в административном порядке является особой мерой принуждения, имеющей своим назначением не только пресечение правонарушений, но и обеспечение условий своевременного и правильного производства по административным делам и неотвратимости наказания за содеянное.

В.П. Кудрявцев определяет административное задержание как обусловленную предусмотренными законом обстоятельствами меру административного принуждения, выражающуюся в кратковременном ограничении свободы действий, поведения конкретных лиц, осуществляемая посредством психического и физического воздействия уполномоченными на то представителями органов государственного управления и общественных организаций в целях пресечения противоправных деяний, обеспечения условий для привлечения виновных к ответственности и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, а в исключительных случаях, прямо предусмотренных законодательством, и иных лиц, - в интересах государства, общества и самих задерживаемых лиц.

Г.Т. Агеенкова под личным административным задержанием понимает кратковременное ограничение личной свободы – свободы действий, передвижения и общения лица, подозреваемого в совершении правонарушении или явно совершившего его.

В.Р. Кисин в своих работах пишет, что административное задержание состоит в кратковременном ограничении свободы правонарушителей и связано с принудительным содержанием их в течение установленного законом времени в специальных помещениях органов внутренних дел.

В книге А.П. Клюшниченко, А.В. Самойленко, В.Л. Зеленько личное административное задержание определяется как «предусмотренное нормами советского административного права кратковременное ограничение свободы передвижения, действий, поведения, общения гражданина, предпринимаемое в силу необходимости милицией, некоторыми другими государственными органами, а иногда общественными организациями в целях прекращения или недопущения противоправного поведения, устранения его вредных последствий, а также создания необходимых условий для возможного в будущем привлечения виновного лица к административной ответственности».

Несмотря на то, что определения административного задержания формулируются и звучат по-разному, почти все из них имеют одинаковые черты и основные положения, которые можно назвать основными признаками административного задержания:

1. Прежде всего, это кратковременное ограничение конституционного права граждан на свободу и личную неприкосновенность, закрепленного в статье 22 Конституции РФ;

2. Административное задержание всегда имеет принудительный характер действий должностного лица;

3. Административное задержание вправе производить только уполномоченные на то законом органы или должностные лица;

4. Данная мера применяется без специального индивидуально разрешения или акта (постановления) какого-либо органа о его производстве;

5. Административное задержание может производиться только с целью пресечения (недопущения) правонарушения, устранения его вредных последствий, обеспечения необходимых условий для привлечения виновного лица к административной ответственности или исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях;

6. Административное задержание может быть связано с принудительным содержанием задержанных лиц в специально созданных для этого официальных помещениях под стражей (замком);

7. Основания административного задержания, порядок его применения и все другие аспекты, связанные с этим институтом административного права должны быть четко урегулированы законом на федеральном уровне.

Исходя из вышеперечисленных признаков административного задержания граждан, можно сформулировать следующее определение этому институту: административное задержание граждан – это есть принудительное, кратковременное ограничение конституционного права граждан на личную неприкосновенность, применяемое уполномоченными на то федеральным законодательством органами или должностными лицами с целью пресечения (недопущения) правонарушения, устранения его вредных последствий, обеспечения необходимых условий для привлечения виновного к административной ответственности или исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

В настоящее время в кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) не содержится дефиниций институту административного задержания граждан. Статья 27.3 данного кодекса определяет административное задержание как кратковременное ограничение свободы физического лица, применяемое в исключительных случаях, если это необходимо для правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении или исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Данного определения в законодательстве федерального уровня недостаточно, а должно быть полное, развернутое определение институту административного задержания граждан, т.к. эта мера административного пресечения направлена на ограничение конституционного права граждан.

Понятие административного задержания граждан необходимо рассматривать в двух аспектах. Во-первых, - административное задержание – это один из институтов административного права, т.е. совокупность правовых норм, регулирующих весь комплекс общественных отношений, возникающих в связи с применением данной меры. Во-вторых, административное задержание – это конкретная мера административного принуждения.

Можно рассматривать административное задержание граждан в двух значениях: в широком и в узком. В широком смысле, административное задержание граждан является комплексом неразрывно связанных между собой элементов: доставления задержанного в соответствующий орган и его содержание там в течение установленного законодательством срока. Узкий смысл предполагает понимание административного задержания только в качестве содержания лица, совершившего административное правонарушение в специально предусмотренном для этого помещении под стражей, в течение определенного времени или разбирательства «на месте» (выяснение личности, составление протокола об административном правонарушении и т.д.), т.к. это так же есть ограничение права граждан на свободу передвижения уполномоченным органом (должностным лицом).

Согласно ст. 27.2 КоАП РФ, доставление - есть принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным. Следует отметить, что произошедшее уточнение терминологии (по сравнению с КоАП РСФСР): не «доставление нарушителя», а просто «доставление» вызвано не только и не столько тем, что наряду с физическими лицами доставлению могут подлежать суда (в том числе иностранные) и орудия совершения административного правонарушения, принадлежность которых не может быть установлена при осмотре (п. 8 ч. 1 ст. 27.2), но, так же, законодатель, отказываясь от употребления термина “нарушитель” на этапах производства по делу об административном правонарушении, предшествующих назначению административного наказания, стремился в наиболее полной мере реализовать провозглашенный им принцип презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП).

 Перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять доставление правонарушителей в соответствующее помещение шире, чем перечень органов и должностных лиц, уполномоченных производить административное задержание. Это связано с тем, что доставление в административном праве может быть и не связано с административным задержанием, а быть самостоятельной превентивно-пресекательной мерой (доставление в специальные учреждения лиц, уклоняющихся от прохождения назначенных им в установленном порядке принудительных мер медицинского и воспитательного характера; доставление в приемники-распределители несовершеннолетних и других лиц в случае и порядке, предусмотренным законом и др.).

При разбирательстве дела «на месте» правонарушитель в течение некоторого времени не способен свободно передвигаться, а обязан подчиняться требованиям должностного лица, производящего выяснение обстоятельств действий лица, привлекаемого к административной ответственности. Это лицо также считается административно задержанным, и в отношении него должен быть составлен протокол об административном задержании с указанием всех реквизитов, закрепленных в ст.27.4 КоАП РФ.

Для исследования сущности административного задержания в широком смысле необходимо проанализировать его составляющие элементы, такие, в частности, как «доставление» и «содержание».

Если правонарушитель не имеет при себе документов, удостоверяющих личность, существуют какие-либо другие препятствия для составления протокола об административном правонарушении на месте его выявления, в случаях, когда составления протокола является обязательным, уполномоченные должностные лица вправе доставлять правонарушителя в соответствующие помещения. Причем КоАП РФ в ст.27.2 разграничивает за какие правонарушения имеют право доставлять нарушителей соответствующие должностные лица.

 В этой связи, среди некоторых практических работников существует мнение, будто бы факт правонарушения и следующее за ним задержание должно сопровождаться доставлением нарушителя в соответствующий орган. Это ошибочное мнение. Законодательство, предоставляя определенным должностным лицам право составления протокола об административном правонарушении, вовсе не связывает осуществление данного действия с обязательным доставлением правонарушителя в соответствующий орган и не дает никаких оснований для подобного толкования. Задержанные за совершение противоправных деяний лица могут доставляться в соответствующий орган лишь при наличии одного основания – невозможность составления протокола об административном правонарушении на месте его выявления, если составление протокола является обязательным.

Таким образом, мы считаем, что доставление физического лица в соответствующий орган – действие не обязательное, вызываемое лишь в силу особой необходимости, оно не имеет самостоятельного характера, а является при наличии определенных условий только элементом задержания. Доставление - это не способ задержания, а принудительное действие, обеспечивающее возможность содержания задержанного в соответствующих учреждениях и препятствующее тем самым уклонению виновного от ответственности.

В юридической литературе существуют две точки зрения в отношении соотношения административного задержания и доставления. Так, например, одни ученые говорят о том, что доставление не имеет самостоятельного характера и является лишь составным элементом административного задержания, а вторая группа склоняется к тому, что доставление это самостоятельная мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которая может предшествовать административному задержанию.

Законодатель до 2002 года придерживался второй точки зрения, согласно которой доставление и административное задержание рассматривались как разные процессуальные институты. Она основывалась, главным образом, на том, что доставление не включалось в состав мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (гл.19 КоАП РСФСР) и регламентировалось отдельно (гл.18, ст.238 КоАП РСФСР). В настоящее время, после принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, как доставление, так и административное задержание законодательно относятся к вышеназванным мерам (гл.27 КоАП РФ). Здесь можно говорить о том, что законодатель, закрепив доставление в главе, регламентирующей меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, пересмотрел проблему соотношения двух названных мер принуждения в административном праве.

Разграничивать такие действия как фактическое задержание (захват) правонарушителя, его доставление, разбирательство с доставленным и помещением его в комнату для задержанных можно лишь в рамках общей системы действий, охватываемых понятием административного задержание. Неслучайно, в работах некоторых авторов, рассматривающих доставление и административное задержание в качестве разных мер, допускается непоследовательность в изложении их сущности. Так, А.Г. Агеенкова, указывая, что доставление и личное задержание – разные меры, в то же время отмечает, что содержание личного задержания – либо только удержание правонарушителя на месте, либо доставление его в соответствующее помещение, либо, наконец, и содержание его там, куда он доставлен и водворен.

Пытаясь наиболее объективно подойти к рассмотрению этого вопроса, следует признать, что зачастую все действия, связанные с фактическим задержанием лица, совершившего противоправное посягательство, взаимосвязаны и взаимообусловлены, а иногда и тесно переплетены в рамках единой модели административного задержания и, видимо, нет оснований для наделения какого-либо из них самостоятельным правовым статусом, выходящим за рамки института административного задержания граждан.

Следует иметь в виду, что к совершившему правонарушение лицу может быть применен целый комплекс мер, в той или иной степени охватываемый понятием административного задержания, например: административно-процессуальные меры, направленные на выявление правонарушения - проверка документов лица, в процессе которой пресекается сама возможность продолжения определенных деяний указанным лицом; его фактическое задержание (захват); доставление в соответствующий орган; административное задержание для дальнейшего производства процессуальных действий.

Так, например, в случаях, требующих доставления лица в соответствующий орган и его содержания там в течение установленного законом времени, эти действия имеет смысл считать не самостоятельными мерами, а обеспечивающими процессуальное производство действиями, входящими в понятие административного задержания, носящего комбинированный характер, где доставление применяется в рамках единой модели административного задержания. При этом все действия, входящие в единую модель административного задержания, объединяет их непосредственная связь с кратковременным ограничением свободы, пресечением самой возможности продолжения определенных деяний лицом, в отношении которого они применяются. Они направлены на выяснение обстоятельств правонарушения и выяснение причастности к нему задержанного лица, а также на создание условий для достижения предусмотренных ст.27.1 КоАП РФ целей.

Одной из целей административного задержания (ст.27.1 КоАП РФ) является пресечения правонарушения. Достигается эта цель при фактическом задержании (захвате) лица на месте его совершения. По смыслу же ст.ст.27.3-27.6 КоАП РФ административным задержанием признается лишь содержание доставленного нарушителя в соответствующем органе.

Представляется, что вопрос о том, какие действия должны составлять институт административного задержания, должен решаться с учетом фактически складывающихся правоотношений между компетентным органом (должностным лицом) и гражданином, претерпевающим лишения в виде ограничения свободы.

Следует обратить внимание, что в ст.27.1 КоАП РФ формулируется цель, заключающаяся в составлении протокола об административном правонарушении, относящаяся как к доставлению, так и к административному задержанию. Представляется, что цель составления протокола о нарушении в большей степени характерна для административного задержания (в широком, процессуальном смысле), а не для доставления. Прежде чем составить протокол, необходимо провести разбор обстоятельств правонарушения. Для доставления более характерна промежуточная цель – обеспечить условия разбирательства с задержанным, когда это усложнено на месте. В связи с этим, представляется предпочтительным рассматривать доставление как составную обеспечительную часть (элемент) административного задержания.

Итак, к числу действий, составляющих институт административного задержания граждан, следует отнести фактическое задержание (захват) лица, совершившего правонарушение (подозреваемого в его совершении), его доставление в соответствующий орган, содержание там задержанного и разбирательство с ним в течение установленного законом времени. Все эти действия, связаны с кратковременным ограничением свободы действий и передвижения лица, характеризуются направленностью на выяснение обстоятельств правонарушения и причастности к нему задержанного, создание условий для достижения предусмотренных ст.27.1 КоАП РФ целей.

Анализ преследуемых целей административного задержания, применяемого соответствующими органами, свидетельствует о том, что на практике наиболее часто административное задержание реализуется именно как мера административно-процессуального пресечения (или как было предложено выше, обеспечительно-процессуального пресечения). То есть в значительном большинстве случаев административное задержание осуществляется с целью создания условий для производства необходимых процессуальных действий, посредством которых пресекается сама возможность продолжения определенных деяний лицом, в отношении которого применяется данная мера. Зачастую этим также достигается еще и пресечение правонарушения, иного общественно опасного деяния.

Это объясняется тем, что, во-первых, при административном задержании лица почти всегда существует необходимость выяснения обстоятельств совершенного им правонарушения, его квалификации, определения состава правонарушения, то есть производства целого ряда процессуальных действий. В любой ситуации при применении к лицу административного задержания процессуальные действия, так или иначе, все равно присутствуют. Производство процессуальных действий зачастую может и не являться основной целью административного задержания, но обязательно в той или иной степени сопровождает реализацию этой меры.

Во-вторых, далеко не всегда административное задержание способно пресечь правонарушение, иное общественно опасное деяние, поскольку указанное нарушение может являться и уже оконченным действием.

Здесь наблюдается часто встречающаяся ситуация, когда один и тот же термин несет разную нагрузку в зависимости от ряда факторов (контекста работы, особенностей авторского подхода к проблеме и т.д.). Вместе с тем в любой отрасли науки по мере углубления и расширения знаний происходят уточнения понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае, как справедливо заметил С.С. Алексеев, «нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается скоординированность научных понятий.

Этимологический смысл слова «пресечение» указывает на ближайшую и определяющую цель любых пресекательных действий. В.И. Даль толкует слово «пресекать» как «прекращать», «уничтожать», «останавливать».

Таким образом, пресечение означает устранение чего-либо, воспрепятствование чему-либо, в частности доведению до конца уже начавшихся противоправных действий.

Таким образом, административное задержание по своему содержанию, во всех случаях его применения является процессуальной, обеспечительной мерой принуждения, направленной на своевременное и успешное осуществление производства по делам об административных правонарушениях. Она не может рассматриваться в качестве самостоятельной мерой пресечения, поскольку его применение только лишь в целях пресечения правонарушений не находит подтверждений на практике. То обстоятельство, что задержанием в ряде случаев пресекается противоправное деяние (например, в условиях совершающего проступка), не опровергает изложенного нами выше, т.к. задержание в данном случае одновременно преследует и цель обеспечения возможности привлечения виновного к ответственности, т.е. в процессуальной форме пресекает возможность уклонения нарушителя от наказания. Следовательно, по своей правовой природе административное задержание имеет двойственный характер: являясь мерой процессуального обеспечения, оно в то же время может выполнять и роль пресекательного средства. Все это и позволило нам отнести задержание к группе мер обеспечительно-процессуального пресечения.

На основе проведенного научного анализа, мы акцентируем свое внимание на важности изучения административного задержания как меры обеспечительно-процессуального пресечения, преследующей цель - производство процессуальных действий.

Своеобразность целей административного задержания как меры обеспечительно-процессуального пресечения выражается еще и в том, что во многих случаях именно посредством применения этой меры представляется возможность выяснения обстоятельств противоправного посягательства и принятия решения о возбуждении уголовного дела, применении уголовно-процессуального задержания или привлечения лица к административной ответственности.

Для того чтобы установить личность правонарушителя, составить протокол об административном правонарушении или произвести другие процессуальные действия, требуется определенное время. Поэтому следующим элементом административного задержания является содержание (нахождение) доставленных в течение установленного законом времени в помещениях соответствующих органов. Задержанные лица, согласно ст.27.6 КоАП РФ, содержаться в специально отведенных для этого помещениях органов, чьи должностные лица уполномочены производить административное задержание. Это могут быть различные комнаты при дежурных частях и т.д. Вышеуказанная статья КоАП говорит, что задержанные также могут содержаться в специальных учреждениях, создаваемых в установленном порядке органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести медвытрезвители, центры социальной реабилитации ОВД для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество, центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей ОВД и т.д.

По общему правилу административное задержание должно длиться не более трех часов. Существуют также ряд специальных сроков административного задержания, в которых говорится в ч.ч.2 и 3 ст.27.5 КоАП РФ. Так, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы РФ и порядок пребывания на территории РФ, об административном правонарушении, совершенном на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ или о нарушении таможенных правил, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержания на срок не более 48 часов. На такой же срок может быть подвергнуто административному задержанию лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер наказания административный арест.

Статья 31 федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» дает право уполномоченным должностным лицам и органам задерживать граждан, нарушивших правила комендантского часа, на срок до его окончания, а граждан, не имеющих при себе документов, удостоверяющих личность, - до выяснения личности, но не более чем на трое суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя. По решению суда указанный срок может быть продлен не более чем на десять суток. Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию.

Для уяснения сущности административного задержания немаловажное значение имеет вопрос о начальном моменте задержания, т.е. с какого времени нарушитель считается подвергнутым задержанию – с момента фактического ограничения его действий (захвате) или с момента доставления его в соответствующий орган (учреждение).

В правовой литературе данный вопрос рассматривается в зависимости от того, какое содержание вкладывается в понятие «задержание» и «доставление» и как эти понятия соотносятся между собой.

Д.Н. Бахрах определяет суть административного задержания как кратковременное ограничение свободы передвижения и действий нарушителя. Но если это так, то разве нет ограничения свободы гражданина при его доставлении в соответствующий орган? Точка зрения Д.Н. Бахраха о том, что задержание начинается после доставления, неизбежно приводит к выводу, что в случае совершения правонарушения гражданин всегда доставляется в соответствующий орган, где и решается вопрос: стоит ли его задерживать или нет. Такая позиция нам представляется весьма спорной, т.к. она толкает практических работников на путь нарушения законности. Доставление само по себе как самостоятельная мера существовать не должно. Оно всегда связано с административным задержанием или задержанием лиц, подозреваемых в совершении преступлений.

Ограничение свободы начинается с момента фактического задержания лица и продолжается в период его доставления в соответствующий орган.

По данному поводу КоАП РФ в ст.27.5 дает однозначный ответ, – что срок административного задержания лица исчисляется с момента доставления, а если лицо находится в состоянии алкогольного опьянения, - то с момента его вытрезвления. Иначе говоря, в срок административного задержания лица, совершившего административное правонарушение, следует включать фактическое время нахождения в качестве задержанного с момента доставления для составления протокола и до момента освобождения, но не более трех часов (если речь идет об общем сроке задержания). В то же время в статьях, посвященных доставлению, о сроках говорится расплывчато: «доставление должно быть произведено в возможно короткий срок».

Можно говорить о том, что у лица, подвергнутого административному задержанию, нарушается конституционное право личной неприкосновенности на срок, четко не установленный в законе. Этот срок может быть больше, чем три часа, т.к. значительное удаление места, откуда осуществляется доставление правонарушителя, от органа внутренних дел, пункта охраны общественного порядка, либо другого органа, имеющего право производить административное задержание и доставление граждан; отсутствие транспорта или его неритмичная работа и другие обстоятельства могут значительно повлиять на сроки доставления правонарушителя.

Если брать во внимание момент начала исчисления сроков административного задержание у лица, находящегося в состоянии алкогольного опьянения, то момент вытрезвления лица также четко не установлен в законе и является расплывчатым понятием.

Здесь более приемлемо было бы согласиться с П.И. Кононовым, а именно, законодательно увеличить максимально возможный срок административного задержания, и начинать исчислять его не с момента доставления правонарушителя в правоохранительные органы, а с момента его фактического задержания.

Учеными-административистами высказывалась точка зрения об увеличении срока административного задержания при совершении правонарушений, производство по которым характеризуется повышенной сложностью, когда правонарушитель умышленно препятствует установлению своей личности и обстоятельств деяния, в том числе, в случаях задержания за совершение преступления до решения вопроса об уголовно-процессуальном задержании и при отсутствии оснований для такого задержания. Такая точка зрения представляется обоснованной. Трех часовой срок не всегда позволяет, а зачастую в эти временные рамки просто не представляется возможным, достичь целей задержания, связанные с установлением личности правонарушителя и обстоятельств совершения правонарушения.

Наиболее приемлемым сроком административного задержания в особых случаях (которые были названы выше) представляется срок в 24 часа. К указанным факторам следует добавить такие, как необходимость предотвращения действий, направленных на воспрепятствование установление истины по делу, ликвидацию улик, совершение правонарушения повторно и др.

В этой связи, считаем необходимым в случаях умышленного препятствования лица, совершившего правонарушение, иное общественно опасное деяние, установлению своей личности, выяснению обстоятельств указанного деяния, производству необходимых процессуальных действий, имеющих непосредственное отношение к данному разбирательству, в ч.1 ст.27.5 КоАП РФ срок административного задержания установить до 1 суток.

В случаях умышленного препятствования лица, совершившего правонарушение установлению своей личности, когда установить ее по истечении одних суток не представилось возможным, необходимо закрепить в ст.27.5 КоАП РФ положение в соответствии с которым направлять указанное лицо в приемник-распределитель до выяснения его личности на срок, установленный действующим законодательством.

В тоже время, в целях обеспечения законности при применении административного задержания, необходимо законодательно закрепить, что все решения об административном задержании на срок свыше трех часов должны санкционироваться начальником (заместителем начальника) органа внутренних дел, а на срок свыше одних суток - прокурором.

Также представляется целесообразным установить правовую норму, определяющую объявление правонарушителю о его задержании как момент, начиная с которого задержание приобретает административно-правовое значение. Так, в случаях, когда составление протокола невозможно на месте совершения правонарушения, должностное лицо должно объявить нарушителю о его задержании и предложить следовать ему в тот или иной орган для выяснения личности и составления протокола. Введение такой нормы будет не только оказывать психологическое воздействие на правонарушителя, но, и в значительной степени, способствовать исключению конфликтных ситуаций при задержании.

В научной литературе подчеркивается необходимость процессуального урегулирования административного задержания на месте совершения правонарушения, регламентации, при этом времени такого задержания. Оно характерно, когда личность правонарушителя устанавливается на месте совершения проступка и нет неразрешимых вопросов, связанных с составлением протокола об административном правонарушении. Вопрос о сроке задержания, в таких случаях, представляет интерес, и особенно он важен для лиц, привлекаемых к административной ответственности, поскольку связан с их правами и личной свободой. В научных трудах ученых отмечалось, что продолжительность разбирательства с задержанным на месте нарушения не должна превышать одного часа. П.П. Сергун высказывал точку зрения, согласно которой, в случаях, когда протокол об административном правонарушении не составляется, вопрос об ответственности нарушителя должен быть решен в течение одного часа, если же протокол составляется на месте правонарушения, то предельный срок не должен превышать трех часов. Не зависимо от того, составляется протокол (иные материалы) или нет, в случаях, когда нарушитель не подлежит доставлению, задержание не должно длиться более одного часа. Основанием для такой позиции может служить, например, положение, которое ранее содержалось в ч.6, ст.238 КоАП РСФСР, где было закреплено, что нахождение доставленного в штабе добровольной народной дружины не может длиться более одного часа. Кроме того, следует учитывать условия задержания в указанных случаях (например, отсутствие помещения, задержание в зимних условиях и т.п.).

В административном праве, помимо административного задержания и доставления, в отношении граждан может быть использована и другая мера обеспечения производства по делу, ограничивающая конституционное право личности на свободу и неприкосновенность - привод.

Административно-принудительной мере - приводу - в административно-правовой науке не было уделено так много внимания, как административному задержанию и доставлению. Тем не менее, привод явился объектом научных разработок целого ряда ученых.

В юридической литературе содержались различные точки зрения и относительно сущности этой меры принуждения в административном праве.

Так, одни ученые, определяя сущность привода, сводили его к непосредственному физическому воздействию. Однако сведение сущности привода к непосредственному физическому воздействию, является ни чем иным, как безосновательным сужением истинного понимания сущности этой меры.

Другие ученые сущность привода сводили к вызову лица в милицию повесткой, что представляется ошибочным по следующим причинам: во-первых, нельзя применять привод в отношении лица, неуведомленного о необходимости его явки по вызову правомочного органа; во-вторых, привод не может применяться к лицу, не уклоняющемуся от явки по вызову правомочного органа; в-третьих, собственно вызов или иные действия, направленные на уведомление лица о необходимости его явки по вызову правомочного органа, являются ни чем иным, как действиями, лишь предшествующими приводу.

Третьи ученые считали, что привод есть объединение двух действий - задержания и доставления. Действительно, сущность привода во многом отображает сущность доставления. Но это еще не означает, что привод и доставление являются одной и той же мерой, прежде всего, потому, что они преследуют различные цели, что эти меры имеют различные основания применения и различное назначение.

По указанным соображениям мы не можем согласиться ни с одной из перечисленных точек зрения относительно сущности привода, так как они не соответствуют его действительному содержанию. По своей сущности привод представляет собой урегулированные административно-процессуальными нормами процессуальные действия компетентных органов и их должностных лиц по принудительному препровождению лица, подвергаемого данной мере, к месту проведения с ним процессуальных действий.

КоАП РФ, принятый в декабре 2001 года, впервые закрепил определение приводу. Исходя из анализа ст.27.15 КоАП РФ, привод - это осуществляемое органами внутренних дел принудительное доставление физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетеля в случае, если рассмотрение дела об административном правонарушении отложено в связи с их неявкой без уважительной причины, и отсутствие данных лиц препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом, на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении.

По характеру и объему правоограничений, содержащихся в данной мере, она не отличается от доставления и задержания правонарушителя. Однако этой мере обеспечительно-процессуального пресечения свойственна несколько иная юридическая природа. Приводу присущи самостоятельные цели, основания и порядок применения.

Цель привода состоит в обеспечении исполнения лицом процессуальных обязанностей, обусловленных его противоправным поведением. Хотя приводу может быть подвергнут не только сам правонарушитель, в отношении которого ведется производство об административном правонарушении, но также и законные представители юридического лица или несовершеннолетнего, и, в ряде случаях, - свидетели, без присутствия которых невозможно полное и своевременное рассмотрение дела. В то же время, ни одна из вышеперечисленных категорий лиц не может быть подвергнута приводу без наличия на то оснований, а именно:

а) отказ лица обязанного явиться по вызову уполномоченного органа или должностного лица, либо уклонение от явки в этот орган (к должностному лицу);

б) наличие определение судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении в отношении лица, подлежащего приводу.

В этой связи следует иметь в виду, что привод не может быть осуществлен без предварительного вызова. Решению о приводе и вынесению определения уполномоченным органом должна предшествовать проверка причин неявки вызываемого лица: получило ли лицо вызов, не имеется ли данных о болезни, командировки вызываемого, нет ли иных причин, объективно препятствующих его явки по вызову.

Важным аспектом характеристики привода является вопрос о его сроках. Действующее законодательство не определяет сроки осуществления привода. На практике это зачастую приводит к излишне продолжительному времени содержания в органах внутренних дел лиц, подвергнутых приводу не только в милицию, но и в суд, прокуратуру, другие органы.

В этой связи мы согласны с точкой зрения ученых, утверждающих, что содержащееся в соответствующем органе подвергнутое приводу лицо находится в положении административно задержанного лица. А поскольку оно претерпевает практически такие же правоограничения, что и лицо, содержащееся в качестве административно задержанного, то и пребывать в таком положении оно может не более трехчасового срока, отведенного, по общему правилу, для административного задержания.

Данный вывод убедительно говорит в пользу необходимости законодательно установить срок нахождения лица, в отношении которого применен привод, в месте проведения с ним медицинских или процессуальных действий в течение не более чем трех часов. В случае, когда не представляется возможным осуществить административно-процессуальные действия в указанный срок, следует его продлевать начальником (заместителем начальника) органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, но не более 24 часов.

В целом, проведенный анализ законодательства, научной литературы позволил сделать следующие выводы:

1. Административное задержание является мерой обеспечительно-процессуального пресечения, состоящая в принудительном, кратковременном ограничении конституционного права граждан на личную неприкосновенность, применяемая уполномоченными на то федеральным законодательством органами или должностными лицами с целью пресечения (недопущения) правонарушения, устранения его вредных последствий, обеспечения необходимых условий для привлечения виновного к административной ответственности или исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

2. К числу действий, составляющих институт административного задержания граждан относится: фактическое задержание (захват) лица, совершившего правонарушение (подозреваемого в его совершении), его доставление в соответствующий орган, содержание там задержанного и разбирательство с ним в течение установленного законом времени.

3. В ст. 27.5 КоАП РФ следует внести следующие изменения: а) задержание граждан на месте совершения правонарушения – на срок не более 1 часа; б) в случаях умышленного препятствования правонарушителя установлению личности и обстоятельств дела, совершение правонарушений, производство по которым характеризуется повышенной сложностью, а также задержание за совершение преступления до решения вопроса об уголовно-процессуальном задержании – 1 сутки; в) сроки административного задержания исчисляются с момента фактического ограничения свободы передвижения граждан; г) административное задержание на срок свыше 3 часов санкционируется начальником (заместителем начальника) органа, произведшего это задержание.

4. Привод – самостоятельная мера обеспечения производства по делу, ограничивающая конституционное право личности на свободу и неприкосновенность, представляющая собой урегулированные административно-процессуальными нормами процессуальные действия компетентных органов и их должностных лиц по принудительному препровождению лица, к месту проведения с ним процессуальных действий. Лицо, подвергнутое приводу, находится в таком же правовом положении, как и административно задержанное. Общий срок осуществления привода – 3 часа. В исключительных случаях, с санкции руководителя (заместителя руководителя) соответствующего органа срок может быть продлен до 24 часов.

Автор: Ложевский А.А.