Виды, права и обязанности должностных лиц и органов, уполномоченных производить административное задержание граждан (статья)
Статьи КоАП РФ, посвященные доставлению и административному задержанию, четко закрепляют перечень органов и должностных лиц, способных применять данные меры. Здесь постараемся рассмотреть виды и правовой статус каждого их них.
Прежде всего, хотелось бы определиться с термином «должностное лицо». Это понятие в юридической науке (как отечественной, так и зарубежной) известно с давних пор. Например, действовавший во Франции с 1810 г. по 1992 г. Уголовный кодекс, упоминал о должностных лицах при определении понятия должностного преступления. До недавнего времени, в административном законодательстве Российской Федерации не давалось определения данному термину. Его дефиницию можно было увидеть только в примечании 1 к ст. 285 Уголовного кодекса РФ. Однако говорить о возможности применения его ко всем отраслям права не представлялось возможным.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в примечании к ст. 2.4 впервые дал определение должностного лица, применительно к административному праву: это лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями, осуществляющее функции представителя власти, т.е наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Следует отметить, что категория «представитель власти», используемая в данном определении не совсем точная, и, соглашаясь с В.Н. Опариным, мы предлагаем внести в законодательство уточнения, отражающие данную категорию как «представителя федеральной исполнительной власти».
Соотношению и разбору этих двух категорий («должностное лицо» и «представитель власти») было посвящено немало исследований, авторы которых в той или иной мере утверждают, что представитель власти, являясь должностным лицом, наделен властными полномочиями в отношении лиц и организаций, ему не подчиненных.
Анализируя высказывания различных авторов, можно предположить, что основной чертой правового положения представителя власти является направленность его полномочий и действий «во вне», а не «во внутрь», т.е. его деятельность выходит за рамки определенного государственного органа, в котором он их осуществляет. Так, Л.М. Колодкин по данному поводу говорит следующее: «… представителями власти являются не только руководящие работники … органов, но и исполнители. Например, представителем власти является не только начальник органа внутренних дел (милиции), но и постовой милиционер, который наделен соответствующими государственно-властными полномочиями и правом давать указания, связанные с обеспечением общественного порядка, которые носят общеобязательный характер».
Перечень органов, а также их должностных лиц, уполномоченных применять рассматриваемые нами административные меры обеспечительно-процессуального пресечения, а именно, доставления и административного задержания граждан, закреплен в соответствующих статьях КоАП РФ (ч.1 ст.27.2 и ч.1 ст.27.3). Исходя из анализа данных статей, можно сделать вывод, что данный перечень является исчерпывающим, и подлежит расширению только путем внесения изменений в КоАП РФ.
Согласно ч.1 ст.27.3 Кодекса, административное задержание граждан вправе осуществлять:
1. должностные лица ОВД (милиция);
2. военнослужащие внутренних войск МВД РФ;
3. должностные лица ведомственной и вневедомственной охраны при ОВД;
4. должностные лица военной автомобильной инспекции;
5. военнослужащие органов и войск пограничной службы;
6. должностные лица федеральных органов налоговой полиции;
7. должностные лица таможенных органов;
8. военнослужащие и сотрудники органов уголовно-исполнительной системы.
Перечень должностных лиц, уполномоченных производить доставление граждан в целях составления протокола об административном правонарушении, согласно КоАП РФ, в целом схож с вышеупомянутым, но он несколько шире. Правом доставлять правонарушителей в соответствующие помещения обладают также:
1. должностные лица органов по надзору или контролю за соблюдением правил пользования транспортом;
2. должностные лица органов по надзору или контролю за соблюдением законодательства об охране окружающей среды, лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, животного мира и рыбных запасов, правил охоты и рыболовства;
Так как доставление является составной частью института административного задержания граждан, считаем необходимым рассмотреть права и обязанности в сфере применения данного института всех перечисленных правоохранительных органов и должностных лиц, в том числе и тех, чьи полномочия, согласно КоАП РФ, ограничиваются только доставлением правонарушителей в соответствующие органы.
Непосредственный перечень тех или иных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание граждан, на основании ч.2 ст.27.3 КоАП РФ, устанавливается соответствующим федеральным органном исполнительной власти, и, конечно, это относится только к тем министерствам и ведомствам, которые указаны в ч.1 ст.27.3 КоАП РФ.
Так, приказ МВД РФ от 21 августа 2002 г. № 803 «О должностных лицах системы министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» в части, касающейся ОВД, разъясняет п.1 ч.1 ст.27.3 КоАП РФ и ч.5 ст.11 закона «О милиции».
На срок до трех часов административное задержание вправе осуществлять сотрудники органов внутренних дел – при выявлении административных правонарушений, дела о которых в соответствии со статьей 23.3 Кодекса рассматривают органы внутренних дел (милиции), либо административных правонарушений, по делам, о которых в соответствии с п.1 ч.2 ст.28.3 Кодекса органы внутренних дел (милиция) составляют протоколы об административных правонарушениях. При выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ОВД (милиции) должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях, административное задержание вправе осуществлять: начальники главных управлений и управлений МВД России; подразделений, непосредственно подчиненных МВД России; начальники главных управлений МВД России по федеральным округам; министры внутренних дел, начальники ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации; начальники управлений (отделов, отделений) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах; начальники городских, районных управлений (отделов, отделений) внутренних дел; начальники дежурных частей (дежурных смен дежурных частей) указанных органов и подразделений, а также участковые уполномоченные органов внутренних дел.
Данный приказ МВД РФ в пункте 1.5 предоставляет право сотрудникам ОВД, обеспечивающим общественный порядок при проведении на Государственной границе РФ и в пограничных районах РФ массовых мероприятий федерального или международного характера, правопорядок в приграничных районах при возникновении чрезвычайной ситуации и введении режима чрезвычайного положения, осуществлять административное задержание граждан при выявлении административных правонарушений в области защиты и охраны Государственной границы РФ, а также при выявлении административных правонарушений во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.
На срок до 48 часов административное задержание граждан вправе осуществлять: начальники главных управлений и управлений МВД России, подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, их заместители; начальники главных управлений МВД России по федеральным округам, их заместители; министры внутренних дел, начальники ГУВД, УВД субъектов РФ, их заместители; начальники управлений (отделов, отделений) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, их заместители; начальники управлений (отделов, отделений) в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, их заместители; начальники городских, районных управлений (отделов, отделений) внутренних дел, их заместители; начальники дежурных частей (дежурных смен дежурных частей), а также оперативные дежурные указанных органов и подразделений.
Говоря о п.2 ч.1 ст.27.3 КоАП РФ, необходимо отметить, что, в соответствии с федеральным законом от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» под ней понимается совокупность создаваемых федеральными органами исполнительной власти органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств. Постановлением Правительства РФ от 12.07.2000 № 514 утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану. В него входят: Министерство РФ по атомной энергетике; Министерство РФ по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий; МО РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ; МПС РФ; Министерство РФ по связи и информатизации; Министерство транспорта РФ; Министерство финансов РФ; Министерство энергетики РФ; Министерство сельского хозяйства РФ; Российской авиационно-космическое агентство; Российской агентство по боеприпасам; Российское агентство по обычным вооружениям; Российское агентство по системам управления; Российское агентство по судостроению и Российское агентство по государственным резервам.
Подразделения ведомственной охраны этих федеральных органов исполнительной власти, на основании ст. 11 Закона «О ведомственной охране» имеют право производить административное задержание и доставление в служебное помещение ведомственной охраны или орган внутренних дел лиц, совершивших преступления или административные правонарушения на охраняемых объектах.
Непосредственный перечень должностных лиц ведомственной охраны того или иного министерства или ведомства, уполномоченных осуществлять какие-либо административно-процессуальные действия устанавливается Приказами соответствующих министерств и ведомств. В качестве примера можно привести Приказ МПС РФ от 11 ноября 2002 г. № 51 «О реализации Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Вневедомственная охрана при органах внутренних дел в процессе исполнения своих служебных обязанностей руководствуется, прежде всего, законом «О милиции», а также постановлением Правительства от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», которое в п.8 предоставляет право сотрудникам вневедомственной охраны при ОВД задерживать лиц, пытающихся незаконно вывезти (вынести) материальные ценности с охраняемого объекта, а также доставлять в служебные помещения охраны или в милицию лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, связанных с посягательством на охраняемое имущество.
Причем, КоАП РФ предоставляет право задерживать данных лиц только старшим должностным лицам как ведомственной, так и вневедомственной охраны в местах расположения охраняемых объектов, а, производить доставление граждан в соответствующее служебное помещение – всем должностным лицам, несущим службу по охране объектов или вещей. Не стоит разграничивать данных должностных лиц, а предоставить право производить задержание граждан любым должностным лицам ведомственной и вневедомственной охраны на охраняемых объектах или зонах.
Исходя из анализа п.2 ч.1 ст.27.3 КоАП РФ и вышеупомянутого нами приказа МВД РФ № 803, можно сделать вывод, что производить административное задержание граждан из числа служащих внутренних войск МВД РФ имеют право следующие должностные лица: офицеры органов управления, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск МВД РФ; дежурные по данным органам; коменданты, их заместители; дежурные помощники комендантов внутренних войск. А при отсутствии вышеупомянутых лиц в местах несения боевой службы административное задержание вправе осуществлять начальники караулов и войсковых нарядов внутренних войск. Причем должностные лица внутренних войск МВД РФ имеют право задерживать граждан только при выявлении административных правонарушений, связанных с причинением ущерба охраняемым ими важным государственным объектам, сооружениям на коммуникациях, специальным грузам, складам, органам военного управления внутренними войсками, проникновением на охраняемые ими территории (зоны), на которых постоянно или временно размещаются соединения, воинские части и подразделения, военные образовательные учреждения высшего профессионального образования и учреждения внутренних войск, иные объекты, техника и имущество внутренних войск либо с посягательством на указанные объекты или имущество.
В то же время, федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках министерства внутренних дел РФ» в ст.24, посвященной правам внутренних войск МВД РФ, закрепляет право за последними производить доставление в милицию лиц, совершивших преступление или административное правонарушение или покушавшихся на их совершение, либо в целях установления личности подозреваемого лица, а также, осуществлять административное задержание лиц, совершивших административное правонарушение, с передачей задержанных в милицию. Причем, в Законе не конкретизируются административные правонарушения, при выявлении которых военнослужащие внутренних войск МВД вправе применить административное задержание граждан. Следовательно, можно сделать вывод, что любой военнослужащий внутренних войск МВД РФ при несении боевой службы имеет право производить доставление и административное задержание граждан при выявлении любого административного правонарушения. Если КоАП РФ в статье, посвященной органам и должностным лицам, уполномоченным доставлять граждан в соответствующее помещение, закрепляет в качестве такового внутренние войска МВД РФ за совершение административных правонарушений, не связанных с исполнением охранных служебных обязанностей, то в перечне органов и должностных лиц, уполномоченных производить административное задержание, внутренним войскам МВД РФ предоставляется данное право только в рамках осуществления своих служебных полномочий по охране объектов и зон.
В данном случае налицо коллизия правовых норм, касающихся прав должностных лиц внутренних войск МВД РФ. Нам представляется, что для разрешения данной проблемы, необходимо внести изменения в пп. «е» и «г», ч.1 ст.24 закона «О внутренних войсках МВД РФ», говорящие о том, что военнослужащие внутренних войск МВД РФ при несении боевой службы вправе осуществлять доставление и административное задержание граждан в соответствии с КоАП РФ. А в Кодексе, в свою очередь, дополнить часть 1 статьи 27.3 пунктом, согласно которому предоставить право административного задержания военнослужащим внутренних войск при исполнении обязанностей по охране общественного порядка – при выявлении административных правонарушений, предусмотренных статьями 19.3, 20.1-20.3, 20.5, 20.8, 20.13, 20.17-20.22. Данный перечень составов административных правонарушений взят по аналогии с перечнем правонарушений, за совершение которых, согласно ст.27.2 КоАП РФ, внутренние войска имеют право производить доставление лиц в служебные помещения органов внутренних дел (милиции) или помещения органов местного самоуправления сельского поселения. И, действительно, на практике внутренние войска МВД РФ при осуществлении своих полномочий по охране общественного порядка могут сталкиваться только с данными составами правонарушений.
Пункт 3, части 1, статьи 27.3 КоАП РФ говорит о должностных лицах военной автомобильной инспекции (далее ВАИ), как о лицах, наделенных правом осуществлять административное задержание водителей транспортных средств Вооруженных Сил РФ при нарушениях этими водителями Правил дорожного движения. ВАИ действует на основании Устава гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного указом Президента РФ от 14 декабря 1993 г. № 2140. ВАИ создается приказом начальника гарнизона для контроля за соблюдением правил дорожного движения водителями (механиками-водителями) транспортных средств воинских частей в гарнизоне, на прилегающих к нему дорогах и в населенных пунктах.
Согласно ч.3 ст.91 вышеназванного Устава, административное задержание водителей (механиков-водителей), или других лиц, управляющих транспортными средствами воинских частей и совершивших нарушение правил дорожного движения вправе осуществлять начальник ВАИ, его заместители, а также инспектора ВАИ гарнизона на срок до трех часов. После составления протокола об административном правонарушении, лицо, управлявшее транспортным средством воинских частей, несет ответственность в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ.
КоАП РФ непосредственно не упоминает о должностных лицах ВАИ внутренних войск МВД РФ, хотя, согласно Приказу МВД РФ от 8 февраля 1996 г. № 59 «Об утверждении временного положения о военной автомобильной инспекции внутренних войск МВД России», данные должностные лица также имеют право производить административное задержание водителей или других лиц, управляющих транспортными средствами воинских частей внутренних войск и совершивших нарушение правил дорожного движения, административному задержанию на срок не более трех часов. В данном случае, мы можем предположить, что законодатель в КоАП РФ, говоря о должностных лицах ВАИ, как о субъектах, уполномоченных производить доставление и административное задержание, имеет в виду и должностных лиц ВАИ внутренних войск МВД России.
Исходя из п.4 ч.1 ст.27.3 КоАП РФ, правом производить административное задержание граждан обладают военнослужащие органов и войск пограничной службы. В целях конкретизации этого положения КоАП РФ был принят Приказ ФПС РФ от 22 июля 2002 г. № 438 «О реализации отдельных положений кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в войсках и органах пограничной службы Российской Федерации». Данный приказ закрепил, что правом осуществлять административное задержание на срок до трех часов наделены должностные лица войск и органов Пограничной службы РФ, указанные в пунктах 1-12 части 2 статьи 23.10 КоАП РФ, проходящие военную службу по контракту, а также другие военнослужащие, проходящие военную службу по контракту на должностях офицеров, прапорщиков (мичманов), выявившие административные правонарушения при выполнении ими обязанностей в области защиты Государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны России.
Административное задержание лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы РФ, может длится до 48 часов, когда имеется необходимость установления их личностей или для выяснения обстоятельств дела. В данных случаях производить административное задержание вправе должностные лица, указанные в пунктах 1-4, 6, 7, 9, 10 части 2 статьи 23.10 КоАП РФ, проходящие службу по контракту, заместители начальников пограничных отрядов, командиров соединений и воинских частей пограничного контроля, командиров морских соединений и частей, комендантов пограничных комендатур, командиров подразделений пограничного контроля, а также начальники отделений пограничного контроля и оперативно-розыскных отделений.
Говоря о Федеральной пограничной службе РФ, следует иметь в виду, что, согласно указу Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации», с 1 июля 2003 года данная служба упраздняется, а ее функции, органы и организации передаются Федеральной службе безопасности РФ. Согласно вышеназванному указу в структуре ФСБ России создается Пограничная служба в целях организации управления пограничными войсками и органами федеральной службы безопасности, осуществляющими защиту и охрану Государственной границы РФ.
До настоящего времени никаких нормативно-правовых актов, регламентирующих данную процедуру, не принято, поэтому мы не можем говорить ни о плюсах, ни о минусах этой реорганизации. В тоже время на лицо необходимость внесения изменений в КоАП РФ, касающихся включения ФПС в состав ФСБ РФ.
До сих пор в КоАП РФ остаются нормы, закрепляющие право на производство административного задержания и доставление правонарушителей должностными лицами федеральных органов налоговой полиции, хотя, согласно указу Президента от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации», с 1 июля 2003 г. данный исполнительный орган России упраздняется с передачей своих полномочий МВД РФ. Следовательно, необходимо в КоАП РФ не только исключить органы ФСНП из числа органов, уполномоченных производить какие-либо административно-процессуальные действия, но и дополнить ст.23.3 и п.1 ч.2 ст.28.3 КоАП РФ составами административных правонарушений, ранее относившихся к компетенции органов ФСНП РФ.
Рассматриваемый указ Президента № 306 предусматривает преобразование Государственного комитета по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при Министерстве внутренних дел Российской Федерации в Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Другими словами, это будет самостоятельный правоохранительный орган специально уполномоченный на решение задач в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, противодействия их незаконному обороту, а также координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области.
В ближайшем будущем должна появиться полная нормативная правовая база, регулирующая задачи, функции, источники финансирования, а также правовой статус служащих данного Комитета. Несомненно, существует необходимость и изменения целого ряда существующих источников права, в соответствии с данным Указом, в том числе и КоАП РФ. Должностные лица Комитета в процессе выполнения своих служебных обязанностей обязательно будут нуждаться в производстве доставления и административного задержания правонарушителей за совершение административных проступков, связанных с незаконным оборотом наркотических или психотропных средств. Можно сказать с очень большой долей уверенности, что данное право будет предоставлено им федеральным законодательством. Поэтому необходимо дополнить соответствующие статьи КоАП положениями, согласно которым должностным лицам Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ будут наделены правами на осуществление тех или иных административно-процессуальных действий, в том числе и на административное задержание граждан.
Следующим субъектом, уполномоченным производить административное задержание, указанным в КоАП РФ, являются должностные лица таможенных органов. Согласно статьи 8 Таможенного кодекса РФ, таможенными органами являются правоохранительные органы, составляющие единую систему, в которую входят: Государственный таможенный комитет РФ, региональные таможенные управления РФ, таможни РФ и таможенные посты России. В целях реализации положений ч.1 ст.27.2 и ч.2 ст.27.3 КоАП РФ был принят Приказ ГТК РФ от 1 апреля 2002 г. № 295 «О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и проводить административное расследование», в котором закреплено, что осуществлять административное задержание при выявлении нарушений таможенных правил и наличии оснований вправе должностные лица таможенных органов РФ, непосредственно их обнаружившие. То есть, любой сотрудник подразделений таможенных органов вправе произвести доставление или административное задержание граждан, совершивших правонарушения, предусмотренные главой 16 КоАП РФ.
В то же время, необходимо учитывать, что за нарушение таможенных правил лицо может быть подвергнуто административному задержанию на срок до 48 часов. В данном случае следует разграничить субъектов, уполномоченных задерживать граждан до 3 часов от субъектов, в чьи полномочия входит право применять административное задержание до 48 часов. Практически, мы предлагаем ввести правовую норму, устанавливающую право задерживать граждан, нарушивших таможенные правила в случаях необходимости до 48 часов руководителям (их заместителям) подразделений таможенных органов всех уровней, а также старшим дежурных смен на таможнях и таможенных постах РФ.
Законодатель в п.7 ч.1 ст.27.3 КоАП РФ предоставил право производить административное задержание граждан военнослужащим и должностным лицам органов уголовно-исполнительной системы за совершение правонарушений, предусмотренных ст.ст.19.3 и 19.12 КоАП РФ. Причем, следует учитывать, что неповиновение гражданина законному распоряжению или требованию сотрудника уголовно-исполнительной системы, военнослужащего либо другого лица (ч. 2 ст. 19.3 КоАП) является правонарушением лишь при исполнении ими обязанностей по обеспечению безопасности и охране учреждений, исполняющих наказание, поддержанию в них установленного режима, охране и конвоированию осужденных. Необходимо отметить, что здесь не идет речь об административном задержании, применяемом к осужденным, отбывающим наказание в виде лишения свободы в уголовно-исполнительном учреждении гражданам, а также в отношении лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и содержащихся под стражей в иных учреждениях. Данные лица подлежат ответственности в дисциплинарном или судебном порядке, в соответствии со ст.ст. 78, 87, 115, 116 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.
Согласно Закону РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», к органам уголовно-исполнительной системы относятся центральный орган УИС – Главное управление исполнения наказаний Минюста РФ, территориальные органы УИС и учреждения, исполняющие наказания.
В настоящее время Минюстом РФ до сих пор не выпущен в свет приказ во исполнение ч.2 ст.27.3 КоАП, закрепляющей перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание. О том, что должностные лица уголовно-исполнительной системы обладают правом применения административного задержания в отношении правонарушителей, упоминается только лишь в ст.14 вышеназванного закона, причем, это касается непосредственно должностных лиц учреждений, исполняющих наказание.
Исходя из анализа действующего законодательства, мы можем предположить, что применять данную меру обеспечительно-процессуального пресечения может любое должностное лицо уголовно-исполнительной системы, непосредственно выявившее правонарушение, за совершение которого они имеют право задерживать граждан.
Теперь необходимо перейти к рассмотрению должностных лиц органов, указанных в п.п. 4 и 6 ч.1 ст.27.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Одними из них являются должностные лица органов, на которые возложен надзор или контроль за соблюдением правил пользования транспортом. К числу таких органов, прежде всего, можно отнести органы российской транспортной инспекции. Данный орган осуществляет свои полномочия, руководствуясь Положением о российской транспортной инспекции Министерства транспорта РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 515. В ст. 11 данного Положения, посвященной правам должностных лиц Инспекции, нет упоминания о том, что данные лица уполномочены производить доставление, а, тем более, и административное задержание граждан. В тоже время, ч.7 ст.11 Положения закрепляет право служащих органов Инспекции при осуществлении своих инспекторских полномочий, составлять протоколы об административных правонарушениях. Следовательно, при невозможности составления протокола на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным, должностные лица органов российской транспортной инспекции вправе доставлять правонарушителей в служебное помещение ОВД (милиции) или в иное служебное помещение. Другими словами, они вправе ограничивать конституционное право граждан на личную неприкосновенность, т.е. применять фактическое задержание правонарушителей, поэтому следует законодательно закрепить право должностных лиц органов российской транспортной инспекции на производство именно задержания правонарушителей в административных целях.
Говоря о должностных лицах органов, указанных в п.6 ч.1 ст.27.2 КоАП РФ, как об уполномоченных доставлять граждан в служебные помещения того или иного органа, следует отметить, что это должностные лица органов и подразделений Министерства природных ресурсов РФ (МПР РФ), Министерства сельского хозяйства РФ (МСХ РФ) и Государственного комитета РФ по рыболовству (Госкомрыболовство РФ). Данные органы входят в систему правоохранительных органов РФ, и, в соответствии с рядом федеральных законов, обладают правами применения мер административного принуждения. Так, например, согласно ч.1 ст.34 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», государственные инспектора по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков имеют право задерживать на охраняемых территориях, … и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы.
Полномочия, указанные в федеральных законах раскрываются и в ведомственных нормативных правовых актах. Так, приказ Госкомрыболовства РФ от 27 декабря 2002 г. № 490 «О реализации отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в органах рыбоохраны госкомрыболовства России» устанавливает перечень должностных лиц органов рыбоохраны, уполномоченных доставлять физических лиц в целях составления протокола об административном правонарушении в соответствующие служебные помещения. К их числу относятся:
– председатель Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству;
– заместитель председателя Госкомрыболовства России, непосредственно координирующий и контролирующий охрану, воспроизводство рыбных запасов и регулирование рыболовства;
– заместитель председателя Госкомрыболовства России, непосредственно координирующий и контролирующий надзор за рыбопромысловым флотом;
– начальник Управления охраны и воспроизводства рыбных запасов и регулирования рыболовства, начальник Управления мореплавания, их заместители;
– начальники государственных администраций морских рыбных портов, их заместители, капитаны морских рыбных портов, их заместители, начальники портового надзора, капитаны портового надзора, капитаны портовых пунктов, главные капитаны промысловых районов;
– начальники бассейновых управлений по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, их заместители;
– районные государственные инспектора органов рыбоохраны, старшие государственные инспектора органов рыбоохраны, государственные инспектора органов рыбоохраны.
Следует отметить, что данные должностные лица Госкомрыболовства России также вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, отнесенных к их компетенции и осуществлять процессуальные действия, предусмотренные статьями 27.7, 27.8, 27.9, 27.10 КоАП РФ. Этот перечень является исчерпывающим, и подлежит расширению только путем внесения изменений в вышеназванный Приказ.
Для выполнения возложенных задач на указанные природоохранительные министерства, в их структурах могут создаваться соответствующие специальные подразделения. Так, например, приказом бывшего министерства сельского хозяйства и продовольствия (ныне – министерства сельского хозяйства РФ) от 10 апреля 2000 г. № 282 «Об утверждении положения о специализированных отрядах» сформированы специализированные отряды по охране объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. Эти отряды, согласно ст.3.1 утвержденного вышеназванным приказом Положения, имеют право задерживать нарушителей законодательства об охране и использовании животного мира и среды его обитания, составлять протоколы на совершенные ими правонарушения и доставлять указанных нарушителей в правоохранительные органы.
Необходимо отметить, что не только указанные должностные лица спецотрядов МСХ РФ относятся к лицам, осуществляющих охрану объектов животного мира. Приказом МСХ РФ от 22 ноября 2002 г. № 807 утвержден перечень должностных лиц органов, осуществляющих охрану, контроль и регулирование использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Этот перечень довольно широкий и многоуровневый: начиная от руководителя Департамента по охране и развитию охотничьих ресурсов, и, заканчивая, охотоведами, егерями и лесниками госохотхозяйств.
На наш взгляд, должностных лиц, перечисленных в данном Приказе МСХ РФ, при выявлении правонарушений, отнесенных к их компетенции, следует законодательно наделить правом не только на составление протокола об административном правонарушении, а и правом производить задержание нарушителей с целью установления их личности и составления протокола.
Министерство природных ресурсов РФ также обладает полномочиями в области охраны животного мира. Примером этому может служить Приказ МПР РФ от 27 апреля 2001 г. № 369 «О должностных лицах МПР РФ, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания»., устанавливающий перечень должностных лиц, пользующихся правами, предусмотренными ст.31 Закона «О животном мире». Данный перечень также очень широкий, и закрепляет должностных лиц всех уровней государственной власти, начиная от первых заместителей Министра – руководителя государственной службы по охране окружающей природной среды и руководителя государственной лесной службы, и, заканчивая, директорами лесхозов, лесничими и егерями.
Следует обратить внимание на то, что некоторые правоохранительные органы России, согласно федеральным законам, наделены правами по применению административного задержания и доставления правонарушителей, но, в тоже время, соответствующие статьи КоАП РФ не упоминают о них, как о субъектах, уполномоченных на производство данным мер административного обеспечительно-процессуального пресечения. Так, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» в статье 11 закрепил обязанность судебных приставов предупреждать и пресекать преступления и правонарушения, а, в случае необходимости, задерживать нарушителей с последующей передачей их органам милиции. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности в РФ» в п.«к» ст.13 наделят правом должностных лиц ФСБ России осуществлять административное задержание граждан, совершивших правонарушения, связанные с попытками проникновения и проникновением на специально охраняемые территории особорежимных объектов, закрытых административно-территориальных образований и иных охраняемых объектов. Необходимо упомянуть и о сотрудниках федеральных органов государственной охраны РФ (ФОГО). В ч.5 ст.15 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» им предоставлено право задерживать и доставлять в ОВД лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны или направленные на воспрепятствование законным требованиям сотрудников ФОГО, а также связанные с проникновением или попыткой проникновения на охраняемые объекты.
Нельзя не отметить право должностных лиц органов, проводящих контртеррористическую операцию, задерживать и доставлять в органы внутренних дел Российской Федерации граждан, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование их законным требованиям, а также действия, связанные с несанкционированным проникновением или попыткой проникновения в зону проведения контртеррористической операции. Данную операцию могут производить лица федеральной службы безопасности, министерства внутренних дел, службы внешней разведки, федеральной службы охраны и министерства обороны России.
Мы видим острую необходимость дополнения норм КоАП РФ положениями, устанавливающими должностных лиц вышеперечисленных правоохранительных органов в качестве субъектов, уполномоченных производить административное задержание граждан, т.к. их отсутствие в соответствующей статье КоАП РФ является существенным пробелом в законодательстве, который ведет к нарушению принципа законности.
В заключении хотелось бы подвести итог вышесказанному: несомненно, если идет речь только лишь о доставлении правонарушителей в помещение того или иного служебного органа, то нет никакой необходимости отдельно выделять непосредственно уполномоченных на это должностных лиц. Достаточно только закрепить перечень федеральных исполнительных правоохранительных органов, имеющих право на применение рассматриваемых мер административного принуждения. Мы считаем, что таким же образом необходимо поступать если решается вопрос о производстве административного задержания на срок до трех часов, потому что эти действия вправе производить любые сотрудники правоохранительных органов, выявившие правонарушение, относящееся к их компетенции, и которые приняли решение о составлении протокола об административном правонарушении. А рассмотрение вопроса о задержании правонарушителей на срок свыше 3 часов – уже необходимо отнести к компетенции руководителей (их заместителей) структурных подразделений или старших сотрудников соответствующих правоохранительных органов.
Автор: Ложевский А.А.