Институционализация этнополитических процессов в современной России

В истории России конца XX - начала XXI века явно прослеживаются две взаимосвязанные тенденции развития: тенденция дестабилизирующая, направленная на разрушение Российского государства, на его деконструкцию по образцу распада Советского Союза, чреватая бесчисленными межэтническими конфликтами, и тенденция стабилизирующая, обеспечивающая сохранение государственной целостности, поддержание мира между народами Российской Федерации. На разных этапах трансформации российского общества соотношение тенденций менялось, преобладание получала то одна, то другая тенденция. В настоящее время можно, по-видимому, констатировать некоторое преобладание тенденции стабилизирующей, формирование потенциала устойчивого развития. Однако эта тенденция, по оценкам ряда экспертов, еще весьма непрочная, ее действие осложнено рядом дестабилизирующих факторов социально-экономического и политического характера.

Так, А.Аверин, указывая на дестабилизирующее влияние сильного социального расслоения и социальной напряженности, делает вывод, что «существующие дестабилизирующие социальные факторы не дают основания для утверждения о начавшемся в нашей стране, в том числе в Южном федеральном округе переходе к устойчивому развитию. Если в соответствии с международными документами под устойчивым развитием понимать развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени и не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои будущие потребности, то в условиях системного кризиса и социально несправедливого российского общества развитие не удовлетворяет социальные потребности значительной части российского населения. Преобладают дестабилизирующие социальные факторы». Исследователи, положительно оценивающие процессы, идущие в стране во время президентства В.Путина, отмечают несистемный характер стабилизации, «искаженный» характер устойчивого развития (Т.Игнатова). В этой связи процессы стабилизации заслуживают специального исследования, необходимо изучение соотношения понятий «стабилизации», «устойчивого развития» и других, однако решение этих задач выходит за рамки данной работы.

Указанная тенденция представляет интерес и в связи с задачами управления этнополитическими процессами. Нестабильность, хаос, конфликты заметно уменьшают возможности управления социально-политическими процессами, осложняют развитие общества, зачастую создавая для этого непреодолимые препятствия, порождают разруху, депрессию, нищету, наблюдаемые в регионах недавних межнациональных конфликтов. В этом плане стабилизацию можно рассматривать как одну из целей государственного управления на современном этапе. Вместе с тем эту задачу не следует абсолютизировать. Как отмечает А.Кулиниченко, «история убедительно показала ограниченность такой системы управления обществом, которая, претендуя на целостность и всеохватность, сводится лишь к подавлению нежелательных отклонений и регулированию общественной жизни на основе неизменных нормативов». Более важной задачей является обеспечение устойчивого развития, но управление им в условиях нестабильности специфично.

Стабилизация в нашем понимании связана с упорядочением хаотических социальных взаимодействий, уменьшением влияния случайных факторов и непредсказуемости в поведении социальной системы, с процессами самоорганизации, способствующими упорядоченности и устойчивости системы. Ее важным аспектом является институционализация, представляющая собой превращение политических явлений или движений в организованное учреждение, являющаяся формализованным упорядоченным процессом с определенной структурой отношений, иерархией власти различных уровней и другими признаками. Выделяют несколько близких смыслов «институционализации»: «1. Образование стабильных образцов социального взаимодействия, основанного на формализованных правилах, законах, обычаях и ритуалах». «2. Правовое и организационное закрепление сложившихся в обществе форм поведения, отношений и т.д. 3. Образование института». Институционализация связана с образованием различных учреждений, государственных и общественных организаций, системой законов и иных социальных норм и делает возможным прогнозирование социального поведения в выделенных социальных ролях. Она является, как правило, фактором роста стабильности социально-политической системы, важной предпосылкой государственно-правового управления в стране, и в этом плане представляет интерес.

Однако институционализация не всегда играет такую роль: в условиях преобладания дестабилизирующей тенденции институциализируются организации, например, националистические, сепаратистские и иные, деятельность которых направлена на дестабилизацию данного государства, выполняющие скорее дестабилизирующую и деструктивную функцию. То есть, характер институционализации определяется общей направленностью социально-политических процессов в обществе. Ввиду двойственности институционализации и ее значимости для стабилизации и управления политическими процессами в России, этот процесс заслуживает специального рассмотрения.

В целом, процессы институционализации являются необходимой составляющей любой социальной системы. Общество не существует без соответствующих институтов, а их формирование и установление и составляет суть процессов институционализации. Однако, хотя в целом тема социального института и его роли значима в современной социологии, исследованиям собственно институционализации, а тем более институционализации этнополитических процессов уделяется сравнительно мало внимания. Можно указать, в частности, на монографию М.Аствацатуровой о диаспорах, на статью А.Лагутина об этнических аспектах институциализации политического процесса в Украине, в которой отмечается, что здесь «реальная этническая дифференциация общества не находит своего институционального воплощения в системе власти, полноценно не отражена основными участниками политического процесса». Хотя в России накоплен значительно больший опыт учета этнической дифференциации общества, исследование институционализации этнополитических процессов представляется недостаточным.

Для исследования институционализации ключевым является понятие «социального института». В последнее время различные аспекты темы социального института привлекают внимание социологов (О.Лобза, М.Глотов и др.). М.Глотов, опираясь на концепцию Т.Парсонса, дает определение «социального института»: «Под социальным институтом следует понимать формы организации общественной жизни людей, устанавливающиеся в процессе исторического развития с целью регулирования их социальных действий и социальных связей». К теоретико-методологическим проблемам анализа политических институтов обращаются А.Рыбаков и А.Татаров, указывающие на «самостабилизацию» как одну из важнейших черт политических институтов. В целом возрастает интерес к институциональному подходу в социологии и политологии, который предполагает рассмотрение процессов в обществе в аспекте формирования институтов и их влияния на соответствующие процессы. В то же время «до сих пор не вырисовалась общая картина институциональных факторов политики: поразительно, но факт, что термин «институт» используется как бесспорная универсалия науки и в то же время указанная категория нередко принимает исключающие друг друга значения».

Многообразный интерес к институциональному подходу в современной социологии проявился в исследованиях различных аспектов становления и развития социальных институтов, особое внимание при этом уделяется системному подходу к социально-политическим институтам современной России. Так, Л.Бляхер рассматривает роль власти в преобразовании российской институциональной структуры, а В.Гельман обращает внимание на роль неформальных практик в институциональном строительстве в современной России. И.Игошин изучает искажения в институциональных системах.

Системный подход дополняется рассмотрением социально-политических институтов как «сетей» (В.Сергеев, И.Сергеев, А.Закамулин и др.), приобретающим все большую популярность в современных социально- политических исследованиях. Центральную роль при этом играет понятие социальных сетей и сетевых структур. «Сетевой» подход обращает особое внимание на сеть взаимодействий, а не на субъекты, идентичности, подчеркивает не жесткий, гибкий характер общественных институтов. Так, С.Бирюков, опирающийся в своем исследовании власти на концепции власти В.Ледяева, М.Фуко и М.Крозье, рассматривает власть в свете «теории сетей». «Сеть» представляет собой совокупность множества разнообразных государственных и общественных организаций и учреждений, имеющих некий совместный интерес». Политические сети обладают целым рядом характеристик, которые отличают их от иных форм управления и властвования. В плане изучения этнополитических процессов представляет интерес рассмотрение диаспор как «сетей взаимодействий» (О. Бредникова, О. Паченков, В.Колосов).

Важной сферой применения институционального подхода в современной отечественной социологии стала культура. В этой связи особое внимание социологов и политологов привлекла концепция институциональных матриц С.Г.Кирдиной. Институциональный анализ применяется к исследованию не только экономики и политики, но и сферы культуры (точнее, идеологии), причем отмечается неразработанность этого направления исследований. Понятие института - центральное понятие теории институциональных матриц (ИМ), причем особо выделяются базовые институты - глубинные, исторически устойчивые основы социальной практики, обеспечивающие воспроизводство социальной структуры в разных типах общества. «Институциональная матрица - это устойчивая, исторически сложившаяся система базовых институтов, регулирующих экономическую, политическую и идеологическую подсистемы общества». Это архетипическая социальная форма, «задающая» природу общества, ее главные свойства: «комплиментарность», дополнительность и инвариантность, устойчивость, обеспечивающая специфику. Хотя С.Цирель отмечает неопределенность некоторых понятий концепции, она представляется интересным применением институционального подхода и может быть использована при исследовании этнополитических процессов и управления ими. «Основы философии управления устойчивым развитием в значительной степени фокусируются и формализуются в категориях базовых институтов и в институциональных матрицах организации жизнедеятельности государства».

Таким образом, в современной социологии и политологии существует широкий спектр направлений развития институционального подхода, некоторые из которых могут быть применены в исследованиях этнополитической институционализации в России и ее регионах.

В данной работе особый интерес представляет применение институционального подхода к исследованию межэтнических отношений, так как в полиэтничной среде совокупность таких отношений представляет собой важный социальный институт. Более того, Н.Слепцов и В.Гаташов ставят вопрос о фундаментальной роли этих отношений: «Являются ли для российского общества межэтнические отношения, взятые в их политическом измерении, системообразующими структурами?». Р.Абдулатипов, подчеркивая многонациональный характер Российского государства, также отмечает значимость этнического фактора для государственного устройства России. При этом наибольший интерес представляет процессуальный аспект формирования системы (или сети) таких отношений - институционализация межэтнических отношений, ее связь с другими этнополитическими процессами.

Под институционализацией межэтнических отношений мы понимаем идеологическое и нормативно-правовое обеспечение межэтнических взаимодействий на разных уровнях, образование соответствующих общественных организаций и органов государственного управление, формирование практики управления этнополитическими и этносоциальными процессами. Россия - многонациональная страна, ее граждане неизбежно вступают в многообразные межэтнические отношения, становятся участниками различных этнических процессов, которые закрепляются в форме различных общественных институтов. В этом плане представляет интерес история и современная практика становления и функционирования таких институтов в России и ее регионах. Необходимо также учитывать многоаспектность институционализации в сфере межэтнических отношений: М.Аствацатурова, например, различает в связи с изучением деятельности диаспор «две категории прав: 1) права этнокультурного содержания и 2) права этнополитического содержания». Наряду с этнополитической она исследует «этнокультурную институализацию», отличающуюся от этнополитической, но тесно с ней связанную.

Следует отметить, что политическая институционализация в самом широком смысле не сводится к образованию государственно-правовых институтов. Процессы политической институционализации включают формирование органов местного самоуправления, многообразных общественных организаций и политической культуры. Более того, начальные формы такой институционализации зачастую связаны именно со стихийными процессами, с деятельностью лидеров на уровне общественного самоуправления и самоорганизации, и лишь впоследствии могут приобрести более развитые формы в рамках сложившейся политической системы общества, оформиться в виде государственных институтов.

При этом, результатом политической институционализации может быть как формирование иерархиезированной бюрократической системы, так и многообразных гибких, но относительно устойчивых сетей взаимодействия. Как показывают В.Сергеев и К.Сергеев, сетевая структура служит для стабилизации иерархической структуры, «эти две формы социальной интеграции дополняют друг друга, обеспечивая сохранение социальной реальности, компонентами которой являются». Сетевые структуры нередко становятся средствами формирования неформальных отношений в иерархических, в том числе в государственных структурах.

Неформальные институты, по оценкам исследователей играют важную роль в институциональном строительстве в современной российской политике, более того, они играют здесь господствующую роль. Причем, по мнению В.Гельмана, это связано не только со структурными особенностями российской политической культуры и государства, но с особенностями самого институционального процесса, причины носят процедурный характер. «Институциональное строительство было призвано создать основы политического господства сил, выигравших от экономических реформ». В силу этого неформальные практики получили преобладание над формальными, а «к началу 2000-х годов институциональное строительство в России достигло той стадии, когда всем значимым авторам пришлось (пусть вынужденно) принять установившиеся правила». В то же время в сфере региональной и местной политики институциональное строительство еще продолжается. Все эти аспекты политической институционализации могут быть выделены и при рассмотрении собственно институционализации этнополитических процессов, в которой также могут быть выделены общегосударственные, межрегиональные (субрегиональные), региональные и локальные составляющие. Кроме того, можно различить государственную и негосударственную (гражданскую) институционализацию.

В этой работе процессы этнополитической институционализации рассматриваются, прежде всего, в связи с формированием и развитием системы государственного устройства Российской Федерации: федеративного устройства страны, отношений между республиками и другими субъектами федерации, представительством интересов регионов и этнических групп в органах государственной власти. Кроме того, к ним можно отнести законотворческую деятельность органов государственной власти, подготовку и принятие законов и постановлений, которые регулируют межэтнические отношения в стране, устанавливают права народов и этнических групп, входящих в них граждан.

Вместе с тем процессы этнополитической институционализации можно рассматривать как процессы закрепления складывающихся межэтнических сетей взаимодействий, многообразных межэтнических отношений, имеющих политическое значение. При этом этнополитическая институционализация может быть рассмотрена также как фактор формирования и развития этничности. К процессам такого рода можно отнести формирование этнополитических организаций, национальных движений и организаций, имеющих целью изменение сложившейся системы межэтнических отношений и создание новой системы институтов, формирование неформальных кланово-корпоративных групп на этнической основе, институционализацию конфликтов с участием неправительственных организаций, организационное оформление диаспор, формирование и воспроизводство в обществе определенных норм, обычаев, традиций межэтнического взаимодействия. К этнополитической институционализации могут быть отнесены процессы консолидации этнических элит в республиках РФ и этнополитическая мобилизация населения, а также соответствующие идеологические процессы: формирование государственной идеологии как основы национальной политики, а также и антигосударственной националистической идеологии. Таким образом, процессы этнополитической институционализации могут носить по отношению к государству как стабилизирующий, так и дестабилизирующий характер. В новейшей истории России прослеживается широкий спектр процессов этнополитической институционализации различной направленности.

В частности, процессы этнополитической институционализации можно рассмотреть в связи с процессами этнополитической мобилизации, хотя первые и не сводятся ко вторым. В этом плане представляет интерес исследование А.Качкиным процессов этнической мобилизации в Ульяновской области, где этнополитическая институцибнализация не связана напрямую с деятельностью республиканских этнополитических элит, носит преимущественно гражданский, зачастую неформальный характер. Выявляется значимость для этнической мобилизации установления «границы» этнической общности, организации этнического пространства: «Одним из основных аспектов изучения этнической мобилизации оказывается феномен этнической границы». Выделяются территориальная, символическая, временная составляющая этнической границы. («Границу» можно рассматривать как социальный институт, а ее установление как важный этап институционализации). А.Качкин выделяет этапы этнической мобилизации: а) этап «расставления пограничных столбов»; б) этап «маргинализации» этноса, этнической группы, по принципу «ах, как много мы потеряли» для сплочения группы; в) этап артикуляции целей и выработки средств для изменения нынешнего положения; г) этап непосредственной мобилизации группы для совместных действий, непосредственно ведущих к конфликтам. Результатом такого процесса может стать некоторое изменение в системе межэтнических отношений, закрепление этих изменений в праве, в системе организаций, в государственном устройстве страны или статуса региона, в изменении этнического состава населения региона, в перераспределении власти и собственности в регионе или его части. Но это лишь один из аспектов этнополитической институционализации.

При рассмотрении процессов этнополитической институционализации можно выделить несколько основных аспектов. Во-первых, необходимо рассмотреть историко-культурные предпосылки этого процесса, во-вторых, определить критерии социально-политической оценки этнополитической институционализации в современной России, в-третьих, проследить ее динамику и выделить основные направления институционализации.

Прежде всего, необходимо указать на связь этнополитической институционализации с историческими традициями России, с традициями осуществлявшейся здесь национальной политики. Влияние традиций проявляется, в частности, в обращении в условиях трансформации российского государства и общества ряда этносов и субэтносов (таких, как казаки) к традиционным формам общественной самоорганизации, к институтам традиционного общества. В условиях кризиса государственности возрождающиеся традиционные институты взяли на себя часть функций для регулирования межэтнических отношений и предотвращения межэтнических конфликтов.

Т.Полякова, изучавшая некоторые аспекты институционализации межэтнических отношений в Республике Адыгея в начале 90-х годов, отмечает неоднозначную роль создаваемой в это время системы местного самоуправления. Республиканская власть поощряла создание традиционных общественных институтов. Сельские и аульские хасэ (народные собрания), советы старейшин, казачьи круги, нормы обычного права, институты посредничества и другие, традиционные для Адыгеи, институты самоуправления играют важную роль в регулировании отношений и в настоящее время. Однако «благодаря институционализации общественных отношений, многие из общественно-политических и национально-культурных организаций стали носителями консолидирующих принципов, апеллирующих не к политическому сознанию граждан, а к историческим, этнонациональным интересам. В то же время утвержденная законодательно система местного самоуправления на уровне сельских и поселковых округов, лишенная финансовых средств и условий для реализации хозяйственной инициативы, вскоре подтвердила свою бесперспективность». Опыт обращения к традиционным институтам народов России оказался не вполне удачным и в других регионах, хотя на определенном этапе и явился формой поиска новых путей в организации этнополитических отношений. В настоящее время традиционалистское направление этнополитической институционализации признается неперспективным. Большее значение имеют другие направления институционализации, прежде всего государственно-правовая институционализация, связанная с проводимой в стране национальной политикой.

Вместе с тем, влияние исторических традиций сказалось также на разработке и применении общероссийской национальной политики. Проблемы истории формирования и развития межэтнических отношений и регулирующей их национальной политики освещались в работах Р. Абдулатипова, В.Зорина, В.Тишкова и других. Были выявлены основные противоречия в национальной политике как дореволюционного, так и советского периода. При этом исследователи проблем национальной политики указали на традиции и стереотипы национальной политики в России: склонность к административно-политическим методам управления, политизацию этничности и этно-территориальный принцип государственного устройства, недооценку роли этнического фактора и полинациональности России.

Если в дореволюционной России институционализация выражала, прежде всего, процессы закрепления социально-классового господства буржуазно-помещичьих элит, носила охранительный характер, то после революции была связана с целями социального переустройства общества и поддержкой ранее угнетенных групп. Развитие межнациональных отношений оказывалось подчиненным социально-политическим задачам, во многом носило случайный характер. Это относится и к великодержавной, направленной на преимущественную поддержку русского населения политике царского правительства, и к инициируемой идеологией интернационализма политике советской власти, направленной на поддержку и развитие национальных окраин за счет великорусского центра.

В современных дискуссиях о новой национальной политике, о государственном устройстве России нередко прослеживается влияние некоторых стереотипов государственной политики прошлых эпох, в чем, на наш взгляд, проявляется российская институциональная матрица в сфере межэтнических взаимодействий. Не случайно В.Зорин пишет о «социокультурных основах» советского этнонационализма. Необходим учет этого (социокультурного) аспекта институционализации межэтнических отношений в управлении.

Другим важным аспектом изучения этнополитической институционализации является рассмотрение значения этого процесса в условиях современной России. Институционализация предполагает организационно-правовые процессы, она связана с закреплением сложившейся системы межэтнических отношений, и возникает закономерный вопрос о том, какое состояние этой системы закрепляется в современной России, каков смысл происшедших изменений?

В работах современных исследователей и политиков этнополитические процессы конца 80-х - начала 90-х годов оцениваются неоднозначно. Но можно констатировать значительные изменения в отношениях между народами и этническими группами на территории России и бывшего СССР. В бывших республиках СССР и во многих бывших российских автономиях изменился баланс социально-политических сил между народами, заметно понизился статус русского народа как основной государство образующей нации в бывшем СССР, русские стали разделенным народом, а в новых государствах и ряде республик

России установились этнократические режимы. Кроме того, даже в русских регионах русские оттесняются от ряда высокодоходных видов деятельности, подвергаются криминальному воздействию выходцев из некоторых стран СНГ и республик РФ (по оценке Г.Осипова, свыше 70% собственности в России принадлежит представителям не славянских народов России). Русское население активно вытесняется из республик Северного Кавказа, уменьшилась его политическая роль в интеграции этих регионов в единое общероссийское пространство, что угрожает и территориальной целостности России. В трудном положении оказались и некоторые другие этносы России. Произошел этнополитический переворот, который имеет этнодемографический, экономический и политический аспекты, он породил ряд проблем для будущего существования и развития Российского государства.

В этом плане процессы конца 80-х - 90-х годов, носившие преимущественно остроконфликтный и деструктивный характер, заслуживают объективного рассмотрения и критической оценки. Вряд ли можно согласиться с тезисом, что «на уровне республик и автономий в целом не было проявления национализма и сепаратизма. Был закономерный протест против унифицированных методов государственного управления, которые на практике оказались не способны регулировать эти сложнейшие процессы в новых условиях». Такая оценка этнополитических процессов конца XX века представляется нам несколько односторонней. Впрочем, и сам Р.Абдулатипов видит в этнополитических конфликтах не только «закономерный протест» и «творчество народов», но и реализацию интересов элит.

Институционализация этнополитических отношений в России проходила в экстремальных условиях трансформации общества и государства, глубокого политического кризиса. Она носила, по оценкам ряда исследователей, ситуативный, случайный характер, породив много новых противоречий, и в этом смысле не должна рассматриваться как закрепление оптимальной системы отношений. Это, скорее, институционализация результатов «искаженного» развития, и, по мере стабилизации государства и общества, задача изменения и развития сложившейся системы этнополитических институтов будет осознаваться все острее, будет иметь все возрастающее значение для государственно-правового управления этнополитическими процессами. Поэтому институциональная реформа в различных сферах этнополитических отношений представляется нам стратегической задачей будущей национальной политики. В то же время этнополитические процессы 90-х годов имели также определенное позитивное содержание, которое нуждается в сохранении и институциональном закреплении.

Наглядным примером неоднозначных оценок этнополитической институализации являются оценки места и роли федерализма в современной России. Ввиду многонационального характера государства становление Федерации приобрело форму этнополитического процесса, связанного с этнополитическими конфликтами из-за статуса республик, из-за территории, из-за распределения власти в республиках.

Россия сложилась как федеративное государство, этот федерализм имеет свою историю, но был скрыт фактически унитарным характером Советского государства. В 90-е годы федеративное устройство было узаконено, и стало наполняться реальным содержанием, хотя зачастую в искаженных, деструктивных формах, дополнявшихся в ряде случаев попытками сецессии. С одной стороны, происходила некоторая демократизация межэтнических отношений, расширявшая права ряда этнических групп, с другой, ущемлялись такие же демократические права других этнических групп. На оценку федерализма в Российской Федерации заметное влияние оказал также распад Советского Союза, породивший серьезные опасения за будущее России.

В результате сформировались противоположные оценки институтов федерализма и процесса становления этих институтов. В отечественной политической мысли 90-х годов сформировались два подхода к будущему государственному устройству России: один отдает предпочтение традиционному для России унитаризму с сильной, определяющей ролью Центра, другой предпочитает федеративное устройство государства, стремясь в новых условиях наполнить сложившуюся еще в советскую эпоху формальную федерацию реальным социальным содержанием.

С одной стороны, дается негативная оценка Федеративного Договора 1992 года между Федеральным Центром и субъектами Федерации, критика асимметричности Федерации и неравноправия субъектов РФ (республики обладают некоторыми правовыми преимуществами перед другими субъектами), необеспеченности прав не титульных народов и, прежде всего русских, в республиках РФ. Так, С.Передерий отмечает, что «ныне действующая Конституция РФ, к сожалению, консервирует рудименты этнонационального принципа - сохраняет параллельное существование двух основ государственной организации власти: чисто территориальной (области) и национально-территориальной (бывшие автономии). При этом автономии имеют права на собственные конституции, а области лишь на уставы. Столь значительных пережитков конституционного неравноправия двух видов субъектов не знает ни одна из зарубежных федераций». Он исходит из концепции неделимости суверенитета - суверенитетом должна обладать только Федерация, но не ее субъекты, даже хотя бы в какой-либо части. Необходимо также избавиться в Конституции от упоминаний о самоопределении народов, тезиса о защите малочисленных этнических общностей, должны быть уничтожены всякие основания для приоритета коренных наций. В целом, необходимо устранить недостатки государственного и правового устройства, представляющие собой последствия ослабления государственной власти в России в начале 90-х годов.

С другой стороны, сложившаяся система федеративных отношений оценивается как результат реального соотношения сил в определенный исторический период, как реальность, которую нужно принять, и которая имеет определенное положительное значение (Р.Абдулатипов, Л.Дробижева и другие). Р.Абдулатипов настаивает на сохранении политических и правовых результатов этнополитических процессов того периода, когда он стоял во главе национальной политики в СССР и России. Он считает российское общество федеративным по природе, а сами «институты федерализма» являются вторичными. «Говоря о России, мы не видим альтернативы федерализму, не приемлем идей перехода от этнофедерализма к территориальному принципу. Надо учитывать, что в данном случае здесь нет этнофедерализма, а есть формирование самой Федерации и учет этнического и территориального принципов'. В этой связи он выступает против идеи укрупнения субъектов Федерации до 15-20 крупных регионов. Р.Абдулатипов считает, что разностатусность субъектов Федерации имеет место скорее по форме, чем фактически, во взаимоотношениях с федеральными органами правовое положение регионов содержательно не отличается, реальное различие проходит не между республиками и другими субъектами, а между несколькими богатыми и остальными регионами России. Кроме того, согласно Федеративному Договору и Конституции края и области заметно повысили свой статус. Различия в оценках свидетельствуют о противоречивости формирования политических институтов в новой России, в том числе этнополитической составляющей системы этих институтов.

Рассмотрение этнополитической институционализации 90-х годов XX века предполагает также изучение структуры этого процесса. Если конец 80-х - начало 90-х годов характеризуются кризисом государственности и выдвижением все более радикальных требований этнополитическими движениями и национальными регионами, то впоследствии эта тенденция ослабевает и усиливается тенденция укрепления российской государственности, совершенствования и развития политической системы Российской Федерации, определяются черты новой национальной политики в России. В этой связи исследователями выделяются три ведущие линии национальной политики 90-х гг. XX и начала XXI в.: огосударствление, доогосударствление и разгосударствление, причем стратегическая линия определяется именно разгосударствлением (М.Губогло). Цель разгосударствления - «внедрение мобилизационных форм этнического самоопределения наряду с функционирующими этногосударственными и этнотерриториальными образованиями». Взаимосвязь этих линий определяет динамику этнополитических процессов в стране, характер этнополитической институционализации. В развитии системы этнополитических институтов современной России выделяют, как правило, следующие основные этапы: 1991-1993 гг., 1994-1999 гг., после 1999 года. В этой связи нами выдвигается гипотеза о влиянии структуры процесса этнополитической институционализации на характер протекания других этнополитических процессов.

В.Зорин, характеризуя основные тенденции в развитии национальной политики в конце XX в., отмечает, что в 1991-1993 гг. в России еще сохранялась угроза сецессии, и активную роль играли этнонациональные движения, шло так называемое «национальное возрождение» в республиках со всеми известными перекосами в идеологии и политике. При этом Центр шел на уступки, и принимал меры по достижению консенсуса в целях сохранения целостности страны. В качестве такой уступки В.Зорин рассматривает Федеративный Договор, заключенный в 1992 году между центром и субъектами Федерации. Как следствие, возникли проблемы, связанные с несоответствием Конституций ряда республик Конституции РФ, и другие. Поэтому назревала необходимость урегулирования отношений центра и регионов.

С 1994г. до 1999 г. усилиями центральных органов государственной власти, всех «здравомыслящих» сил в Центре и на местах была преодолена угроза сецессии, сепаратизм пошел на убыль, но сама национальная политика развивалась недостаточно целенаправленно. В силу сложности реальных социально-политических обстоятельств она носила колебательный характер. «Государство в решении национальных проблем или вопросов, явственно имевших этнополитическую окраску, использовало как силовые акции (в период военных действий в Чеченской республике в 1994-1996 гг., 1999-2001 гг.), так и разнообразные инструменты политики мультиэтничности, сохранения поликультурного пространства и асимметричности федеративного устройства страны». С 1999 г. государство начинает проводить более твердую и последовательную национальную политику. Примерно такую же структуру этнополитического процесса в новейшей истории России выделяют и другие исследователи. В данной работе за основу также принята подобная структура этнополитической институционализации в стране.

Первый этап охарактеризовался социально-политической активностью этнических групп и этнополитических движений, активизацией этнических элит «титульных» наций в республиках и «парадом суверенитетов». Указанные процессы в целом изучены и описаны в отечественных исследованиях. В условиях ослабления и кризиса институтов централизованного государства центр тяжести процессов формирования политических институтов смещается в регионы, прежде всего в национальные республики, где принимаются конституции и иные законодательные акты, вступавшие в противоречие с общероссийским законодательством. При этом используется наличие неопределенных разделов правовой системы, уменьшение возможностей центра для осуществления властных полномочий и реализации управленческих решений. Право наций на самоопределение толкуется предельно широко, вплоть до права на отделение от России.

В самих регионах для обеспечения указанной политики национальные элиты осуществляют этнополитическую мобилизацию, создаются общественно-политические движения и организации по этническому признаку, этнические политические партии республиканского масштаба. В осуществлении власти и управления в регионах важную роль начинают играть клановые организации, организованные как по кровно-родственному принципу, так и на основе общности криминальных интересов. Как отмечает в этой связи Р.Абдулатипов, «националистическую окраску национальным движениям придают небольшая по своей численности национально-политическая элита или весьма интернациональные по своему составу и целям мафиозные кланы. Некоторые из них уже поняли, что межнациональные отношения - это весьма доходное дело, как в смысле реализации оружия, так и выбивания миллиардных субсидий из Москвы на разрешение конфликтов или преодоления их последствий. Возникла новая отрасль - этнобизнес». В результате в ряде регионов возникла целая «сеть» соответствующих институтов власти и управления, дополняющаяся в ряде случаев развитой диаспоральной «сетью» за пределами республики. Указанные «сети» отношений стали важными инструментами в межнациональном переделе власти и собственности в стране. В этом видится основное содержание первого, преимущественно конфликтного периода этнополитической институционализации в стране. Государственные органы Федерального центра в этот период занимали «оборонительную» позицию, институционализация межэтнических отношений, инициируемая и управляемая из центра, сравнительно слабо выражена, преимущественно проявляясь в институционализации наиболее острых конфликтов (создание Временной администрации в зоне осетино-ингушского конфликта в 1992г.) и попытках предотвращения некоторых новых конфликтов.

На втором этапе (после 1993 года) постепенно усиливается активность Федерального центра в управлении этнополитическими процессами в стране, возрастает роль государственной составляющей в институционализации межэтнических отношений. После принятия Конституции государство предпринимает меры по установлению конституционного порядка в Чеченской республике, принимает некоторые федеральные программы и законы, создающие основу для улучшения межэтнических отношений в стране. Большое значение для национальной политики России имело принятие в 1996 году Закона «О национально-культурной автономии», в 1999г. Закона «О принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Важную роль сыграло принятие Концепции национальной политики, утвержденной в июне 1996 г., хотя исследователи оценивают ее неоднозначно. Р.Абдулатипов считает Концепцию важнейшим программно-политическим документом, который наряду с Конституцией РФ и Федеративным договором положен в основу деятельности органов власти. Напротив, Н.Слепцов и В.Гаташов считают, что Концепция государственной национальной политики отразила «оборонительную» политику федерального центра, ориентирована на договорные отношения с субъектами.

Другим направлением государственной национальной политики стало создание системы организаций, призванных представлять интересы этнических групп. В 1993 г. был создан Конгресс национальных объединений России (КНОР). В 2002 г. он был трансформирован в Общероссийский Союз Общественных объединений «Союз диаспор РФ» (СДР), в который входят 22 диаспоры, «Лига малочисленных народов Севера», «Лига народов России» и другие. Значимой организацией является Ассамблея народов России, образованная в 1998 г. и возглавляемая Р.Абдулатиповым. Она имеет свои подразделения в 76 субъектах РФ и объединяет представителей более чем 120 национальностей России. Следует отметить также роль национальных общественно-политических организаций, ассоциаций, НКА, диаспор, Ассоциации коренных и малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. В 1990 г. было 269 таких организаций, к середине 90-х более 420. Создание системы таких организаций способствовало институционализации выражения интересов этнических групп в их диалоге с государством. Все это способствовало формированию системы институтов, обеспечивающих национальную политику Российского государства.

Третий этап начинается в 1999 году и характеризуется заметным ростом роли Российского государства, прежде всего, в лице его федерального центра, в управлении этнополитическими процессами в России. Это проявилось в твердом и решительном отражении агрессии против Республики Дагестан и подавлении очага международного терроризма на территории Чеченской Республики, в урегулировании конфликта в КЧР в 1999 г., в устранении противоречий между конституциями ряда республик и Конституцией России. Выявилась фундаментальная роль государства в политических процессах, в формировании гражданского общества в России, что соответствует российским общественно-политическим традициям.

В целом, конец 1999г.- начало 2000г. ознаменовали начало нового этапа общественно-политического развития России и этнополитической институционализации соответственно. Ключевым стало укрепление государства, развитие федерализма и управляемости. «В результате мер, направленных на повышение эффективности работы территориальных органов федеральной власти удалось значительно уменьшить влияние на них региональных элит, усилить их ориентацию на представительство и защиту федеральных интересов и выражение федеральной воли». Это способствовало стабилизации общественно-политической ситуации. Завершение в основных чертах политической институционализации в России - «диктатуры закона» (В.Гельман) на основе временной консолидации элит - стало важным фактором этнополитической институционализации.

В этот период реализуется и совершенствуется национальная политика, основы которой были выработаны в 90-е годы, ее можно определить как «этнокультурную», центр тяжести переносится с территориальных форм организации этничности на культурную автономию. «Незыблемыми постулатами этнокультурной политики России начала XXI столетия остаются: а) признание ее полноправными субъектами всех без исключения народов РФ независимо от наличия или отсутствия у них национально-государственных или национально-территориальных образований; б) признание всех наций и этнических групп страны государство-образующими, в том числе русского народа как собирателя российских земель и первосоздателя общего государства; в) включение в число субъектов национальной политики федерального Центра с соответствующими легитимными полномочиями; г) дополнение национально-государственных и национально-территориальных форм организации национальной жизни в РФ экстерриториальными национальными общественными объединениями, в том числе в форме национально-культурной автономии». Таким образом, с одной стороны, на уровне программы национальной политики были закреплены многие результаты этнополитических процессов начала 90-х годов, с другой, установлен приоритет общегосударственных интересов в национальной политике. Многие этнополитические процессы становятся составной частью процесса государственного строительства, интегрируются в этот процесс.

Важным аспектом новой национальной политики является поощрение ассоциаций и объединений, основанных по интересам, на территориальных, хозяйственных, профессиональных принципах, которые, пересекая этнические границы, способствуют формированию поликультурного пространства и межэтнической толерантности. В этой связи развивается система общественных организаций, выражающих интересы этнических групп, в стране действует около 2000 общественных национальных объединений. По данным органов юстиции всего созданы и прошли регистрацию 14 НКА федерального уровня, более 100 регионального и более 200 - местного уровня. Позитивную роль играет и развитие общероссийской партийной системы («Единая Россия», КПРФ имеют отделения практически во всех регионах). Созданы система мониторинга и раннего предупреждения конфликтов, другие общественные институты, способствующие улучшению межэтнических отношений в Российской Федерации, что, несомненно, стало фактором стабилизации в сфере межэтнических отношения. Однако процессы этнополитической институционализации на региональном и местном уровнях еще не завершены.

Наиболее сложный характер приобрели этнополитические процессы на Северном Кавказе. Под влиянием трансформационных процессов в России здесь в 90-е годы произошла заметная активизация этнических групп и движений. На Кавказе насчитывают до 30 точек напряженности, практически каждый из проживающих здесь народов имеет претензии к соседям или к федеральному центру. Именно здесь процессы этнополитической мобилизации приобрели наибольший размах, а конфликты имели наиболее тяжелые последствия.

Р.Абдулатипов считает Кавказский субрегион наиболее опасным, многое конфликты в республиках - скрытые. «Ситуация на Северном Кавказе пока свидетельствует о глубоком кризисе форм и методов, практики государственной национальной и федеративной политики в целом». Следует отметить также влияние миграции как межрегионального процесса на Северном Кавказе, имеющего важное этнополитическое значение.

Сложному, конфликтному характеру этнополитических процессов способствовали как исторические традиции проживающих здесь народов, историческое наследие прошлых лет, так и ошибки в государственной политике последних лет. «Если где-то в России еще можно найти отдельные позитивные моменты реформ, то здесь они обернулись тяжелой драмой, массовым неприятием социально-экономического курса, за исключением узкого круга мафиозных чиновников и криминальных кланов. Им отданы на откуп все богатства, созданные трудом всего народа». Укрепление кланов породило веру в их всесильность, способствовало усилению антироссийских настроений. Конкуренция кланово-корпоративных неформальных групп приобретает здесь форму межэтнических и межрегиональных противоречий и конфликтов. «На территории, где проживает 12% населения, представляющего 140 национальностей, совершается, согласно статистике, 2\3 от общего числа террористических актов и пятая часть преступлений, связанных с бандитизмом и захватом заложников». Роль неформальных, как традиционных, так и криминальных институтов на Кавказе особенно велика.

С этими особенностями связана особая роль политизированной этничности в регионе. Только в республиках Северного Кавказа, по оценке Л.Хоперской, действует 85 общественных организаций, созданных по этническому признаку. Но институционализация межэтнических отношений происходила в регионах Северного Кавказа и на других уровнях: на микроуровне родовых и земляческих организаций и на макроуровне «суверенизации» республик.

В качестве примера первой можно привести установление собственной власти в пределах родовых земель тейпами чинхой, нашхой и другими в Чеченской республике, второй - провозглашение «независимости» Чеченской Республики - Ичкерия в 90-е годы.

В динамике этнополитических процессов на Северном Кавказе также можно проследить переход от периода преобладающей и все возрастающей нестабильности к периоду относительной стабилизации, когда центральная государственная власть стала активно стремиться сделать этнополитические процессы на Юге России управляемыми и конструктивными. «С конца 1999г. наметился и затем оформился поворот в национальной политике государства на Северном Кавказе и, прежде всего, в Чечне. Он отличается твердым и последовательным проведением в жизнь решений, направленных на искоренение бандитизма и самих его основ, связанных с интересами не только сепаратистских антигосударственных сил в самой Чечне, но и международных террористических структур». Референдум и выборы Президента Чеченской республики в 2003 году стали важными этапами институционализации новых этнополитических процессов в республике, направленной на интеграцию ее в общероссийское политическое и социальное пространство. Как следствие, это способствовало стабилизации на всем Юге России.

Исследователи прослеживают многообразные признаки такой стабилизации. Так, в последние годы в основном было приведено в соответствие с федеральным законодательством избирательное законодательство субъектов Федерации, отменены ограничения избирательных прав граждан по национальному признаку. «Укрепление общего правового пространства стало важнейшей предпосылкой для стабилизации политических процессов на Юге России, включая их этнополитическую составляющую». В 2002 г. не были отмечены факты активизации деятельности общественно-политических движений, являвшихся носителями идеологии сепаратизма. Важным инструментом развития межнациональных отношений стала интеграция входящих в ЮФО субъектов Федерации, формирование единого правового и экономического пространства, заключение договоров между регионами, создание Южно-Российской парламентской ассоциации (ЮРПА), в апреле 2001 г. Процессы институционализации на Юге России, таким образом, приобретают постепенно новое качество.

Однако сложившаяся ситуация остается сложной и противоречивой, порождает неоднозначные оценки. Если Н.Слепцов и В.Гаташов оценивают ее оптимистически, считая, что «процесс социально-экономической и общественно-политической стабилизации на Юге России обрел необратимый характер», то М.Аствацатурова указывает на неустойчивый характер этой стабилизации. «Налицо определенный этнополитический таймаут, обусловленный как общей социальной и политической усталостью участников межэтнического противостояния, так и целенаправленными действиями федеральных и региональных властей и силовых структур». Выступления террористических групп в Назрани, Беслане и Грозном в 2004 г., гибель Президента ЧР А.Кадырова подтверждают справедливость последней оценки. Соответственно, и процессы институционализации этнополитических процессов как основы государственно-правового управления на территории округа еще не обрели завершенную форму.

В условиях неустойчивого равновесия важно избегать шагов, которые могли бы дестабилизировать ситуацию, нужно постепенно развивать процесс институционализации региональных и межрегиональных этнополитических процессов. Причем особенно важно соблюдать баланс между уже сложившимися институтами гражданского общества и государственного управления, которые образуют институциональную основу для этнополитических процессов и государственно-правового управления ими.

Можно сделать следующие выводы:

1. В политической жизни последних лет тенденции политической стабилизации получили некоторое преобладание над тенденциями нестабильности. Важным аспектом политической стабилизации является политическая институционализация, многообразные формы которой можно выявить в современной России на основе институционального подхода;

2. Формой политической институционализации является институционализация этнополитических процессов, представляющая собой закрепление в виде учреждений, организаций, норм сложившуюся систему межэтнических отношений и этнополитических практик. Этнополитическая институционализация является важной предпосылкой государственно-правового управления этнополитическими процессами;

3. Развитие этнополитической институционализации в стране проходит несколько этапов, прослеживается переход от преимущественно негосударственных и региональных форм институционализации к преимущественно общегосударственной институционализации на основе разработанной программы национальной политики.

4. Институционализация этнополитических процессов в регионах, особенно на Северном Кавказе, остается в целом незавершенной, поэтому необходимо поддержание баланса между государственными и негосударственными формами этнополитической институционализации.

Автор: Богомолова И.Г.