Региональные этнополитические процессы на примере Карачаево-Черкесской Республики и Ставропольского края
Специфика региональных этнополитических процессов определяет особенности управления ими в каждом из регионов в конкретных исторических условиях. Организация государственно-правового управления в регионах современной России должна опираться на федеральное законодательство, учитывать специфику региональных процессов и имеющийся опыт регионального этнополитического управления. Важной задачей является дальнейшее развитие теории и практики государственно-правового управления этнополитическими процессами.
Вместе с тем, хотя имеется достаточная литература по различным аспектам региональной политики, проблемы управления регионами являются малоисследованными. Практически отсутствуют комплексные исследования проблем управления отдельными регионами, а в учебниках по проблемам политического управления разделы, посвященные региональному политическому управлению, по сути, не представлены. Проблемы регионального политического управления рассматриваются, как правило, в аспекте взаимоотношения регионов и центра, что, безусловно, важно, но не исчерпывает многообразия аспектов регионального управления. Проблемы же управления собственно региональными процессами освещены недостаточно, нужна разработка теоретико-методологических основ регионального управления.
Одной из работ, посвященных теоретическим вопросам политического управления в регионе, является статья О.Барбакова «Регион как объект управления», в которой региональное управление рассматривается в свете концепции информационной регионологии. Регион «рассматривается как социальная система со всеми входными, выходными характеристиками, функциями, обеспечивающими его жизнедеятельность, что предусматривает решение региональных проблем с использованием технологий по сбору, накоплению, хранению, поиску, передаче и обработке информации на основе применения средств вычислительной техники». Он предстает как сложная структурированная система, которая может моделироваться в целях познания и управления. Данный подход представляет интерес, но нуждается в конкретизации. Его нужно дополнить процессуальным, деятельностным подходами, рассмотреть управление регионом как политический процесс и деятельность, учесть властные отношения, конфликты, взаимосвязь государственного и негосударственного управления и другие аспекты.
Методологические проблемы разработки модели регионального развития применительно к условиям Южного федерального округа рассматривает Н.Авдулов, отмечающий необходимость учета многомерности объекта при моделировании: «Моделирование регионального развития в современных условиях имеет дело со значительным количеством измерений, иерархических уровней, причинных связей и зависимостей».
Вместе с тем при характеристике регионального управления рассматривается в основном государственное управление, негосударственным формам управления не уделяется необходимое внимание. «Региональное государственное управление - это управление социальной деятельностью на определенной территории - субъекте Федерации». Важнейшую задачу этого управления В.Граждан, в частности, связывает с поддержанием сбалансированности социальных, экономических, природно-ресурсных и иных отношений, обеспечением на этой основе стабильного и согласованного развития всех элементов локальной сферы и блокированием распада сферы влияния такого управления.
Но региональная политическая жизнь отличается от общегосударственной. Субъекты Федерации меньше по размерам, что влияет на политическую коммуникацию, органы власти здесь ближе к местным проблемам, и влияние гражданского общества на региональную власть сильнее, чем на федеральную власть. Р.Туровский, изучая региональную конфликтность, различает ее «институциональное» и «кланово-корпоративное» измерения, отмечает влияние неформальных отношений и процессов на характер конфликтов. (При этом, однако, «институциональное» измерение управления сводится им, по сути, к государственной его форме). «Региональная элита делится не столько по институциональному признаку, сколько по политико-экономическим кланам, каждый из которых имеет лидера (или коалицию лидеров) и систему связей с различными властными институтами. Борьба между этими кланами определяет «реальное» измерение внутри региональной конфликтности». Институциональные конфликты становятся проекцией клановой борьбы за ресурсы. Отмечается фактор «хозяина» региона в обеспечении стабильности.
На роль неформальных аспектов региональной политической власти указывает и С.Бирюков, рассматривающий ее не только как систему государственно-правовых институтов, но и как «сеть» неформальных практик. Власть рассматривается как комплексная совокупность пересекающихся между собой «игр» с меняющимися правилами, как политическая сеть - «набор относительно стабильных неиерархических взаимоотношений, связывающих многообразных акторов, которых объединяют в политике общие интересы и которые обмениваются ресурсами для продвижения этих интересов, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей». Причем заметно стремление придавать сетевым отношениям в России клиентарный характер. Таким образом, изучение роли неформальных взаимодействий в управленческом процессе является важным направлением исследований регионального политического управления.
Недостаточно изучены и проблемы управления этнополитическими процессами в регионах. Так, О.Барбаков, выделяя среди семи основных составляющих региона этническую структуру, не исследует ее влияния на региональные процессы. Этнические аспекты регионального управления зачастую оказываются на периферии исследовательского внимания. В основном дается описание позитивного опыта такого управления. В.Зорин описывает национальную политику в областях Поволжья и Сибири, отмечает имеющиеся там успехи по гармонизации национальных отношений в рамках осуществления Концепции национальной политики РФ. Р.Абдулатипов также рассматривает проблемы управления этнополитическими процессами на региональном уровне, высоко оценивая управление в таких регионах, как Оренбургская и Саратовская область, Краснодарский и Ставропольский края. Исследователи уделяют также внимание управлению региональными этнополитическими конфликтами. Однако, по сути, отсутствуют исследования регионального этнополитического управления, основанные на учете всей сложности и многомерности объекта управления. Между тем потребность в таких исследованиях назрела.
При рассмотрении этнополитического управления в регионах России необходимо исходить из принципа системности и принципа историзма. Во-первых, этнополитическое управление в регионе должно учитывать сложный системный характер объекта. Этнополитическое управление предполагает учет экономических, демографических, идеологических, геополитических и иных процессов. Государственное управление следует рассматривать в связи с негосударственными формами управления, с общественным и местным самоуправлением, учитывать роль неформальных практик региональных элит в управлении. Нужно также учитывать разнонаправленность тенденций социально-политического развития в регионах Северного Кавказа. С одной стороны, в последние годы здесь укрепляется государственное управление, возрастает его воздействие на этнополитические процессы, с другой, отмечается размывание социальной базы этой власти, связанное с продолжающимся оттоком русского населения из республик Северного Кавказа, с миграцией русских из восточных районов Ставрополья и т.п.
Во-вторых, следует рассматривать формирование этнополитического управления в регионах в историческом развитии. Выделенные ранее этапы институционализации этнополитических процессов позволяют определить структуру исторической динамики регионального управления. 90-е годы XX века были годами трансформации социально-экономической и политической системы в стране, что сказалось на региональном политическом и этнополитическом управлении. Сложившаяся система межэтнических отношений, включая и властные отношения, претерпела серьезные изменения, что было связано с многочисленными этнополитическими конфликтами, наиболее явно проявившимися в местах компактного проживания этнических меньшинств, прежде всего, в республиках. Произошло разрушение ряда институтов и сложившихся практик управления, возросли межэтническая напряженность и нетерпимость, усилилась этнополитическая нестабильность. Институционализация в этот период была связана с деконструкцией старых институтов, со становлением этнополитических форм общественного самоуправления и регионального (республиканского) государственного управления. Важную роль в этих процессах играли как формальные, так и неформальные практики этнических элит. Принимаемые органами государственной власти меры во многом носили экстренный, реагирующий характер. Параллельно шел поиск новых форм управления, новой национальной политики.
Процессы эти продолжаются и в настоящее время, но с конца 90-х гг. усилились тенденции стабилизации и институционализации сложившейся системы отношений. В этой ситуации особое значение приобретает снижение межэтнической конфликтности, формирование толерантных отношений. Именно эта цель выступает как одна из важнейших в Концепции национальной политики России и в региональных программах. В этой связи используется зарубежный опыт, возрождается опыт интернационалистического воспитания советского времени, восстанавливается нарушенная во многом структура повседневности межнационального общения. Но такое управление носит паллиативный характер, устраняет следствия этнополитической напряженности, а не причины, связанные с изменением статуса русского и других народов, с перераспределением власти и собственности не только в республиках, но и в краях и областях. Политические и правовые документы, связанные с осуществлением этнополитического управления в регионах, отражают противоречивый характер региональных этнополитических процессов.
Правовое обеспечение этнополитического управления является частью его информационного обеспечения, включающего осуществление мониторинга, определение цели и основных задач управления применительно к условиям региона и другое. Роль информационных функций управления этнополитическими процессами заслуживает особого внимания, она значима для оценки эффективности регионального этнополитического управления.
В качестве целей регионального этнополитического управления следует выделить поддержание этнополитического баланса сил и этнополитическую стабильность в регионе, уменьшение напряженности и конфликтности в межэтнических отношениях в регионе и обеспечение оптимальных условий для его социально-экономического развития. В свете задач демократического транзита эти цели следует рассматривать в связи формированием демократической политической системы и защитой прав человека в регионе. Вместе с тем в 90-е годы некоторыми национальными элитами в республиках выбирались, по-видимому, и иные цели управления этнополитическими процессами: изменение этнополитического баланса, отстранение от власти и выдавливание не титульного населения, наконец, прямая ориентация на сецессию.
При определении задач регионального этнополитического управления необходимо выделить наиболее значимые проблемы и на этой основе выявить основное звено этнополитического управления в регионе. Наряду с общими для российских регионов проблемами федеративных отношений, такие проблемы различаются по регионам. Для многих русских регионов они связанны с кризисом идентичности, с этнической миграцией и ее социальными последствиями, с терроризмом и локальными межэтническими конфликтами местного населения и мигрантов. Для ряда республик это проблемы отношений «титульных» и не титульных конфликтов народов республики, положения и статуса русского населения республик, деятельности экстремистских и террористических организаций. В некоторых случаях этот круг проблем дополняется территориальным межрегиональным конфликтом, или конфликтом между «титульными» народами республик (если их два и больше). В этом плане можно говорить о региональном базовом этнополитическом процессе как основе управления этнополитическими процессами.
Мало изученными представляются правовые аспекты этнополитического управления в регионах России. Между тем региональный аспект законотворческой и управленческой деятельности является важным аспектом государственно-правового обеспечения управления этнополитическими процессами. Как отмечает М.Аствацатурова, «насущной политической потребностью является разработка и реализация региональных концепций национальной политики, которые учитывают параметры конкретного этнического ландшафта». Такие концепции и программы разработаны и реализуются с 1995 по 2002 гг. в ряде республик и областей. В регионах России принят ряд законов, регулирующих этнополитические и этносоциальные процессы, разрабатываются и осуществляются региональные программы, развивающие положения Концепции национальной политики и Закона «О национально-культурной автономии». На этой основе в регионах существуют соответствующие объединения национальных сообществ и общественных организаций. Так, в 2002 г. более 40 субъектов РФ предусмотрели в своих бюджетах расходы на соответствующие нужды. В стране издается 400 газет и журналов на 59 национальных языках, ведется телевещание на 56 и радиовещание на 69 языках. В школах России ведется обучение на 38 национальных языках.
В то же время несовершенство правовой базы затрудняло в ряде случаев реализацию национальной политики. Так, с несовершенством федерального законодательства связан запрос А.Дитца и О.Шумахер в Конституционный суд РФ о немецкой НКА на Алтае. Кроме того, более чем в 20 регионах России вводились ограничения на расселение здесь мигрантов, в том числе с учетом их национальности, что противоречило федеральному законодательству и международному праву. Начиная с 2000 г. федеральные органы власти ведут борьбу за приведение в соответствие регионального и федерального законодательства, что оказывает заметное влияние на этнополитические процессы в регионах. «Только за вторую половину 2000 г. прокурорами выявлено 3273 незаконных акта органов государственной власти субъектов Федерации». Причем процесс упорядочения правовой системы происходит трудно, что следует учитывать при рассмотрении регионального этнополитического управления. Таким образом, существует проблема государственно-правового обеспечения этнополитического управления в регионах.
Управление этнополитическими процессами на Северном Кавказе отличается особой сложностью и требует особого внимания. О.Местоев указывает на необходимость учета специфики региона при обеспечении социально-политической безопасности в ЮФО: «Российская Федерация реализует федеральные полномочия в регионах, помогает создавать структуры на региональном уровне, обеспечивающие, с одной стороны, разграничение полномочий с федеральным центром, и с другой - в большей мере учитывать этноспецифику и интересы, проживающих в регионе этносов и этнических групп». В этнополитическом управлении на Северном Кавказе существует немало «белых пятен». Так, М.Аствацатурова отмечает отсутствие Концепции национальной политики, относящейся к Северо-Кавказскому субрегиону как целому.
Вопросы этнополитического управления в субъектах Федерации Юга России привлекали внимание исследователей. Прежде всего, следует указать на работу В.Игнатова, Л.Хоперской и других ростовских авторов «Технологии управления этнополитическими процессами в Северо-Кавказском регионе». Т.Полякова дала характеристику политтехнологий, применяемых в управлении Республикой Адыгея в 90-е годы, а М.Аствацатурова исследовала аспекты управления в регионах Северного Кавказа, связанные с деятельностью диаспор. Ряд публикаций посвящен проблемам мониторинга межэтнических конфликтов на Северном Кавказе. Но многие проблемы остаются мало исследованными.
Для регионов Северного Кавказа особое значение имеет формирование государственно-правового обеспечения этнополитического управления. Характеризуя процессы в субрегионе и проблемы управления ими, М.Аствацатурова отмечает, что «традиционные механизмы общественной саморегуляции межэтнических отношений все же существуют. Тем более, они выработаны в таком полиэтничном регионе, как Северный Кавказ. Однако их ресурсы не безграничны. Также очевидно, что в условиях межэтнических конфликтов такие механизмы утрачивают эффективность и терпят кризис, как содержания, так и формы. В сложившихся обстоятельствах на первый план выступают: а) общее политико-правовое регулирование этнополитическим процессом; б) частный ситуативный этнополитический менеджмент». Новые подходы требуют соответствующего обеспечения.
Управление этнополитическими процессами на Северном Кавказе предполагает политико-правовое обеспечение на федеральном, а также на межрегиональном и региональном уровнях. Так, важную роль в стабилизации межэтнических отношений играют межрегиональные соглашения, заключенные между регионами Юга России. Межрегиональное сотрудничество краев и областей с республиками имеет большое значение и для урегулирования межрегиональной миграции. Кроме того, институты межрегионального сотрудничества важны для поддержки групп этнических меньшинств, диаспор, проживающих в регионах Северного Кавказа.
Центр тяжести этнополитического управления в стране все более смещается на региональный уровень, где постепенно создается региональная нормативно-правовая база реализации принятой в стране национальной политики и применения соответствующих федеральных законов. Например, в Ростовской области в 2002 году была принята «Концепция формирования культуры межнационального общения» (КМО), определены пути ее реализации. В Краснодарском крае главные проблемы связаны с массовой миграцией, что нашло отражение в законах и нормативных актах Краснодарского края. В течение 20002002 гг. здесь был принят ряд постановлений, направленных на урегулирование межнациональных отношений в крае. В республике Северная Осетия-Алания подготовлены проекты Концепции государственной национальной политики республики, Закона Республики Северная Осетия - Алания «О языках Республики Северная Осетия-Алания» (1998 г.). В Кабардино-Балкарии в 1997 г. была создана Комиссия по межнациональным отношениям и работе с общественными объединениями при Президенте КБР. Подобные институты формируются и в других регионах, в том числе в КЧР и в Ставропольском крае. Они образуют политико-правовую основу государственно-правового управления в этих регионах.
Причем при сравнении этнополитического управления в регионах Северного Кавказа можно отметить различия в характере его организованности и эффективности. С одной стороны, исследователи указывают, что образование структур управления национальными и федеративными отношениями «не всегда отвечает принципу научного государственного управления. Органы государственного управления, сформированные для реализации единой политики в области межнациональных отношений, имеют различный организационно-правовой статус». В республиках они обладают полномочиями министерств, в краях и областях - функциями аппарата администрации. С другой, - процесс политико-правового обеспечения этнополитического управления в таких регионах, как Краснодарский и Ставропольский края представляется опережающим аналогичные процессы в республиках Северного Кавказа, а деятельность соответствующих органов - более успешной.
Сравнительный анализ управления региональными этнополитическими процессами в Ставропольском крае и Карачаево-Черкесской республике исходит из предположения об опережающем развитии государственно-политического управления в крае, где накоплен значительный положительный опыт такого управления. При этом можно выделить несколько основных направлений исследования этнополитического управления в крае. В.Авксентьев изучает межэтнические конфликты в крае, проблемы мониторинга и другие аспекты управления конфликтами. В.Белозеров, С.Рязанцев исследуют управление миграционными процессами в крае. М.Аствацатурова изучает диаспоры, их институционализацию и роль в этнополитическом управлении. Исследуются также проблемы формирования и развития толерантности в межэтнических отношениях.
В исследованиях этнополитического управления на Ставрополье можно выделить два основных подхода. Первый, представленный региональными конфликтологами (В.Авксентьев), отмечает ухудшение этнополитической ситуации в крае, появление в крае очагов эндогенных конфликтов (Нефтекумский район), и соответственно, уменьшение управляемости этнополитическими процессами: «Нельзя сказать, что процессы уже стали неуправляемыми, скорее, они теряют управляемость». Второй подход (М.Аствацатурова) связан с обобщением позитивного опыта этнополитического управления диаспорами в крае, в этом контексте проблема уменьшения управляемости не акцентируется, хотя и отмечается неустойчивость этнополитической стабилизации. Этот подход представляет для данного исследования наибольший интерес.
Так как региональный базовый этнополитический процесс состоит в институционализации взаимодействия русского населения края и этнических меньшинств, исследование управления диаспорами затрагивает большинство проблем этнополитического управления в крае. М.Аствацатурова выделяет в качестве важнейших этнополитических проблем Ставропольского края этническую миграцию и региональный терроризм. «Специфика межэтнических отношений Ставропольского края состоит в том, что: в сравнении с русским населением все иные этнические группы являются этническими меньшинствами по численности». При этом внутренние диаспоры часто сосредоточенны в непосредственной близи к соответствующему субъекту РФ - северокавказской республике; этнические меньшинства доминируют или преобладают во многих населенных пунктах.
Ситуация в сфере межэтнических отношений в крае сложная, периодически возникают межэтнические конфликты, но в целом в последние годы заметна тенденция этнополитической стабилизации в крае, создаются институциональные основы для эффективного этнополитического управления. В отличие от ряда соседних республик русское население в крае сохраняет экономическую и политическую власть, в крае не произошел переворот в межэтнических отношениях, что обусловило большую политическую и социально-экономическую стабильность, и, в конечном счете, привлекательность для миграции. Отсутствие передела власти на региональном уровне заметно облегчило становление региональной национальной политики. Поскольку этнополитические процессы в крае не выходили из-под контроля региональной и федеральной власти, этнополитическое управление носит здесь преимущественно государственно-правовой характер, общественное и местное самоуправление носит вспомогательный характер в осуществлении национальной политики.
Если в начале 90-х гг. принимаемые меры управленческого воздействия носили экстренный характер, то в дальнейшем управленческая деятельность приняла системный, целенаправленный характер. В настоящее время цели региональной национальной политики заключаются «в долгосрочной стабилизации этнополитической ситуации, в сохранении территориальной целостности Ставрополья, в динамичном этнокультурном развитии всех этносов и этнических групп края». Эти цели реализуются через решение ряда задач.
Среди основных задач краевой национальной политики выделяются: во-первых, предупреждение террористического воздействия и ликвидация последствий террористических актов, обеспечение человеческой безопасности; во-вторых, урегулирование и упорядочение миграционного потока и обустройство беженцев; в-третьих, профилактика этнополитического и этнорелигиозного противостояния, снижение межэтнической напряженности; в-четвертых, усиление роли казачества и национально-культурных объединений и движений в межэтническом взаимодействии; в-пятых, упрочение роли Ставропольского края в межэтнических и межрегиональных отношениях, в миротворческом процессе.
Среди основных направлений этнополитического управления можно выделить как организационно-политический, так и политико-правовой аспекты. С начала 90-х годов в крае были приняты меры по правовому обеспечению управления этнополитическими процессами. При этом нормотворческая деятельность, как и национальная политика не была лишена противоречий. Так, стремление к ограничению миграции в край и борьба с терроризмом в определенные моменты вступали в противоречие с федеральным и международным законодательством, с признанными правами человека. В этом видится основное противоречие региональной политики в современной России.
Основополагающим региональным правовым документом является принятый в 1994 г. Устав Ставропольского края. В Уставе подчеркивается, что Ставропольский край «является равноправным субъектом РФ, ее неделимой частью и не имеет права выхода из состава Российской Федерации». В статье 13 устанавливается равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Устав не подчеркивает особых прав русских как основного народа края, источником власти в крае является все его население. Статья 3 Устава закрепляет следующее положение: «В Ставропольском крае признаются и обеспечиваются неотъемлемые права проживающих в нем народов, казачества, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций». Эти положения соответствуют федеральным и международно-признанным правовым нормам.
В то же время в Уставе СК отразились своеобразие положения края и противоречивость этнополитических процессов в регионе. Так, в гл.1 содержалась статья «о преимуществе жителей Ставропольского края перед другими лицами» в реализации прав, обеспечиваемых за счет материальных, финансовых, природных и иных ресурсов края. Тем самым вводилось не имеющее четкого правового содержания понятие «житель Ставропольского края». В процессе приведения в 2000-2001 гг. краевых законов в соответствии с федеральным законодательством, в Устав были внесены изменения и указанные положения, вызвавшие критику, были устранены. Новая редакция Устава СК, утвержденная ГДСК в 2000 году, в отличие от Устава 1994 г., не содержит конфликтных положений и не противоречит Конституции.
Важным направлением этнополитического управления в крае является регулирование миграционных процессов. За прошедшие годы органами власти Ставропольского края был принят ряд мер и правовых актов в плане регулирования миграции. Так, Закон Ставропольского края от 18 декабря 1996 г. «Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Ставропольском крае» устанавливал особые меры для предупреждения и сокращения неконтролируемой миграции иностранных граждан и лиц без гражданства. Согласно принятому 31 декабря 1996 г. Иммиграционному кодексу Ставропольского края ограничивались права иностранных граждан в получении вида на жительство, вводился запрет на постоянное проживание лиц, не имеющих гражданства, ограничивались места постоянного проживания вынужденных переселенцев. Кодекс усложнил возможность получения регистрации мигрантами. Право на регистрацию на КМВ обходилось мигрантам из дальнего зарубежья в 900 МРОТ, из ближнего - в 600 МРОТ. В других районах края цены были несколько ниже.
Так как эти документы содержали положения, противоречащие Конституции РФ, федеральному законодательству и международным соглашениям, они впоследствии были также отменены. 28 июля 2000 г. был принят Закон СК «О признании утратившим силу Закона Ставропольского края «Иммиграционный кодекс Ставропольского края». Были также приняты Законы СК «О признании утратившим силу Закона Ставропольского края «Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Ставропольском крае», «О внесении изменений и дополнений в Закон Ставропольского края «Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в Ставропольском крае». Также были отменены постановления глав городов КМВ начала 90-х годов, ограничивающие регистрацию в районе КМВ.
В целом, для миграционной политики края характерен дифференцированный подход. С одной стороны, здесь осуществлялись мероприятия в области поддержки мигрантов. Разрабатываются и осуществляются программы по интеграции беженцев и вынужденных переселенцев в ставропольское общество. В 1998 г. было принято распоряжение Губернатора СК «О мерах по улучшению работы с беженцами и вынужденными переселенцами и их социальной адаптации в Ставропольском крае».
С другой стороны, предпринимались новые попытки для правового обеспечения регулирования этнической миграции в край. Так, 6 июня 2002 г. Государственная Дума СК приняла Закон СК «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край», в котором прописаны меры, имеющие целью ограничение незаконной миграции в край. В Законе незаконная миграция определяется как прибытие в Ставропольский край граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства из других государств и регионов Российской Федерации и (или) проживание на его территории с нарушением порядка, установленного с нарушением федерального законодательством. За несоблюдение миграционного законодательства, в частности, предусматривается административное выдворение за пределы Ставропольского края и РФ. Закон вызвал протесты общественности, был опротестован прокуратурой. В результате было принято специальное Постановление ГД СК «О толковании отдельных положений Закона Ставропольского края от 24 июня 2002 г. № 27-кз «О мерах по пресечению незаконной миграции в край», в котором уточняются и приводятся в соответствии с федеральным законодательством и Конституцией РФ отдельные положения закона.
Таким образом, правовое обеспечение государственного управления миграционными процессами в крае формируется постепенно, это сложный противоречивый процесс. Миграция - это объективный процесс, проблемы регулирования миграции существуют практически во всех развитых странах мира, и эффективных средств управления этими процессами не хватает. Управление миграцией в крае осложняется тем, что значительная часть мигрантов - граждане РФ из соседних республик, что не уменьшает межэтнические противоречия. Поэтому для Ставропольского края проблема регулирования миграции естественно перерастает в проблемы регулирования межэтнических отношений старожильческого населения и мигрантов, старых и новых этнических групп, диаспор в крае.
В этой связи в Ставропольском крае много внимания уделяется иным, не связанным исключительно с миграцией, направлениям национальной политики. Еще 22 мая 1998 г. было принято Распоряжение Губернатора СК «О разработке концепции государственной национальной политики Ставропольского края и работе отдела по делам национальностей Правительства Ставропольского края по гармонизации межнациональных отношений» в котором устанавливались основные направления работы органов государственной власти и местного самоуправления по поддержанию межнациональной стабильности. 31.12.99 г. были приняты Постановление Губернатора СК № 798 «Основные направления национальной и региональной политики Ставропольского края» и Комплексная программа гармонизации межэтнических отношений в Ставропольском крае на 2000-2005 гг.», определившие направленность национальной политики в крае.
В качестве главных целей краевой Программы называются сохранение стабильных бесконфликтных межэтнических отношений и единства исторических судеб этносов Ставропольского края и Северного Кавказа, обеспечение равных возможностей в возрождении и развитии самобытности каждого этноса. Среди предлагаемых мероприятий указываются: противодействие национальному и региональному экстремизму, поддержка НКА, традиционных хозяйственных занятий и этнопрофессионализма, содействие этническим советам и советам старейшин, организация этнологического просвещения населения и другие. В Программе намечена подготовка правовых актов по проблемам гармонизации межэтнических отношений, возрождение и развитие этнических культур, формирование культуры межэтнического согласия и т.д. На ее основе были приняты городские и районные программы.
В 2003-2004 году был также принят ряд законов и постановлений, направленных на оптимизацию управления этнополитическими процессами: Закон СК от 12.03.2004№ 15-кз «О Программе экономического и социального развития Ставропольского края на 2003-2007 годы», Закон СК от 01.08.2003 № 29-кз «О казачестве в Ставропольском крае» и другие. Так, в Программе экономического и социального развития Ставропольского края на 2003-2007 годы имеются положения, затрагивающие проблемы межнационального общения. В разделе, посвященном политике в сфере культуры, выделяется направление: «обеспечение совершенствования диалога культур в многонациональном крае». Кроме того, в Программе признается, что «существующая нормативная правовая база все еще не позволяет в полной мере решать вопросы экономического и социального развития края, обеспечить эффективное выполнение мероприятий Программы». Эти и другие нормативно-правовые акты, программные документы составили правовую основу государственного управления этнополитическими процессами в крае.
Наряду с информационной функцией этнополитического управления получила развитие и организационная функция. В 1998 г. был создан Совет по экономической и общественной безопасности, к числу важнейших задач которого относится оперативное реагирование и урегулирование местных межэтнических конфликтов. Впоследствии были созданы 22 Совета Безопасности в городах и районах края. В 1999 г. на базе Краевого этнического совета было создано региональное отделение Ассамблеи народов России. В настоящее время на Ставрополье действуют около 80 местных этнических советов, регулирующих отношения между этническими группами в регионе. На 1.01.2003 г. в Ставропольском крае зарегистрированы более 70 национально-культурных объединений представителей различных этнических групп, и 20 национально-культурных автономий., созданных на основе федерального Закона «О национально-культурной автономии».
В крае создана система взаимодействия органов общественного самоуправления основных этнических групп, организованных в диаспоры, с органами государственной власти, прежде всего, отвечающими за национальную политику в регионе. Так, интересы этнических меньшинств нашли отражение в Планах Губернатора Ставропольского края (2000-2002 гг.), которые уделяют особое внимание поддержанию этноэкономического и этносоциального баланса. Кроме того, большое внимание сотрудничеству с НКА уделяют органы местного самоуправления. «Становление и функционирование национально-культурных организаций проходит параллельно с широким развитием местного самоуправления и невозможно без его поддержки». В крае создаются различные центры, объединяющие НКА и НКО, дома Дружбы и др.
Особым направлением национальной политики является взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с казачеством. Закон «О казачестве в Ставропольском крае» регулирует общественные отношения, связанные с деятельностью на территории края казачьих обществ, и «направлен на государственную поддержку казачества, казачьих обществ, а также членов казачьих обществ, добровольно взявших на себя обязательства по несению государственной и иной службы и внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации». При этом в ст.2 казачество определяется как «исторически сложившаяся культурно-этническая общность граждан». В статье 9 Закона также отмечается недопустимость использования казаков как общественных сотрудников государственных и муниципальных органов власти для разрешения межнациональных конфликтов.
Проводимая национальная политика в целом приносит плоды. В последние годы в крае отмечается снижение уровня межнациональной напряженности. Показательны миграционная привлекательность края, укрепление позиций некоторых диаспор в экономике края. В последнее время диаспоры проявляют все большую активность в стремлении к выражению своих интересов в местных и даже краевых органах власти. Представители диаспор в ходе выборов 2001 г. прошли в Совет г.Кисловодска, и в Ставропольскую краевую думу III созыва. На Ставрополье активно поддерживаются разнообразные миротворческие инициативы. Проводятся постоянные встречи делегаций республик с представителями диаспор. «Край имеет договоры о дружбе и сотрудничестве со всеми республиками Северного Кавказа». Деятельность руководства края в сфере этнополитического управления высоко оценивается специалистами. Р.Абдулатипов считает, что она заслуживает «самых добрых слов».
В то же время недостаточное доверие к властям в целом оказывает влияние на эффективность национальной политики. Так, исследования В.Авксентьева показали низкий уровень доверия к краевым и местным властям, кроме того «влияние преступных группировок на решение различных проблем в городах и районах края, по мнению респондентов, не уступает влиянию губернатора края». Опросы НИЦ ЮР-ИСПИ РАН также показывают достаточно высокую степень отчуждения от власти: в марте 2003г. 41,6% опрошенных считали, что совсем не могут оказывать какое-либо влияние на решения властей. Согласно опросу НИЦ ЮР-ИСПИ РАН в феврале 2004 г. до 40% опрошенных среди русских и 32 % среди армян считают, что региональная власть не способна управлять этническими процессами, а 17%» среди ногайцев считают, что она игнорирует этнические проблемы. Невысоки также оценки эффективности этнополитического управления на федеральном и местном уровнях власти. В частности, лишь 2,5 % в среднем по массиву считают, что федеральная власть проводит «эффективную политику», а свыше 22% считают, что она не способна решать проблемы в межэтнических отношениях или их игнорирует. Относительно городской власти 28,6% респондентов считают, что она не способна управлять межэтническими процессами, а 14, 6% - что она игнорирует межэтнические проблемы. Таким образом, в этнополитическом управлении в Ставропольском крае существуют проблемы, оно нуждается в совершенствовании.
В целом в Ставропольском крае в непростых условиях складывается система управления этнополитическими процессами, формируется его государственно-правовое обеспечение, в вопросах этнополитики с государственным управлением тесно взаимодействуют органы местного и общественного самоуправления, что является препятствием на пути развития экстремизма, способствует стабилизации и институционализации этнополитических процессов. Права этнических меньшинств здесь обеспечены вполне удовлетворительно. Вместе с тем в организации этнополитического управления периодически выявляются противоречия, отражающие противоречия этнополитической ситуации в крае. Интересы старожильческого, прежде всего русского населения края не всегда удается эффективно защищать на правовой основе. Это является источником напряжения в межнациональных отношениях.
Несколько иное положение в сфере этнополитического управления в Карачаево-Черкесской Республике. Этнополитические процессы в КЧР одни из наиболее сложных и противоречивых. Между тем они сравнительно мало изучены. Еще менее исследованными являются проблемы управления этнополитическими процессами в республике. Основное внимание привлекают проблемы управления этническими конфликтами в республике. Проблемы урегулирования межэтнических конфликтов в КЧР исследовали С.Темиров, Е.Щербина. Правовые аспекты управления региональным этническим конфликтом в КЧР изучала С.Кузина. Исследовались и некоторые другие проблемы этнополитического управления в регионе. Так, некоторые вопросы организации мониторинга этносоциальных процессов рассматривались Г.Денисовой. К проблемам воспитания толерантности в межэтнических отношениях в образовательном процессе в КЧР обращаются О.Гудимова, Л.Фетисова. Роль культурных традиций горцев в формировании толерантности в межэтнических отношениях исследует С.Темиров. Среди исследований государственно-правового обеспечения этнополитического управления в Карачаево-Черкесии можно указать на рассмотрение М.Аствацатуровой некоторых программных документов, принятых в республике и направленных на улучшение межэтнических отношений Однако комплексные исследования этнополитического управления в республике отсутствуют.
Положение с исследованием этнополитического управления в КЧР является, по-видимому, типичным для республик Северного Кавказа. В республике, которая длительное время переживала социально-экономическую и политическую нестабильность, где в 90-е годы произошло заметное обновление политической и экономической элиты по этническому признаку, и изменился этнический состав населения, проблемам управления этнополитическими процессами уделяется, пожалуй, меньше внимания, чем в соседнем крае. Управление это носило вплоть до последнего времени преимущественно экстренный, реагирующий характер, причем ввиду раскола республиканской элиты по этническому признаку в ряде случаев региональных ресурсов не хватало для урегулирования конфликтов и требовалось непосредственное вмешательство федеральных органов власти. Этнополитическое управление в республике можно охарактеризовать как кризисное.
В этнополитическом управлении в КЧР в 90-е годы произошли заметные изменения. Едва возникнув, республика пережила угрозу утраты своей целостности. Обновление политической элиты, связанное с изменением этнического баланса в республике предполагало в переходный период ослабление государственного управления и возрастание роли различных общественных организаций на этнической основе, таких как карачаевский «Джамагъат», деятельность экстремистских групп, в том числе связанных с чеченскими сепаратистами. Усилилось влияние на политику и экономику неформальных групп и практик, как криминальных, так и традиционных, родовых и земляческих кланов. Таким образом, в этот период возрастает роль общественного самоуправления, нередко вступающего в конфликт с государственной властью. Утверждаются и распространяются новые, не правовые нормы: традиционные, религиозные, или выработанные преступным сообществом. Органы общественного самоуправления, в том числе и организованные по этническому, а не по общегражданскому признаку подчиняют своему влиянию органы местного самоуправления, оказывают все возрастающее влияние на органы регионального государственного управления. В результате возрастает уровень недоверия граждан республики к органам власти. По данным опроса А.Ерижевой, в 2001 г. работа органов исполнительной власти не устраивала 79% респондентов. При этом 72% отмечают круговую поруку в структурах власти, 59% указывают на коррупцию, 89% -на чувство вседозволенности, нарушение законов, взяточничество. Хотя подобные процессы характерны и для других регионов России, здесь они выражены более явно.
Таким образом, во второй половине 90-х годов национальная политика в Карачаево-Черкесии должна была учесть и отразить новые реалии. Ее основной целью является стабилизация системы межнациональных отношений в регионе, сохранение целостности республики. Одной из важнейших задач в этих условиях, становится укрепление государственной власти, усиление ее влияния на местное и общественное самоуправление. На этой основе необходимо ограничить деятельность националистических, экстремистских и террористических организаций, способствовать снижению уровня напряженности в межнациональных отношениях и поддержанию социально-экономического и политического баланса между основными этническими группами, защищать права этнических меньшинств и граждан. Как отмечает Е.Щербина: «Для КЧР проблемы отношений между народами, национально-культурное возрождение и представительство во властных структурах всех народов являются центральными». Национальная политика связана также с формированием и развитием институтов гражданского общества. Необходимым условием эффективного управления является развитие организационного и правового обеспечения национальной политики в республике.
В то же время практика этнополитического управления в республике и формирование его обеспечения противоречивы, существуют противоположные оценки решения управленческих проблем в республике. Во многом это можно объяснить тем, что новая этническая элита стремиться закрепить свое господствующее положение в республике, что не способствует снижению напряженности в межэтнических отношениях, формированию гражданской общереспубликанской идентичности, деэтнизации политики. Особенно явно указанные тенденции проявились в КЧР во времена президентства В.Семенова, который сам обращал внимание на то, что управленческие действия его команды оцениваются в свете межэтнических отношений. Данная характеристика этнополитического управления косвенно подтверждается миграционным оттоком из республики, особенно русского населения.
Обострение межэтнических противоречий в ходе президентских выборов 1999 г. во многом определило круг основных задач этнополитического управления в КЧР в новых условиях. М.Аствацатурова называет среди конфликтогенных факторов 2000-2001гг.: «этнополитическую напряженность между карачаевцами и черкесами; проекты некоторых черкесских, абазинских и русских общественных организаций по возвращению республики в состав Ставропольского края; усиление радикального ислама и распространение ваххабизма» и ряд других: участие в незаконных вооруженных формированиях и в «террористических бригадах», осложнение криминогенной обстановки, межэтническая миграция, в результате которой в КЧР сложилась влиятельная чеченская диаспора. Нейтрализация действия этих факторов и предотвращение конфликтов являются важными направлениями этнополитического управления в республике.
Борьба с экстремистскими организациями и терроризмом является важнейшей задачей и ведется достаточно последовательно. Принимаются также меры по воспитанию толерантности в межэтнических отношениях. Но они представляются нам недостаточными без формирования и поддержания этнического баланса в республике, без принятия мер по защите интересов всех основных этнических групп, населяющих республику. Так, в свете событий 1999 года следует подчеркнуть значение разрешения этнополитического конфликта между черкесско-абазинской и карачаевской этническими общностями. Однако эти задачи пока не нашли необходимого отражения в республиканском этнополитическом управлении.
Это прослеживается и в связи с проблемой оттока русского населения из республики, их положения в регионе. Е.Паленая, исследуя проблему миграции русского населения из КЧР, отмечает, что проблема миграции беспокоит власти, но эффективные меры не предпринимаются, в основном это «театрализованные» действия, реакция на публикации в СМИ, как правило, все ограничивается исследовательскими проблемами. Как отмечают составители Доклада, посвященного правам человека в КЧР, «власть КЧР не предпринимает никаких мер для предотвращения оттока русского населения из республики». За 10 месяцев 2000 г. в Усть-Джегутинском районе русскими продано 488 квартир и домов, более 2000 человек уехало. Проблема русских в КЧР - запретная тема. Недовольны обеспечением своих прав и малочисленные «титульные» народы республики: абазины, черкесы. Все это показывает необходимость осуществления комплексной национальной политики в республике.
Для осуществления такой политики в республике в последнее время сложились определенные предпосылки. В последние годы, по мнению исследователей, в республике наметилась некоторая тенденция к стабилизации, к институционализации сложившейся системы социально-экономических, политических и межэтнических отношений. Последними бурными выборами, в которых действовал фактор этнической мобилизации, были выборы Президента КЧР в 1999 г. Смена Президента Республики способствовала консолидации части республиканской элиты и снижению уровня конфликтности. (В то же время, как было показано выше, около половины респондентов отмечают ухудшение в межэтнических отношениях в последние 1-2 года). Появилась возможность перехода от кризисного этнополитического управления к национальной политике в условиях стабилизации.
Эта политика, как представляется, должна включать меры по поддержке всех «титульных» народов республике и обеспечению их пропорционального представительства в органах власти всех уровней, поддержку диаспор, меры по формированию единого политического пространства на общегражданской, а не этнической основе, через развитие таких институтов, как общероссийские партии, воспитание культуры межнационального общения, создание специальных органов государственного этнополитического управления, формирование политико-правового обеспечения национальной политики. Общими предпосылками ее осуществления является улучшение социально-экономической ситуации и укрепление правопорядка в республике.
Характеризуя управление этнополитическими процессами в республике, следует отметить большую значимость общественных организаций, партий, диаспор, то есть общественного самоуправления в этнополитических процессах, чем в соседнем крае. Это обусловлено тем, что региональный базовый этнополитический процесс, на основе которого осуществляется управление, определяется взаимодействием этнополитических акторов, интересы которых выражаются в различных организациях. В республике действуют такие организации как «Абаза», «Джамагьат», «Русская община» г.Черкесска, НКА русских КЧР, «Союз казаков» г.Черкесска и другие. Заметную роль в этнополитическом управлении играют общероссийские партии.
Эксперты связывают надежды на стабилизацию в республике с повышением роли политических партий в республике. Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает переход к смешанной системе формирования законодательных органов власти субъектов федерации, в соответствии с которой часть депутатов должна избираться по спискам региональных отделений федеральных политических партий. По мнению экспертов, повышение роли федеральных партий в политической жизни регионов ограничит политические претензии национальных движений, выступающих в качестве основных носителей этноцентризма, привнесет в политическую жизнь регионов установки на общегражданские ценности, ограничит проявления местнических, националистических интересов. «Самое опасное в условиях России - это создание этнополитических партий. Речь идет даже не только о национальном составе партии, но и об идеологических ориентациях и установках». Опыт участия общероссийских партий в управлении этнополитическими процессами в республике заслуживает внимания.
В КЧР действуют отделения нескольких общероссийских партий, активно участвующих в политических (этнополитических) процессах. Особо следует отметить роль КПРФ и «Единой России». Так, избрание кандидата от КПРФ М.Якуша на пост мэра г.Черкесска стало значимым событием в системе межэтнических отношений, свидетельствуя не только об авторитете данной партии в регионе, но и о ее роли в мобилизации русского населения. Возрастающую роль в распределении власти между этническими группами в КЧР играет и «Единая Россия», получившая на выборах 2003 г. около 50 % голосов. Депутатом Государственной Думы России от Карачаево-Черкесии избрана Н.Максимова - представитель «Единой России». На республиканских выборах 2004 г. «Единая Россия» получила уже свыше 60% голосов. Объединяющая роль партий проявляется в совместных акциях. Так, в Черкесске был проведен митинг, организованный городским «Общественным комитетом по защите земли», который объединил ряд республиканских общественных движений: «Адыге хасэ», «Абаза», «Казачка», «Росс», и ОДП «Возрождение», представляющие различные этнические группы.
Вместе с тем, сами партии становятся ареной борьбы различных групп, в том числе этнических, за контроль над руководством. По оценкам СМИ, «национальный состав партийных списков выдержан с учетом представительства всех народов Карачаево-Черкесии только у «Единой России» и КПРФ. Остальные партии допускают некоторый перекос национального представительства, особенно ярко это выражено у партии «Истинные патриоты России», а также у ЛДПР, РП «Жизнь», Консервативной партии. Диспропорции национального представительства кандидатов по одномандатным округам характерны как для выдвинутых партиями, так и для самовыдвиженцев». Эти диспропорции заметны и по результатам выборов.
В последние годы в республике завершается формирование основных организационных и информационных функций государственного (в том числе этнополитического) управления: вслед за принятием Конституции КЧР разрабатывается законодательство, завершено становление института Президента республики. Важную роль в организационном обеспечении этнополитического управления играют специально созданные органы. Так, «образованное постановлением Правительства КЧР Министерство по делам национальностей, печати и информации КЧР призвано обеспечить проведение единой государственной политики согласия в области межнациональных отношений и средств мае-совой информации». Эти органы взаимодействуют с МВД России.
Важным аспектом этнополитического управления является информационное обеспечение политики в сфере межэтнических отношений. Оно включает наряду с определением целей и задач управления, осуществление мониторинга, правовое обеспечение национальной политики. В то же время в плане организации мониторинга межэтнических конфликтов республика отстает от Ставропольского края. Отсутствует необходимая информация и об этнических аспектах преступности. Все это затрудняет эффективное управление этнополитическими процессами в республике.
Особо следует подчеркнуть значение формирования правового обеспечения национальной политики. Можно выделить два аспекта проблемы: развитие законодательной базы в республике и повышение авторитета закона. По оценке бывшего секретаря Совбеза КЧР В. Батчаева «Наблюдается разрастание правового нигилизма, падения уважения к закону и не только со стороны граждан, но и государственных институтов власти, призванных обеспечить неукоснительное исполнение законов». Падение авторитета закона в республике, особенно в связи с выборами 1999 г., отмечали некоторые исследователи (С.Кузина и др.).
Хотя в республике за последние годы проведена значительная работа по совершенствованию региональной законодательной базы, все еще остается немало проблем. В целом республиканская нормативно-правовая база нуждается в дальнейшем развитии. Прежде всего, необходимо приведение ее в соответствие с федеральным законодательством. Так, Верховный Суд Карачаево-Черкесии признал противоречащим Федеральному законодательству Закон КЧР «О безопасности КЧР», который был отменен.
Дискуссии в республике вызывает и принятая Конституция КЧР. Этот основополагающий документ был принят лишь в 1996 г., его отсутствие вызывало сильное недовольство. Кроме того, хотя в Конституции КЧР признаются равные права граждан независимо от национальной и религиозной принадлежности, и определяются пять государственных языков по числу «титульных» народов республики, представители меньших по численности из них считают, что их права обеспечены недостаточно. «Вопреки стремлениям членов конституционной комиссии (черкесов, абазин, ногайцев), принимается Конституция КЧР, которая лишила представителей малочисленных этносов (черкесов, абазин, ногайцев) быть избранными на высшие государственные посты в исполнительных и законодательных органах». Это породило разочарование меньших по численности «титульных» народов республики результатами политического процесса и усилило межэтническую напряженность и конфликтность в обществе.
Процесс формирования законодательной базы в КЧР непосредственно затрагивает интересы этнических групп ввиду неразрывной связи регионального базового политического и этнополитического процессов. Так, проведенная перед выборами в Народное Собрание Республики 14 марта 2004 г. новая нарезка избирательных округов ущемила права русского населения, которое по итогам выборов не получило соответствующего представительства в законодательном органе власти. Русские, составляющие 40% населения республики, получили в Народном Собрании III созыва только 12 мест (16%), тогда как карачаевцы - 39 мест (54%), получив тем самым контроль над законодательным органом. Причем национальный состав оказался несбалансированным в национальном отношении как при выборах по партийным спискам, так и по одномандатным округам. Это свидетельствует о недостатках и противоречиях в правовом обеспечении этнополитического управления.
В то же время в республике принимаются специальные политико-правовые документы, направленные на улучшение межэтнических отношений в республике. Ещё в 1996 г. Народное собрание КЧР приняло Постановление «О концепции национальной политики Карачаево-Черкесской республики» (от 20.12.1996 г.). Концепция констатировала ухудшение этнополитической ситуации на основе прошлых ошибок в национальной политике, современной нестабильной государственной национальной политики, отметив необходимость поддержки всех национальных групп. Концепция поставила задачу достижения социально-экономической, политической и психологической стабильности межнациональных отношений. В ней подчеркиваются возможности национально-культурного развития и перспективы создания национально-культурной автономии для различных национальных групп. В специальном разделе разграничиваются полномочия государственных органов власти, органов местного самоуправления и национальных общественных организаций. «Разграничение полномочий при координации и общей направленности деятельности представляется важным управленческим маневром в достижении политических целей».
В дальнейшем была разработана Республиканская Программа «Карачаево-Черкесия на пути к культуре мира» (2001-2010гг.), создающая некоторые возможности для улучшения межэтнических отношений. Программа предполагает сотрудничество органов власти с населением через институты гражданского общества, общественно-политические партии и движения, иные неправительственные организации. Среди предлагаемых Программой целевых акций: создание «Дома дружбы народов КЧР», содействие самоорганизации общественных объединений, утверждение идей межэтнического согласия в СМИ, пропаганда принципов политической корректности и толерантности, активизация взаимного обмена этнокультурными ценностями, утверждение общих базовых межэтнических ценностей. Программа направлена на внедрение в общественное сознание идеалов ненасилия и терпимости.
Среди законов последних лет, непосредственно затрагивающих межнациональные отношения в республике, следует назвать Закон 53-РЗ от 28.12.2001г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Карачаево-Черкесской Республики «О языках народов Карачаево-Черкесской Республики». Были изменены, прежде всего, положения, вводившие понятие «граждане КЧР», не соответствующее законодательству РФ (статьи 6, 7, 8), установлены функции всех государственных языков КЧР в судопроизводстве и топонимике. Следует также отметить Закон 27-РЗ от 28.12.2001г. «О гарантиях прав малочисленного народа абазин в Карачаево-Черкесской Республике». Кроме того, проблемы межнациональных отношений затрагиваются в ряде других законов и постановлений.
В последние годы в республике уделяется заметное внимание законодательному обеспечению прав казачества КЧР. Приняты два закона, посвященные казачеству. В Законе 26-РЗ от 26.10.2000г. «О реабилитации Баталпашинского казачества Кубанского Казачьего войска, проживающего на территории Карачаево-Черкесской Республики» реабилитируется право казаков «на восстановление культурно-этнического единства, участие в государственном управлении Карачаево-Черкесской республики», в самоуправлении (ст.8), признается право на создание культурно-этнического общества (ст.9). В статье 1 Закона 41-РЗ от 15.10.2003г. «О муниципальных казачьих дружинах» определено, что Закон нацелен на установление «подконтрольности и подчиненности казачьих обществ органам местного самоуправления в соответствии с федеральным и республиканским законодательством». В законе 61-ФЗ от 09.12.2003г. «Особенности регулирования земельных отношений в Карачаево-Черкесской республике» среди приоритетных направлений земельной политики установлено «сохранение традиционных форм казачьего земледелия». В развитии законодательства о казачестве прослеживается следующая последовательность: от признания культурно-этнических прав к интеграции в социально-политическое пространство республики в качестве одной их этнокультурных общин, что несколько отличается от соответствующей политики в Ставропольском крае.
Вместе с тем необходимо дальнейшее развитие правового обеспечения национальной политики. Реальные права не всех этнических групп и народов республики обеспечены в равной мере. В частности, ощущается потребность в политико-правовых документах, способствующих уменьшению миграции русского населения из республики. Обсуждается вопрос о необходимости внесения изменений в Конституцию Республики с целью обеспечения доступа к государственной власти малочисленным народам республики, предлагаются изменения в организации избирательных округов. Большую обеспокоенность этнических элит вызывает влияние глобализации на культуры горских народов Кавказа и ставится вопрос об их защите. Политика в сфере формирования правового обеспечения отражает проблемы и противоречия национальной политики в республике в целом.
Противоречия этнополитического управления в КЧР находят выражение в опросах общественного мнения. Так, опрос июня 2004 г. показал высокий уровень недоверия к органам властям, в том числе и в сфере осуществляемой национальной политики. Согласно результатам опроса, только 9% опрошенных считают, что интересы их национальной группы региональными властями «учитываются полностью», 15,4% - считают, что «учитываются частично», а 37,5%) - что «полностью игнорируются», причем среди русских процент считающих, что их интересы «полностью игнорируются» больше, чем среди других-45,9%.
В этой связи не удивительны и достаточно низкие оценки эффективности управления этнополитическими процессами в республике. Среди опрошенных 47% считают, что федеральные власти не оказывают никакого влияния на межнациональные отношения, а 3,4% считают, что они порождают новые конфликты. Лишь 12,6 % оценивают их действия как способствующие снижению напряженности в межэтнических отношениях. Еще более негативную оценку получила деятельность региональных и особенно местных органов власти: 53,2% считают, что региональные власти никак не влияют на межнациональные отношения, а 11,4%о - что они порождают конфликты. Местные органы власти «не оказывают влияния» с точки зрения 56,6%, а «порождают конфликты» - 16,8% респондентов. Такие оценки отражают некоторые этнополитические реалии в КЧР. Несколько менее критический характер носит оценка деятельности национальных общественных организаций (хотя 14,6% и считает, что они «порождают конфликты») и, особенно, общероссийских политических партий, что косвенно свидетельствует о значимости общественного самоуправления для республики. Но и они «не оказывают никакого влияния» с точки зрения 40% и 35,5%о респондентов соответственно.
Таким образом, оценка государственного управления и местного самоуправления этнополитическими процессами в КЧР скорее критическая, чем позитивная, отмечается его неэффективность. Вместе с тем, в более благополучном Ставропольском крае также отмечается достаточно заметная негативная оценка деятельности властных органов различных уровней в сфере национальной политики, дается невысокая оценка роли национальных общественных организаций. При всех различиях в управлении этнополитическими процессами и в крае, и в республике прослеживаются общие черты. Прежде всего, респондентами отмечается невнимание органов власти к межэтническим отношениям. Малые этносы и диаспоры, как правило, считают себя ущемленными, прежде всего, в культурном и политико-правовом отношениях, русские недовольны своим социально-экономическим положением и понижением социального статуса в условиях трансформации общества. Выявленная недостаточная эффективность этнополитического управления требует его совершенствования в России и её регионах.
Можно сделать следующие выводы:
1. Управление этнополитическими процессами в регионах России специфично, его цели и задачи определяются базовым региональным этнополитическим процессом. В этнополитическом управлении в регионах особую роль играет самоуправление, неформальные практики управления, взаимодействующие с государственным управлением. Важнейшим аспектом регионального этнополитического управления является его правовое обеспечение.
2. Этнополитическое управление в Ставропольском крае имеет достаточное организационное и правовое обеспечение, здесь накоплен большой положительный опыт такого управления.
3. Этнополитическое управление в КЧР отражает противоречивый характер этнополитических процессов. Отмечается повышенная роль партий и общественных организаций в управлении этнополитическими процессами. Организационное и правовое обеспечение государственного управления этнополитическими процессами в КЧР нуждается в дальнейшем развитии.
4. Исследования общественного мнения в сравниваемых регионах показывают сравнительно низкую оценку национальной политики властей различных уровней в республике и крае, что свидетельствует о ее недостаточной эффективности.
Автор: Богомолова И.Г.