Возбуждение милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции (статья)
В настоящее время российское законодательство, регламентирующее производство и оборот алкогольной продукции, характеризуется двумя отличительными чертами - значительным объемом и противоречивостью норм правовых актов, принятых на федеральном и региональном уровнях. Например, Законом Астраханской области от 28 февраля 1997 г. “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Астраханской области”, вопреки нормам федерального законодательства, был установлен порядок обязательной маркировки всей ввозимой на территорию области алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 6% объема готовой продукции марками акцизного сбора, специальными марками и знаком регистрации ввоза на территорию Астраханской области. В результате принесения протеста заместителем Генерального прокурора Российской Федерации Президиум Верховного Суда Российской Федерации своим постановлением от 25 февраля 1998 г. признал данные нормы закона недействительными. Наличие подобных фактов затрудняет деятельность правоприменителей по возбуждению и расследованию дел в сфере оборота алкогольной продукции и вызывает необходимость усиления государственного контроля за принятием субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов в данной сфере, чем должно достигаться снятие противоречия между “формальным” позитивным правом и “неформальным” правом - локальными, корпоративными и иными нормами, актами усмотрения.
Помимо этого, на криминогенную обстановку в сфере производства и реализации алкогольной продукции оказывают влияние такие факторы, как значительные доходность и уровень латентности данного вида правонарушений, наличие “псевдоэкспортной” ликероводочной продукции, которая производится вполне легально, но благодаря пробелам в законодательстве приобретается организованными преступными группировками и в дальнейшем реализуется на внутреннем рынке по более высокой цене (при этом доходность подобных операций, по оценкам специалистов, составляет более 200%).
Прежде чем приступить к рассмотрению особенностей возбуждения милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции, необходимо четко определить содержание основных объектов исследования - алкогольной продукции и ее оборота, поскольку в литературе и законодательстве при их характеристике используются различные подходы.
Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” выделяет два вида спиртосодержащей продукции - непищевую и пищевую. Очевидно, что спиртосодержащая непищевая продукция в предмет исследования не входит, ее изготовление и оборот регламентируются специальными правовыми актами. Законодатель исключает алкогольную продукцию из спиртосодержащей пищевой продукции. Такая позиция встречается и в научной литературе и обосновывается тем, что алкоголь нельзя рассматривать как пищевой продукт, ведь и небольшое количество спиртного не может быть признано безвредным. Г.Г. Заиграев, в частности, отмечал, что алкоголь - типичное наркотическое вещество, к которому привыкают как к курению табака, морфию, кокаину и другим наркотикам.
Представляется, что в подобных высказываниях содержится вполне объяснимый крайний взгляд на проблему. По нашему мнению, необходимо взять за основу критерий возможности употребления продукции человеком, а не степень негативного влияния ее на организм и относить алкогольную продукцию и иные виды пищевой продукции, в том числе лекарственные вещества, к спиртосодержащей пищевой продукции. Сходные определения содержатся в некоторых нормативных правовых актах.
Из изложенного следует, что противопоставление в правовых нормах оборота спиртосодержащей и алкогольной продукции недопустимо, поскольку эти понятия соотносятся как общее и частное. Однако общественные отношения в сфере оборота алкогольной и иной пищевой спиртосодержащей продукции не составляют единого объекта правового регулирования, поэтому предметом настоящего исследования избрана алкогольная продукция.
В законодательстве отсутствует единство по поводу отнесения пива к алкогольной продукции. Нормами большинства законодательных актов пиво не признается алкогольным напитком. В других, наоборот, его относят к алкогольной продукции. Цель употребления пива идентична употреблению крепких спиртных напитков, но вследствие небольшой крепости к обороту этого напитка не предъявляются такие жесткие требования, как к другой алкогольной продукции, поэтому деятельность по обороту пива не подлежит лицензированию, упаковки не маркируются, хотя некоторые ограничения существуют. В частности, решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации может быть запрещена реализация пива при проведении массовых культурных и развлекательных мероприятий. Соответственно, пиво следует относить к слабоалкогольным напиткам и законодательно закрепить особый режим его продажи.
Спорной представляется позиция законодателя об отнесении продукции к алкогольной при содержании в ней 1,5 % этилового спирта. В ст. 20.20 КоАП РФ впервые закреплено, что под алкогольной и спиртосодержащей продукцией применительно к ч. 1 данной статьи понимается продукция с объемным содержанием этилового спирта более 12 %. Следует учитывать, что самый слабый алкогольный напиток, оборот которого подлежит лицензированию, - вино имеет минимальное содержание этилового спирта 9% от объема единицы готовой продукции. Кроме того, алкогольная продукция подвергается обязательной маркировке, если содержит более 9 % этилового спирта от объема единицы алкогольной продукции.
На основе изложенного можно внести предложение о дополнении ст. 2 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” следующим определением: ”Алкогольная продукция - это вид пищевой спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 9% объема готовой продукции, к разновидностям которой относятся этиловый спирт, вино и спиртные напитки (коньяк, водка, ликер и др.)”. Подобное определение, думается, позволит исключить неоднозначное толкование норм правовых актов. Во-первых, в нем отражено соотношение понятий “алкогольная продукция” и “спиртосодержащая пищевая продукция”: последнее является более широким и включает в себя, помимо алкогольной, продукцию, содержащую в своем составе спирт, но используемую для иных целей, например, для лечения. Исходя из критерия возможности употребления продукции человеком, алкогольная продукция однозначно относится к пищевой. Во-вторых, в определении не закреплен исчерпывающий перечень напитков, относящихся к алкогольной продукции, так как в настоящее время он довольно значителен и постоянно обновляется. Вместе с тем питьевой этиловый спирт является разновидностью алкогольной продукции. В-третьих, отражен основной критерий отнесения напитка к алкогольной продукции - содержание этилового спирта равно 9 % от объема единицы готовой продукции. Этот показатель исчислялся с учетом степени воздействия продукции на организм человека и требований законодательства по установлению особого порядка оборота алкогольной продукции (алкогольная продукция свыше 9 % подлежит лицензированию).
В нормативных правовых актах нет единства и в определении перечня общественных отношений, составляющих оборот алкогольной продукции.
В части 5 ст. 2 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” под оборотом понимается закупка (в том числе импорт), поставка (в том числе экспорт), хранение и розничная продажа. Идентичные определения содержатся в Законе Омской области от 29 ноября 2001 г. № 320-ОЗ “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Омской области” и в Законе Новосибирской области от 15 июня 2000 г. № 103-ОЗ “О лицензировании и розничной продаже алкогольной продукции на территории Новосибирской области”. В некоторых нормативных правовых актах к обороту отнесены действия по изготовлению, приобретению, хранению, перевозке или сбыту, в том числе экспорту и импорту алкогольной продукции, в других - ввоз, вывоз, перемещение по территории государства, приобретение, хранение, оптовая и розничная реализация алкогольной продукции. В литературе исследователями данного вопроса к обороту отнесены экспорт, импорт, поставка, закупка, оптовая и розничная реализация алкогольной продукции.
С целью однозначного понимания норм закона правоприменителями необходимо закрепить в Федеральном законе “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” единое понятие: “Оборот алкогольной продукции - это купля-продажа, хранение, перевозка данной продукции юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, имеющими на это соответствующие лицензии, с соблюдением требований федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации”.
Рассмотрим особенности стадии возбуждения сотрудниками милиции дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции путем анализа основных признаков каждой стадии производства - задач, субъектов, этапов, сроков.
К специфическим задачам стадии возбуждения дела об административном правонарушении в сфере оборота алкогольной продукции относятся изъятие алкогольной продукции из незаконного оборота, обеспечение ее сохранности, при необходимости - принятие мер к прекращению деятельности объекта торговли. Их решение согласуется со специфической целью производства, осуществляемого органами внутренних дел, - выполнением функций по охране общественного порядка, общественной безопасности, собственности, прав и законных интересов граждан и обусловлено признанием алкогольной продукции предметом, находящимся в ограниченном обороте, возможностью причинения вреда жизни и здоровью людей при его употреблении. Реализация этих задач достигается путем применения мер пресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - изъятия, ареста алкогольной продукции, приостановления деятельности объекта торговли, направления представлений о приостановлении действия лицензии.
В абсолютном большинстве случаев поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях в области оборота алкогольной продукции является непосредственное обнаружение сотрудниками милиции достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, которые выявляются при проведении целевых оперативно-профилактических мероприятий, рейдов, причем не только в сфере торговли, но и в сфере безопасности дорожного движения, охраны общественного порядка. Такие мероприятия как административно-предупредительная мера применяются для предупреждения нарушений и вместе с тем являются составной частью мер, обеспечивающих пресечение правонарушений и наказание виновных. В результате изучения автором 368 дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции, оформленных сотрудниками отделов по борьбе с экономическими преступлениями, отделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка, участковыми уполномоченными милиции в Омской и Новосибирской областях установлено, что поводами к возбуждению дела послужило в 351 случае (95,4 %) являлось непосредственное обнаружение признаков правонарушения, в 5 (1,4 %) - материалы, направленные по подведомственности, в 12 (3,3 %) - заявления граждан и организаций.
Однако в последнее время проведение таких мероприятий вызывает определенные сложности, основной причиной которых стали некоторые нормы, включенные в содержание Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134 “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”, ограничивающие степень допустимого вмешательства сотрудников милиции в сферу прав граждан при пресечении правонарушений.
Не оспаривая того, что интересы поддержания правопорядка не могут иметь большую ценность, чем права и свободы человека, необходимо отметить, что законом должны быть четко определены не только сфера прав и свобод граждан, но и пределы допустимого вмешательства в нее сотрудников милиции для обеспечения в соответствии с законом прав других лиц, общества и государства, так как необоснованно завышенные гарантии одних лиц (правонарушителей) влекут за собой ущемление законных интересов других.
В настоящее время совершенствуется, расширяется законодательная база, однако множество законодательных актов, принятых на федеральном и региональном уровнях, противоречат друг другу, по-разному определяя степень такого вмешательства, поэтому происходит повсеместное невыполнение принятых правовых норм производителями и продавцами алкогольной продукции. Это, соответственно, приводит к снижению авторитета милиции, игнорированию гражданами норм законов, отстаиванию любыми путями только собственных интересов, хотя, как верно отмечает В.А. Юсупов, в правовом государстве контроль должен служить интересам обеспечения эффективности осуществления исполнительной власти. Мы солидарны с мнением Д.Н. Бахраха, что неуклонное исполнение законов невозможно без оценки их юридического качества, соответствия существующим социальным связям, праву. Не случайно принятие Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”, подкрепленное многочисленными комментариями юристов, вызвало огромный резонанс. Согласно данным анкетирования среди 150 сотрудников милиции и 122 индивидуальных предпринимателей, представителей юридических лиц и продавцов, осуществляющих деятельность в сфере оборота алкогольной продукции, 54 % опрошенных сотрудников милиции пояснили, что встречались с оказанием противодействия со стороны предпринимателей и продавцов, ссылавшихся на нормы названного Федерального закона, 82,8 % предпринимателей, представителей юридических лиц, продавцов высказали уверенность в том, что сотрудник милиции при проверке торговой точки обязан представлять направление на проверку, из них 47,5 % известно, что это требование регламентировано нормами данного Федерального закона.
Нормы рассматриваемого Федерального закона настолько несовершенны, что сразу после вступления его в силу появилось множество ведомственных нормативных актов, разъясняющих компетенцию должностных лиц по его применению.
Не углубляясь в детальный анализ норм данного Федерального закона, следует отметить, что ряд его положений препятствует осуществлению оперативного пресечения правонарушений, противоречит нормам КоАП РФ и законов.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона для проведения мероприятия по контролю необходимо подготовить распоряжение органа государственного контроля. Учитывая, что согласно ст. 28.1 КоАП РФ одним из поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях является непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом достаточных данных, указывающих на наличие события правонарушения, а также то, что сотрудник милиции обязан предотвращать и пресекать правонарушения, при этом вправе беспрепятственно входить в помещения, занимаемые организациями независимо от подчиненности и форм собственности, проводить осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений (п. 1 ст. 10, п. 25 ст. 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 “О милиции”), очевидно, что подготовка таких приказов не согласуется с принципом оперативности в выявлении и пресечении правонарушений милицией.
Из анализа норм ст.ст. 8, 13 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) следует, что представитель юридического лица и индивидуального предпринимателя вправе непосредственно присутствовать при проведении мероприятия по контролю. Безусловно, обеспечение этого права требует определенных затрат времени и не способствует оперативному выявлению и пресечению правонарушений. Поэтому, полагаем, мероприятие по контролю должно осуществляться уполномоченным должностным лицом в присутствии любого лица, которое в данный момент представляет организацию (продавец, кассир, кладовщик, бухгалтер). С целью верного и однозначного понимания норм закона правоприменителями необходимо четко определить понятие “представитель”, для чего целесообразно использовать разъяснение, предложенное в письме Минэкономразвития Российской Федерации от 10 сентября 2001 г. № 45-1-16/1372 «О реализации Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”». Здесь под представителем понимается физическое или юридическое лицо, которое выступает от имени представляемого и в его интересах в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа. Кроме того, полномочие может также явствовать из обстановки, в которой действует представитель (продавец в розничной торговле, кассир) организации, оказывающей публичные услуги населению или совершающий определенный круг сделок от имени организации в определенном месте (магазине, кафе и т.д.).
По нормам Федерального закона орган государственного контроля не вправе истребовать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки. Возникает вопрос, каким образом должны изыматься черновые записи, тетради продавца для проведения ревизии, лицензии с признаками подделки, то есть документы, являющиеся доказательствами по делу об административном правонарушении. Данная норма, помимо практической нецелесообразности, противоречит ряду законодательных норм (ст. 27.10 КоАП РФ, пп. 25,27 ст. 11 Закона РФ “О милиции”).
В статье 8 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” закреплено, что сотрудник органа государственного контроля не вправе требовать образцы продукции для проведения их исследований, экспертизы без оформления акта об отборе образцов продукции в установленной форме. Эта норма противоречит ст. 26.5 КоАП РФ, в соответствии с которой о взятии проб и образцов для экспертизы оформляется протокол изъятия.
Нельзя согласиться с И. Фаминцевым и Е. Макаровой, которые утверждают, что нормы закона несовершенны потому, что в них не закреплено право проверяемого на постановку дополнительных вопросов перед экспертом. Поскольку соответствующие нормы закреплены в ч. 4 ст. 26.4 КоАП РФ, нет смысла дублировать их в Федеральном законе.
Согласно нормам анализируемого закона, один экземпляр акта проверки с копиями документов об отборе образцов, заключений экспертиз, объяснений должностных лиц и работников, нарушивших правила, вручается руководителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или их представителю под расписку. Представляется нецелесообразным копии процессуальных документов, имеющих доказательственное значение по делу, вручать лицу, в отношении которого проводится проверка.
Очевидно, что нормы рассматриваемого закона не только противоречат КоАП РФ, но и не соответствуют потребностям практики, значительно затрудняют проведение мероприятия по контролю. На наш взгляд, закон может применяться при проведении проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не связанных с совершением правонарушений и осуществляемых должностными лицами государственных органов, которые не являются правоохранительными и не наделены правом применения мер принуждения. Так, приказами Минздрава России от 7 июля 2002 г. № 228 “О порядке проведения мероприятий по контролю при осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора”, Росгосхлебинспекции от 11 января 2002 г. № 2 “Об утверждении правил проведения государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки” утверждены правила проведения таких мероприятий.
К деятельности контролирующих органов, одной из основных задач которых является выявление и пресечение административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности, нормы рассматриваемого Федерального закона применимы быть не могут, хотя различные ведомства путем издания нормативных актов пытаются устранить их несовершенство. Так, Министерство по налогам и сборам Российской Федерации в письме от 21 декабря 2001 г. № ШС-6-14/967 «О порядке применения Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”» разъяснило, что положения закона не распространяются на отношения, возникающие при осуществлении налоговыми органами контроля за соблюдением налогоплательщиками законодательства о применении контрольно-кассовых машин, а также контроля за соблюдением законодательства в области производства и оборота спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и лицензионного контроля. Считаем, что изменения Федерального закона должны регламентироваться не ведомственными нормативными актами, а законодателем. Поэтому представляется необходимым в перечне отношений, на которые не распространяется действие названного закона, закрепить осуществление контрольно-надзорных функций милиции.
Еще одной проблемой, препятствующей проведению проверок сотрудниками милиции, является отказ предпринимателей и продавцов от предоставления документов и иных сведений о своей деятельности в сфере оборота алкогольной продукции со ссылкой на коммерческую тайну. Подобные действия неправомерны, так как фундаментом коммерческой тайны служит возможный ущерб, нанесенный интересам физического или юридического лица и выражающийся в упущенной выгоде или в прямых производственных потерях в результате неправомерного обращения с информацией, что, естественно, не относится к целям мероприятия по контролю за оборотом алкогольной продукции.
Поводом для возбуждения дел в ряде случаев могут выступать материалы из контролирующих органов (государственной инспекции по налогам и сборам, лицензионной и регистрационной палат, центров стандартизации и сертификации и др.) о нарушениях в сфере оборота алкогольной продукции, направленные по подведомственности. Так, частью 2 п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 14 декабря 1996 г. № 1680 “Об участии органов внутренних дел Российской Федерации в работе по обеспечению поступлений налогов и других обязательных платежей в бюджеты” на органы внутренних дел возложена обязанность незамедлительно информировать налоговые органы о выявленных нарушениях налогового законодательства. Соответственно, налоговые органы сообщают о правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел. Однако, нельзя не отметить, что поступление такого рода информации в ряде случаев безрезультатно. При выявлении нарушения правил оборота алкогольной продукции сотрудники государственной инспекции по налогам и сборам не вправе применять меры процессуального обеспечения, в частности, изъятие. Они фиксируют факт правонарушения и оставляют алкогольную продукцию на ответственное хранение. Через некоторое время данная информация поступает в милицию, но продукция, как правило, уже вывезена предпринимателем с торговой точки, изъять ее не представляется возможным, как и принять решение по материалу, поскольку отсутствуют вещественные доказательства совершения проступка. Кроме того, у сотрудников милиции нередко возникают трудности в выявлении и квалификации правонарушений, разграничении административных деликтов и преступлений: противоправные действия в данной сфере чаще всего носят многоэтапный и разноаспектный характер, регламентируются нормами различных отраслей права, требуют специальных знаний. Учитывая изложенное, следует отметить необходимость проведения сотрудниками милиции совместных мероприятий, комплексных и выборочных проверок правил реализации алкогольной продукции со специалистами налоговых, лицензирующих органов, органов санитарно-эпидемиологического надзора. Такая практика существует и приносит результаты. В частности, с 15 сентября 1999 г. по 1 января 2000 г. налоговыми органами Российской Федерации совместно с милицией проведено 102860 проверок деятельности индивидуальных предпринимателей и организаций в сфере производства и оборота алкогольной продукции, в результате которых выявлены 22254 нарушения, из них 2100 заключались в осуществлении деятельности без лицензии, 910 - реализации алкогольной продукции с поддельными марками. По результатам проверок внесено 2471 представление об аннулировании у нарушителей лицензий, по 595 из них принято решение о приостановлении или аннулировании действия лицензии.
К негативным моментам правового регулирования деятельности милиции в рассматриваемой сфере Т.Н. Москалькова относит то, что существующая законодательная база нацеливает усилия сотрудников милиции на борьбу с уже совершенными правонарушениями, не практикуется их участие в проверках по установлению реально производимых объемов алкоголя, в обследовании организаций на наличие условий для осуществления лицензируемых видов деятельности в сфере производства и оборота алкогольной продукции, не предусмотрено согласование с ними решений о лицензировании и аккредитации в области производства и оборота этилового спирта. С такой точкой зрения нельзя согласиться, так как перечисленные функции присущи различным государственным инспекциям. Как верно отмечает Ю.П. Соловей, компетенция милиции не вбирает в себя компетенцию государственных инспекций, хотя в силу возложенных на нее задач она вправе и обязана действовать в сферах, подведомственных последним. К задачам милиции относится принятие своевременных мер к недопущению административных правонарушений, когда имеются данные о возможном их совершении конкретными лицами, подкрепленное возможностью применения полицейской силы, а не создание условий для производства и оборота алкогольной продукции в соответствии с требованиями законов. Вместе с тем по результатам выявленных и пресеченных правонарушений должно существовать взаимодействие милиции с такими инспекциями. В частности, при решении вопроса об аннулировании лицензий за неоднократные нарушения в сфере оборота алкогольной продукции.
Сотрудники подразделений криминальной милиции зачастую получают информацию о правонарушении оперативно-розыскным путем, она также является поводом для возбуждения дела, а достаточные данные о совершении проступка устанавливаются при ее проверке.
На стадии возбуждения дела об административном правонарушении материал подвергается регистрации. Представляется, что нельзя поддержать ученых, которые предлагают для совершенствования организации учета и информационно-аналитической работы по линии административной практики вести в органах внутренних дел отдельные журналы учета по каждому виду административных правонарушений. Ведение таких журналов, полагаем, будет служить препятствием для совершенствования информационно-аналитической работы, поэтому необходимо создание в каждом органе внутренних дел единого учета дел об административных правонарушениях, подобно тому, какой ведется для регистрации преступлений, чтобы каждый сотрудник имел возможность оперативного получения инормации о лицах, ранее привлекавшихся к административной ответственности, их полных установочных данных. Надо отметить, что на практике попытки создания таких учетов в произвольной форме имеют место во многих подразделениях органов внутренних дел.
В случае отказа в возбуждении дела по поступившим заявлениям, сообщениям и материалам должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела (ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ). Учитывая сложившуюся практику с направлением всех протоколов об административных правонарушениях в специальное подразделение органа внутренних дел по исполнению административного законодательства, представляется целесообразным возложить на сотрудников данных подразделений обязанность по регистрации и созданию архива всех дел об административных правонарушениях, по которым принято решение об отказе в возбуждении дела.
В большинстве случаев процессуальный момент возбуждения дел данной категории обозначается составлением протокола о применении меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
По ряду причин при возбуждении дела об административном правонарушении в сфере оборота алкогольной продукции невозможно составление протокола об административном правонарушении на месте его выявления.
Во-первых, вследствие сложности установления признаков состава правонарушения (например, при выявлении факта хранения юридическим лицом алкогольной продукции без лицензии налицо совершение проступка - незаконного предпринимательства. Вместе с тем данное правонарушение может быть признано преступлением, если будет доказано получение прибыли от незаконной деятельности в сумме свыше 200 минимальных размеров оплаты труда).
Во-вторых, при проведении проверок предприятий и торговых точек чаще всего на месте присутствуют не собственники алкогольной продукции, а “другие лица” – продавцы, кладовщики.
В-третьих, в большинстве случаев после возбуждения дела необходимо проведение мероприятий по установлению признаков состава и доказательств правонарушения (проведение экспертиз, ревизий, направление запросов).
Субъектами правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции могут быть только граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, и юридические лица. Нарушение этих требований ведет к необоснованному возбуждению дел об административном правонарушении.
Приведем пример из судебной практики.
По постановлению судьи Степановского районного суда Ставропольского края на гражданина И. был наложен штраф в сумме 250 руб. и конфискованы 60 бутылок водки за нарушение правил оборота алкогольной продукции - перевозку без акцизных марок. И. обжаловал данное решение, пояснив, что приобрел водку не для реализации, а для собственных нужд у неизвестного лица. Постановлением председателя Ставропольского краевого суда решение было оставлено без изменения. Заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации отменил решения судов, разъяснив, что субъектами правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции являются только юридические лица и индивидуальные предприниматели.
Необходимо обозначить еще одну проблему, являющуюся актуальной для всех правоприменителей, возбуждающих дела об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции – дифференциации субъектов административной ответственности в зависимости от совершения ими правонарушений в разных сферах оборота алкогольной продукции.
В статьях 16,18 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” и в ст. 5 Закона Омской области “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Омской области” закреплено, что физические лица могут осуществлять розничную реализацию алкогольной продукции, а остальную деятельность по ее обороту (хранение, перевозку, оптовую реализацию) - юридические лица. Отсюда индивидуальные предприниматели привлекаются к административной ответственности только за нарушения правил розничной реализации алкогольной продукции.
В соответствии с требованиями названных законодательных норм не является правонарушением хранение индивидуальным предпринимателем на принадлежащей ему торговой точке алкогольной продукции без лицензии, маркировки, товаротранспортных документов, хотя очевидно, что продукция в большинстве случаев хранится с единственной целью - реализации. Точно также, как и юридические лица, индивидуальные предприниматели могут осуществлять хранение и перевозку алкогольной продукции, не соответствующей ГОСТам, санитарным требованиям и гигиеническим нормативам, однако, по смыслу указанных норм законов, тоже не могут быть привлечены за эти деяния к административной ответственности.
Показателен пример из судебной практики.
Сотрудниками государственной инспекции по налогам и сборам по Ленинскому административному округу г. Омска при проведении проверки деятельности торговой точки индивидуального предпринимателя Маркиной была обнаружена алкогольная продукция, на которую отсутствовали товаротранспортные документы. По данному факту был составлен протокол об административном правонарушении. Маркина обратилась с иском в Арбитражный суд Омской области, пояснив, что данная алкогольная продукция не находилась на реализации, поэтому факт правонарушения отсутствует. Арбитражный суд иск удовлетворил, сославшись на то, что согласно ст. 18 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” индивидуальный предприниматель может осуществлять только розничную продажу алкогольной продукции, все иные виды деятельности (оптовая реализация, перевозка, хранение) осуществляют юридические лица, поэтому в действиях Маркиной Г.В. по хранению алкогольной продукции без товаротранспортных документов состав правонарушения отсутствует.
В основу позиции законодателя положены требования лицензирования – индивидуальным предпринимателям лицензии выдаются только на розничную реализацию алкогольной продукции, а юридическим лицам - и на другую деятельность по ее обороту. Следовательно, правонарушением признается нарушение условий лицензирования. Действительно, применительно к юридическим лицам определенные виды деятельности имеют самостоятельный характер и предполагают длительное хранение (например, на оптовом складе) и длительную перевозку (например, в различные регионы Российской Федерации) продукции, поэтому и подлежат лицензированию. Для индивидуальных предпринимателей хранение и перевозка алкогольной продукции носит вспомогательный характер по отношению к основной деятельности, на которую выдается лицензия, - реализации алкогольной продукции. В силу этого их нельзя рассматривать как нарушения правил лицензирования, но следует квалифицировать как нарушения правил оборота алкогольной продукции. В обоснование приведенной позиции приведем следующие аргументы.
В части 7 п. 1 ст. 26 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” закреплено, что запрещается оборот алкогольной продукции без оформления документов, подтверждающих легальность их производства и оборота. Перечень таких документов определен в постановлении Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 г. № 1019 “Об утверждении перечня документов, подтверждающих легальность производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Российской Федерации”. К ним, в частности, относятся копия сертификата соответствия, товаротранспортная накладная, справки А и Б к ней, акт об отгрузке и приемке товара. Согласно п. 6 Правил продажи алкогольной продукции, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 1996 г. № 987 “О мерах по ужесточению порядка торговли алкогольной продукцией” продавец обязан иметь на торговой точке оформленные в надлежащем порядке копии справок к товаротранспортной накладной и предоставлять их по требованию покупателя. При получении от производителя и поставщика алкогольной продукции на законных основаниях копии этих документов выдаются любому субъекту - и индивидуальному предпринимателю, и представителю юридического лица, поэтому их отсутствие при осуществлении любой деятельности (реализации, хранении, перевозке) свидетельствует о нахождении продукции в незаконном обороте. Если предположить, что весь перечень этих документов был в наличии при получении индивидуальным предпринимателем алкогольной продукции и будет присутствовать при розничной реализации, то невозможно осуществление промежуточных стадий перемещения продукции (перевозки, хранения) без них.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что поскольку хранение и перевозка юридическим лицом алкогольной продукции без документов представляет собой нарушение условий лицензирования, то по отношению к индивидуальному предпринимателю данные деяния должны рассматриваться как нарушение правил оборота алкогольной продукции. Значит, из Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” необходимо исключить норму, содержащуюся в ч. 1 ст. 16, которая закрепляет, что предприниматели осуществляют только розничную продажу алкогольной продукции. Полагаем, достаточно будет регламентации в ст. 18 указанного закона видов лицензий, выдаваемых юридическим и физическим лицам на деятельность в сфере производства и оборота алкогольной продукции.
Одним из основных субъектов рассматриваемой стадии является сотрудник милиции, уполномоченный возбуждать дела данной категории. Особенности возбуждения милицией дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции обусловлены не только предметом правонарушения - алкогольной продукцией и требованиями законодательства к ее обороту, но также особым административно-юрисдикционным статусом сотрудников милиции, которые, в отличие от других контрольно-надзорных органов, используют специфические способы получения и всесторонней проверки достоверности информации, выявления, предупреждения, пресечения нарушений правил торговли алкогольной продукцией, принятия установленных законом мер к правонарушителям, устранения причин, порождающих правонарушения.
Нельзя в полной мере согласиться с А.П. Шергиным, относящим к особенностям правового статуса субъектов административно-деликтных отношений жесткое регулирование компетенции органов административной юрисдикции. Дела об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции возбуждают сотрудники милиции, полномочия которых вытекают из их компетенции вообще или особо регламентированы законами и ведомственными нормативными актами –- участковые уполномоченные милиции, оперуполномоченные отделов по борьбе с экономическими преступлениями, инспектора отделов по исполнению административного законодательства. На практике были попытки расширения этого круга субъектов, обязанности по изъятию алкогольной продукции из незаконного оборота возлагались даже на сотрудников Государственной противопожарной службы МВД России, что, естественно, не сопровождалось успехом. Следует поддержать точку зрения С.И. Котюргина о необходимости закрепления права возбуждения дел об административных правонарушениях только за специально уполномоченными на то должностными лицами государственных органов. Как правильно отмечает В.Н. Вежновец, влияние административной юрисдикции на социальные процессы в определенной степени обусловлено уровнем профессионального мастерства тех, кто осуществляет борьбу с правонарушениями. Вместе с тем для большинства подразделений милиции борьба с правонарушениями в сфере оборота алкогольной продукции не является основной задачей. По результатам анкетирования, только 48 % опрошенных сотрудников милиции считают одной из своих основных обязанностей выявление и пресечение правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции, 15,3 % дали отрицательный ответ, 36,7 % затруднились ответить. Так как возбуждение и административное расследование дел названной категории имеют специфические черты (проведение контрольной закупки, истребование черновых записей, установление статуса владельца продукции), отнимают значительное количество времени (изъятие продукции, проведение специальных исследований, ревизий), требования к обороту алкогольной продукции постоянно меняются, необходимо, чтобы эти функции исполняли сотрудники специально созданных подразделений. Такую позицию поддержали 118 опрошенных сотрудников (78,7 %). Как известно, здесь наметился заметный сдвиг. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 “О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации” в составе милиции общественной безопасности были созданы подразделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства. Однако введенная организационная мера оказалась далеко не эффективной. Как правильно отмечает Л.И. Поспелова, сложившийся в органах внутренних дел стереотип о второстепенности административной практики оказывает отрицательное влияние на формирование кадровой политики руководства на местах. Становление подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка идет очень медленно, в большинстве регионов имеет место явное несоответствие объема решаемых задач численности этих отделов (в среднем на каждого сотрудника приходится 500 объектов потребительского рынка), не налажено взаимодействие с подразделениями криминальной милиции, отсутствует материально-техническая база. Так, в Новосибирской области за 10 месяцев 2002 г. сотрудниками милиции выявлено 2431 правонарушение в сфере потребительского рынка, и только 982 из них - сотрудниками подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка.
Деятельность сотрудников милиции ограничивается рамками стадий возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции, причем в ряде случаев она прекращается еще до составления протокола об административном правонарушении (при пресечении правонарушения и отправлении материалов для расследования по подведомственности; при выявлении деяний, содержащих признаки правонарушения сотрудниками милиции, для которых это не является основной задачей). В отличие от КоАП РСФСР, новый Кодекс не отнес рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции к компетенции начальника органа внутренних дел. Это решение имеет и позитивные, и негативные черты. С одной стороны, никто не может быть судьей в собственном деле, милиции не свойственна юрисдикционная функция, осуществление которой требует значительных затрат времени в ущерб выполнения ее основных функций. С другой стороны, рассматривая осуществление административной юрисдикции в качестве составной части полицейской деятельности, надо отметить, что вся юрисдикционная деятельность не может быть передана судебной системе. Соединение контрольно-надзорных полномочий и юрисдикционных прав позволяет милиции оперативно применять меры государственного принуждения в целях эффективной борьбы с правонарушениями. Сотрудники милиции, систематически осуществляя деятельность по выявлению правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции, компетентны в области применения законодательства в данной сфере, могут объективно оценить общественную вредность деяния и степень вины нарушителя, что, как отмечает В.Н. Вежновец, исключает составление дефектных или оспоримых процессуальных документов, влекущих необоснованное привлечение граждан к административной ответственности либо позволяющих правонарушителям избежать ее наступления. Вряд ли можно назвать более эффективной и существующую практику, по которой судьи налагают минимальные размеры штрафов, рассматривают дела об административных правонарушениях в перерывах между заседаниями по уголовным делам, практически никогда не назначают в качестве наказания конфискацию алкогольной продукции, даже фальсифицированной и не соответствующей требованиям ГОСТа. Так, в 2002 г. в Российской Федерации мировыми судьями по делам об административных правонарушениях было назначено наказание в виде штафов 14,3 тыс. нарушителям, при этом конфискация - только 47 лицам. Вызывает сомнение возможность более объективного рассмотрения дел данной категории сотрудниками органов государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (ст. 23.49 КоАП РФ), хотя в ряде регионов, в частности, в Новосибирской области, такая практика применяется довольно успешно. Что касается злоупотреблений среди сотрудников милиции при рассмотрении дел об административных правонарушениях, то, соглашаясь с З.К. Соковой в том, что в настоящее время ситуация в милиции отличается довольно укоренившимся правовым нигилизмом и пренебрежением к законности, следует отметить, что вряд ли уровень этих негативных явлений выше, чем у других уполномоченных субъектов. Как верно отмечает И.И. Веремеенко, каждая надзорная инспекция - это юрисдикционный орган со всеми полномочиями и со всеми чисто российскими злоупотреблениями. В научной литературе высказывались предложения об определении отдельных категорий дел, рассмотрение которых следует отнести к компетенции судей; о разграничении компетенции между судьями районных судов и мировыми судьями; создании в рамках общих судов специализированных коллегий по административным делам. Данная проблематика нашла свое отражение и в других работах ученых. Признавая право на существование этих позиций, следует все же согласиться с Б.В. Россинским, который отмечает, что большинство составов административных правонарушений в сфере хозяйственной, финансовой деятельности являются бланкетными, что требует от органов, рассматривающих дела, хорошего, до тонкостей знания соответствующих нормативных актов, что отсутствует у судей районных судов. Из изложенного следует, что хотя юрисдикционная функция не свойственна милиции, реального противовеса ее эффективному осуществлению на практике в настоящий момент не существует. Единственным выходом из сложившейся ситуации можно признать закрепление данной функции, как это сложилось в западных странах, за мировыми судьями. Проблема активно обсуждается учеными, однако в России этот институт, как известно, реально только создается. По состоянию на 1 июля 2001 г. законы о мировых судьях были приняты в 77 субъектах Российской Федерации. Вместе с тем до середины 2002 г. в Москве существовало 384 судебных участка и 27 мировых судей, в Санкт-Петербурге - 75 участков и 9 судей, в некоторых областях, в частности, в Омской - 97 участков и ни одного мирового судьи. Создание института мировых судей, полагаем, позволит не только обеспечить реализацию конституционного принципа разделения властей, но и повысить профессионализм лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Поскольку КоАП РФ за совершение всех правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции предусматривает конфискацию последней, которую вправе назначать только судья, то рассмотрение всех дел этой категории мировыми судьями было бы наиболее эффективным.
Как отмечалось, законодатель не определил срок стадии возбуждения дела. Вместе с тем на этой стадии сотрудниками милиции осуществляется большой объем мероприятий. Так, при непосредственном обнаружении признаков правонарушения (например, реализации алкогольной продукции без соответствующих документов) дело об административном правонарушении сразу не возбуждается. Необходимо установление оснований - истребование документов, подтверждающих статус собственника продукции (свидетельства частного предпринимателя или устав юридического лица) и принадлежность продукции данным лицам (черновые тетради, договор аренды торговой точки), выяснение причин отсутствия документов (вообще либо на момент проверки). Только после выполнения этих действий принимается решение о возбуждении дела или об отказе в его возбуждении. С нашей точки зрения, необходимо законодательное закрепление срока стадии возбуждения дела - в течение двух суток с момента обнаружения деяния, содержащего признаки правонарушения.
Таким образом, по результатам рассмотрения особенностей стадии возбуждения сотрудниками милиции дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции следует сформулировать ряд выводов.
1. В последнее время в Российской Федерации наблюдается увеличение числа административных правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции, что вызвано широкой доступностью алкогольной продукции, значительным объемом и противоречивостью федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих данную область общественных отношений, а также высокой доходностью и латентностью этого вида правонарушений. Выходом из сложившейся кризисной ситуации должно стать усиление государственного контроля за оборотом алкогольной продукции, одним из основных направлений которого является деятельность милиции по выявлению и пресечению правонарушений в данной сфере.
2. Для устранения противоречий и дублирования законодательных норм, обеспечения единства правоприменения предлагается дополнить ст. 2 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” следующими определениями: “Алкогольная продукция - вид пищевой спиртосодержащей продукции, с содержанием этилового спирта более 9 % объема готовой продукции, к разновидностям которой относятся этиловый спирт, вино и спиртные напитки (коньяк, водка, ликер и т.д.)”; “оборот алкогольной продукции - это купля-продажа, хранение, перевозка данной продукции юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, имеющим на это соответствующие лицензии с соблюдением требований федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации”.
3. Предварительная проверка по делам об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции является начальным этапом стадии возбуждения дела, осуществляется как сотрудниками подразделений милиции, основной задачей которых является выявление и пресечение правонарушений данной категории, так и сотрудниками других подразделений при выполнении ими обязанностей по охране общественного порядка, прав граждан, собственности и интересов государства с целью установления поводов и оснований для возбуждения дела. Поводом в большинстве случаев служит непосредственное обнаружение признаков правонарушения, а значительность объема достаточных данных для признания их основаниями для возбуждения дела (факт контрольной закупки, подтверждение статуса собственника продукции, опрос материально ответственного лица) обусловлена сложностью составов рассматриваемых правонарушений.
Сущность следующего за предварительной проверкой этапа заключается в принятии, при наличии повода и оснований, решения о возбуждении дела должностным лицом специального подразделения милиции, к компетенции которого отнесено составление протоколов об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции, или сотрудником иного подразделения милиции, как правило, путем составления протокола о применении меры процессуального обеспечения по делу, ограничивающего оборот продукции собственником или владельцем.
4. В органах внутренних дел должна быть введена единая система регистрации и учета дел об административных правонарушениях путем ведения журнала учета правонарушений и создания архива всех материалов, по которым в возбуждении дела отказано и дел об административных правонарушениях, производство по которым прекращено. Эти функции целесообразно возложить на сотрудников подразделений по исполнению административного законодательства.
5. Анализ норм Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)“ позволяет констатировать, что ряд его норм противоречит КоАП РФ (запрет изымать оригиналы документов, являющихся доказательствами по делу, составление акта об отборе образцов для сравнительного исследования), Закону РФ “О милиции” (ограничение немедленного пресечения правонарушений необходимостью подготовки распоряжения на проверку, право приостанавливать деятельность только в случае опасности для граждан и окружающей среды, а не при нарушении требований правовых норм), несовместимы с задачами и принципами деятельности милиции. Поэтому предлагается дополнить закрепленный в п. 3 ст. 1 Федерального закона перечень общественных отношений, на которые не распространяются его нормы, словосочетанием “осуществление контрольно-надзорных полномочий милиции”, что позволит исключить деятельность милиции по выявлению и пресечению правонарушений из сферы действия данного закона.
6. Особый административно-юрисдикционный статус сотрудников милиции по возбуждению дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции обусловлен обеспечивающим характером данной деятельности в процессе осуществления основных функций по охране общественного порядка, безопасности дорожного движения, надзора за соблюдением правил торговли, а также ограничением их участия в производстве рамками стадий возбуждения дела и административного расследования, а иногда - только стадии возбуждения дела. В связи со значительным объемом требований к обороту алкогольной продукции, спецификой возбуждения дел данной категории, необходимостью осуществления большого количества организационных и процессуальных действий обязанности по возбуждению дел в сфере оборота алкогольной продукции должны быть возложены на сотрудников милиции специализированных подразделений, основные задачи которых состояли бы исключительно в выявлении и пресечении правонарушений рассматриваемой категории.
Автор: Филоненко И.О.