Местное самоуправление в условиях формирования гражданского общества в современной России

Современное демократическое государство не может развиваться и успешно справляться со своими задачами без эффективно действующей системы местного самоуправления. Как сказано в преамбуле Европейской хартии: «Местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя»

Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.

Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности - соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового государства, высшая ценность которого - человек, его права и свободы.

Местное самоуправление является важнейшим элементом организации публичной власти. Его специфика заключается в двойственной природе: политической и общественной. С одной стороны, органы самоуправления объединены в единую систему управления страной, они имеют действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, могут самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ.

Рассматривая институт местного самоуправление не только как властный, но и как общественный, следует иметь в виду, что в этом случае объект и субъект управления совпадают. Как считает Т. М. Бялкина, «в местном самоуправлении происходит совпадение объекта и субъекта управления, поскольку управляющий субъект - население муниципального образования (или, иначе, местное сообщество, территориальный коллектив) - является одновременно и объектом управления, управляет само собой, самостоятельно решая вопросы местного значения». Самоуправление основывается на принципах свободы равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению.

Особенно актуальное значение и звучание приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.

Местное самоуправление необходимо рассматривать как многогранное, многоаспектное и многостороннее социальное явление. Опыт человечества свидетельствует, что не во все периоды развития государства решение повседневных вопросов на местах принимало форму самоорганизации. Это означает, что местное самоуправление как одна из форм самоорганизации населения существовало далеко не всегда. Современные принципы и формы местного самоуправления - результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Вероятно, исходя из этого, современное местное самоуправление следует рассматривать как механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов.

Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы.

В различных типах государства на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима

Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.

Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.

Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ в Российской Федерации.

Существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление. Процессы децентрализации государственной власти и управления, создание местного самоуправления происходят в нашем государстве весьма непросто и сопровождаются большими противоречиями и трудностями. С одной стороны, имеются попытки абсолютизировать самостоятельность местной власти, обособить местное самоуправление от государственного управления, что неизбежно приводит на практике к вседозволенности и нарушению нормального функционирования управленческой системы.

С другой стороны, обоснованные действия федерального центра по укреплению законности и наведению порядка в системе управления порождают у некоторой части общества и государственного аппарата стремление существенно ограничить права и возможности органов местного самоуправления, фактически свести на нет их самостоятельность в решении определенной части публичных дел. Для свободного демократического государства также необходимым является существование полноценного гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть.

Вышеназванные крайности в подходах к местному самоуправлению были бы просто невозможны в условиях подлинного гражданского общества, в котором демократические ценности и институты, эффективно действующее местное самоуправление представляют самостоятельную ценность. Без них существование современного демократического государства и общества просто немыслимо. Все реформы в современной России половинчаты именно потому, что они не могли опереться на силу самодеятельного гражданского общества. Следовательно, насущной задачей государственного строительства в настоящее время является параллельное, одновременное развитие институтов гражданского общества и местного самоуправления, которую возможно решить лишь при условии разработки теоретической концепции их соотношения, а также законодательного закрепления и практического воплощения основных ее постулатов.

Однако при этом не учитывается тот факт, что местное самоуправление, в отличие от других институтов гражданского общества, является обязательным элементом государственного устройства, одной из основ конституционного строя РФ, что вытекает из положений первой главы Конституции РФ и свидетельствует о политической природе местной власти. Законодательно закрепляется обязательное наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании, обязательность решений этих органов, принятых в пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение. Все эти признаки говорят об общности местного самоуправления и государственного управления как разновидностей публичного управления. Тем не менее, органы и должностные лица местного самоуправления в своей деятельности не всегда руководствуются интересами населения, в силу чего возможны противоречия и конфликты между ними и жителями муниципальных образований, отчуждение органов муниципальной власти от местного сообщества, нарушение ими прав и законных интересов граждан. Так, в последнее время подобное противостояние представителей муниципальной власти и жителей муниципальных образований в ряде регионов России проявилось весьма остро по проблемам жилищно-коммунальной реформы.

Более правильным представляется подход к местному самоуправлению как целостному структурированному гражданскому сообществу на муниципальном уровне. При этом анализ соотношения понятий «местное сообщество», под которым понимается все население муниципального образования, и «местное гражданское сообщество» как микромодель гражданского общества в целом в рамках муниципального образования, основывается на тех же методологических приемах экстраполяции, которые использовались при изучении соотношения терминов «общество» и «гражданское общество». В муниципальном образовании также можно выделять институты экономической организации местного гражданского сообщества, его социальную и общественно-политическую организацию.

По мнению М. В. Баглая, «местное самоуправление, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а следовательно, оно производно от государства». Если, основываясь на статье 12 Конституции РФ, считать органы местного самоуправления по своей природе полностью негосударственными структурами, отделенными от системы органов государственной власти, то их следует рассматривать в качестве институтов местного гражданского сообщества, наряду с общественными объединениями, добровольными обществами, территориальным общественным самоуправлением и другими формами самоорганизации населения. Однако природа муниципальной власти, источником которой является местное самоуправление, не дает оснований для подобного утверждения.

Местное самоуправление в силу статьи 3 Конституции РФ представляет собой разновидность организации публичной власти, поэтому его характеристики как формы осуществления публичной власти реализуются в единой системе российской государственности. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти», и «не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно, и только». Местное самоуправление, являясь формой народовластия, есть одновременно и государственно-правовой институт политической власти. Отсюда проистекают такие положения законодательства, как обязательное наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании, обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение.

Все это позволяет сделать вывод о том, что в структуру такого институционального компонента местного гражданского сообщества, как его общественно-политическая организация, не должны включаться органы и должностные лица местного самоуправления, являющиеся элементом системы органов государственного управления обществом. Вместе с тем, местное самоуправление как определенный социальный институт является особой, специфической частью в механизме государственного устройства и не входит полностью в систему государственного управления, поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Поэтому, более правильной, на наш взгляд, является характеристика местного самоуправления как социального института, имеющего государственно-общественный характер и выступающего своеобразным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Сочетание власти и свободы в местном самоуправлении делает его особым элементом государства и общества, существующим одновременно, как в структуре государственного устройства, так и в структуре гражданского общества, «проникающим» в обе эти сферы, объединяющим их в определенное целое и существенно влияющим на развитие, как одного, так и другого. Подобный подход отражен в теории дуализма власти местного самоуправления.

Своеобразие гражданского самоуправления состоит в том, что оно - в отличие от территориального, социально-группового и профессионального - не предполагает заранее заданной принадлежности граждан к той или иной самовоспроизводящейся общности людей. Тут, в самом прямом смысле, речь идет о свободной ассоциации, о добровольном и сознательном участии, опирающемся на осознание жизненной важности той или иной ценности или проблемы.

Самоуправление является правом, а не обязанностью граждан, социальной ценностью гражданского общества и ресурсом развития, а не низшей ступенькой управления.

В свою очередь, самоуправление опирается на инициативу и добровольное гражданское участие, которые можно только поддерживать (а не навязывать), создавая условия для его воспроизводства и развития. Самоуправление основывается на информированном согласии граждан в отношении политики, проводимой властями (в том числе и в отношении прав на самоуправление).

Формирование гражданского общества в Российской Федерации во многом зависит от развитости институтов демократии, обеспечения реальной самостоятельности населения в решении местных вопросов. Еще в начале XX века Л. А. Велихов отмечал, что местное самоуправление развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. Принимая участие в управлении, граждане готовы способствовать ему всеми силами, как своему собственному делу. Общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномерно распределяется по всему государству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию бессильной. Местное самоуправление является подготовительной школой для всех государственных деятелей высшего ранга, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, то есть теоретически, но и посредством живой общественной практики.

С точки зрения академика В. С. Нерсесянца, «местное самоуправление является внутренне противоречивым и концептуально негосударственным с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями».

Все вышеизложенное о ценности и значимости местного самоуправления для развития гражданского общества свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования механизмов муниципальной демократии, повышения реального участия населения, в различных формах самоорганизации, в осуществлении вопросов местного значения.

Нужно отметить, что Российская Федерация пока делает, по сути, первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом особенно важно на современном этапе реформирования института местного самоуправления и определения его роли и места во взаимоотношениях с государством учитывать исторический опыт прошлого (земское и городское самоуправление царской России и Советы периода СССР).

В СССР термина «местное самоуправление» в современном его понимании не было. Власть в городах и селах была представлена местными отделениями государственной власти. В современной России интерес к идее местного самоуправления возрос во второй половине 80-х годов XX века, что было связано с началом реформирования государственной власти в нашей стране. Реформа местного самоуправления - одна из наиболее сложных и дискуссионных проблем в современной России. Известно, что институт местного самоуправления - это важнейшая основа демократической системы управления обществом и государством. Он позволяет обеспечить приближение власти к народу, установить гибкий механизм управления с меньшей бюрократией, раскрыть социально-экономический потенциал территориальных единиц, поддерживать политическое равновесие и гармонию в местных сообществах, оптимально сочетать местные и общественные интересы.

В Конституции РФ, принятой в 1993 г., местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 130 Конституции РФ подчеркивается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Как отмечает О. Е. Кутафин, «местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране».

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» расширяется дефиниция местного самоуправления: «местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Нынешняя редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - новый Закон) - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти.

Новый Закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.

По своему замыслу новый Закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточивается в одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разным причинам не были завершены, - таких, как «Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления». Он включил в себя отдельные нормы Федерального закона 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» который перестал действовать со вступлением в силу нового акта.

Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось:

- принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении;

- разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации местного самоуправления;

- определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ;

- установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др.

Первоначально оба закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ» (№ 95-ФЗ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (№ 131-ФЗ) предполагалось вводить в действие одновременно, с 1 января 2005 г. Однако затем была внесена поправка, которая обусловила введение его в силу с 1 января 2006 г.

Предполагается, что местное самоуправление будет осуществляться на всей территории Российской Федерации в трех типах муниципальных образований: 1) в городских и сельских поселениях - это поселенческие муниципальные образования; 2) муниципальных районах и особых типах муниципальных образований; 3) городских округах, которые совмещают в себе особенности городских поселений и муниципальных районов. Принципиально то, что определены не два уровня местного самоуправления, а три различных типа. Различие состоит в том, что у каждого типа муниципальных образований имеется свой конкретный, закрепленный перечень вопросов местного значения.

В отличие от предыдущего закона, который обозначил компетенцию органов местного самоуправления: вопросы местного значения и другие полномочия, новый закон более конкретен в том, что органы местного самоуправления каждого типа муниципального образования решают вопросы местного значения (перечень их дан в законе).

В предыдущем законе трудности финансового обеспечения местного самоуправления проявились в том, что невозможно было обеспечить необходимые доходные источники для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. Два новых закона (№ 95-ФЗ, № 131-ФЗ) разграничивают полномочия всех трех уровней власти. Все поселенческие муниципальные образования строятся на основе населенных пунктов, то есть всё население Российской Федерации должно жить в муниципальных образованиях поселениях. Муниципальные районы объединяют в своем составе поселения. Поскольку муниципальные районы являются более крупными муниципальными образованиями, то, как правило, предусматривается передача части государственных полномочий именно на этот уровень муниципального управления. Это, прежде всего такие принципиально важные услуги, как образование и здравоохранение, оказание первичной медицинской помощи.

Городские районы - это особые типы муниципальных образований. Они все являются городскими поселениями, то есть строятся на основе городского населенного пункта и обладают полномочиями муниципального района. Поэтому в городских округах возникает один уровень муниципального управления в отличие от двух уровней, которые имеются в сельских поселениях, муниципальных районах. Такая организация позволяет четко посчитать, сколько стоит исполнение каждого полномочия. В восьмой главе ФЗ-131 «Экономическая основа местного самоуправления» говорится о том, что должен быть реализован совершенно новый принцип: расходные полномочия каждого муниципального образования должны быть обеспечены достаточными доходными источниками. Повышение финансовой самостоятельности в решении вопросов местного значения требует и повышения ответственности всех уровней органов власти. Поэтому меняется и система организации органов местной власти. Обязательно должны быть разделены представительная и исполнительная ветви власти, повышается ответственность за соблюдением закона вплоть до судебной, до отзыва должностного лица или депутата, перед населением. Для того чтобы население не было оторвано от органов власти, предусматривается значительное число форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это выборы, референдумы, голосование по отзыву депутата, по изменению границ муниципального образования, обязательное проведение публичных слушаний по таким важным вопросам, как принятие и исполнение бюджета, принятие социально-экономических программ развития территории, проведение опросов для выявления и учета мнения населения, возможность законодательной, нормотворческой инициативы населения.

Отдельно прописано территориальное общественное самоуправление. Необходимо отметить, что территориальное общественное самоуправление является формой самоорганизации граждан. Это не местное самоуправление, и поэтому полномочия органов местного самоуправления не могут передаваться территориальному общественному самоуправлению. Однако, поскольку оно действует на той же территории и основывается на мнении тех же самых граждан, которые избирали органы местного самоуправления, то возможно их взаимодействие. Определяются нормативные рамки, в которых они действуют, и определяется, на какой основе должно осуществляться это взаимодействие.

На Ставрополье формирование органов местного самоуправления шло с 1996 г. только на поселенческом уровне, не образуя их на районном. Государственные полномочия, а также решение вопросов муниципального значения на районном уровне осуществляли государственные районные администрации. Такая модель во многом совпала с новой, двухуровневой системой местного самоуправления, закрепленной в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, на Ставрополье сложились необходимые условия для того, чтобы начать муниципальную реформу не с 1 января 2006г., а на год раньше. Однако для того, чтобы в полном объеме начать реформу, нужна была законодательная поправка, так как согласно 131-му закону органы местного самоуправления могли приступить к осуществлению своих полномочий по новой модели лишь с 1 января 2006 г. И такая поправка была принята. Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ и органам местного самоуправления, сформированным в 2004 г. по новым принципам, было разрешено работать по-новому уже с 1 января 2005 г.

Для проведения муниципальной реформы на Ставрополье необходимо было заменить государственную власть на районном уровне на власть муниципальную на новых принципах разграничения как полномочий, так и расходных обязательств. Для этого потребовалось очень значительное законодательное обеспечение. В целях подготовки предложений и координации работ по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Губернатор Ставропольского края своим распоряжением от 11 февраля 2004 г. № 92-р образовал соответствующую рабочую группу. В ее состав вошли представители исполнительной и законодательной ветвей краевой власти, органов местного самоуправления, а также федеральных структур.

Основу действий по реализации Федерального закона № 131-ФЗ составил План мероприятий, утвержденный распоряжением Правительства Ставропольского края от 30 апреля 2000 г. № 172-рп.

Согласно данному Плану все основные этапы реформы местного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом для исполнения до 1 января 2006 г., в Ставропольском крае были реализованы в течение 2004 г. Для этого были внесены необходимые изменения и в План законопроектной деятельности Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края (распоряжение Правительства Ставропольского края от 21 мая 2004 г. № 33б-р).

Подготовительная работа по реализации Федерального закона в крае была организована еще до его принятия. В 2003 г. были установлены границы муниципальных образований, определен их статус. Законами края сначала были установлены границы всех существующих муниципальных образований, затем - вновь образованных. Субъектами законодательной инициативы выступили органы местного самоуправления, а по законопроектам для вновь образованных муниципальных образований - Губернатор края. Все карты и описания были согласованы со смежными муниципальными образованиями, и прошли экспертизу в органах исполнительной власти, занимающимися вопросами градостроительства и землеустройства.

Если возникали спорные вопросы по согласованию границ, то они рассматривались на основе специальной процедуры, установленной Государственной Думой Ставропольского края. В случае если стороны не достигли согласованного решения, границы устанавливались на основании заключений рабочей группы Правительства края, образованной для оказания содействия органам местного самоуправления в описании и согласовании границ. Всего было образовано 15 согласительных комиссий, как правило, между городами краевого значения и прилегающими к ним сельскими муниципальными образованиями.

Приступив к реализации закона в крае, наглядно убедились, что не все его нормы прописаны четко и могут быть истолкованы однозначно. Практика показала, что даже профессиональные юристы по-разному понимают одни и те же нормы закона

Более того, некоторые стараются толковать их с точки зрения своих интересов. Прежде всего, это проявилось, когда решался вопрос о наделении муниципальных образований соответствующим статусом. Звучали предложения о том, что все города якобы автоматически становятся городскими округами, и другого решения не может быть.

Традиционно города краевого значения Буденновск и Георгиевск являлись центрами одноименных районов. Определение статуса именно этих городов вызвало острую дискуссию, в том числе в средствах массовой информации, и, как показало дальнейшее развитие событий, не безосновательную. По сути дела, в данных городах и соответствующих муниципальных районах на одной и той же территории действуют параллельные структуры, предъявляются взаимные притязания на имущество, в том числе - на административные здания.

Много споров вызвал и порядок формирования представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального района.

Хотя в законе четко обозначено, что право определить, каким способом будут формироваться данные органы, принадлежит субъекту Российской Федерации. Тем не менее, были и другие мнения по данному вопросу. При этом ссылка делалась на одни и те же нормы закона.

Две третьих и более органов местного самоуправления каждого района в нашем крае поддержали инициативу о формировании представительного органа местного самоуправления из глав и депутатов поселений. С учетом их решений в июле 2004 г. был принят краевой закон, регулирующий некоторые вопросы организации местного самоуправления на территориях районов.

Основополагающими аргументами в пользу формирования представительного органа муниципального района первого созыва из глав и депутатов представительных органов поселений, прежде всего, явились:

1. данному составу представительного органа района предстояло сформировать нормативную базу, от качества которой во многом будет зависеть деятельность, как первого, так и последующих созывов. Главы муниципальных образований и действующие депутаты поселений наиболее подготовлены в этом вопросе, имеют достаточный опыт работы, и именно они могут наиболее рационально и качественно решить данную проблему;

2. при таком подходе была обеспечена сбалансированность интересов всех муниципальных образований независимо от численности населения, поскольку равное представительство всех муниципальных образований позволило каждому из них на равных участвовать в решении общерайонных задач;

3. такой способ формирования представительного органа района позволил главам и депутатам поселений участвовать в формировании районного бюджета, осуществлять контроль за его исполнением;

4. в случае назначения прямых выборов в муниципальном районе затруднительно было бы обеспечить требование Закона о том, что в представительном органе может быть не более двух пятых депутатов от одного поселения, так как почти в половине районов края количество жителей райцентров составляет более двух пятых от всего населения района;

4. этот вариант наименее затратный, так как не требовал средств на проведение выборов;

5. формирование органов власти через представителей является достаточно распространенной практикой в демократических государствах. И новый закон предусмотрел такую возможность исключительно в части формирования представительного органа муниципального района. Права участвовать в муниципальных выборах население не лишено. Путем прямого избирательного права избираются главы и депутаты представительных органов поселений.

Состоявшиеся с 11 по 17 ноября 2004 г. в 25 районах заседания советов муниципальных районов открытым голосованием утвердили решения конкурсных комиссий и назначили победителей конкурсов главами администраций муниципальных районов. В числе утвержденных на заседаниях советов глав администраций муниципальных районов 2 политолога, 5 ученых зоотехников, 9 инженеров, 5 ученых агрономов, 2 экономиста, 1 учитель и 1 юрист. Восемь из них имеют 2 и более высших образования. Средний возраст глав администраций составляет 51 год, в том числе, в возрасте моложе 45 лет - 2 главы, от 45 до 50 лет -5, от 50 до 55 лет - 11 и старше 55 лет - 6 глав.

На сегодняшний момент в крае действует 330 муниципальных образований, из них 26 муниципальных районов, 9 городских округов, 14 городских и 281 сельских поселений.

Можно выделить несколько основных факторов, опираясь на которые, Правительство Ставропольского края смогло обеспечить реализацию Федерального закона в такие сжатые сроки.

Все муниципальные образования в крае вне зависимости от состава территории и численности населения имели муниципальную собственность и местные бюджеты. Межбюджетные отношения в крае развивались в соответствии с принципами, заложенными в Федеральном законе № 131-ФЗ, и к началу его реализации позволяли сформировать два уровня местных бюджетов. И уже с 1 сентября 2005 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», регламентирующий отношения в этой сфере.

Благодаря накопленному в крае опыту управления территориями, сложившимся формам взаимодействия с органами местного самоуправления и, прежде всего, высокому кадровому потенциалу должностных лиц и муниципальных служащих, сложился достаточно широкий круг подготовленных лиц, заинтересованных в дальнейшем развитии местного самоуправления. Хотя кадровый вопрос актуален и в современное время. Муниципальные служащие, помимо соответствующего высшего образования, должны иметь опыт работы в системе государственного управления и т.д.Однако в ходе реализации реформы возникает множество проблем как правовых, организационных так и психологических.

Ставропольский центр мониторинга права, действующий при Государственной Думе Ставропольского края, отслеживает все возникающие проблемы и отрабатывает варианты их разрешения. Вот наиболее «узкие» места муниципальной реформы:

- вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;

- межбюджетные отношения, т.е. распределение доходов между муниципальными образованиями и центрами (налог на прибыль).

- издержки законодательного обеспечения муниципальной реформы.

Реформа местного самоуправления является логичным и, наверное, важнейшим звеном реформирования власти в целом, поскольку существенным образом изменяет систему местной власти, ее территориальную и организационную структуру. Можно критиковать, сомневаться в деталях, но по существу - целесообразность и актуальность преобразований действительно очевидны.

Актуализируя проблемы становления гражданского общества в современной России, мы далеки от того, чтобы вести речь о применении имущественного подхода или о формальном «праве избирать и быть избранным». Суть дела в способности влиять на развитие общества - от уровня микрорайона до страны в целом - ради отстаивания интересов своей семьи, своего подъезда и дома, профессиональных интересов своей корпорации, своего класса и, в конечном счете, своего народа. Сегодня эти интересы осознаются все более четко. Как раз поэтому, все более очевидным становится отсутствие в России механизмов обратной связи власти с обществом.

В условиях перехода России к информационному обществу, представляется проявление такой тенденции, что институты гражданского общества во все большей степени будут не только усиливать свое влияние на управление государством, но и создавать новое качество государственного управления, во многом освобожденное от влияния бюрократии. При переходе к информационному обществу стремительно будет усиливаться и роль местного самоуправления, которое будет не только главным организатором экономического развития, но и постепенно заберет на себя часть функций государства на местах.

Слабость институтов гражданского общества и местного самоуправления в России означает, что наша страна «выбивается» из общемировых тенденций. Это находит свое конкретное выражение, в частности, в том, что:

- на общефедеральном уровне слабость институтов гражданского общества не позволяет контролировать принятие и реализацию политических решений, эффективно бороться с коррупцией, обновлять национальную элиту и др.;

- на региональном уровне слабость местного самоуправления является сдерживающим фактором роста среднего и мелкого бизнеса, который в России производит лишь 15% ВВП

Становление местного самоуправления - задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса - задача науки. Для решения этих проблем необходим прочный научный фундамент. При этом нужно исходить из того, что государство не может создавать самоуправленческие структуры. Они должны появляться снизу и самостоятельно. При этом главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсеместное развитие местного самоуправления, и, прежде всего, его низового уровня.

Развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государством его политических решений, опирающихся на гражданские инициативы населения.

В вопросе о взаимоотношении местного самоуправления с институтами государства, необходимо также подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии - как непосредственной, так и представительной. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Сочетание государственного и общественного в местном самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи. Таким образом, если широко смотреть на обозначенную проблему взаимодействия государства и местного самоуправления, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого.

Автор: Федорова Е.А.