18.05.2012 12408

Детерминанты и профилактика взяточничества

 

Проблемы определения причин и условий преступности в целом и отельных видов преступлений в частности относятся к числу наиболее важных, центральных, методологических проблем криминологической науки. Мировая криминологическая мысль создала немало теорий, объясняющих существование и развитие преступности. Безусловно, исследование причин и условий преступности раскрывает природу этого явления, объясняет его происхождение, показывает особенности, способствующие его сохранению, а порой и оживлению в обществе. Однако в последнее время в современной криминологической науке наметился отход от традиционных представлений о причинности. Основной упор в критике предшествующих работ делается на два обстоятельства: возможно ли выделение причин и условий именно преступности, насколько они специфичны по отношению к причинам и условиям иных социальных отклонений; во-вторых, возможно ли в принципе причинно-следственное объяснение социальных отклонений.

Определяясь с этими фундаментальными вопросами, мы присоединяемся к концепции Я.И. Гилинского. Действительно, выделение, обособление преступности в ряду социальных отклонений на основании каких-либо иных, кроме общественной опасности и противоправности признаков, и тем более на основании специфических детерминант представляется невозможным. В силу этого мы полностью солидарны с утверждением Я.И. Гилинского о том, что причины преступности и иных социальных отклонений едины и заключаются в противоречиях общественного развития: «Противоречия общественного развития, составляющие комплекс причин преступности и иных форм социальной патологии, не поддаются, как правило, непосредственному наблюдению, эмпирическому изучению. Однако они проявляются в системе социальных факторов, которые могут служить эмпирическими референтами причинной обусловленности различных антиобщественных явлений». Что же касается самой идеи причинного объяснения преступности, то Я.И. Гилинский указывает, что в последнее время ученые различных специальностей все чаще отказываются от самого термина «причина» и причинного объяснения своего объекта, предпочитая выявлять факторы, воздействующие на объект исследования, и устанавливать корреляционные зависимости между ними. Совершенно верно, что практически невозможно выделить причинно-следственную связь из всей совокупности взаимодействий, особенно в социальных системах, когда такой объект, как «девиантность», не имеет естественных границ в реальности, а по сути является социальным конструктом.

В силу этого в рамках настоящего исследования мы будем оперировать такими понятиями, как «факторы», «детерминанты» взяточничества, причем будем рассматривать эти факторы как способные порождать не только исключительно взяточничество, но и иные виды социальных отклонений и преступности - коррупцию, должностные злоупотребления, административные проступки по службе, организованную преступность и т.д.

Система факторов, порождающих взяточничество, сложна и многогранна. Более того, как справедливо заметила И. Н. Клюковская применительно к коррупции (что справедливо и для взяточничества), «связь между коррупцией и порождающими ее проблемами двухсторонняя. С одной стороны, эти проблемы усугубляют коррупцию, а их решение может способствовать уменьшению коррумпированности. С другой стороны, масштабная коррупция консервирует и обостряет проблемы переходного периода, мешает их решению. Отсюда следует, что, во-первых, уменьшить и ограничить коррупцию можно, только одновременно решая проблемы, ее порождающие, и, во-вторых, решению этих проблем будет способствовать противодействие коррупции со всей решительностью и по всем направлениям».

Исследование детерминант взяточничества, как и преступности в целом, базируется на основе научно обоснованной их классификации, в соответствии с которой, в зависимости от сфер проявления криминогенных факторов, последние подразделяются на социально-экономические, политические, организационно-правовые и идеологические.

Отечественная криминология в детерминации преступности традиционно на первое место ставит факторы экономического порядка. В условиях современной России можно утверждать, что активизация преступной деятельности, коррупции и взяточничества напрямую связана с построением в стране рыночных отношений. Еще в начале 1990-х годов И.И. Карпец указывал, что рыночные отношения «изначально беременны преступностью», причем в странах свободного рынка преступность не только велика, но и опасна своей организованностью. Сказанное ни в коей мере не означает негативной оценки рынка и отказа от его построения в стране. В.Н. Кудрявцев справедливо пишет, что в «использовании инструментов рыночного хозяйства нет ничего преступного, более того, экономически они неизбежны и необходимы. Но дело в том, что в наших условиях эти коренные изменения не были должным образом подготовлены и сопровождались рядом обстоятельств, способствовавших оживлению и развитию организованной преступности». Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ, прежде всего в экономической сфере, а также в военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, связанное с этим ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере признаются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно ее организованных форм, а также коррупции, на самом высоком уровне; об этом прямо говорится в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г.).

Оценивая экономические факторы, способствующие взяточничеству, необходимо указать, что большинство из них сформировались в переходный период:

- общая бедность и рост имущественной дифференциации;

- экономический кризис, неустойчивость экономической ситуации;

- разрешительный принцип, охватывающий практически все сферы экономической активности;

- неплатежи (бюджетные, налоговые, по заработной плате и т.д.).

Как известно, взяточничество существует постольку, поскольку государство вмешивается в частную, общественную, экономическую жизнь. Специфика России заключается в том, что в ее экономической жизни продолжает господствовать не уведомительный, а разрешительный принцип, когда от управленческого работника соответствующей государственной или муниципальной структуры зависит очень многое. Конечно, государство не может безучастно относиться к тому, что происходит в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, однако пределы его вмешательства в экономику и контроля над ней, основания, способы и формы контроля должны быть максимально четко регламентированы. При отсутствии подобной регламентации создаются благоприятные условия для чиновничьего произвола и взяточничества.

Отметим некоторые сферы государственного регулирования экономики, которые в наибольшей степени подвержены взяточничеству и коррупции.

Во-первых, фактором, способствующим росту взяточничества и коррупции, следует назвать далекое от совершенства регулирование прав собственности. Можно смело утверждать, что сегодня вместо прав собственности действует сложная система взаимоотношений с губернаторами, правоохранительными органами, судами. Эта система не предусмотрена законами, но она вплетена в социальную ткань общества, ту ткань, которая формировалась несколько последних десятилетий и неимоверно разрослась в переходный период. Вместе с тем, произошла, как говорят в России, «приватизация государства». Произошел переход «в частную собственность» прав распоряжения властью, государственными ресурсами. В «частную собственность» попадают отдельные армейские подразделения, право собирать налоги или возглавлять соответствующие органы, суды, право печатания денег и т.п., что самым негативным образом отражается на состоянии правопорядка в этих сферах.

С регулированием отношений собственности напрямую связаны процессы приватизации. Приватизация государственной собственности везде служит серьезным источником взяточничества. В России это обстоятельство усугубляется широко-масштабностью процессов приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальных стадиях около 30% всех постановлений по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства. Наиболее распространенными случаями нарушений были: оценка приватизируемых объектов по заниженной цене, манипуляции условиями сделок, продажа объектов, не подлежащих приватизации, и т. д., причем очевидно, что за каждым из этих нарушений стояла взятка. Не случайно в половине регионов России занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества привлечены к уголовной ответственности за присвоение денежных средств и взятки.

Следующей сферой государственного управления, служащей благоприятной почвой для взяточничества, является распределение бюджетных средств. Неуклюжесть налоговой системы, проблемы, связанные с формированием и исполнением бюджета, наличие множества внебюджетных фондов различных ведомств, система размещения государственных заказов и проведения тендеров, отсутствие реального и жесткого контроля за расходованием бюджетных средств стимулируют злоупотребления чиновников и взяточничество при распределении бюджетных средств.

Нельзя не видеть того, что в современных условиях развития государства сфера распределения бюджетных средств приобретает характер непосредственного воздействия на формирование экономико-социального облика страны. Следствием социально неконтролируемого распределения национального богатства является крайне резкое расслоение общества в зависимости от принадлежащих индивидуумам материальных благ. Показатель соотношения среднедушевых доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения России также выглядит чрезвычайно высоким: 1994 год - 15,1, 1995 - 13,5, 1996 - 13,0, 1997 - 13,5, 1998 - 13,8, 1999 - 13,9, 2000 - 13,8 (при критической норме - 10,0). Заметим, что еще с XIX столетия известно, что «материальная бедность при известных условиях ощущается человеком тем сильнее, чем больше разница в материальной обеспеченности между данным человеком и другими людьми, объектами сравнения и подражания».

Безусловно, цель любого индивида рыночной экономики - личная выгода, нажива любым способом, реализация права сильного. Отсюда и противоречия между государством, обществом и рыночной экономикой, конфликт интересов между различными социальными группами. Чтобы разрешить эту проблему, требуется вмешательство государства. Балансирование интересов, учет всей совокупности факторов, влияющих на гармоничное развитие общества, - исключительная прерогатива государства. Однако в период реформ российское государство оказалось неспособным сгладить социальные последствия перехода к рынку, что послужило стимулом к развитию взяточничества в таких сферах, как предоставление льгот, назначение пенсий и пособий, выплаты компенсаций и т. д.

Увеличение темпов экономического роста в 2001 - 2003 годах, более-менее полное исполнение бюджетных обязательств заметно снижает остроту ситуации, но не снимает актуальности усиления защиты социальных отношений. В этих условиях следует признать, что проблема России сегодня не в отсутствии ресурсов, а в пороке функционирующего в обществе механизма их распределения. Известно, что главная функция распределения состоит в справедливом разделе совокупного общественного продукта и национального дохода, который осуществляется посредством определяемых и реализуемых государством социальных механизмов. Отсутствие или разбалансированность таких механизмов чреваты острыми социальными конфликтами и противоречиями, которые в конечном итоге создают угрозу стабильному развитию страны.

В ряду экономических факторов коррупции и взяточничества следует указать на существующую в стране систему предоставления эксклюзивных льгот и привилегий. Речь идет о льготах по экспорту и импорту, по уплате налоговых сборов, таможенных платежей, о льготном лицензировании, продлении кредитных договоров, предоставлении государственных гарантий, бюджетных преференций. Причем указанные факторы стимулируют взяточничество не только на уровне федерального центра, но и в регионах. По данным Генеральной прокуратуры, только в Ставропольском крае в 1995 году было выявлено 130 преступлений должностных лиц в данной сфере.

Экономическими факторами взяточничества и коррупции следует считать также непоследовательность в проведении экономических реформ и существующие большие политические риски долговременных вложений в экономику России. Инфляция, неуклюжее присутствие государства в экономике, отсутствие четких регулятивных механизмов формируют определенный тип экономического поведения, рассчитанный на ближайшую перспективу: предприниматели стремятся как можно быстрее получить прибыль, прибегая при этом и к незаконным способам ее извлечения. Такова же психология многих чиновников: пока есть возможность использовать свою должность для личного обогащения. В итоге и предприниматели, и чиновники находят общие точки соприкосновения, общие интересы, реализуемые посредством взяточничества и должностных преступлений, что служит мощным фактором воспроизводства и латентности взяточничества.

Происходит сращивание экономической и должностной преступности, обоюдовыгодное для ее субъектов. Это означает, что создается все более широкий и внушительный слой граждан, лично заинтересованных в сохранении основанных на коррупции отношений.

Указанные просчеты и недостатки порождены общим экономическим кризисом в государстве, «диким» рынком. Роль этих факторов в детерминации взяточничества чрезвычайно высока. Она подтверждена и результатами проведенного нами социологического опроса работников правоохранительных органов, студентов юридических вузов и населения г. Ставрополя. На социально-экономический кризис как причину взяточничества указали 76% сотрудников правоохранительных органов, 96% студентов и 36% населения. При этом заметим, что ожидаемый экономический рост не сможет стать причиной уменьшения коррупции. Скорее наоборот: коррупция, точнее - факторы, обусловливающие коррупцию, будут препятствовать экономическому росту. Возможности «естественных» улучшений возможны лишь с долгосрочной перспективой, соизмеримой со сменой поколений.

Наконец, к разряду экономических факторов следует отнести и существующую систему оплаты труда государственных служащих. Его значимость подтверждена сегодня мировым сообществом. В документах по борьбе с коррупцией, подготовленных секретариатом Восьмого конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1990 г.), отмечается: «Когда оклад правительственных чиновников порождает вопрос о том, как данный человек может прокормить свою семью на свой оклад, можно утверждать, что общество порождает коррупцию. Когда оклад служащего государственного учреждения не обеспечивает ему прожиточный минимум, он либо уйдет с работы, либо будет недорабатывать свои часы, либо заниматься воровством или вымогательством, либо брать взятки. Когда руководитель учреждения, принимающего правительственные решения, соответствующие решениям руководителя корпорации, получает оклад наравне с окладом служащего этой корпорации или зарплатой разнорабочего, налицо основание для коррупции, которая ожидает подходящего момента». Проведенный нами опрос показал, что, по мнению респондентов, этот фактор также является ведущим в детерминации взяточничества; на него указали 79% сотрудников правоохранительных органов, 98% студентов и 40% граждан.

В одном ряду с низкой и нерегулярной заработной платой государственных служащих стоит проблема их социальной защищенности, особенно остро ощущаемая применительно к сотрудникам правоохранительных органов, несущих на своих плечах всю тяжесть борьбы с преступностью. Уровень их социальной защиты давно уже не отвечает сложившемуся в стране социально-экономическому положению. Отсутствие социальных гарантий, ненормированный рабочий день, низкие заработные платы, не соответствующие объёму и сложности выполняемой работы, проблемы материально-технического обеспечения не позволяют в полной мере предъявлять к кандидатам при приеме на службу в органы внутренних дел и иные правоохранительные органы необходимые высокие требования, порождают коррупцию и взяточничество. На низкий уровень социальной защищенности как на причину взяточничества указали 73,7% сотрудников правоохранительных органов, 82,5% студентов и 37,3% опрошенных граждан.

Следующая группа факторов, детерминирующих взяточничество, относится к разряду политических. Как совершенно справедливо пишет А.Я. Гуськов, ретроспективный анализ причин расцвета коррупции и преступности позволяет сделать вывод, что основная его причина в том, что государство не обеспечило в свое время должного управления реформированием общества. По мнению почти каждого третьего опрошенного нами респондента, общая слабость государственной власти признается в качестве одной из причин существования взяточничества в стране.

Государство в начале 90-х годов фактически добровольно отказалось от контрольных функций, создав тем самым управленческий вакуум. Причем, что важно, на этом фоне оставались достаточно сильными традиции прежней советской номенклатуры и бюрократизма. Стремительные и кардинальные преобразования в стране происходили и происходят при сохранении существенной части корпуса государственных служащих. Как отмечается в докладе Фонда ИНДЕМ, на местах остались многие из тех, кто не был в состоянии приспособиться к новым условиям и начать свой самостоятельный бизнес или применить в нем свой талант, профессионализм и связи, то есть остались не лучшие, а носители старых стереотипов закрытости власти и возможного вмешательства во все стороны жизни.

Во многом коррупцию и взяточничество можно считать одним из продуктов распада советской системы. Распад старой системы и неготовность новой элиты к управлению страной, необходимость новых экономических структур в установлении связей со старыми элитами, остававшимися у власти, потребность учесть старую систему взаимоотношений и вписаться в нее приводили к абсорбции старой элиты в структуры нового бизнеса. Многие олигархические группировки имели на верхнем уровне своего руководства бывших руководителей КГБ, МВД, Госплана, последнего советского правительства. В исключительных случаях это способствовало преемственности профессионализма. Но чаще это помогало трансляции худших традиций советской власти, в том числе - старой системы взаимоотношений, основанной не на рынке, а на оказании взаимных услуг. В новых условиях это усилило рост коррупции и взяточничества.

Сегодня, когда выстраивается новая система государственного управления, важно учесть, что всякий тип управления имеет свои криминогенные последствия. В частности, А. И. Долгова выделяет два типа управления: ситуативный и нормативный. При первом различные задачи решаются в значительной мере по усмотрению отдельных служащих, а правовое регулирование осуществляется в самом общем порядке, что порождает большой простор для личного усмотрения, произвола и взяточничества. При втором типе управления речь идет о применении в определенных ситуациях строго определенных правовых норм, которыми эти ситуации подробно регламентированы; в этом случае также возможны взятки, но они носят преимущественно инициативный характер за нарушение чиновников установленных правил. Автор справедливо указывает, что второй тип управления выглядит менее провоцирующим коррупцию.

Однако и нормативный тип управления при чрезмерном объеме государственного вмешательства в обыденную жизнь гражданского общества грозит коррупцией и взяточничеством. В связи с чем возникает серьезная задача максимального ограничения такого вмешательства. На необходимость такого ограничения указывалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию еще в 2001 году: «Нужно энергично наводить порядок в тех сферах, где есть избыточное государственное вмешательство. Хочу подчеркнуть - избыточное. Речь идет именно об этом. Прежде всего, о чрезмерной на сегодняшний день обязательной сертификации продукции, о различного рода разрешениях, регистрациях, аккредитациях, иных нормах и правилах, не предусмотренных в законах, но настойчиво вводимых всякого рода инструкциями». Указанная задача не была выполнена в полном объеме, в связи с чем в следующем Послании на 2002 год Президент вновь вернулся к этой теме: «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления - это все еще очень большая редкость. Нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция - это не результат отсутствия репрессий - хотел бы это подчеркнуть, а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер - тем больше взяток и чиновников, их берущих». Освобождение тех или иных сфер общественной жизни от государственного патронажа и регулирования само по себе исключит возможность взяточничества в них.

Наряду с указанными, к политическим причинам существования и распространения взяточничества, способствующим, кроме того, проникновению взяточничества в сферу политики, следует отнести:

- отсутствие политической культуры;

- неразвитость партийной системы;

- отчуждение общества от власти;

- несформированность институтов гражданского общества;

- неукорененность демократических политических традиций;

- бюрократизацию управленческого аппарата;

- слабость судебной системы;

- отсутствие политической воли для борьбы со взяточничеством.

Политические детерминанты взяточничества непосредственно связаны и со следующей группой факторов, его порождающих, - правовых. Распад старой советской системы породил огромный правовой вакуум и на более поздней стадии - неразбериху. Основные проблемы правового характера могут быть сведены к: 1) проблеме качества правового регулирования государственной службы; 2) проблеме качества правового регулирования различных видов деятельности, являющихся объектом управления со стороны государства; 3) проблеме наличия нормативных актов, непосредственно регламентирующих процесс противодействия коррупции.

Так, законодательство о государственной службе в России носит фрагментарный характер, содержит массу пробелов и противоречий. А как известно, произвол чиновников возможен прежде всего там, где их обязанности сформулированы в самой общей форме, которая дает широкое поле на усмотрение должностных лиц и позволяет многозначно толковать одни и те же вопросы. Об этом же говорил Президент в своем Послании в 2001 году: «Огромное число уже принятых декларативных норм дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать ту норму, которая кажется ему наиболее приемлемой. Как результат, наряду с «теневой экономикой» у нас уже формируется «теневая юстиция». И, как показывает практика, граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые «ходы» и «выходы» и подчас убеждаются, что незаконным путем имеют больше шансов добиться справедливого решения».

Искоренение противоречий и неполноты, устранение дублирования и установление четких процедур требуется, прежде всего, в сфере приватизации, регулирования земельной собственности и собственности на объекты недвижимости, природопользования, налогообложения, регистрации и лицензирования предприятий, установления вопросов гражданства, регистрации граждан по месту пребывания и жительства, исполнительного производства и т. д.

На несовершенство правового регулирования общественных отношений как на причину взяточничества указали 60% опрошенных сотрудников правоохранительных органов, 68% студентов и 33% граждан.

Наконец, мощным фактором правового порядка, способствующим детерминации взяточничества и коррупции, служит отсутствие в России нормативной базы борьбы с этим негативным явлением. Печальная история Закона «О борьбе с коррупцией», который государство не может принять начиная с 1993 года, свидетельствует о нерешительности и недостаточной политической воли в борьбе с взяточничеством. Как не вспомнить слова бывшего Генерального прокурора России Ю.И. Скуратова, который говорил: «Не исключено, что принятию закона о борьбе с коррупцией противодействовали именно те, кто мог стать первыми объектами его применения».

Неразбериха в правовой базе регулирования общественных отношений порождает и массу негативных явлений организационного порядка. К числу так называемых организационных факторов, способствующих взяточничеству, следует отнести:

- нарушения в подборе и расстановке кадров, когда выполнение должностных обязанностей поручается лицам, скомпрометировавшим себя, не заслуживающим доверия, либо лицам, которые по совей подготовке и иным признакам некомпетентны, не способны выполнять возложенные на них задачи. На этот фактор как на причину взяточничества указали большинство опрошенных: 69% сотрудников правоохранительных органов, 70% студентов, 79% граждан;

- нарушения в организации и низкое качество контрольно-ревизионной деятельности;

- отсутствие требовательности со стороны вышестоящих должностных лиц в отношении соблюдения подчиненными правовых норм служебной деятельности, а иногда и прямое попустительство нарушениям или даже разрешение совершать незаконные действия, «дурной пример» вышестоящих начальников. Эти факторы в детерминации взяточничества признает значительная часть населения, но, по мнению сотрудников правоохранительных органов и студентов юридических вузов, его влияние в механизме совершения анализируемого преступления незначительно;

- ненадлежащие условия для выполнения служебных обязанностей на отдельных участках, затрудняющие точное соблюдение предписаний правовых норм об этих обязанностях.

Особенностью причинного комплекса взяточничества является довлеющая в нем роль факторов идеологического порядка. При этом следует учитывать, что они проявляются: 1) в нравственном разложении чиновничьего аппарата; 2) в растущей толерантности населения к взяточничеству и коррупции.

На нравственное разложение чиновничьего аппарата как на причину взяточничества указали 74% опрошенных сотрудников правоохранительных органов, 84% граждан, 33% студентов юридических вузов. Как известно, распад старой системы управления породил кризис силовых и правоохранительных структур. Потеряв идеологию и ориентиры, они перестали работать на власть, но не начали работать на общество. Вместо этого они начали работать сначала на свое самосохранение, а затем - на личное обогащение, постепенно превращаясь в своего рода коммерческие структуры. Это привело в итоге к нравственному разложению сотрудников, попирающих требования закона в целях извлечения материальной выгоды, декадансу профессиональной этики и норм морали у государственных чиновников. Коррупция в среде государственных служащих стала признаваться «нормальным» явлением, что служит важным фактором формирования криминальной мотивации. Существенным образом изменилась система и иерархия ценностей государственного служащего, в рамках которой сформировалось убеждение в возможности и готовности принести в жертву материальной выгоде закон, нормы морали и профессиональную честь.

Указанное явление стало результатом действия нескольких тенденций: 1) резкой смены морально-политического климата в стране и нравственных ориентации населения; 2) сохранения в определенной степени традиций подчинения чиновникам не закону, а инструкции и начальству, традиций мздоимства и лихоимства; 3) отсутствия нового механизма морального регулирования, адекватного изменившейся в связи с реформированием общества системе моральных ценностей и приоритетов, своего рода моральным вакуумом; 4) заполнения этого вакуума сомнительными или попросту аморальными ценностями.

Наряду с этим весьма криминогенна и общая социально-психологическая обстановка в стране, восприятие взяточничества самим населением. В России все еще крепки давние традиции взяточничества. Не случайно в народной жизни появились и сохраняются пословицы и поговорки типа: «Не подмажешь - не поедешь», «Сухая ложка рот дерет», «Рука руку моет», «Руки для того, чтобы брать» и т. д. Восприятие населением взяточничества как преступления существует, но 67% опрошенных нами жителей г. Ставрополя указали на взяточничество как на необходимость, с которой приходится мириться в повседневной жизни при решении целого ряда насущных вопросов. Заметим, что и на американском континенте коррупция не получает строгого морального осуждения населения. Так, Марк Варр приводит данные М. Вольфганга о том, что по опросам населения Америки из 100 возможных баллов коррупция («компания дает взятку в размере 100 тыс. долларов законодателю, чтобы заставить его голосовать за закон, благоприятствующий компании») получила всего 14,5. Признание населением необходимости взяточничества создает благоприятную обстановку для его распространения, а то и просто продуцирует его.

К сказанному следует добавить все еще достаточно низкий уровень правовой грамотности и правовой культуры населения. По данным проведенного опроса, 9% сотрудников правоохранительных органов и 21% граждан считают незнание законов населением одной из причин взяточничества. Неразвитость правового сознания населения порождена укорененной при советском режиме системой квазиправа. Помимо слабого исполнения законов и других норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами пониженный правовой иммунитет приводит, как было указано, к тому, что среди населения практически отсутствует сопротивление «низовой» коррупции.

Таким образом, проведенный нами анализ детерминант взяточничества показал, что они коренятся как в имеющемся тяжелом историческом наследии, так и в особенностях современного переходного периода. За распространенностью взяточничества стоят крупные просчеты в управлении делами государства и общества, слабая экономическая и организационная основы функционирования государственной и иной службы, распространение психологии вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия, правовой нигилизм и правовой цинизм.

Предпринятый анализ причинного комплекса взяточничества позволяет предложить и определенную программу профилактических мероприятий, направленных на его предупреждение. При этом, разрабатывая такую программу, следует учитывать, что борьба с взяточничеством не может считаться отдельным, самостоятельным направлением в борьбе с преступностью. Поскольку взяточничество - составная часть более широкого социального явления, каковым является коррупция, то его предупреждение должно быть неразрывно связано с предупреждением коррупции.

Общегосударственная стратегия борьбы с коррупцией, пишет В.А. Номоконов, предполагает, во-первых, предварительную оценку степени инфицированности общества коррупцией, а во-вторых, адекватное представление об основных ее причинах. Стратегия противодействия коррупции должна дифференцироваться в зависимости от степени пораженности общества данным явлением. Проведенное нами и иными авторами исследование показало, что коррупция и взяточничество по своим масштабам и последствиям приобрели в России характер существенной угрозы национальной безопасности. В силу чего от государства требуется реализация самых решительных мероприятий, направленных на их предупреждение. При этом, как справедливо указывает Я.И. Гилинский, «следует отчетливо понимать, что «ликвидировать» коррупцию, как и любое иное социальное зло, имеющее прочные основы в экономическом, политическом, социальном устройстве общества - невозможно». Речь может идти только о значительном ограничении масштабов этого явления, введения его в определенные рамки, защите населения от его проявлений и последствий.

Исследователи отмечают, что к настоящему времени в России сложилось две концепции борьбы с коррупцией. Первая основана на разработке и осуществлении интегрированных мер по всем аспектам борьбы с преступностью, включая комплекс причин и условий криминальных проявлений, предупреждение преступности и профилактику преступлений. Представители этой концепции признают наиболее эффективными правовыми средствами мерами борьбы с коррупцией и организованной преступностью комплексные законы прямого действия. Вторая концепция делает упор на общесоциальную профилактику, в связи с чем среди правовых мер предпочтение отдает мерам, которые регулируют вопросы, имеющие периферийное значение в борьбе с преступностью. Представители этой концепции отрицают необходимость принятия и применения правовых мер в виде комплексных законов по борьбе с коррупцией и оргпреступностью.

Полагаем, что в настоящих условиях должно стать аксиомой утверждение о неэффективности паллиативных, сиюминутных, односторонних мер противодействия преступности. Криминологическая наука давно доказала, что именно комплексность и всесторонность воздействия на преступность, факторы, ее порождающие, и криминогенную личность обеспечит постепенное сведение ее уровня до социально приемлемых норм. А потому борьба с коррупцией и взяточничеством должна осуществляться на основе первой из указанных концепций.

Заметим, что в последнее время в правовой науке России появились высказывания о необходимости ведения борьбы с коррупцией исключительно репрессивными мерами. В частности, П. С. Яни указывает: «Если считать аксиоматичной необходимость борьбы с коррупцией, то следует заключить: главным средством противодействия ей (коррупции) является не столько, скажем, прозрачность деятельности чиновников (они изобретательны и найдут способ замаскировать свои злоупотребления), свобода печати (в бедной стране порой продажна и печать, в смысле - пресса) и пр., сколько репрессии, причем репрессии из арсенала уголовной юстиции. И на смену вялой, часто схоластической дискуссии о направлениях борьбы с коррупционной преступностью должны прийти меры, заключающиеся в не требующем дополнительного усилия законодателя применении, как часто говорят, действующего, а по сути - пока во многом бездействующего уголовного закона. При этом автор в обоснование своего тезиса ссылается на опыт Италии, где именно репрессии, по его мнению, способствовали сокращению коррумпированности государственного аппарата и его обновлению. По нашему убеждению, переносить даже внешне положительный опыт Италии на российскую почву нет достаточных оснований. То, что принесло пользу в одном государстве со специфической культурой, может быть бесполезным в другом. Достаточно вспомнить антикоррупционную программу Китая 80-х годов прошлого века, которая сопровождалась жесткими репрессивными мерами: публичными процессами над взяточниками, публичным приведением в исполнение смертных приговоров над ними. Эта кампания имела определенный положительный результат, но к концу 80-х годов проблема коррупции в Китае вновь стала актуальной. Но дело даже не в этом. Ставить во главу угла борьбы с коррупцией и взяточничеством репрессивные меры - значит, следовать развитию преступной деятельности, а не упреждать ее. Наказание, безусловно, выполняет превентивную функцию, но профилактический контроль чиновничества может принести гораздо больше пользы. Об этом ярко свидетельствует опыт Сеула (Южная Корея), где в течение нескольких лет реализуется программа «OPEN», позволяющая гражданам контролировать действия государственных чиновников. Предупреждение взяточничества до момента его совершения или на ранней стадии уменьшает социальные последствия данного преступления, упреждает причинение вреда авторитету и интересам государственной службы, облегчает участь лица, совершающего преступление, уменьшает затраты общества на реализацию уголовной и криминологической политики. Уголовная репрессия является, несомненно, необходимым условием предупреждения преступности; ее меткость, четкость, адекватность являются важным средством восстановления социальной справедливости и укрепления законности. Но репрессивные меры не могут быть приоритетными в борьбе со взяточничеством. В организации практики борьбы с этим преступлением именно профилактика (желательно ранняя) должна стать основой деятельности правоохранительных органов.

В основе программы борьбы с коррупцией и взяточничеством, как и в основе любой концепции противодействия преступности, должны лежать определенные принципиальные соображения, пронизывающие теорию и практику борьбы с этими негативными явлениями. Анализ международных документов, национальных нормативных актов и научной литературы позволяет нам сформулировать следующие положения, могущие стать принципами:

- переориентация стратегии государства (экономической, социальной, идеологической) с интересов элиты на интересы большинства граждан России;

- законность, предполагающая, в первую очередь, законодательную основу борьбы с коррупцией и взяточничеством;

- упреждающий характер мер воздействия на коррупцию и взяточничество;

- адекватность применяемых мер борьбы с взяточничеством социально-экономическим, политическим реалиям, состоянию общественного сознания;

- непрерывность борьбы с взяточничеством, исключающая кампанейщину;

- комплексность борьбы с взяточничеством, ее направленность на предупреждение взяточничества на всех уровнях и во всех ветвях власти;

- координация деятельности правоохранительных структур и всех органов государственной власти;

- специализация сотрудников правоохранительных органов и специализированная подготовка;

- использование возможностей гражданского общества в предупреждении взяточничества.

Указанные положения могут стать исходными в построении комплекса общесоциальных и специально-профилактических мер борьбы с взяточничеством. При этом применительно к взяточничеству можно выделить следующие направления профилактической деятельности:

а) изучение состояния, структуры и динамики взяточничества и иных коррупционных правонарушений;

б) выявление причин, условий, порождающих эти явления, и факторов, влияющих на них, причем как в негативном, так и в позитивном плане;

в) анализ социальных процессов, происходящих в обществе, на этой основе прогнозирование динамики анализируемых преступлений в будущем и социальное планирование их предупреждения;

г) устранение, а там, где это невозможно, нейтрализация причин и условий, порождающих правонарушения, а также введение в ситуацию факторов, позитивно влияющих на их динамику;

д) выявление лиц, склонных к совершению рассматриваемых преступлений, и оказание на них воспитательного и предупредительного воздействия, а также контроль за лицами, ранее совершившими взяточничество;

е) правовое воспитание населения с учетом состояния законности и правопорядка;

ж) изучение эффективности работы государственных органов и общественных организаций по профилактике взяточничества и коррупции.

Рассуждая о конкретных мероприятиях по предупреждению преступлений, многие юристы справедливо указывают на необходимость проведения, в первую очередь, широкой общесоциальной программы. Так, И.И. Карпец в своих работах неоднократно подчеркивал: «Поскольку преступность - отрицательное социальное явление, постольку в борьбе с ней главное значение имеют социальные мероприятия, направленные на дальнейшее развитие и совершенствование общественных отношений. Естественно, что эти мероприятия не направлены непосредственно против преступности, но эти мероприятия косвенно оказывают существенное влияние на состояние преступности. Преступность преодолевается, прежде всего, путем мероприятий экономического, воспитательного и иного, в том числе правового порядка».

Полагаем, что в предупреждении взяточничества и коррупции могут стать весьма полезными следующие мероприятия общесоциального характера.

Во-первых, требуется принципиальная ревизия государственных функций и повышение эффективности государственного управления общественными процессами. Прямая обязанность государства - создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. Для этого структура исполнительной власти должна быть логично и рационально устроена, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической и иной социальной политики. Государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим, отмечается в Послании Президента Федеральному Собранию на 2002 год. Для чего Президентом, в частности, предложено:

1. модернизировать систему исполнительной власти в целом;

2. создать эффективную и четкую технологию разработки, принятия и исполнения решений, поскольку ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму;

3. провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые;

4. определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной.

Реализация указанных направлений позволит сократить присутствие государства в экономике, социальной сфере, сфере частных интересов граждан, что будет способствовать сокращению возможных сфер проявления коррупции и взяточничеству.

Во-вторых, требуется продолжение экономической реформы. Либерализация рынков, демонополизация услуг и дерегулирование (то есть уменьшение числа правил до необходимого минимума, чтобы защитить конкуренцию, гарантировать прозрачность и ответственность), конечно, уменьшают возможность произвольных и коррупционных действий со стороны должностных лиц государства. Важным является также обеспечение реализации прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров, что дает возможность предпринимателям апеллировать к закону и уменьшает шанс появления поводов к использованию взяток чиновникам как средства защиты своих коммерческих интересов.

В-третьих, необходима активная позиция государства в вопросе о формировании и поддержке институтов гражданского общества в России. Именно гражданское общество, прежде всего, заинтересовано в преодолении коррупции и взяточничества. Способствуя (прежде всего на нормативном уровне) созданию различного рода независимых союзов и ассоциаций (предпринимателей, потребителей, средств массовой информации и т.д.) и привлекая их к решению вопросов борьбы с взяточничеством и коррупцией, государство обеспечит надежный и беспристрастный контроль за соблюдением законодательства и антикоррупционной программы.

В-четвертых, весьма важны в предупреждении взяточничества воспитательные мероприятия, направленные на формирование в общественном сознании мнения о государстве как об организации, призванной обеспечить реализацию гражданами их основных прав и свобод; последовательное внедрение в общественное сознание конституционного принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Мы перечислили далеко не все меры общесоциального характера, способные сыграть позитивную роль в предупреждении взяточничества.

Наряду с ними следовало бы указать на укрепление судебной системы и правоохранительных органов, развитие местного самоуправления, укрепление независимых контрольных структур, реформирование системы государственной службы и т.д. Реализация данных мероприятий оздоровит общую обстановку в стране и станет основанием для проведения в жизнь серии специально-профилактических мероприятий.

Среди них особого внимания, на наш взгляд, заслуживают следующие:

- установление максимальной прозрачности деятельности государственных служащих для общественности, населения, средств массовой информации;

- количественное уменьшение численности государственного аппарата;

- установление достойного содержания государственным и муниципальным служащим из бюджета;

- повышенный контроль за доходами и расходами должностных лиц и членов их семей;

- ограничение на основании ст. 55 Конституции РФ прав и свобод должностных лиц в целях защиты конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина (запрет работы по совместительству, запрет перехода после окончания службы в органы управления коммерческих структур, передача на период выполнения публичной службы своих акций, имущества, вкладов, ценностей в доверительное управление государству и т.д.);

- принятие пакета антикоррупционных законов: «О борьбе с коррупцией», «О регулировании лоббистской деятельности», «О конфискации доходов, приобретенных в результате незаконных сделок», «О государственном контроле над соответствием крупных расходов на потребление декларированным доходам»;

- детальная регламентация служебной этики должностных лиц (за образец можно взять японский этический кодекс полицейского, построенный на основе национальных традиций, отраженных в кодексе чести самурая «Бусидо»);

- ужесточение профессионального отбора при приеме на работу в государственные и муниципальные учреждения;

- повышение государственного и общественного контроля над избирательным процессом;

- последовательная реализация принципа сменяемости должностных

лиц;

- устранение недостатков правоприменительной деятельности при реализации норм уголовного законодательства;

- современное научно-методическое обеспечение деятельности по выявлении, раскрытию, квалификации и предупреждению взяточничества;

- популяризация в средствах массовой информации успешных антикоррупционных программ.

Разумеется, это лишь примерный и неполный перечень мероприятий, способных сократить размах взяточничества в стране. Но и их реализация при наличии четко и недвусмысленно выраженной политической воли способна благотворно сказаться на практике борьбы с взяточничеством.

 

Автор: Гребенюк Р.А.