Правовой режим регулирования государственной собственности в Российской Федерации (статья)

Прежде чем приступить к рассмотрению вопросов регулирования государственной собственности, рассмотрим понятия “государственное управление” и “государственное регулирование”.

Рассмотрение таких понятий как власть, регулирование и управление, является исходной базой научного понимания совокупности общественных отношений, которые складываются в процессе организации представительных и исполнительных органов государственной власти и их деятельности при осуществлении возложенных на них функций.

Думается, нельзя не согласиться с Прокошиным В.А., что “регулирование и управление - понятия не совпадающие. Первое - является разновидностью управления, не связанной с коренными изменениями структуры народного хозяйства. Развитие механизма регулирования в полной мере зависит от управленческой деятельности органов государственной власти. Для регулирования экономики характерны менее дифференцированные отношения элементов государственной власти, в то время как управление представляет собой многообразную деятельность по изменению объема правовых полномочий и перемещению управляемых объектов в нужных для власти направлениях”.

В понимании государственного управления мы исходим из предложенного в литературе широкого его толкования как управления в масштабах общества, “призванного создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально актуального ведения любых видов человеческой деятельности”.

Как отмечалось в докладах участников научно-практической конференции “Государственное управление: проблемы теории, истории, практика, преподавание” - “государственное управление адекватнее всего определить как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на общественные процессы”. В целом субъектом такого управления выступает государство как политико-правовая организация общества.

Таким образом, управление включает в себя юридически властную организацию планирования, прогнозирования, информирования, определения конкретных форм хозяйствования, расстановку и использование управленческих работников. Государственное регулирование есть деятельность государства, направленная на достижение целей и обеспечение согласованного функционирования институтов народовластия.

Что касается правового регулирования государственной собственности, то его можно определить как процесс воздействия государства на общественные отношения по поводу имущества, принадлежащего государству, с помощью юридических норм (норм права).

В условиях становления рыночной экономики происходит перераспределение “удельного веса” функций государственного управления, значимости каждой из них, акцентов в их реализации. Самостоятельность предпринимательских структур как необходимое условие их жизнедеятельности предполагает отказ государства от непосредственного оперативно-распорядительного руководства предприятием, характерного для централизованной экономики. Реализация государственным управлением указанной функции остается актуальной лишь для сравнительно ограниченного круга казенных предприятий. В отношении остальных предприятий (частного сектора, государственных и смешанных акционерных обществ, государственных предприятий, работающих на полном коммерческом расчете) осуществление административного управления по принципу “команда-исполнение” непригодно. Государственное управление этими секторами экономики ведется на основе более гибких косвенных форм и методов. В этой связи возрастает роль регулирования, задающего нормативные рамки деятельности управляемых объектов и оставляющего для них более или менее широкую автономию, самостоятельность в выборе вариантов поведения, способов решения своих задач.

Суммируя изложенное, можно сказать, что государственное регулирование экономики представляет собой систему опосредованного воздействия на поведение хозяйствующих субъектов и тем самым на экономику в целом путем изменения законодательства, системы налогообложения, таможенных пошлин, валютных ресурсов, применения других инструментов ограничения или, наоборот, мотивации той или иной деятельности.

Оптимальное сочетание государственного, рыночного и корпорационного регулирования, адекватное специфическим условиям развития страны на каждом данном этапе, требует органической увязки различных уровней государственного экономического регулирования. Под уровнями понимаются как объекты, так и субъекты регулирования. Объекты государственного регулирования - это макроуровень национальной экономики, а на современном этапе в известной мере и наднациоальный уровень межгосударственных союзов, например, ЕС, мезоуровень отдельных секторов, отраслей и регионов, микроуровень хозяйственных звеньев. Субъекты- это национальные, центральные или федеральные, региональные, муниципальные или коммунальные(местные) органы управления.

Использование различных форм и методов государственного регулирования предполагает гибкость в применении его на различных уровнях (в отношении как субъектов, так и объектов). Общая тенденция децентрализации управления связана с возрастанием роли органов государственной власти субъектов РФ в общей системе государственного регулирования. Уменьшение значения прямых форм административного и бюджетоемких видов экономического государственного регулирования, усиление роли различных рычагов косвенного воздействия государства отразились прежде всего на их влиянии на микроуровень (предприятие), открыв здесь простор действию рыночных регуляторов.

В то же время отдельные, конкурентно способные на мировом рынке национальные фирмы служат объектами селективного вмешательства, так называемой “тонкой настройки”, финансовой “подпитки” в случаях, когда это диктуется национально-государственными интересами.

Государственное регулирование на мезоуровне отрасли или сектора является составной частью промышленной политики, где отрасль и сектор выступают основными звеньями преобразования структуры национальной экономики. Стимулирование и поддержка отдельных отраслей и секторов, так называемых “точек роста”, приоритетных с позиции перспектив социально-экономического и научно-технического развития страны, конкурентоспособности национальной экономики, получили название политики нацеливания.

Изменение диапазона и масштабов государственного вмешательства в экономику, его форм и инструментов на современном этапе напрямую связано с повышением его эффективности и качества. Западные экономисты отмечают возрастающее значение качественных особенностей системы государственного регулирования. Так, Ж. и Г. Бремоны подчеркивают, что при всех существенных различиях систем государственного вмешательства в США и Японии им присуща одна важная общая черта - акцент делается на эффективность такого вмешательства.

К факторам, определяющим качество и эффективность государственного регулирования, относятся прежде всего наличие сильной государственной власти в ее разных ветвях: законодательной, исполнительной и судебной, эффективной системы государственных институтов вообще и институтов регулирования в частности.

Институциональные структуры государственного регулирования включают политико-административные органы, механизм посредничества и агрегирования интересов, существующих в различных странах, и институты, обеспечивающие взаимодействие первых со вторыми.

Сочетание методов прямого государственного управления предприятиями государственного сектора, косвенного регулирования деятельности государственных корпораций, управление государством своим пакетом, в том числе контрольным, в смешанных государственно-частных структурах, регулирование отдельных функций частного капитала с помощью государственно-правовых норм, финансовой, денежно-кредитной промышленной политикой - позволяет государству реализовать свои функции как собственника и предпринимателя, а также регулятора социально-экономическими процессами, включая создание условий для активной реализации потенциала рыночного механизма.

Рассмотрим теперь систему субъектов регулирования государственной собственности.

Согласно Конституции государственная власть в Российской Федерации организована и функционирует на базе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (есть еще президентская, которая отчасти выступает как законодательная, отчасти как верховная исполнительная). Применительно к управлению государственной собственностью основной функцией органов законодательной власти является принятие законов о собственности и утверждение бюджета. При этом органы исполнительной власти обеспечивают организационную и распорядительную деятельность по исполнению законов, органы судебной власти - отправление правосудия.

Важнейшая роль в управлении государственной собственностью принадлежит системе федеральных органов исполнительной власти, в которую входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти; государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, Российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации.

Министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства деятельность в этой сфере иных государственных органов исполнительной власти. Государственные комитеты и федеральные комиссии России - это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесеннным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения.

Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации, которому предоставлено право управления федеральной собственностью.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 году, управление и распоряжение государственной собственностью осуществляют Президент и Правительство РФ на основе и во исполнение федеральных законов, принимаемых Парламентом РФ.

Президент РФ обладает широким кругом полномочий, предусматриваемых в Конституции РФ, определяющих его статус как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции, в том числе полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти, и полномочия, в связи с деятельностью Правительства РФ.

Так, Президент РФ имеет право председательствовать на заседании Правительства, издавать указы, определяющие основные направления деятельности Правительства РФ; может отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, Федеральным законам и указам Президента. Президент РФ обладает широкими правами в сфере создания нормативно-правовой базы экономических реформ.

Правительство Российской Федерации - как высший орган федеральной исполнительной власти- осуществляет государственное управление, в том числе государственной собственностью, как непосредственно, так и через создаваемые им органы исполнительной власти в лице министерств и ведомств.

Одна из важнейших функций Правительства - это регулирование рынка. Во всех рыночных странах правительство контролирует правовые институты, обусловливающие работу рыночного механизма. Правительство управляет денежно-кредитной системой, на которой строятся все рыночные операции. Кроме того, в большинстве стран правительство обеспечивает соблюдение законодательства о рыночной конкуренции, цель которого - предотвратить бесчестные методы ведения бизнеса, а также не допустить возникновения монополий или по крайней мере регламентировать их деятельность.

По мнению Дж.Сакс, другой важной функцией правительства является восполнение недостатков рыночной системы, т.к. в определенных сферах экономики рынок отказывается обеспечивать общественное благосостояние. Чаще всего это происходит там, где права собственности нечетко определены или где у частных собственников отсутствуют стимулы к использованию своих ресурсов в интересах общества.

Осуществляя процесс управления госсобственностью, Правительство вступает во взаимоотношения:

- с федеральными органами государственного управления;

- с органами государственного управления субъектов РФ;

- государственными предприятиями и учреждениями или акционерными обществами с государственным участием.

В этой связи прежде всего необходимо отметить роль Правительства РФ, который обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти, взаимодействие органов власти Федерации ее субъектов. Указами Президента оформляются его решения, имеющие нормативный характер, т.е. предписания по госсобственности, рассчитанные на постоянное или многократное действие. Так, например, к числу важнейших президентских предписаний, сыгравших существенную роль в рефомировании государственной собственности, следует отнести указы “Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества” (№ 721), “О реформе государственных предприятий”, “Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий” и ряд других.

В феврале 1994 года Правительством РФ была предпринята попытка урегулировать взаимоотношения структур исполнительной власти и определения их полномочий в части управления и распоряжения государственной собственностью в принятом им Постановлении от 10 февраля 1994 года № 96 “О делегировании полномочий Правительства РФ органам исполнительной власти по управлению и распоряжению государственным имуществом”.

Указанным документом установлено, что решения о создании и ликвидации относящихся к федеральной собственности государственных предприятий принимаются Правительством Российской Федерации на основании совместного представления Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом (в настоящее время- Мингосимущество РФ), Министерства экономики Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, на который в соответствии с действующим законодательством возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления). При этом:

1) к компетенции Мингосимущества РФ наряду с другими полномочиями, предоставленными ему законодательством Российской Федерации, отнесены:

- осуществление юридических действий, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией федеральных предприятий;

- передачу в установленном порядке государственного имущества, относящегося к государственной собственности, в полное хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, пользование юридическим лицам на основе заключаемых с ними договоров;

- контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности государственного имущества, закрепленного за федеральными предприятиями на праве хозяйственного ведения, за федеральными государственными учреждениями на праве оперативного управления, а также переданного в установленном порядке иным лицам;

2) к компетенции федеральных органов исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления) отнесены:

- утверждение уставов федеральных предприятий в соответствии с типовым уставом, утвержденным Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Мингосимущества РФ);

- назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных предприятий, заключение, изменение и расторжение контрактов с этими руководителями в порядке установленном действующим законодательством.

Данным Постановлением также установлено, что учредителями от имени государства в предприятиях, создаваемых с участием иных лиц, выступают Министерство Российской Федерации по управлению государственным имуществом и Российский Фонд федерального имущества по решению Правительства Российской Федерации. Представители государства в указанных предприятиях назначаются Правительством Российской Федерации или по его поручению - Мингосимуществом РФ или Российским фондом федерального имущества.

Вместе с тем, сложившаяся к настоящему времени организация государственного управления все еще недостаточно приспособлена к проведению целенаправленной экономической политики. Одна из причин такого положения заключается в распыленности управления по разным министерствам и ведомствам, в соответствии с теми или иными направлениями экономической политики, что неизбежно ведет к дублированию функций и полномочий при одновременном снижении ответственности. Другая - в слабой межведомственной координации и в противоречивых действиях различных ведомств при реализации тех или иных мер экономической политики.

Рассмотрим на конкретном примере. Согласно действующему законодательству Мингосимущество РФ должно быть главным государственным органом, ответственным за управление преобразованием форм собственности. Это означает, что в данной сфере Мингосимущество РФ координирует и контролирует деятельность Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку по управлению государственным пакетами акций, Российского фонда федерального имущества по продаже находящихся в государственной собственности пакетов акций, Федеральной службы по несостоятельности (банкротству) и финансовому оздоровлению неплатежеспособных предприятий в ходе приватизации, принятию других управленческих решений в отношении неплатежеспособных предприятий.

Вместе с тем, за последние время законодательными органами РФ приняты ряд правовых актов, выводящих из-под юрисдикции Мингосимущества РФ федеральное имущество предприятий и учреждений Банка России, железнодорожного транспорта, образования, культуры, военно-промышленного комплекса, аграрного сектора и т.д. Если учесть, что по действующему законодательству часть федеральной собственности, составляющая богатства континентального шельфа морской экономической зоны, некоторые виды вооружений, памятники истории и культуры и т.п. изъяты из имущественного оборота и управляются напрямую соответствующими министерствами и ведомствами, налицо факт разрыва функций управления и распоряжения государственным имуществом между многочисленными органами федеральной исполнительной власти. Проблема усугубляется тем, что одновременно происходит процесс разграничения собственности по юридическим лицам, между Российской Федерацией и ее субъектами, а пакеты акций приватизированных предприятий на компенсационной основе передаются субъектам Федерации..

Разрозненность управления государственной собственностью, развитие отраслевого подхода имеет целый ряд негативных последствий.

1. Правовые. Нарушается ст.295 ГК РФ, согласно которой собственник имущества (в данном случае его представитель - Мингосимущество РФ) решает вопросы реорганизаций предприятий, дает (не дает) согласие на продажу недвижимого имущества, сдачу его в аренду, залог, внесение вклада в уставный капитал и т.д.

2. Экономические. Многосубъектность управления государственной собственностью возвращает ей статус “ничейной” собственности, за которую фактически никто не несет ответственности.

3. Управленческие. Отсутствует единая политика управления и распоряжения государственной собственностью, своего рода “правила игры”, общие для всех объектов, независимо от отраслевой принадлежности; обратная связь от объекта к субъекту управления. Ввиду этого затруднена корректировка, устранение негативных последствий различных управляющих воздействий. Усиление фактора ведомственности в управлении государственной собственностью усиливает командно-административные методы управления экономикой.

4. Политические. Упор на отраслевой подход ущемляет права регионов и ограничивает их функции в управлении и распоряжении государственной собственностью, что в условиях федеративного государства приводит к усилению политической нестабильности и регионального сепаратизма.

Как правильно было отмечено в докладе “Стратегия реформирования экономики России”, повышение действенности системы государственного регулирования в решающей степени зависит от коренных преобразований в организационной структуре управления экономикой страны, от реорганизации системы государственной службы. К основным принципам организации деятельности отраслевых и межотраслевых органов федерального правительства можно отнести:

- соответствие организационных звеньев задачам разработки и осуществления промышленной, инвестиционной и научно-технической политики, институциональных и экономических реформ;

- обеспечение эффективного организационного взаимодействия центральных и региональных органов;

- отделение функций государственного управления и регулирования от хозяйственных, с учетом изменения структуры собственности и новых форм управления в государственном секторе;

- обеспечение надежности и устойчивости структуры государственного управления;

- преодоление неоправданного разнобоя в статусе, построении и характере деятельности правительственных органов, подразделений и служб с тем, чтобы отладить все рычаги государственного регулирования.

Проблемы Российской государственности, управления, развития рыночных отношений были предметом обсуждения на Международном семинаре “Государственные и рыночные структуры в посттоталитарном обществе”.

Центральное место заняло обсуждение проблемы, выдвинутой в выступлении доктора юридических наук Яковлева В.Ф., председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, о необходимости обоснования и выработки нового типа, стиля и форм взаимоотношений государства, его органов и служб с рыночными структурами. Этот тип взаимоотношений, включающий, в частности, экономические и правовые регуляторы, может сложиться как эффективный при особом внимании со стороны государства к становлению и развитию всех форм собственности, сохранении решающей роли государственной собственности. Он напомнил, что в такой стране развитой рыночной экономики, как США, одна пятая национального дохода расходуется на потребление непосредственно государством.

Были сформулированы в связи с этой проблемой три взаимосвязанные задачи. Первая из них- создание рыночного законодательства с учетом опыта Российского государства в поддержке социально ориентированного рынка через регулирование цен, введение системы ответственности субъектов рынка за цели и результаты деятельности, стимулов и ограничений.

Вторая задача, приковавшая внимание всех последующих выступающих, но обсуждаемая с неоднозначных позиций,- формирования стиля управленческой власти.

По мнению Яковлева В.Ф., источник коррупции лежит в стиле управленческой власти, где чиновник исполняет не нормы закона, а волю вышестоящего начальника, реализуя при этом свой личный интерес в зависимости от уровня гражданской позиции.

В стиле исполнительной власти центральной, определяющей, чертой является закон, государственный интерес, личная заинтересованность чиновника в точном и повсеместном исполнении закона. Изменяться должны функции государственных и коммерческих структур при сохранении сильного государства, адекватно функциям будет развиваться стиль, применяться совокупность новых методов работы.

Третья задача- обслуживание первых двух. Кратко ее можно сформулировать так- выработка системы судебного регулирования, в том числе в системе государственной службы. Большое внимание было уделено раскрытию социальной, экономической и политической функции государства и рынка в гражданском демократическом обществе.

Государственные органы утратили старые рычаги и инструменты управления, но не смогли выработать новый эффективный механизм распределения ответственности за решения, принимаемые в процессе управления, и распоряжения объектами федеральной собственности.

Думается, нельзя не согласиться с мнением Б.Мильнер, что “ основные причины потери управляемости государственным сектором экономики носят институциональный характер и связаны с тем, что:

- дезорганизованы системы заказов и закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд;

- не налажена система государственных контрактов;

- отсутствует нормативная база, определяющая требования к управлению государственными предприятиями;

- не выработаны учредительные документы унитарных предприятий, в которых должны быть учтены отраслевые и региональные особенности, а также интересы экономической безопасности страны;

- отсутствуют нормативно-правовые рамки поведения представителей государства при регулировании таких процессов, как распределение прибыли предприятий с государственным участием, обеспечение федеральных гарантий для получения внебюджетных кредитов и инвестиций;

- раздроблены функции управления и распоряжения государственным имуществом между многочисленными федеральными органами исполнительной власти;

- отсутствует целостная система подготовки управляющих государственными пакетами акций”.

При этом, все негативные последствия плохо налаженной, неупорядоченной, малоэффективной системы управления проявляются на уровне субъектов хозяйствования, являющимся как государственными, так и управляемыми с участием представителей государства в акционерных обществах.

Во-первых, изменение форм собственности, стремительное акционирование не сопровождалось применением форм и методов эффективного управления новыми субъектами хозяйствования.

Во-вторых, продолжается и даже усиливается процесс организационной и финансовой деформации предприятий. По данным Министерства экономики РФ, в 1996 года доля убыточных предприятий в промышленности возросла с 35 до 43%. Общая сумма убытков в промышленности, строительстве и на транспорте составила 79,7 трлн.руб. и возросла по сравнению с 1995 годом в 3,6 раза.

Таким образом, государственный сектор оказался самым неуправляемым. Государство, оставаясь, наиболее крупным собственником, не способно эффективно управлять своим имуществом. Практически не оправдали себя хозяйственное ведение как форма реализации государственной собственности, институт представителей государства в акционерных обществах с соответствующими пакетами акций. Государство как собственник не разработало обоснованную стратегию управления своим имуществом, оно не стало “стратегическим собственником”.

Говоря о правовом режиме регулирования государственной собственности, невозможно обойти вопросы приватизации государственной собственности. Огромный пакет документов, регламентирующих порядок и способы приватизации государственной собственности в РФ занимают особое место в законодательстве Российской Федерации в сфере управления и распоряжения государственной собственностью.

Согласно ст.1 Закона РСФСР “О приватизации государственных и муниципальных предприятий” под приватизацией понимается приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия, а также оборудование, здания, сооружения, лицензии, патенты, другие материальные и не материальные активы ликвидированных предприятий и их подразделений, долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ), принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.

Закон предусматривал для его реализации создание государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий, которая должна разрабатываться Советом Министров РСФСР и утверждаться Верховным Советом РСФСР не позже чем за месяц до обсуждения в первом чтении закона о республиканском бюджете РСФСР. Программа должна разрабатываться на три ближайших года и состоять из заданий на текущий год и прогноза на два последующих.

В соответствие с указанным Законом была утверждена Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий, которая содержит:

- перечень объектов (групп объектов) государственной собственности, намеченных к приватизации, обоснование их выбора;

- требования к местным программам приватизации;

- задания органам государственной власти и управления по приватизации государственного имущества;

- определение предпочтительных способов приватизации и форм платежа, льгот членам трудовых коллективов приватизируемых предприятий;

- условия кредитования и размер кредитных ресурсов, которые предполагается использовать для приватизации;

- величину суммы приватизационных вкладов, распределяемых среди граждан РСФСР в планируемом периоде, и размер вклада на одного получателя;

- условия использования при приватизации иностранных инвестиций;

- прогноз поступлений средств от приватизации в данный период и нормативы их распределения в республиканский бюджет РСФСР, бюджеты республик в составе РСФСР, местные бюджеты, внебюджетные фонды и на другие цели;

- порядок взаиморасчетов фондов имущества разного уровня между собой и с соответствующими бюджетами по всем видам платежных средств;

- перечень, сроки и порядок образования за счет средств, полученных от приватизации, целевых фондов для инвестирования в наиболее отсталых в социально-экономическом развитии регионах РСФСР, структурной перестройки народного хозяйства, восстановление природной Среды и других целей.

В программе устанавливался перечень государственных предприятий, объединений или их подразделений, не подлежащих приватизации. Указанный перечень подлежит согласованию с субъектами федерации и утверждается Верховным Советом РСФСР.

Согласно данному закону для осуществления приватизации был создан Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом - Госкомимущество РСФСР (в редакции закона РФ “О приватизации...”, в настоящее время- Мингосимущество РФ).

Для проведения единой государственной политики приватизации Госкомимущество РСФСР:

- разрабатывает и представляет Совету Министров РСФСР проект Государственной программы приватизации, ежегодные изменения и дополнения к ней, а также проекты законов и других нормативных актов по приватизации;

- организует и контролирует реализацию указанной программы;

- ежегодно отчитывается о выполнении программы перед Верховным Советом РСФСР;

- обобщает предложения по приватизации, поступившие от местных Советов народных депутатов, трудовых коллективов, общественных организаций (объединений), министерств и ведомств;

- устанавливает систему премирования работников органов государственного управления и местной администрации по итогам выполнения Государственной программы приватизации;

- осуществляет через свои территориальные агентства методическое руководство и контроль за проведением приватизации;

- создает комиссии по приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности РСФСР;

- принимает решения о приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности РСФСР, осуществляет необходимые преобразования их организационно-правовой формы и передает свидетельства о собственности на них для продажи Российскому фонду федерального имущества;

- содействует созданию инвестиционных фондов и холдинговых компаний.

Госкомимущество РФ также готовит предложения по разграничению государственной собственности на собственность РФ, государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность.

Приватизацию имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, организуют комитеты по управлению имуществом, входящие в состав соответствующих органов управления, местной администрации.

Продавцами приватизируемых государственных предприятий, находящихся в собственности РФ, а также принадлежащих долей (паев, акций) в капитале предприятий признаются только Российский фонд федерального имущества и назначенные им представители.

Другой орган, который был создан в соответствии с Законом РСФСР “О приватизации...” был Российский Фонд федерального имущества. Фонд был создан по решению Президиума Верховного Совета РСФСР и подотчетен ему и Верховному Совету РСФСР. В свою очередь, Фонд создавал на местах свои отделения.

Принятый 21.07.97 г. Госдумой федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” в основном сохранил положения указанного выше закона.

Вместе с тем, принятие Закона РСФСР “О приватизации государственных и муниципальных предприятий” и Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий не могли решить проблему разгосударствления государственной собственности. В целях восполнения пробелов законодательства о приватизации, был издан большой круг правовых актов, регулирующих процессы приватизации в РСФСР - поправок к закону, постановлений Верховного Совета, его Президиума, указов Президента, постановлений правительства. Среди них Закон РСФСР “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР” от 5.06.91 г., Закон РСФСР “Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР” от 3 июля 1991г., Постановление Верховного Совета РСФСР ”О внесении изменений и дополнений в некоторые решения Верховного Совета Российской Федерации по вопросам приватизации государственных и муниципальных предприятий” от 1 июля 1993 г., Постановление Верховного Совета РСФСР “Об особенностях преобразования в акционерные общества кооперативно-государственных (государственно-кооперативных) предприятий и организаций и их объединений в агропромышленном комплексе” от 1 июля 1993 г.

Президент РФ также активно участвовал в регулировании процесса приватизации путем издания указов. Среди них Указ Президента РФ “Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий” от 29 января 1992 г. с семью приложениями к нему. Данными документами урегулированы многие вопросы приватизации предприятий.

Довольно много указов было принято Президентом по вопросам чековой приватизации. К их числу относятся Указы Президента РФ “О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации “ от 14.08.92г., “О развитии системы приватизационных чеков в Российской Федерации” от 14.10.92г., “О продаже объектов приватизации за приватизационные чеки” от 16.11.92г., “О расширении возможностей участия населения в специализированных чековых аукционах” от 31.12.92г., “О дополнительных мерах по защите граждан России на участие в приватизации” от 26.07.93г., “О мерах по обеспечению прав акционеров” от 27.10.93г. и другие.

Издавались указы и по приватизации государственных предприятий определенных отраслей либо даже отдельных предприятий.

Были также приняты указы о разгосударствлении предприятий угольной промышленности и других отраслей и конкретных предприятий.

Большой пакет документов по вопросам приватизации был принят Правительством РФ.

Принимали правовые акты по вопросам приватизации государственных предприятий Госкомимущество РФ и Российский Фонд федерального имущества. Назовем только некоторые из них. 1 июля 1994 года Госкомимущество РФ утвердил “Порядок контроля за деятельностью специализированных инвестиционных фондов приватизации и управляющих этих фондов, а также приостановление действия и отзыва выданной им лицензии”. 27 июля 1992 года Госкомимущество РФ утвердил “Положение о закрытой подписке на акции при приватизации государственных и муниципальных предприятий”.

Вместе с тем, как показала практика приватизации в Российской Федерации, изменение форм собственности как таковое не оказывает прямого воздействия на эффективность производства. Дело не только и не столько в форме собственности, сколько в основанном на ней характере управления. Повышение эффективности производства происходит тогда, когда изменение форм собственности сопровождается изменением системы управления.