Политические тенденции реформ государственного управления. Перспективы политического развития России
Американский политолог 3. Бжезинский так характеризовал состояние российской государственности в 90-х гг.: «Россия, что едва ли требует напоминания, остается крупным геостратегическим действующим лицом j несмотря на ослабленную государственность и, возможно, затяжное нездоровье».
Первыми шагами по укреплению Российской государственности стало издание Президентом Указов: «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» № 849 от 13.05.2000, «О Государственном совете Российской Федерации» №1602 от 01.09.2000, принятие нового федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», и внесение летом 2000 года поправок и изменений, в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации».
Указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» отвечал духу того времени и имел положительное влияние на укрепление президентской вертикали, но несмотря на свои положительные качества, он не может не вызвать нареканий по ряду причин: во -первых, государственные решения такого ранга должны приниматься в виде законов; во-вторых, меняется система государственного управления: « создается некий промежуточный этаж государственной власти, на котором располагаются: власть Президента, представитель «независимой» прокуратуры, Министерства внутренних дел, по налогам и сборам, Федеральной службы налоговой полиции и др. Возникают весьма серьезные сомнения в конституционности подобной модели, « необходимо, чтобы это соответствовало конституционной модели устройства страны, прежде всего статьям 10 и 11 Конституции Российской Федерации».
Новые взгляды на институт федеративных отношений в России На сегодняшний день существует множество подходов к реализации идеи федерализма. Рассматриваются теоретические вопросы федерализма, проблемы договорных процессов, статусной асимметричности регионов, разбалансированности отношений «федерация-регион» и т.д. Подходы с точки зрения экономической обоснованности и рациональности федерализма нашли свое отражение в работах: В. Кокова, В. Лексина и т.д. Экономические принципы превалируют над политическими при субъектном районировании регионов в системе федеративных отношений считает, например, Александр Потемкин - доктор экономических наук. На наш взгляд, при определении федеративной политики, в том числе и при выборе количества субъектного состава, экономический блок рассматривается в первую очередь. Однако, при этом не стоит умолять значимость государственно-политических причин реформирования федеративной политики. С политической точки зрения федеративные отношение это прежде всего есть своего рода модель принципа разделения властей регионального и федерального уровней. То есть, так называемое вертикальное разделение властей.
В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года Владимир Путин так обрисовывает задачу реформирования института федеративных отношений: «Следующая по значимости крупная задача в сфере государственного строительства - это укрепление Федерации. При этом, главный результат, которого мы добиваемся - это построение эффективного государства в существующих границах. При этом, следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а, в конечном счете, ради роста благосостояния людей. Конечно, процесс объединения субъектов Федерации дело сложное, но иначе мы не сможем сконцентрировать ресурсы государства для управления огромной и уникальной по своему составу территорией. Ведь многие субъекты у нас являются сложноподчиненными, проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетных сферах) возникают постоянно. Однако вся энергия пока что уходит на споры и согласования».
Первой попыткой модернизации федеративных отношений путем реализации возможности Президента отстранять руководителей регионов, не справляющихся со своими обязанностями, было внесение поправок в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в 2000 году. Однако, сам механизм вмешательства федеральной власти получился довольно громоздким, а на фоне решения Конституционного Суда РФ № 9-П от 12.04.2002 о том, что отстранение главы исполнительной власти региона или роспуск законодательного (представительного) органа возможен лишь при двое кратном нарушении ими Конституции РФ, при наличии соответствующих судебных решений и при заключении самого Конституционного Суда РФ, делает вмешательство Президента РФ практически не дееспособным.
Таким образом, возможность контролировать и оперативно влиять на исполнительную власть в регионах не была реализована.
13 сентября 2004 года ВВ. Путин предложил избирать руководителей субъектов Российской Федерации законодательными органами соответствующих регионов по представлению Президента России. 3 декабря 2004 года данный законопроект был успешно принят Государственной Думой, а 8 декабря одобрен Советом Федерации и подписан Президентом 11 декабря 2004 года. По сути, это было последним логическим шагом по окончательной модернизации закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года №184-Ф3.Новый закон устанавливает право наделения высшего должностного лица субъекта федерации соответствующими полномочиями, причем высшим должностным лицом считается руководитель именно исполнительной власти (п.2 п/п «а», п.З п/п «аl»). Так, может быть, не явно федеральный центр расставляет акценты на предстоящее обозримое будущее. Закон не предусматривает отныне выборов региональных руководителей. Высшее должностное лицо утверждается региональным парламентом. В случае троекратного отклонения региональным парламентом предложенной кандидатуры Президент имеет право распустить парламент, либо назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица региона. В новом законе подписанным Президентом РФ 11 декабря 2004 года, увеличивается срок исполнения полномочий регионального лидерах 4 до 5 лет, повышаются властные полномочия руководителя региона, в т.ч. по координации силовых структур, которые до сегодняшнего момента подчинялись лишь федеральным ведомствам.
Рассмотрим юридически-правовую сторону законодательной инициативы Президента. Позволяет ли Конституция РФ принять данные изменения, не выходя за ее рамки?! Статья 71 Конституции РФ гласит: В ведении Российской федерации находятся: е) установление основ федеральной политики (здесь и далее на этой стр. выделено Д.К.) и федеральные программы, в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской федерации. Ст. 77 (п.1): Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Ст. 80 (п.З): Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Таким образом, мы видим, что рассматриваемый нами президентский законопроект находится в строго конституционном поле и не содержит каких-либо ограничений для его принятия. Данный факт лишний раз доказывает, что положения Конституции позволяют Президенту Росси выходить далеко за ее рамки на законных основаниях, при этом не внося поправок в Основной закон. «Используя недостатки Конституции в четком определении полномочий институтов власти, Президент России еще больше расширяет свои права»,- считает Роберт Евзеров, доктор исторических наук, главный научный сотрудник Института сравнительной политологии РАН.
Отчасти, все-таки, данная законодательная инициатива является превентивной мерой по предупреждению событий, подобных случившимся в Беслане 1 сентября 2004 года, когда террористы захватили большое количество заложников, и вследствие дезорганизации исполнительной власти данного региона, в т.ч. силовых структур, не удалось избежать большого числа жертв.
В действительности же, по сути дела, принятие закона №159-ФЗ от 11 декабря 2004 года явилось третьим заключительным этапом кремлевской политики, растянувшимся на пять лет, по централизации государственной исполнительной власти:
- первым этапом было организация института полномочных представителей Президента в федеральных округах, т.е. насаждение «государева ока», «вытеснение» региональных лидеров из Совета Федерации, в т.ч. и лишение их неприкосновенности. Реализация первой попытки, путем внесения поправок в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», дать право Президенту России отстранять губернаторов от занимаемой должности.
- второй этап был апробацией результатов первого этапа, а также ознаменовался принятием изменений, в середине 2002 года, в избирательное законодательство, по которым минимум половина депутатов региональных парламентов должна была избираться по партийным спискам. Это, по всей видимости, должно было обеспечить поддержку Кремля путем прохождение в них региональных отделений партии «Единая Россия», лояльной Президенту.
- третий этап - окончательное крепление единства вертикали исполнительной власти, вступил в свою фазу уже после того, как региональные политические элиты свыклись с мыслью о том, что централизация исполнительной власти в России на данном историческом периоде неотвратима. Ознаменовался этот этап принятием Федерального закона Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Обоснованным выглядит выступление представителя Президент Российской Федерации в Государственной Думе Александра Косопкина, о том, что «Законопроект логически развивает положение части 2 статьи 77 Конституции о единстве системы исполнительной власти в стране по вертикали».
Совсем недавно на протяжении 90-х годов можно было наблюдать, как оппозиционные губернаторы регионов, выбранные при широкой материальной и социальной поддержке оппозиционных сил, провоцировали федеральную власть на принятие непопулярных мер в отношении региона. Тем самым они «подставляли» тем самым Президента и сваливали всю вину за негативные результаты своей работы на него, либо «сталкивали лбами» население и федеральные органы государственной власти, зарабатывая тем самым для себя политические дивиденды. Следует отметить, что особенно активизировалась так называемая «деятельность» в период предвыборных кампаний в регионе, и в итоге всех этих политических игр, страдали простые люди.
Данный закон, №159-ФЗ от 11 декабря 2004 года, повысит степень ответственности Президента Российской Федерации за происходящие события в том или ином регионе страны. Предлагая «своего человека» на должность мэра, пост губернатора области, края или Президента национальной республики, Президент России тем самым как бы встраивает региональную исполнительную власть в общий федеральный стержень государственной власти. При этом совершенно очевидно просматривается дальнейшее повышение оперативности управления регионами, возможность Президента РФ мобильно принимать меры по отношению к тому или иному руководителю, не справляющемуся со своими обязанностями должным образом.
Последние меры Президента, направленные на укрепление механизма государственного управления не являются конъюнктурными либо, тем более, авторитарными, как отражается в западной прессе. Предпринятые Президентом меры в сторону упорядочивания вертикали исполнительной власти выстраиваются в последовательную цепочку продуманных действий. Еще в 1999 году в послании Федеральному Собранию Владимир Путин отмечал: «Как показывает опыт, именно несогласованность действий, а подчас и прямая конфронтация ветвей власти становится серьезным препятствием на пути строительства сильного государства, на пути достижения политической к общественной стабильности. Именно «дефицит» согласия, выразившийся в хроническом противостоянии исполнительной и законодательной ветвей власти, стал причиной, не позволившей последовательно проводить реформы».
На наш взгляд пакет поправок в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» обладает следующим набором преимуществ:
1. Повышается интеграция и степень взаимодействия региональной исполнительной и законодательной властей;
2. Глава региональной исполнительной власти - высшее должностное лицо получает более широкий спектр государственных полномочий; способствующих более эффективной реализации его прямых обязанностей;
3. Лидер региона будет иметь двойную ответственность: перед региональным Парламентом и Президентом Российской Федерации, что исключит конфронтации ветвей и уровней власти;
4. Президент России берет на себя дополнительную ответственность за происходящие события на местах, при этом сводится к минимуму необоснованное перекладывание ответственности федеральной власти на региональную;
5. Повышается оперативность управления регионами;
6. Обозначается соответствие в формировании между государственной исполнительной федеральной властью и региональной исполнительной властью;
7. Экономятся значительные бюджетные средства регионов на проведение предвыборных кампаний.
Интересно отметить, что некоторые Уставы (Основные законы) субъектов Федерации уже имели прописанный механизм согласования назначения вторых и третьих лиц исполнительной власти региона с местным парламентом.
Конституционный Суд Российской Федерации еще в своем постановлении от 10 декабря 1997 года на запрос Президента РФ о проверке конституционности положений Устава Тамбовской области, касающихся согласований с Законодательным собранием назначения вице-губернатора и первых заместителей губернатора, дал четкое определение того, что данная процедура совершенно однозначно находится в правовом поле Конституции России, способствует укреплению системы сдержек и противовесов, а так же содействует более слаженному взаимодействию законодательной и исполнительной властей.
Разбивает миф о стремлении Владимира Путина к укреплению своей личной власти интервью Владислава Суркова - заместителя Главы администрации Президента РФ, данное 29 сентября 2004 года газете Комсомольская правда: «Путин укрепляет государство, а не себя. Его авторитет и так достаточно высок, и у него нет проблем в отношениях с региональными лидерами. А новая схема заработает не вдруг и не для Путина лично. Предстоит переходный период, который растянется на несколько лет».
Однако, следует понимать и то, что увеличение управленческих функций Президента, по всей видимости, неизбежно приведет к увеличению численности администрации Президента РФ, разрастанию аппаратов представителей Президента РФ в органах государственной федеральной и региональной власти, а также аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также возможно к образованию новых надзорных органов по контролю над исполнением федеральных законов и указов Президента России.
Правда, необходимость сохранения института полпредов Президента в федеральных округах встает под вопрос, так как в данном случае федеральные округа становятся избыточным звеном управления. « По окончании полномочий избранных губернаторов власть может отказаться от института полномочных представителей президента в федеральных округах, поскольку со временем в нем просто отпадет необходимость», - считает глава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Александр Вешняков.
Новая система организации государственной власти на местах может создать ряд других политических и административных проблем.
Во-первых, федеральная власть получает возможность распускать региональные парламенты, в соответствующих случаях, указанных в законе, а это затрагивает вопрос сохранения принципа разделения властей в регионах, закрепленного Конституцией Российской Федерации. Может сложиться такая ситуация, что в случае существования в регионе двухпалатного парламента одна из палат проголосует за утверждение лидера региона, даже на совместном заседании палат, а другая против, ведь разгону подлежат обе палаты. Вернее, на наш взгляд, надо было бы назначать губернаторов президентом, но исключить из процесса назначения законодательные собрания. Подобное происходит во Франции и Японии, где префекты - руководители региональной государственной власти назначаются правительством страны. Либо как в Италии, в которой в каждую область направляется комиссар правительства, который взаимодействует с местными выборными советами, а противоречия между ними разрешаются в Конституционном Суде.
Во-вторых, закон не уточняет предъявляемые требования к кандидату, такие как срок оседлости в данном регионе, наличие высшего образования, количество возможных сроков замещения должности и т.д.
В-третьих, нарушается «принцип не вхождения президента» ни в одну из ветвей власти: законодательную, исполнительную и судебную. Теперь Президент фактически напрямую формирует исполнительную региональную власть и в значительной степени влияет на законодательную власть. Хотя в Основном законе сказано, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Возможно, необходима юридическая корректировка Конституции, в том смысле, к какой же ветви власти относится Президент? Хотя это уже становится, очевидно, что президентская вертикаль больше тяготеет к исполнительной власти. Федеральный принцип разделения властей становится более «мягким и расплывчатым». Президент является главой государства и гарантом Конституции, согласно основному закону. Таким образом, последствия рассматриваемого закона можно рассматривать, с юридической точки зрения, либо как вывод глав исполнительной власти регионов, (кстати теперь им присвоен статус высшего должностного лица, что уже показывает доминирование исполнительной власти, из общей вертикали исполнительной власти), либо понижение статуса Председателя Правительства РФ, т.к. верхняя точка должностных исполнительных функций замыкается на Президенте.
В четвертых, есть мнение, что « региональные парламенты станут играть роль обкомов КПСС, которые в советские времена дружно голосовали за спущенные сверху кандидатуры первых секретарей». Хотя, если рассматривать высказанное мнение в смысле отступления от принципов демократии и федерализма - это минус, а если в контексте той политической стабильности и уровня безопасности в государстве, которые были в советские времена, то напротив.
Проблемы избыточного числа регионов во многом схожи с избыточными степенями свободы отдельно взятого субъекта Федерации. Однако, корни этой проблемы затрагивают и экономический блок; а именно, если рядом территориально соседствуют дотационный регион и регион донор, то, если упростить схему движения налогов, она будет выглядеть так: сначала регион донор перечисляет налоги в федеральный центр, а затем, условно говоря, эти средства из федерального бюджета поступают в виде субвенций в дотационный регион. Укрупнив регионы, в частности, и по схеме: «1-2 региона донора + 1 регион дотационный», можно добиться значительных экономических выгод. Кстати, по такой схеме и начинается процесс объединения Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов. Давайте остановимся на политическом аспекте данной реформы. Действительно, даже в советские времена, автономные округа входили в состав краев и областей, а автономные области в край. При этом автономные социалистические государства, в составе РСФСР их было 16, назывались государствами. Автономные округа и автономные области имели уже более низкий статус самостоятельности, не говоря уже об областях напрямую входящих в РСФСР. Теперь же все бывшие автономные республики, края и области уравнены в статусе по Конституции 1993 года. О таких полномочиях, которые имели руководители субъектов Федерации до недавнего времени, первые секретари автономных республик, краев и областей даже и мечтать не могли. При этом объединение регионов вообще примерно в равнозначные субъекты по социально-экономическому положению довольно рационалистическое предложение.
Вопрос укрупнения национально-территориальных структур достаточно сложный, и для его реализации должен быть разработан специальный, индивидуальный для каждой национальной республики или округа механизм. Но при этом, следует учитывать, что сам принцип права народов на самоопределения вживался очень часто искусственно и нарочито во времена советского тоталитаризма, а на основе таких привитых апробаций производилось административно-территориальное деление. Иначе как можно объяснить, например, создание Еврейской автономной области в Хабаровском крае на границе с Китаем? Или, например, в Дагестане были собраны десятки народностей. Очевидно очень важно разводить, понятия национального суверенитета и уважения историко-культурных традиций с территориальным суверенитетом. Федеративным субъект может быть лишь в случае национально-исторических, экономических или других причин, а не только в силу сложившегося административно-территориального деления в переходный период государства либо главенства титульной нации. Нельзя путать суверенитет народа на данной территории и суверенитет нации на этой территории. Так как национальных республик в составе Российской Федерации абсолютно моноэтнических нет, всегда существует какой-то процент другой народности. Возвышение же титульной нации в национальной республике ведет, как правило, к территориальному сепаратизму и ущемлению прав других наций проживающих в этой республике.
Довольно резко характеризует национально-федеративную политику советских времен В.Р. Филиппов, говоря, что именно этнофедерализм, доставшийся «в наследство» Российской Федерации от Советского Союза, является главным дестабилизирующим факторам, чреватым угрозой целостности страны. С его словами нельзя полностью согласиться, но ведь действительно еще тезис В.И. Ленина о праве народов на самоопределение, сыграл не самую положительную роль в многонациональном государстве.
Благоприятной тенденцией, ведущей к укреплению федерации на сегодняшний день является проведение свободных выборов в Чеченской республике, принятие в июне 2005 года законодательным органом республики Северная Осетия решения об изменении формулировки в названии главы исполнительной власти вместо «Президент» - «Глава».
Одним из новых институтов сохранения исторически-культурных ценностей нации могут стать диаспоры, землячества или другие общественные объединения в субъектах федерации и на федеральном уровне. Переход от национального шаблона в субъектном составе и территориальном делении при сохранении суверенитета прав наций - к экономическим и историко-культурным факторам при определении целостности субъекта, а также выравнивание административно-конституционной статусности регионов должно стать одной из приоритетных задач федеративной политики на ближайшее время. Совершенствование федеративных отношений отчасти достигается и за счет ликвидации избыточного числа регионов. Интересна позиция мнение старшего научного сотрудника Института государства и права РАН, кандидата юридических наук М.В. Глигич - Золотаревой: «Наша страна оказалась лидером и по количеству субъектов Федерации - 89, которое явно чрезмерно Оперированием таким количеством субъектов малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точки зрения. Некоторые субъекты Федерации представляют собой «матрешечные» образования, по два или даже по три в одном (края, области и входящие в их состав автономные округа), что так же создает значительные сложности. Промежуточный вывод при исследовании данного аспекта федеративной составляющей Конституции заключается в констатации необходимости конституционной реформы субъектного состава Российской Федерации, так называемого укрупнения субъектов и, соответственно, сокращения их количества, причем исходя из принципиально новых критериев оптимальности». Даже Российская империя, имевшая к 1914 году территорию примерно в 1,3 раза по площади большую, чем Российская Федерация сейчас, была административно поделена на 81 губернию и 20 областей, часть из которых входило в более крупное административное территориальное образование - генерал-губернаторство (Киевское, Туркестанское, Финляндское и т.д.). Территории нынешней же Российской Федерации соответствовало по количеству (с учетом административно-целостных изменений) примерно 46 губерний.
Генеральный директор Института региональных проблем Максим Дианов так высказывается по поводу тенденции объединения регионов: « тенденция к укрупнению регионов достаточно сильна, потому что помимо движения «сверху» есть много инициатив «снизу». С нашей точки зрения, очень важно, чтобы процесс укрупнения регионов брал свой потенциал и начинался именно «снизу», т.к. в противном случае Россия отступит от пути федерализма. Федерализм и право субъектов на самостоятельное проведение своей региональной политики и решение проблем субъекта федерации с учетом его особенностей является одним из достижений современного Российского государства. В случае, если несколько регионов объективно приняли решение путем референдума объединиться и передать полномочия каждого из них более крупному региону, считая это более эффективным, чем самостоятельное развитие регионов, то этому ни в коем случае нельзя препятствовать. Интересно привести мнение Президента Швейцарской Конфедерации Йозефа Дайса, по довольно схожей проблеме - механизма передачи полномочий субъектов (кантонов) его страны на конфедеративный уровень: « кантоны имеют всю полноту власти. Исключение составляют случаи, когда компетенция делегируется на уровень Конфедерации, то есть действует принцип «снизу вверх», но никак «не сверху вниз». Возможно, это и есть формула успеха нашей страны».
Все больший интерес проявляется среди ученых политологов к регионализму - подход к решению различных политико-государственных и социально-экономических проблем с позиции регионов, при этом успешно воплощая в себе позитивные стороны федеративного и унитарного устройства.
Ряд диссертационных исследований также обосновывают необходимость укрупнения регионов и отмечают недостатки большого их количества. «Конституция РФ 1993 года содержит много недостатков и противоречий. Прежде всего, это попытка совместить провозглашенный в ней принцип равноправия территорий с их фактической разностатусностью, происходящая из национально - территориального подхода, а также конституционные и договорные основы федерального устройства». «В Российской Федерации, как известно, имеется 89 субъектов федерации, что обуславливает высокую сложность федеративного устройства и возникновение конфликтов при согласовании федеральных, региональных и муниципальных интересов».
Мнение автора совершенно солидарно по этому вопросу с вышеизложенными точками зрения по принципам реализации федеративности России. Конституция РФ предусматривает возможность регулирования количественного состава субъектов Федерации ст. 65. Редукция управления регионами, т.е. от сложного процесса к простому, поможет помимо реализации алгоритма универсальности управления, решить проблему экономии бюджетных средств, в том числе, и за счет сокращения сотрудников и депутатов законодательных и исполнительных органов власти.
Реформа Совета Федерации.
По поводу измененного порядка формирования Совета Федерации большинство мнений политологов сводится к тому, что на данном историческом развитии России следует отдавать предпочтение работе членов Совета Федерации на постоянной основе. Статус Совета Федерации вообще был определен таким образом, что по способу его формирования он нарушал саму идею принципа разделения властей. «Совет Федерации 1995 года сыграл очень важную роль - стал в региональной политике цементирующим звеном. деградировал СФ не потому, что руководители субъектов федерации переселились в Москву. Деградировал сам федерализм, выросла мощь центра». Совершенно очевидным является тот факт, что при работе сенаторов на постоянной основе повышается продуктивность работы верхней палаты в целом. Сам принцип формирования Совета Федерации до введенной реформы нарушал идею разделения властей и требований к профессионализму и независимости парламентариев. Еще в декабре 1995 года сам Совет Федерации первого созыва подверг сомнению принцип формирования верхней палаты «по должности», на котором настаивал Президент и с которым - во избежание патовой ситуации - согласилась Государственная Дума. Не сумев настоять на «выборном» варианте закона, Совет Федерации обратился в Конституционный Суд с запросом о толковании, чтобы воспрепятствовать формированию нового состава палаты нелегитимным, по его мнению, способом. Президент еще раньше обратился с аналогичным запросом, в котором излагалась противоположная позиция - о недопустимости выборного способа формирования палаты. Однако, данный вопрос так и не был рассмотрен Конституционным Судом в силу процедурных обстоятельств.
Если формирование и принципы работы Совета Федерации по закону 1995 года и вызывают множественные нарекания, но при всем этом и новый принцип формирования верхней палаты имеет множество недостатков. Так, например, совершенно становится нереалистична такая конституционная норма, как импичмент Президенту Российской Федерации, особенно после принятия закона об отмене прямых выборов губернаторов. Набрать 2/3 голосов в Совете Федерации при том, что представители исполнительной власти регионов, зависят от местных губернаторов, а те фактически назначаются Президентом просто невозможно. При рационалистичности и необходимости сохранения института назначения сенаторов от законодательных органов совершенно необоснованным и неправильным, на взгляд автора, становится, в современных реалиях, норма назначения сенаторов от исполнительной власти, которая также, хотя ив меньшей степени нарушает принцип разделения властей. Исполнительная власть может в какой-то мере зависеть от законодательной, но представительно-законодательный орган не может формироваться при участии исполнительной власти в рамках системы сдержек и противовесов. Поэтому, очевидно, необходимо наряду с назначением представителей в Совет Федерации от региональных парламентов, отменить назначение представителей от исполнительной власти и ввести выборность сенаторов от регионов. При наметившейся тенденции укрупнения регионов число сенаторов будет объективно сокращаться, причем, непонятно до какого числа, что может поставить рано или поздно под сомнение коллегиальность и объективность деятельности верхней палаты высшего законодательного органа. При выборности части сенаторов закрепить не фиксированное число мест в Совете Федерации для избранных представителей, а ввести квоты сенаторов от каждого региона, которые были пропорциональны числу проживающих там граждан (по частичному подобию с палатой представителей Конгресса Соединенных Штатов). Ограничив при этом нижний предел представительства региона в Совете Федерации.
Партийное строительство и Государственная Дума. На фоне усиления государственных институтов наблюдается тенденция к усилению политических партий и вытеснение независимых политических лидеров, а также немногочисленных партий. Возникновение таких тенденций началось в 2002 году, после внесения поправок в закон о выборах депутатов Государственной Думы 1999 года. Согласно внесенным поправкам, просто группа избирателей лишалась выдвигать кандидатов, закон не допускал участия в избирательных блоках объединений, по профессиональным, этническим, конфессиональным признакам, а также участия в выборах, национально-культурных и благотворительных обществ. И, если объединение по этническим и конфессиональным признакам представляется правильным, то желание парламентариев изолировать Госдуму от профессиональных союзов и благотворительных организаций непонятно. Помимо этого, теперь в федеральный список кандидатов любой партии должны быть включены, кроме, так сказать, представителей центра, не менее семи региональных групп кандидатов, то есть групп, в которые входят кандидаты, представляющие партийные организации субъектов или групп субъектов федерации. Принцип разделения кандидатов от партии по территориальному признаку - это совершенное новшество для российского избирательного права. Если исходить из норм Конституции, что Государственная Дума - это законодательный орган, представляющий граждан всей России, то следует признать, что разделение федеральных списков кандидатов на группы - региональные и центральную - косвенно противоречит Конституции Российской Федерации. Анализируя данный закон, мы видим стремление депутатов ограничить влияние Центральной избирательной комиссии на выборный процесс, то есть ослабить одного из «арбитров» предвыборной гонки. В прошлом законе перечень оснований, по которым ЦИК могла отказать в регистрации, был довольно не тривиальным, а в ряде случаев в законе использовалось такие относительные определения, как «существенное нарушение». Были в этом списке даже ссылки на так называемые «иные обстоятельства»! Причем без их уточнения и возможных их вариантов. Данная ситуация расширяла возможности толкования закона, а, следовательно, и степень влияния ЦИКа. Список же таких оснований для отказа в новом законе отличается точностью формулировок. Предлагалось повысить нижний барьер проходимости в Государственную Думу до 12,5 %, однако остановились на 7%, причем данная мера должна была действовать только с 2007 года. Действительно, в цивилизованном мире не существует стран, где барьер проходимости партий в парламент был столь высок. Самый высокий процент в Индии и Турции - 10 %, а из европейских стран выше, чем в России только в Лихтенштейне - 8 %.
Следующим этапом партийно-государственного строительства стало полное вытеснение независимых депутатов - «одномандатников» из Государственной Думы. 15 апреля 2005 года Государственная Дума приняла законопроект, согласно которому ликвидировался принцип избрания депутатов по одномандатным округам. При этом люди, включенные на первые места избирательного блока после оглашения результатов выборов, могут безболезненно отказаться от «похода в нижнюю палату» в пользу других кандидатов от этой же партии. Остался 7% порог прохождения партии в Государственную Думу. 19 мая 2005 года Президент РФ подписал федеральный закон «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания РФ». Закон включает в себя такое новшество, как внесение залога чуть более 2млн. долл. США, что больше даже, например, чем в Греции в 10 раз.
Безусловно, такой вклад будет по силам только крупным и финансово состоятельным партиям, в том числе поддерживаемые крупным капиталом. Причем, если по старому закону можно было вносить для «подстраховки» залог и собирать подписи, то теперь этого сделать нельзя и нужно сразу определится с вариантом участия партии в предвыборной кампании. При этом список сборщиков заранее представляется в ЦИК, что даст возможность недобросовестным конкурентам влиять на этих людей. То есть закон подталкивает на внесение залога. Если раньше залог не возвращался партиям, набравшим мене 3 %, то теперь барьер повышается до 4 %, что также направлено на отсечение от Госдумы малочисленных партий.
Ни в одной стране Европы нет запрета избирательных блоков. Но «для замглавы кремлевской администрации Владислава Суркова эта идея оказалась ключевой. Партии у нас строятся сверху, зачастую непосредственно из Кремля, поэтому из избирательного процесса теперь исключены общественные организации и региональные партии, которые Кремль не в силах контролировать», - говорит Лев Левинсон (эксперт Института прав человека, прим. ДК.) «Благая» идея запрета блоков уже пошла в регионы, так как «именно блоки отбирают голоса «Единой России». Что вскоре и было сделано: пункт о запрете блоков в регионах внесен ив новый президентский законопроект об изменениях в законы РФ о выборах.
Следствием принятия данного законопроекта, безусловно, станет дальнейшее усиление политических партий и сращивание их с административно-бюрократическим аппаратом. В дальнейшем возможно перенесение политического центра тяжести из Государственной Думы в центральные аппараты партий и их исполкомы на местах. Оппозиционные депутаты, люди, отстаивающие свои собственные взгляды и идущие вразрез с партийными интересами теряют возможность избрания в Государственную Думу.
Произошедшие события стали неизбежным следствием становления и укрепления партийной системы постсоветской России. Ив первую очередь это, безусловно, касается «пропрезидентской» партии «Единая Россия», последовательно трансформирующейся из «Наш дом - Россия», «Отечество - Вся Россия» и «Единство». Совершенно понятно желание «партии власти» укрепить свои позиции в Государственной Думе и не дать возможности отдельным политикам существовать в Государственной Думе автономно, вне партии.
Любой парламент или законодательное собрание должны стремиться к наиболее полному объективному качественному составу. Даже 5% барьер прохождения партий в Госдуму уже нарушает права тех людей, которые отдали голоса пусть и за малочисленные партии. Не говоря уже об исключении из числа парламентариев независимых депутатов: исключение возможности избрания гражданина в парламент независимым кандидатом нарушает гражданские права людей. Так, человек, не разделяющий тех или иных политических взглядов уже априори должен подвергнуть себя политическому ангажированию, для того, чтобы в дальнейшем иметь возможность пролоббировать интересы той или иной социальной, общественной или политической группы. Однако, в условиях политического централизма, присущего в равной степени как КПРФ, так и «Единой России» продвижение отдельными индивидуумами своих идей внутри партии становится более чем призрачным.
Резюмируя можно добавить, что поправки, внесенные в закон о выборах упрочняют возможности высшей исполнительной власти влиять на выборный процесс.
С трансформацией Государственной Думы в чисто партийный орган зарождается вопрос о количественном составе Государственной Думы из 450 человек и целесообразности такого количества депутатов, избранного по партийным спискам. Действительно, если Государственная Дума становится партийно-политическим органом, а решения будут приниматься в основном на фракционных советах партий, при этом исход голосований будет, естественно, определяться, процентным составом той или иной партии в Государственной Думе, а не продолжительностью дебатов и количеством высказанных мнений, то, по-видимому, такое количество депутатов просто нецелесообразно. Сокращение числа депутатов повысило бы в значительной мере общественный и политический статус избранных депутатов, сократило бы излишние расходы федерального бюджета на обслуживание Государственной Думы.
Новые демократические институты.
Особое внимание заслуживает такой прецедент в новейшей российской истории, как создание Общественной палаты Российской Федерации.
Закон «Об Общественной палате» был подписан Президентом 28 марта 2005 года и вступил в силу 1 июля. Палата численностью 126 человек будет формироваться из людей имеющих высокое общественное признание, пользующихся доверием и авторитетом у населения, также в Общественную палату войдут представители общественных объединений и некоммерческих организаций. Палата будет аккумулировать и обобщать общественные предложения.
Подобные консультативные общественные институты существуют ив демократических странах это и различные консультативные советы при Президенте Соединенных Штатов, спецкомиссия по делам Африки в Великобритании, Социальный и экономический Совет во Франции. Отличительной чертой существования консультативных органов в правовых развитых государствах является то, что они лишь дополняют традиционные базисные институты власти, основанные на принципе разделения властей. В странах авторитарного (монархического, либо советского) правления консультативные органы являются единственной имитацией существования «демократических» институтов. Так было в Ираке, при правлении Саддама Хусейна - Национальное Собрание - выборный орган, не имело право законотворчества, в Саудовской Аравии парламент является консультативным орган при короле и правительстве.
Несмотря на глобальность задач, над которыми будет работать общественная палата в Российской Федерации, как то: привлечение граждан к общественной политике, выдвижение и поддержка гражданских инициатив, экспертиза региональных и федеральных законов, осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, а также другими властными институтами, - решения общественной палаты будут носить рекомендательный характер. Хотя по замыслу авторов проекта данное событие должно стать гражданской инициативой, но данный орган будет формироваться не снизу, что было бы характерно для гражданской инициативы, скажем, путем проведения федерального съезда общественных, научных и некоммерческих организаций, а сверху. Первых 42 человек назначит Президент России, и вряд ли они будут питать оппозиционные взгляды. Затем 42 человека выберут еще 42, а затем все вместе еще 42 человека. Однако, дух пропрезидентских позиций совершенно явно будет в этом органе прослеживаться. Сам факт, того, что Президент России посчитал необходимым создание в России; нового государственного института -гражданской инициативы, пусть и слабого по своим властным полномочия органа, говорит о новых подходах в государственном управлении, о первых шагах власти по пути гражданского общества.
Стремительные изменения, происходящие в нашей стране в системе государственного управления с 2000 года, безусловно, затрагивают вопрос о целесообразности конституционной реформы. Рассматривать вопрос о конституционной реформе необходимо, на наш взгляд, под призмой следующих демократических постулатов:
1. Назревшая политическая необходимость и социальная готовность общества к конституционным изменениям.
2. Консенсус всех ветвей власти в проведении данной реформы и поддержка региональных элит.
3. Строжайшее соблюдение законности и неотступность от демократических принципов.
4. Необходимость доминирования лидера в проведении политических реформ, обладающего значительным политическим авторитетом и широкой поддержкой в обществе.
Сильные вертикали власти, на наш взгляд, являются; для России цементирующим основам стабильности. Интересно мнение директора института законодательства сравнительного правоведения при правительстве РФ, кандидата юридических Л.А. Окунькова: «Думается, хотя и имели ввиду Французский опыт, что разработчики не смогли избежать внешне не заметного включение в текст конституции пробированных методов руководства и легализации некоторых «партийных механизмов и прерогатив власти» в результате Президент превратился в вершину государственной пирамиды «Только сильное государство, опирающееся на свои исконные традиции, и, цементируя их демократическими принципами, может добиться могущества и процветания. Именно такую задачу на наш взгляд поставил перед собой Владимир Путин: «Мы должны знать свою историю, знать ее такой, какая она есть, извлечь из нее уроки и всегда помнить о тех, кто создавал российское государство, защищал его достоинство и сделал его великой могучей и сильной державой».
Автор: Дюков К.В.