Совершенствование правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы
Рассмотрение вопроса о правовых основах стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы показывает существование множества проблем в этой области.
Социально-политическая стабилизация в стране и проведение экономических и административных реформ объективно обусловили необходимость совершенствования правовых основ как самой службы в уголовно-исполнительной системе, так и вопросов стимулирования служебной деятельности ее сотрудников.
Данное положение подтверждается результатами опроса руководителей территориальных управлений Федеральной службы исполнения наказаний 15 субъектов Российской Федерации. На вопрос, касающийся оценки на сегодняшний день эффективности нормативно-правовой базы по стимулированию служебной деятельности сотрудников УИС, 14 руководителей определило ее как среднюю, то есть требующую совершенствования и систематизации, что составило 93,3 % от числа опрошенных. Высокую оценку, которая предполагала бы полное совершенство нормативно-правовой базы по вопросам стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, не дал ни один респондент. Однако один из опрашиваемых руководителей указал на необходимость полной переработки законодательства, касающегося изучаемой нами проблематики, что составило 6,6 % от общего числа опрошенных.
Отсутствие четкой и понятной системы нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы порядка и условий прохождения службы в уголовно-исполнительной системе, негативно влияет на процесс активизации служебной деятельности сотрудников УИС.
Прежде всего, это связано с тем, что ранее, когда уголовно-исполнительная система входила в структуру органов внутренних дел, для сотрудника, проходившего службу в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, был в значительной степени понятен его правовой статус как сотрудника органов внутренних дел и определенный престиж его службы. Однако административные реформы в стране, приведшие к некоторому обособлению уголовно-исполнительной системы вследствие переподчинения от Министерства внутренних дел Российской Федерации Министерству юстиции Российской Федерации, в условиях формирования ряда новых самостоятельных силовых структур (органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенные органы и т. п.) внесли огромные изменения в отечественном законодательстве.
При фактически схожих в определенном смысле требованиях и условиях службы для сотрудников вновь созданных структур формировался свой правовой статус со своим порядком и условиями прохождения службы, оплатой труда, гарантиями и льготами, правами и обязанностями и т. п. Комплектование новых силовых структур осуществлялось в основном из числа бывших военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, которые также в законодательном порядке определенным образом были защищены. На фоне этого новые условия службы и новый правовой статус вносили путаницу и непонимание в сознание не только самих сотрудников данных органов и учреждений, но и общественности, которое в значительной своей части не понимало необходимости создания множества новых структур, к тому же наделенных правом применения оружия, специальных средств, видело в этом элементы излишней государственной регламентации и бюрократии.
Изложенное можно отнести и к уголовно-исполнительной системе с ее неустоявшимся правовым статусом, а следовательно, и несовершенными правовыми основами, регламентирующими порядок и условия прохождения службы в данной системе.
Поскольку стимулирование сотрудников уголовно-исполнительной системы не является отдельным изолированным элементом, а неразрывно связано с порядком и условиями прохождения службы в этой системе, то вопрос, связанный с совершенствованием правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников УИС, нельзя рассматривать узко, путем разработки и совершенствования отдельных нормативно-правовых актов. Необходим системный подход, которому в значительной мере уже положено начало, связанное прежде всего с комплексной реформой государственной службы и ее отдельных составляющих элементов, таких как служба в уголовно-исполнительной системе.
Основополагающим и имеющим огромное значение в связи с этим является Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Данный законодательный акт впервые четко сформулировал те составляющие, из которых формируется система государственной службы Российской Федерации. В нее входят:
- государственная гражданская служба;
- военная служба;
- правоохранительная служба.
Закон определяет, что правоохранительная служба является видом федеральной государственной службы.
В ст. 7 дается определение правоохранительной службы, под которой понимается вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Гражданам, состоящим на подобной службе, присваиваются специальные звания и классные чины.
Таким образом, предполагается, что одним из видов правоохранительной службы станет служба в уголовно-исполнительной системе.
Однако в соответствии с п. 1 ст. 19 указанного Закона данное определение будет применяться только со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.
В соответствии со ст. 10 данного Закона под федеральным государственным служащим понимается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация. Правовое положение (статус) федерального государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
В нашем случае правовой статус сотрудников уголовно-исполнительной системы, как федеральных государственных служащих должен быть отражен в законе о правоохранительной службе, однако он до сегодняшнего дня не принят.
Разработка и принятие данного закона будет являться определенной вехой в совершенствовании правовых основ службы в уголовно-исполнительной системе и служить в значительной части базовыми правовыми основами стимулирования сотрудников пенитенциарных органов и учреждений.
Среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, закрепленных в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», можно найти определенные перспективы совершенствования системы стимулирования сотрудников УИС как федеральных государственных служащих.
Наличие таких принципов, как равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее закрепление единого подхода к организации государственной службы; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих, уже само по себе обладает стимулирующей нагрузкой для государственных служащих, а с принятием закона о правоохранительной службе это должно распространиться и на сотрудников уголовно-исполнительной системы, способствовать формированию нового взгляда на правовой статус сотрудников уголовно-исполнительной системы, на престиж службы в ней как части единой системы государственной службы.
Специфика деятельности служащего в государственных органах состоит в том, что он не создает непосредственно материальных ценностей, но обеспечивает условия для материального производства, у него особый предмет труда, информация, являющаяся средством воздействия, которую он собирает, обрабатывает, хранит, создает. Он воздействует на людей, обслуживает их, делает это за определенное вознаграждение и занимает должность (имеет собственный статус).
В полной мере все перечисленные признаки можно применить к сотрудникам УИС, которые с принятием закона о правоохранительной службе будут являться государственными служащими. Сотрудники органов и учреждений уголовно-исполнительной системы не создают материальных ценностей, они осуществляют воздействие на людей, имеющих определенное правовое положение (осужденных), получают за это денежное содержание и занимают должности, определенные штатным расписанием, установленным вышестоящим субъектом управления.
Государственная служба обязана своим возникновением и развитием государству, имея своим назначением реализацию задач и- функций государства в различных областях жизнедеятельности общества, являясь необходимым элементом управления.
В связи с этим, на наш взгляд, огромное значение имеет провозглашение принципа единства правовых и организационных основ государственной службы, который имеет серьезный стимулирующий ресурс. Данный принцип закрепляет основу для формирования схожего правового статуса для государственных служащих различного вида (гражданской службы, военной или правоохранительной). Поскольку все они выполняют в той или иной мере функции государства, то и последнее должно относиться к ним в значительной степени одинаково, предоставляя равные права и обязанности, льготы, гарантии, компенсации и т. п. При этом должен существовать равный подход к порядку прохождения государственной службы. Все это должно способствовать в дальнейшем формированию чувства защищенности, стабильности и основательности, стимулировать государственных служащих к своей служебной деятельности.
Данный принцип, на наш взгляд, должен стать основополагающим при разработке проекта закона о правоохранительной службе.
Следует отметить, что 27 июля 2004 г. уже был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе», правовой анализ которого дает основание говорить о серьезном и достаточно комплексном подходе к установлению правовых, организационных и финансово-экономических основ данного вида государственной службы. Структура данного Закона вполне могла бы подойти для основы при разработке проекта закона о правоохранительной службе, однако при этом следует учесть определенную специфику как правоохранительной службы в целом, так и ее отдельных видов, в том числе службы в уголовно-исполнительной системе.
По аналогии закон о правоохранительной службе должен устанавливать правовые, организационные и финансово-экономические основы данного вида государственной службы.
Он должен включать в себя: общие положения, которые отражали бы основные термины (правоохранительная служба, служба в уголовно-исполнительной системе и т. п.), принципы организации правоохранительной службы и ее правовые основы; понятие правового статуса служащего правоохранительной службы. Последний раздел имел бы ключевое значение в системе стимулирования сотрудников УИС. В нем необходимо было бы отразить полный перечень прав и обязанностей служащих правоохранительной службы, причем целесообразнее их разбить на общие (например, право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, или обязанность исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и специальные, связанные со спецификой различных видов правоохранительной службы (например, применение оружия, физической силы и специальных средств; неразглашение сведений, составляющих государственную тайну).
Правовой анализ нормативно-правовых актов, отражающих правовой статус сотрудников уголовно-исполнительной системы показывает, что практически ни в одном документе нет полного развернутого перечня прав и обязанностей сотрудников уголовно-исполнительной системы. Так, в Законе «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» закреплена гл. IV «Права и обязанности работников уголовно-исполнительной системы», однако на самом деле прав и обязанностей касается только ст. 26, да и то не раскрывая в полной мере правовой статус сотрудников уголовно-исполнительной системы.
Так, в данной статье говорится, что сотрудники УИС исполняют свои обязанности и пользуются в пределах их компетенции правами, предоставленными учреждениям либо органам, исполняющим уголовные наказания в виде лишения свободы, которые предусмотрены названным Законом и другими законодательными актами Российской Федерации.
В Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации нормы, касающиеся служебных обязанностей и прав сотрудников уголовно-исполнительной системы, закреплены в ст. 4 и имеют отсылочно-бланкетный характер, то есть ссылаются на нормы, закрепленные в иных статьях данного Положения, в Присяге, контракте о службе в уголовно-исполнительной системе, а также других законодательных актов Российской Федерации.
Подобное положение не способствует четкому осознанию сотрудниками своих прав и обязанностей, что, в свою очередь, отражается на эффективности их служебной деятельности.
Однако, возвращаясь к предложениям по разработке проекта закона о правоохранительной службе, названный раздел, касающийся правового статуса служащего правоохранительной службы, можно было бы дополнить теми ограничениями и запретами, которые связаны с подобным видом государственной службы.
В продолжение общей структуры закона о правоохранительной службе следует предусмотреть целый блок разделов, связанных с возникновением и прекращением правоотношений по поводу службы. Так, один из них мог бы быть связан с поступлением на службу отражать как порядок и условия поступления, так и ограничения в приеме на службу, другой - полностью посвящен контракту на службу в подобном виде государственной службы, закрепляя понятие самого контракта на службу, его содержание, форму, срок действия, порядок его заключения.
Вообще, на наш взгляд, контракт на службу должен стать ключевым правовым основанием как поступления на службу, так и ее прекращения.
В связи с этим после раздела, связанного со служебным контрактом, обоснованно было бы включить раздел, связанный с основаниями и последствиями прекращения служебного контракта.
Следуя логической схеме построения структуры закона, далее необходимо выделить блок, в котором рассматривался порядок прохождения службы.
В него можно включить разделы, связанные с условиями службы (время службы и время отдыха, должностной регламент и должностные обязанности), порядком аттестации служащих, повышения ими квалификации, присвоения специальных званий и классных чинов. Учитывая специфичность службы, в отдельном разделе должны быть заложены основы порядка перемещения и прикомандирования служащих правоохранительной службы.
Следующий смысловой блок проекта закона о правоохранительной службе можно сформировать на основе суждения о возмездности осуществления государственными служащими своей деятельности, то есть отразить разделы, связанные с оплатой труда и гарантиями, предоставляемыми государством за службу, а также финансированием правоохранительной службы.
Однако, принимая во внимание, что законодатель в основном в нормативно-правовых актах отражает идеальный образ правоотношений, ориентированных на такое поведение его субъектов, которое необходимо и желанно обществу и государству в нормальных условиях их существования, то при отклонении от подобного эталона поведения закономерно должна следовать определенная реакция со стороны общества или государства.
Если отклонение положительное и желанно для общества и государства, то такое поведение должно поощряться в целях дальнейшего эффективного функционирования имеющихся правоотношений, если отрицательное - то оно порицается обществом и государством в целях восстановления необходимой и требуемой модели поведения.
Изложенное обосновывает необходимость закрепления в проекте закона о правоохранительной службе отдельного блока, посвященного стимулированию служебной деятельности служащих правоохранительной службы, отразив в нем сочетание правовых норм, связанных с общественным или государственным воздействием в форме как поощрения, так и порицания, что нашло бы свое закрепление в разделе поощрения и награждения, а также в разделе о служебной дисциплине. Кроме традиционного перечисления правовых норм относительно поощрения или взыскания служащих, в данном смысловом блоке закона о правоохранительной службе в обязательном порядке следует предусмотреть отдельный раздел, посвященный их эффективному использованию и применению.
Декларация в подобном разделе основных принципов, видов и форм стимулирования, формулировка понятия стимулирования служебной деятельности служащих правоохранительной службы, а также его целей, на наш взгляд, только способствовали бы эффективному использованию и применению мер стимулирующего характера в отношении служащих правоохранительной службы в целях активизации их служебной деятельности.
Кроме того, в структуру данного закона о правоохранительной службе в обязательном порядке должен войти раздел о надзоре и контроле за соблюдением законодательства о правоохранительной службе, а также заключительные положения, которые касались бы порядка вступления в силу подобного закона.
Однако принятие закона о правоохранительной службе дало бы только основы для дальнейшего формирования нормативно-правовой базы, касающейся порядка и условий прохождения подобного вида федеральной государственной службы, а также совершенствование правового статуса служащих.
В продолжение рассмотрения административных реформ, ставших основанием для пересмотра и совершенствования правового статуса сотрудников УИС, необходимо отметить Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который внес новую струю в проведение вышеназванных реформ.
По нашему мнению, значимость данного нормативно-правового акта прежде всего заключается в том, чтобы донести до сознания общественности строгую систему органов исполнительной власти, важность и необходимость их деятельности в целом, а также роль и значение уголовно-исполнительной системы среди этих органов в частности.
По существу, в стране создана новая система федеральных органов исполнительной власти, включающая в себя: а) федеральные министерства; б) федеральные службы; в) федеральные агентства. Каждый из этих субъектов управления является самостоятельным органом исполнительной власти, вправе независимо распоряжаться закрепленным за ним государственным имуществом и финансовыми средствами, может иметь в своем подчинении территориальные органы управления, учреждения и организации, однако обладает различной компетенцией.
Особое значение для изучения исследуемой проблематики имеет деятельность Министерства юстиции Российской Федерации. Основное назначение Министерства юстиции Российской Федерации как федерального министерства состоит в том, чтобы реализовывать политику государства в установленной сфере государственного управления.
Одной из таких сфер деятельности является исполнение уголовных наказаний. В связи с этим перед Министерством юстиции Российской Федерации ставятся следующие основные задачи:
1. разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;
2. нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности;
3. обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина.
Новая система органов исполнительной власти Российской Федерации, по сравнению с существовавшими ранее, имеет явные преимущества, способствуя конкретизации целей и задач субъектов государственного управления, повышению их ответственности за порученный участок работы, устранению излишних и дублирующих друг друга функций государственных органов. Большое значение в плане предупреждения проникновения коррупции в верхние эшелоны государственной власти имеет то, что федеральные министерства в этой системе отделены от непосредственного осуществления контроля и надзора, распределения материальных благ, оказания услуг организациям и отдельным лицам.
Вместе с тем новая структура является более сложной, разноуровневой и многозвенной. И в этой ситуации очень важно организовать четкое взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, не допустить необоснованного вмешательства вышестоящих субъектов в дела нижестоящих.
В связи с этим особый интерес представляет взаимодействие Министерства юстиции Российской Федерации с созданной на основании Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральной службой исполнения наказаний Российской Федерации.
В соответствии с п. 13 данного Указа вновь образована Федеральная служба исполнения наказаний с передачей ей функции Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, этапирования, конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов.
На основании приказа Министерства юстиции Российской Федерации «О переводе сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в Федеральную службу исполнения наказаний» сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации считаются проходящими службу в Федеральной службе исполнения наказаний с сохранением замещаемых должностей без переаттестации и переназначения, должностных окладов, размеров увеличения, надбавок и доплат к этим окладам.
В соответствии с Положением о Федеральной службе исполнения наказаний Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.
ФСИН России подведомственна Минюсту России.
Основными задачами ФСИН России являются:
1. исполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации уголовных наказаний, содержание под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых (далее - лица, содержащиеся под стражей);
2. контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания;
3. обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей;
4. обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (далее - учреждения, исполняющие наказания), и в следственных изоляторах, обеспечение безопасности содержащихся в них осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников уголовно-исполнительной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений и следственных изоляторов;
5. охрана и конвоирование осужденных и лиц, содержащихся под стражей, по установленным маршрутам конвоирования, конвоирование граждан Российской Федерации и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их экстрадиции;
6. создание осужденным и лицам, содержащимся под стражей, условий содержания, соответствующих нормам международного права, положениям международных договоров Российской Федерации и федеральных законов;
7. организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации;
8. управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчиненными учреждениями.
Что касается вопросов, связанных со стимулированием служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, то особое значение имеют полномочия директора ФСИН России, который утверждает:
- штатное расписание центрального аппарата ФСИН России в пределах установленных Президентом Российской Федерации численности и фонда оплаты труда работников центрального аппарата ФСИН России;
- структуру и штатное расписание территориальных органов ФСИН России;
- смету расходов на содержание работников ФСИН России в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
- положения о структурных подразделениях ФСИН России, ее территориальных органах;
- положения об экспертных, консультативных и совещательных органах и составы этих органов;
- планы проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и организует контроль за внедрением их результатов;
- состав центральной аттестационной комиссии;
- правила внутреннего распорядка.
Кроме того, выполняет функции, которые в существенной степени относятся к стимулированию сотрудников:
- принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решения о приеме на службу (работу) в уголовно-исполнительную систему, увольнении со службы (работы), приостановлении службы (работы) работников уголовно-исполнительной системы;
- назначает на должность и освобождает от должности работников уголовно-исполнительной системы, за исключением лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых осуществляется Президентом Российской Федерации или министром юстиции Российской Федерации;
- определяет перечень (номенклатуру) должностей в уголовно-исполнительной системе, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется руководителями территориальных органов ФСИН России, и полномочия этих руководителей по присвоению сотрудникам ФСИН России специальных званий до подполковника внутренней службы включительно;
- присваивает в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, сотрудникам ФСИН России специальные звания до подполковника внутренней службы включительно;
- учреждает ведомственные награды, имеет наградной и подарочный фонды, в том числе фонды огнестрельного и холодного оружия, для награждения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, работников уголовно-исполнительной системы, а также лиц, оказывающих содействие уголовно-исполнительной системе в решении возложенных на нее задач;
- устанавливает работникам уголовно-исполнительной системы в соответствии с законодательством Российской Федерации надбавки, вознаграждения и другие дополнительные выплаты в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета на содержание ФСИН России;
- учреждает по согласованию с Минюстом России именные стипендии, определяет порядок их присуждения курсантам и слушателям образовательных учреждений профессионального образования ФСИН России и образовательных учреждений среднего (полного) общего образования с дополнительными образовательными программами, имеющими целью специальную подготовку несовершеннолетних граждан, а также учреждает премии в области литературы и искусства за произведения, пропагандирующие деятельность уголовно-исполнительной системы;
- решает вопросы поощрения работников уголовно-исполнительной системы и применения к ним мер дисциплинарного взыскания;
- заключает в соответствии с законодательством Российской Федерации контракты о продлении срока службы с отдельными работниками уголовно-исполнительной системы, достигшими предельного возраста пребывания на службе, за исключением лиц, замещающих должности высшего начальствующего состава.
Однако некоторые вопросы, которые могут нести определенную стимулирующую нагрузку сотрудников уголовно-исполнительной системы, имеются и в ведении Минюста России:
- установление в соответствии с законодательством Российской Федерации перечня должностей, замещаемых лицами младшего, среднего и старшего начальствующего состава ФСИН России, и соответствующих этим должностям специальных званий;
- назначение на должность и освобождение от должности заместителей директора и руководителей территориальных органов ФСИН России;
- присвоение сотрудникам ФСИН России первых специальных званий среднего и старшего начальствующего состава, специальных званий среднего и старшего начальствующего состава досрочно или на ступень выше предусмотренного по занимаемой должности, специального звания полковника внутренней службы, а также представления о присвоении специальных званий высшего начальствующего состава сотрудникам ФСИН России;
- представление к награждению государственными наградами Российской Федерации работников уголовно-исполнительной системы, а также лиц, оказывающих содействие уголовно-исполнительной системе в решении возложенных на нее задач.
Таким образом, исходя из изложенного следует, что наконец уголовно-исполнительная система России обретает статус определенной ведомственной самостоятельности, чем подтверждается особый интерес государства в сфере пенитенциарной политики.
Однако в связи с этим возникает огромное поле правовой деятельности: необходимо не только привести в соответствие всю нормативно-правовую базу, связанную со службой в уголовно-исполнительной системе, но и провести огромную работу по ее совершенствованию. Следует ликвидировать ту неразбериху в нормативно-правовых актах, регулирующих вопросы порядка и условий прохождения службы в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, которая появилась в связи с передачей этой системы сначала из Министерства внутренних дел Российской Федерации в Министерство юстиции Российской Федерации, а теперь усугубилось с возникновением Федеральной службы исполнения наказаний. Фактически необходимо полностью создавать всю нормативно-правовую базу. Особых трудностей в этом вопросе возникнуть не должно, поскольку условия и порядок службы в уголовно-исполнительной системе весьма схож со службой других правоохранительных органов. Этому, будет способствовать принятие закона о правоохранительной службе. Однако имеется и своя специфика, которую, естественно, необходимо будет учесть и отразить прежде всего в нормативно-правовых актах ведомственного характера.
В области совершенствования правовой базы, связанной со стимулированием служебной деятельности сотрудников УИС, назрела необходимость систематизации тех правовых норм, направленных на активизацию служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, которые имеются на сегодняшний день.
Некоторая систематизация правовых норм, связанных с материальным стимулированием, начатая с принятия Федерального закона «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)», на наш взгляд, обязательно должна быть продолжена. Все нормы, касающиеся денежного довольствия, а также иных доплат и надбавок, предусмотренных сотрудниками уголовно-исполнительной системы, необходимо собрать воедино, систематизировать и наглядно отразить в едином нормативно-правовом акте, касающемся порядка и условий прохождения службы в уголовно-исполнительной системе.
Вместе с тем, проведя правовой анализ названного Закона, возникла необходимость уточнения некоторых положений. Так, абз. 3 п. 5 ст. 1 данного Закона декларирует, что при повышении (индексации) размеров денежного содержания федеральных государственных служащих одновременно в той же пропорции повышаются (индексируются) размеры денежного довольствия сотрудников в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
Однако п. 11 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет, что размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимает Президент Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.
В связи с этим в целях совершенствования правовых основ стимулирования службы в уголовно-исполнительной системе предлагаем абз. 3 п. 5 ст. 1 Федерального закона «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)» изложить в следующей редакции: «размеры окладов денежного содержания сотрудников ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания сотрудников принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации».
Кроме этого изменения, на наш взгляд, с изданием Указа Президента Российской Федерации «О ежемесячном денежном поощрении отдельных категорий военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания» возникла необходимость дополнения п. 8 ст. 1 Федерального закона «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)», перечисляющего дополнительные выплаты сотрудникам, абзацем следующего содержания: «ежемесячного денежного поощрения (за исключением сотрудников, замещающих должности в центральных аппаратах соответствующих федеральных органов исполнительной власти)».
Одним из основных направлений в совершенствовании правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, на наш взгляд, должно стать совершенствование формы и условий контракта о службе в уголовно-исполнительной системе.
Данное положение подтвердили опрошенные руководители территориальных управлений Федеральной службы исполнения наказаний 15 субъектов Российской Федерации. На вопрос о необходимости совершенствования формы и условий контракта о службе в УИС в целях ее стимулирования, все 15 руководителей дали положительный ответ.
В настоящее время форма и условия контракта разработаны и закреплены в Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.
Проведя правовой анализ данной формы контракта необходимо отметить, что в ней очень мало отражается конкретных существенных условий, ради которых и заключаются все договоры и контракты. Ссылка в большинстве пунктов на правовые нормы и положения, закрепленные во множестве самых разнообразных нормативно-правовых актов, лишает смысла само заключение контракта подобной формы. Не спасает даже то конкретное упоминание органа или учреждения уголовно-исполнительной системы, где сотрудник должен проходить службу, указание его должности и самого срока службы, которые фактически вписываются от руки в подобную форму контракта. Конечно, нельзя не упомянуть о пункте, касающемся дополнительных условий контракта, где теоретически можно предусмотреть дополнительную защиту, льготы, гарантии, связанные со службой в уголовно-исполнительной системе, однако, которые, как правило, требуют дополнительное финансовое подкрепление, а его, как показывает практика, всегда не хватает.
Контракт о службе в уголовно-исполнительной системе по своей правовой сущности является юридическим фактом, под которым понимаются предусмотренные в законе обстоятельства, являющиеся основанием для возникновения (изменения, прекращения) конкретных правоотношений и выражающиеся в форме события или действия. Действия - это жизненные факты, которые являются волеизъявлением людей, то есть результатом их сознательной деятельности.
Это означает, что подписание контракта на службу в уголовно-исполнительной системе является основанием возникновения по этому поводу правоотношений, то есть возникают взаимные права и обязанности между сотрудником и уголовно-исполнительной системой.
В связи с этим сотруднику, заключающему контракт о службе в уголовно-исполнительной системе, заведомо проявляется несправедливое отношение, которое выражается в закреплении в контракте общих фраз и бланкетных норм, касающихся его прав и обязанностей.
Сотрудник, прочитавший контракт, вряд ли сможет понять, чем он должен заниматься, что от него требует оппонирующий субъект возникших правоотношений, а также как он будет поощряться за это, то есть что он будет получать взамен своей деятельности.
Таким образом, складывается ситуация, когда заключение контракта в той форме, которая в данный момент времени предусмотрена, не только не способствует стимулированию служебной деятельности сотрудников УИС, но и не дает возможности формирования в сознании сотрудника его правового статуса, то есть тех прав и обязанностей, которые позволяли бы осознавать чувство ответственности и долга, связанного со службой в пенитенциарной системе.
По нашему мнению, обоснованна необходимость совершенствования формы контракта с расширением его существенных условий, с тем чтобы как можно более полно показать сотруднику, заключающему контракт, порядок и условия службы в уголовно-исполнительной системе, его права и обязанности, оплату труда, его ответственность и вместе с тем его защищенность государством, возникающую после подписания сотрудником подобного рода акта.
Принимая это во внимание, необходимо отметить, что подобной формы контракт уже имеет место быть, однако связан он с государственной гражданской службой, но вместе с тем вполне мог бы стать достаточно наглядной основой для разработки новой формы контракта о службе в уголовно-исполнительной системе.
Так, подобно Примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации форма контракта о службе в УИС может предполагать нескольких разделов в своем содержании.
Кроме наличия всех необходимых реквизитов сторон, заключающих контракт, в его форме могут найти отражение следующие разделы:
1. Общие положения. В данном разделе фактически должен формулироваться предмет, контракта, который может заключаться в принятии на себя обязательств, связанных со службой в уголовно-исполнительной системе: сотрудник - в части выполнения обязанностей по занимаемой должности (при этом желательно, чтобы служебные обязанности сотрудника были неотъемлемым приложением данного контракта), а должностное лицо, являющееся представителем уголовно-исполнительной системы, - в части обеспечения сотруднику условий прохождения службы в данной системе в соответствии с действующим законодательством.
2. Права и обязанности сотрудника. Здесь должны отражаться основные права и обязанности сотрудника, связанные со службой в уголовно-исполнительной системе, или хотя бы даваться ссылки на конкретные статьи действующих нормативно-правовых актов, где подробно раскрываются подобные права и обязанности.
3. Права и обязанности должностного лица, являющегося представителем уголовно-исполнительной системы. Данный раздел должен закреплять права и обязанности должностного лица, официально являющегося представителем уголовно-исполнительной системы при заключении контракта, которые были бы направлены прежде всего на обеспечение необходимых условий исполнения должностных обязанностей сотрудником и прохождения им службы в уголовно-исполнительной системы.
На наш взгляд, можно использовать вариант бланкетных ссылок на законодательство Российской Федерации в необходимой его части, однако нужно учесть, что ссылки должны быть адресными, то есть указывать конкретно на те действующие нормативно-правовые акты, которые действительно отражают в полной мере права и обязанности должностного лица уголовно-исполнительной системы, способствующие обеспечению службы сотрудника в данной системе.
4. Оплата труда. Подобный раздел призван закрепить условия оплаты труда сотрудника УИС с указанием размера должностного оклада сотрудника, надбавок и других выплат, в том числе связанных с результативностью его профессиональной служебной деятельности.
5. Служебное время и время отдыха. В текущем разделе должны указываться нормальная продолжительность служебного времени, ненормированность или его сокращенность, а также продолжительность ежегодных отпусков, причем как основных, так и дополнительных.
6. Срок действия контракта. Подобный раздел должен быть обязательным, поскольку он позволяет определять, является ли данный контракт срочным или бессрочным.
7. Условия профессиональной служебной деятельности, государственные гарантии, компенсации и льготы в связи с профессиональной служебной деятельностью. В разделе должны указываться надлежащие организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей, такие как оборудование служебного места средствами связи, оргтехникой, доступ к информационным системам; государственные гарантии, компенсации и льготы, связанные со службой в уголовно-исполнительной системе. Возможно указание конкретных статей действующих нормативно-правовых актов, которые в полном объеме закрепляют подобные элементы государственной защищенности сотрудников.
8. Иные условия контракта. В подобном разделе могут предусматриваться иные дополнительные условия контракта, которые будут оговариваться сторонами в процессе заключения контракта.
9. Ответственность сторон контракта. Изменение и дополнение контракта. Прекращение контракта. В нем должны рассматриваться ответственность сторон контракта, порядок и основания для изменений и дополнений контракта, а также полный перечень оснований, предусматривающих прекращение действия контракта.
10. Разрешение споров и разногласий. Здесь должен указываться порядок разрешения споров и разногласий сторон в случае их возникновения.
Кроме указанных разделов, форма контракта должна предусматривать такое его существенное условие, как дата начала исполнения сотрудником служебных обязанностей.
На основании изложенного необходимо сделать следующие выводы:
1. Совершенствование правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы, на наш взгляд, связано с формированием нового правового статуса сотрудников УИС как федеральных государственных служащих.
2. Необходимо принятие закона о правоохранительной службе, который стал бы основой процесса пересмотра й совершенствования нормативно-правовой базы, связанной со службой в уголовно-исполнительной системе.
3. Наметившиеся перспективы с возникновением определенной ведомственной самостоятельности уголовно-исполнительной системы в рамках Федеральной службы исполнения наказаний, дают основания предполагать, что обеспечение деятельности УИС будет более полным и целостным. В связи с этим открывается возможность совершенствования всей ведомственной нормативно-правовой базы, связанной с регламентацией порядка и условий прохождения службы в уголовно-исполнительной системе, и прежде всего с вопросами стимулирования служебной деятельности сотрудников УИС.
4. Необходима систематизация ведомственных нормативно-правовых актов, а также постепенная замена тех приказов и инструкций Министерства внутренних дел Российской Федерации, которые продолжают действовать в отношении сотрудников уголовно-исполнительной системы, нормативно-правовыми актами Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний.
5. В целях совершенствования правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников УИС следует внести ряд изменений и дополнений в Федеральный закон «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)».
6. Основной акцент в области совершенствования правовых основ стимулирования служебной деятельности сотрудников УИС должен делаться на вопросах совершенствования формы и условий контракта о прохождении службы.
Автор: Акчурин А.В.