Противодействие криминальным проявлениям миграции

Постановка вопроса в данной статье не является случайной. Противодействие предполагает, прежде всего, комплекс мер - действий. Эти действия, в свою очередь, могут иметь экономический, правовой, организационно-управленческий, чисто технический и даже, может быть в первую очередь, теоретико-идеологический характер. При этом стратегия противодействия и определение приоритетов в последовательности их применения имеет ярко выраженный комплексный характер. Здесь очень трудно выстроить последовательную цепочку: сначала одно, затем другое и так далее. Вполне возможен вариант их одновременного действия, смещение динамических акцентов в одну или другую стороны, совместное их применение, выбор первостепенного и второстепенного решения тех или иных вопросов.

Проблема миграции, ее криминогенные аспекты в полной мере соответствуют такому пониманию комплексности.

Тем не менее, определить последовательность приоритетов, видимо, целесообразно хотя бы потому, что их внешняя нелогичность в конечном итоге обязательно приведет к достижению конечного результата по мере накопления объема изучаемого материала.

С.Е. Метелев так определил идеологию и стратегию предупреждения криминальной миграции: «Вопросы идеологии предупреждения криминальной миграции, на первый взгляд, могут показаться надуманными. Однако историческая реальность убеждает в том, что без разумной, продуманной, просчитанной идеологии нельзя даже начинать рассуждения о какой-либо стратегии действий. Существовавшая ранее практика проб и ошибок и существующая ныне практика игнорирования последствий, принятых (часто неверных) решений - это, конечно, далеко не научный подход. В принципе научный подход как раз и выражается в предварительном тщательном анализе происшедших (ретроспективный аспект) или могущих произойти (перспективный аспект) событий». По мнению цитируемого автора - «идеология предупреждения криминальной миграции упирается в 2 кардинальных вопроса: национальный и интернациональный». Далее им развиваются положения о том, какова должна быть эта идеология и какова ее социальная ценность.

Стратегический вопрос поставлен несомненно правильно, однако наполнение его конкретным содержанием требует целого ряда уточнений. На него, в частности, обращает внимание И.В. Годунов. Он пишет: « на данный момент незаконная (в том числе криминальная) миграция - это понятие условное, потому что сегодня нет закона, устанавливающего уголовную ответственность за миграцию и за ее организацию. Действует фактически только административная ответственность в отношении самого мигранта». На момент выхода в свет работы И.В. Годунова это утверждение было вполне обоснованным. 30 декабря 2004 года Уголовный кодекс Российской Федерации был дополнен статьей 322.1 «Организация незаконной миграции», в связи с чем ситуация несколько изменилась.

Россия является сегодня не только каналом, по которому продвигаются в Европу различные категории мигрантов, это, скорее всего пункт, где они концентрируются. После распада Советского Союза свыше 25 миллионов Россиян оказались в зарубежных странах, около 10 миллионов человек «перелились» к нам из государств Балтии и СНГ. По экспертным оценкам в настоящее время в России находится от 1,5 до 6 миллионов незаконных мигрантов, а официальные источники приводят цифру в 4 миллиона. Специалисты констатируют, что «здесь необходимо использовать данные экспертных оценок, так как у России со странами СНГ существуют неопределенные границы. Это сейчас наша общая проблема».

Однако, тем не менее, учитывая, что криминальная миграция - понятие более емкое, чем ее отдельные составляющие, обойти профилактические вопросы данной проблемы нельзя. Это касается в первую очередь правовых основ противодействия преступности мигрантов и основных параметров мер общей и специальной профилактики, конкретно направленных на максимально возможное недопущение совершения ими противоправных деяний. Из этого следует и общая концепция криминологической теории, предусматривающая в качестве выхода любого криминологического исследования возможные и желательно эффективные меры предупреждения.

Попытаемся обозначить основные из них.

Любое цивилизованное общество противостоит преступности, а иначе оно просто не сохранит себя как таковое. В разные времена эта задача, как известно, решалась по-разному. Защита общества от преступников реально не сочеталась с попытками их исправления и ресоциализации, хотя подчас и декларировалась в качестве таковой. Лишь научный подход к оценке личности преступника, а также развитие социологических и криминологических исследований, объяснявших взаимосвязь поведения людей с общественными процессами и условиями жизни дали возможность увидеть в человеке, нарушившем уголовный закон, члена общества, имеющего не только обязанности, но и права, подлежащего и наказанию, и исправлению, и позитивной адаптации к законопослушному образу жизни.

Известно, что на место концепции возмездия, кары, наказания пришла теория предупреждения преступности, объединяющая, с одной стороны, специфические формы обращения с преступником (предупреждение, наказание и последующая ресоциализация) и, с другой, - формы и методы воздействия на ту социальную среду, которая породила преступление и продолжает их порождать.

Ряд авторов придерживается широкого значения этого термина, смысл которого состоит не только в уголовно-правовом воздействии на правонарушителя, но и в «комплексе экономических, социальных, политических мер, направленных на социализацию не адаптировавшихся слоев населения». Иными словами, усилия криминологов направлены на решение социальной и криминологической задачи - общего и специального предупреждения преступлений и правонарушений.

Исследуя предупредительные меры общего уровня, стало модным говорить о стратегии борьбы с преступностью. Мы согласны с теми, кто считает, что при характеристике стратегии борьбы с преступностью необходимо исходить из того, что она должна:

- быть нацелена на решение практических задач и опираться на достижения науки в этой области;

- включать деятельность правоохранительных и других государственных органов, общественности не только в текущий момент и в ближайшем будущем, но и в более отдаленной перспективе.

- учитывать реально существующие противоречия и процессы, происходящие в обществе, которые поддерживают различные виды преступных проявлений;

- определять борьбу с преступностью как в целом, так и по конкретным их видам (в том числе и преступность мигрантов);

- не только формулировать цели, средства и методы борьбы с преступностью, но и предусматривать организационные и другие меры перестройки и интенсификации всей деятельности, направленной на борьбу с преступностью;

- постоянно совершенствоваться, быть динамичной;

Однако сегодня стратегия борьбы с преступностью отличается сложностью и неопределенностью главным образом по той причине, что в рассматриваемой области одновременно действуют две тенденции, в значительной степени противоречащие друг другу.

С одной стороны, общество, которое хочет жить по демократическим законам, должно проводить гуманизацию своей уголовной политики.

С другой стороны, преступность в России принимает такие опасные формы, с которыми совершенно не справляется уголовная юстиция, использующая традиционные средства. Население деморализовано растущей преступностью и разочаровано бессилием властей.

Все вышесказанное относится и к преступности мигрантов. По нашему мнению, можно назвать несколько главных направлений, по которым необходимо вести профилактическую работу, учитывая высказанные соображения.

Первое - это продуманная социальная политика, ориентированная на человека, его нужды и интересы. В конце XX века главным ее направлением представлялось преодоление экономического и социального кризисов, сокращение разрыва между богатыми и бедными слоями населения, возвращение людям уверенности в завтрашнем дне, снижение уровня конфликтности в быту, на производстве, в политической системе.

Необходимо социальными и экономическими средствами сближать потребности и интересы людей с их реальными возможностями, открывать все возможные пути для законного удовлетворения этих потребностей и интересов, способствовать правомерному достижению жизненных целей. Социальные программы должны включать в себя и меры по нравственному воспитанию населения в духе трудолюбия, честности, справедливости, законопослушания

Второе - необходимо создавать и развивать на современном уровне систему профилактики социально-негативного поведения. По справедливому замечанию В.Н. Кудрявцева, ее рациональные основы были заложены в нашей стране более полувека назад и затем с успехом восприняты и модернизированы во многих западноевропейских и азиатских странах. У нас же в период разрушения тоталитаризма была, по существу, ликвидирована и сложившаяся система предупреждения правонарушений и преступлений. Возрождая эту систему, считает А.Я. Сухарев, необходимо на новой, добровольной основе восстановить и укрепить связь между правоохранительными органами и населением, вернуть утраченное доверие к ним со стороны граждан. В первую очередь забота государства и общественности касается безнадзорных, «трудных», «запущенных» детей и подростков, а также определенных маргинальных групп взрослого населения (безработные, мигранты, алкоголики, наркоманы и др.).

Мировой опыт свидетельствует о том, что профилактическая работа - дело не только государственных органов; во многих странах, да и у нас имеется неиспользованный резерв общественных, самодеятельных, в том числе благотворительных организаций, которые могли бы часть работы принять на себя. Постепенно надо создавать социальную службу, заботящуюся о слабо адаптированных людях, еще не вставших на путь преступления, испытавших семейные, бытовые, производственные трудности.

Третье - это рациональная уголовная политика. Как отмечалось выше, угроза уголовной ответственности, несомненно, имеет сдерживающее значение, хотя ее и не следует переоценивать.

Исходя из масштабов и целей применения профилактических мер, принято различать три уровня предупреждения преступности: общесоциальный, специально - криминологический и индивидуальный.

Помимо отмеченной дифференциации уровней предупреждения преступности в криминологической литературе выделяются уровни на основе вертикальной дифференциации.

Первый уровень (высший) предусматривает решение крупных социальных, экономических проблем жизнедеятельности общества, выражающихся в проведении соответствующих социально-экономических преобразований, усилении воспитательной работы, а в целом - в совершенствовании общественных отношений.

Второй уровень (средний) предполагает предупредительно профилактическое воздействие на конкретные социальные группы и слои населения, подвергнутые влиянию отрицательных тенденций (в том числе и мигрантов).

Третий уровень (низший) непосредственно связан с индивидуально-профилактическим воздействием на конкретных лиц с целью добиться у них позитивного изменения системы ценностных ориентации, переориентации поведения в социально одобряемом направлении.

Ряд криминологов, кроме указанных уровней, выделяет также региональный уровень предупреждения преступности. Выделение этого уровня обусловлено не только наличием специальных причин и условий, способствующих преступлениям в регионах, но и связан с планированием мер предупреждения преступности на основе экономического и социального развития отдельных регионов. Особое значение это имеет для Северного Кавказа.

Уровни предупредительной деятельности образуют в совокупности систему, а не случайное сцепление самостоятельных и полностью автономных видов деятельности. Поэтому цели, стоящие перед ними, представляют как бы «дерево целей», и в этом смысле можно говорить о том, что достижение одних целей является условием реализации других.

Правильное определение уровней предупредительной деятельности имеет большое значение для создания целостной и стройной системы профилактики применительно к иерархии причин и условий, способствующих преступлениям, для разработки конкретных и специфических форм и средств предупредительной деятельности. Однако необходимо отметить, что сегодня система предупреждения преступности мигрантов имеет ряд недостатков, устранение которых, по нашему мнению, позволит повысить эффективность борьбы с ней.

В частности, при проведении исследования нами была предпринята попытка проанализировать индивидуально-профилактическую деятельность органов внутренних дел Северо-Кавказского региона по предупреждению административных правонарушений и преступлений среди мигрантов. Мы обратили внимание на то, что одним из серьезнейших недостатков является нередко необоснованное применение к тому или иному лицу мер индивидуальной профилактики, т. к., во-первых, вывод о реальной возможности или невозможности совершения преступления тем или иным лицом осуществляется, как правило, интуитивно, а следовательно, далеко не во всех случаях можно говорить о достоверности такого вывода, во - вторых, ни в одном нормативном акте, а тем более в законе, нет четкой регламентации оснований и порядка отнесения того или иного лица к кругу объектов индивидуальной профилактики, в-третьих, мало кто из сотрудников органов внутренних дел, занимающихся практическим применением мер индивидуальной профилактики, задумывается об обоснованности или необоснованности в каждом конкретном случае «отнесения» того или иного лица к кругу объектов индивидуальной профилактики, или о законности и нравственной допустимости посещения по месту жительства такого лица, расспросов родственников и соседей о его образе жизни и так далее.

В настоящее время эти действия не имеют под собой достаточно прочной правовой основы, и даже могут рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан на неприкосновенность их жилья и личной жизни.

Этот вопрос давно так или иначе затрагивался многими авторитетными криминологами: Г.А. Аванесовым, Ю.Д. Блувштейном, В.В. Романовым и другими. «Осуществление профилактики преступлений практически неизбежно связано с вторжением в жизнь граждан», - в силу чего « только законодатель вправе установить основания и пределы подобного вторжения». Фактически об этом же говорит М.П. Клейменов, развивая идею о необходимости анализа и прогноза в отношении миграции.

В целом, по нашему мнению, концепция противодействия преступности мигрантов должна исходить из реалий политического и социально-экономического положения государства, которые на ближайшую перспективу будут являться ограничителями системы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Концепция призвана определять основы государственной миграционной политики с учетом общегосударственных интересов, интересов субъектов Федерации на основе соблюдения основополагающих прав и свобод человека и гражданина. Государственная миграционная политика Российской Федерации основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договоров Российской Федерации, положениях Конституции Российской Федерации и выражается в федеральных законах и нормативных правовых актах, законах и нормативных правовых актах субъектов Федерации, договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Отсюда концепция отражает основные положения действующих правовых актов (федеральных законов, указов президента РФ, постановлений правительства и Федерального Собрания), а также других основных документов в данной области государственной политики. Она также учитывает опыт миграционной политики ряда зарубежных государств. Концепция призвана стать ориентиром для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при реализации государственной миграционной политики в Российской Федерации, которая пока только определяется.

Решение проблем миграции во многом связано с вопросами социально-экономического развития, стабилизации политической обстановки в России и субъектах Федерации, политического урегулирования имевших место вооруженных этнополитических и региональных конфликтов на постсоветском пространстве.

Миграционная ситуация в России позволяет определить приоритеты ее политики, сосредоточить усилия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на:

- предупреждении, предотвращении и минимизации негативных последствий стимулированных миграционных потоков;

- адаптации и интеграции легальных мигрантов на новом месте жительства;

- пресечении незаконной миграции;

- обеспечении регулирования внешней трудовой миграции, социальной защиты легальных трудовых мигрантов;

- оптимизации размещения населения и трудовых ресурсов посредством социально-экономических миграций;

- стимулировании возвращения мигрантов (внутренних перемещенных лиц, беженцев и лиц, ищущих убежище) к прежним местам жительства.

Основными целями государственной миграционной политики Российской Федерации должно стать преодоление негативных последствий миграционных процессов, регулирование миграционных потоков, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, обеспечение баланса прав и законных интересов коренного населения, мигрантов и лиц, ищущих убежища на территории России.

По мнению Ю.И. Вьюнова, при реализации миграционной политики перед федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, общественными объединениями стоят задачи, находящиеся:

- в политической и государственно-правовой области;

- в социально-экономической сфере;

- в области внешней политики;

- в духовной сфере.

Такая постановка вопроса вполне правомерна и заслуживает уважения. Вместе с тем, она, на наш взгляд, не совсем вписывается в общеконцептуальную схему, которая сочетала бы в себе признанные теоретические подходы противодействия преступности в целом (о которых речь шла выше) и адаптированные к ним задачи миграционной политики.

Называемые Ю.И. Вьюновым первая (в политической и государственно-правовой сфере) и третья (в области внешней политики) задачи составляют единое целое. Политическая (первая) поглощает собой в том числе и внешнеполитическую (третья). С другой стороны, индивидуально профилактический аспект представлен лишь задачами в так называемой «духовной сфере» (четвертая). Вместе с тем, на наш взгляд, было бы более правильным выделить здесь тот аспект, который бы имел своей непосредственной целью противодействие именно криминальной миграции (так называемый средний уровень).

Исходя из того, что создание и правильная реализация миграционной политики является важнейшим инструментом противодействия криминальной миграции, считаем, что она должна содержать в себе положения как общеконцептуального, так и специального характера. В связи с этим, на наш взгляд, следует произвести, по возможности, их правильную стыковку.

Основываясь на исследованиях признанных специалистов в области теории предупреждения (противодействия) преступности (Аванесов Г.А., Алексеев А.И., Жалинский А.Э., Клейменов М.П., Марцев А.И., Максимов С.В. и другие), используя теоретические разработки ученых, специализирующихся на исследовании вопросов криминогенных факторов миграции (Бабаев М.М., Вьюнов Ю.И., Воробьев М.Н., Сомин В.Н., Метелев С.Е., Пинкевич Т.В., Пастырев Д.И., Свиридов B.C., Королева М.Н. и другие), - мы предлагаем придерживаться классической схемы приоритетов противодействия криминальной миграции, осуществляемой на трех уровнях:

- обще-социальном;

- специально-криминологическом;

- индивидуальном.

Именно такой подход имеет под собой прочный методологический фундамент, ибо соответствует четкой философской триаде: категориям «общее», «особенное», «единичное».

Плодотворность полномасштабного использования гносеологических (познавательных) возможностей философских категорий в праве наглядно показана как на общеметодологическом уровне, так и на прикладном.

Наполнение конкретным содержанием каждой из этих составляющих применительно к противодействию криминальной миграции - задача не из простых. При этом наиболее сложно, на наш взгляд, провести четкую грань между первым и вторым уровнями. Однако целью нашей работы является не построение безупречно-идеальной модели противодействия. Она несколько проще - обозначить основные направления, и по возможности параметры каждого из трех предложенных уровней применительно к проблеме миграции.

Обще-социальный уровень, как известно, включает в себя деятельность институтов государства и общества, направленную на разрешение противоречий в сфере экономики, социальной жизни, политического и правового развития. Этот уровень связан с наиболее значимыми и, как правило, долговременными видами социальной деятельности, осуществляется в процессе решения крупномасштабных социальных задач, непосредственно не предназначенных для противодействия конкретным негативным проявлениям, но именно их реализация существенно сказывается на решении конкретных криминогенных проблем, в данном случае -криминальной миграции.

В аспекте противодействия криминальной миграции к их числу, в первую очередь, следовало бы отнести следующие меры:

- экономические и социальные;

- политические;

- организационно-управленческие;

- культурно-воспитательные;

- правовые.

Эконому направленные на нейтрализацию криминогенных последствий функционирования экономической сферы, предполагают, прежде всего, оздоровление экономики страны в целом, повышение жизненного уровня населения, защиту наиболее уязвимых социальных слоев (подавляющее число мигрантов именно к ним и относится). В систему таких социально-экономических мер можно включить создание новых рабочих мест, сокращение уровня безработицы, предоставление различных финансовых льгот и компенсаций, решение сложнейшей жилищной проблемы и другое.

Приложенные меры противодействия для локализации негативных последствий миграции являются одними из самых значимых как на международном, так и на внутригосударственном уровнях. Особое значение это имеет для Северо-Кавказского региона. При этом можно вести речь о локализации межнациональных конфликтов, мирном решении территориальных споров. Именно Северный Кавказ наиболее уязвим в этом плане. Первую (одну из самых значительных) волну мигрантов породил армяно-азербайджанский конфликт (война) из-за Нагорного Карабаха. С военного пути начался осетино-ингушский конфликт из-за Пригородного района, который с трудом удалось урегулировать политическим путем. К сожалению, процессы, аналогичные указанным, продолжаются, и хотя их миграционно-отрицательный пик позади, негативные последствия еще долго будут сказываться, в частности, на оперативной обстановке в регионе, и политические решения здесь продолжают оставаться приоритетными.

А.И. Алексеев в качестве примера политических мер предупреждения преступности, имеющих непосредственное отношение к негативным последствиям миграции, называет блок вопросов, связанных с разграничением полномочий федерального центра и субъектов Федерации. Политическая подоплека этого вопроса несомненна, однако она тесно связана с правовым аспектом проблемы, в связи с чем мы остановимся на ней несколько позже.

В.Н. Бурлаков, автор соответствующей главы Санкт-Петербургского учебника криминологии, иллюстрируя эти меры, пишет, что это « например, меры по совершенствованию процессов управляемой миграции (выделено нами) населения страны; по отработке действенного и материально-обеспеченного механизма социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы; по формированию правильных критериев эффективности деятельности правоохранительных органов и так далее».

Поиск оптимальных моделей организационно-управленческих систем постоянно продолжается. Сегодня это, например, коренное изменение выстраивания вертикали власти - замена выборов губернаторов их назначением, катализатором чего стали трагические события в Беслане 1-3 сентября 2004 года.

Если это направление адаптировать к проблеме миграции, то нельзя не отметить создание в 2004 году Федеральной миграционной службы (ФМС) - специализированной структуры, одним из предметов ведения которой стала интересующая нас проблема. Создание такой структуры как нельзя лучше отражает значимость связи миграции и преступности именно самим фактом создания данной службы.

Культурное воспитание являются составной частью общесоциального предупреждения преступности. Они направлены на противодействие криминогенным факторам путем формирования у членов общества позитивного морально-нравственного сознания на базе общечеловеческих ценностей. Это направление можно охарактеризовать как деятельность по вытеснению негативных стандартов поведения и замену их на положительные. Применительно к проблеме миграции следует вести речь об объективном информировании населения о специфике психологии мигрантов (особенно беженцев и вынужденных переселенцев), их мотивации и проблемах, сложностях их адаптации. Необходимо формирование и культивирование идей духовного единства, дружбы народов, отечественного и межнационального согласия, чувства российского и национального патриотизма. Важным является распространение знаний об истории и культуре народов России, изучение национальных обычаев, традиций и обрядов мигрантов, особенно этнических.

Особое место в данном направлении принадлежит духовной сфере воспитания - в том числе религиозной культуре. Правильная теологическая политика - мощнейший рычаг, который еще не в полной мере используется в противодействии всем проявлениям негативизма. Для Северного Кавказа это особенно важно, так как здесь на достаточно локальном пространстве сосредоточены все три основные направления мировой религии -христианство, мусульманство и буддизм. Не секрет, что зачастую это используется для прикрытия националистических и откровенно преступных действий. Борьба с религиозным экстремизмом, в частности, исламским, его крайне радикальным проявлением - ваххабизмом, должна рассматриваться как приоритетное направление. Религиозный экстремизм зачастую является платформой политического терроризма, а среда мигрантов - наиболее часто используется его вдохновителями и организаторами.

Правовые меры противодействия негативным последствиям миграции являются основой эффективного применения всех перечисленных разновидностей общесоциального уровня предупреждения. Прежде всего, еще раз отметим, что любое позитивное правотворчество прямо или косвенно способствует этому. В качестве основных направлений правового обеспечения миграции в России следовало бы обозначить выработку миграционной политики, соответствующую принципам и нормам международного права, интегрированным в российское законодательство. Необходимо четко разграничить компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в регулировании миграционных процессов и обеспечении взаимодействия работающих в этой сфере государственных органов. Это позволит преодолеть межотраслевую разобщенность в правовом регулировании миграции.

Среди отмеченных обстоятельств важнейшее место принадлежит устранению противоречий между нормативными актами, регулирующими миграционные процессы и смежные вопросы, причем как на вертикальном, так и на горизонтальном уровнях. Под первым имеется ввиду соответствие законодательства по иерархии «местное - федеральное - конституционное - международное». Под вторым следует понимать отсутствие противоречий между различными правовыми предписаниями одного юридического статуса, имеющими смежный предмет регулирования. Устранение таких противоречий, с точки зрения юридической техники, задача достаточно сложная. Это обусловлено тем, что в Конституции Российской Федерации проблемы миграции не обозначены в качестве самостоятельного предмета ведения. Регулирование проблем миграции в силу статьи 72.1 Основного закона может быть опосредствованно отнесено к административному, трудовому, семейному, жилищному праву, подпадающие под совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. В настоящее время, когда идет процесс формирования миграционного права, неизбежно возникают определенные противоречия между нормами федеральных законов и правовыми актами субъектов федерации.

Тот факт, что конкретный предмет ведения - миграционное законодательство - не зафиксирован в конституционном праве, создает почву для коллизий с точки зрения распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Это подтвердило, например, изучение правовых актов, регулирующих положение беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах Южного федерального округа, которое свидетельствует, что эти нормативные акты принимаются разного толка и значения, частично противоречат конституционным и федеральным законам.

Таким образом ущемляются права и свободы граждан, образуется неразбериха в правоприменительной деятельности.

Однако, при всей полезности перечисленных мер, на наш взгляд, решить проблему единства, эффективности и справедливого применения этих законов будет все-таки трудно.

С учетом глобализации миграционных процессов, по нашему твердому убеждению, в настоящее время окончательно назрела необходимость разработки и принятия на высшем законодательном уровне (сейчас это выполняется только на уровне некоторых субъектов Федерации, например, в Ставропольском крае) Миграционного кодекса Российской Федерации, в котором необходимо:

- сформировать и законодательно закрепить необходимый понятийный аппарат, в частности формулировку терминов «миграция» и «мигрант», определить их разновидности;

- четко и определенно выделить основные приоритеты государственной миграционной политики, ее цели, задачи и основные принципы;

- разграничить полномочия органов власти федерального и регионального уровней по разработке и принятию необходимых нормативных документов, призванных решать местные проблемы, связанные, например, с размещением, трудоиспользованием, материальным обеспечением определенных категорий мигрантов;

- определить в нем статус, права и обязанности всех типов мигрантов;

- обозначить условия пребывания таких лиц на территории Российской Федерации, пути их легализации, документирования, учета и тому подобное;

- систематизировать и включить в Миграционный кодекс Российской федерации все виды существующей на сегодняшний день юридической ответственности, санкций (помимо Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации), порядок выдворения из страны и иные юридические последствия;

- отразить целый ряд других вопросов.

Мы не ставим своей целью сформировать структуру и систему такого кодекса. Это приоритет других специалистов, но при этом твердо убеждены в необходимости принятия такого кодекса, который позволил бы свести воедино все нормативные акты, касающиеся миграционных процессов и связанных с ними как позитивных, так и негативных явлений. Главными целями такой меры должно стать упорядочение законодательства и использование неизбежных миграционных процессов с пользой для государства и общества.

Специально-криминологический уровень (в литературе он также называется криминологическим или криминологической профилактикой) заключается в целенаправленном воздействии на криминогенные факторы. В нашем исследовании таковыми выступают криминогенные аспекты миграции. Этот уровень включает меры, направленные именно на выделение, устранение, ослабление, нейтрализацию криминогенных факторов. На уровне специальной профилактики цель противодействия преступности, ее отдельным видам, группам, факторам уже «не растворена» в более общих целях, что характерно для общесоциального уровня профилактики, и не является производной, как в мерах борьбы с социальными патологиями. «Эта цель выступает в качестве единственной или ведущей для соответствующих мер социального контроля, социальной реабилитации или правоохранительной деятельности». При этом необходимо отметить, что меры общесоциального уровня и уровня специально-криминологического порой достаточно тесно взаимосвязаны между собой и, как справедливо отмечает А.Э. Жалинский, основу системы мер борьбы с преступностью составляют, в первую очередь, эти уровни: «общесоциальные мероприятия политического, экономического и иного характера, для которых цель борьбы с преступностью не является основной, и профилактические мероприятия, специально предназначенные для выявления и устранения факторов, порождающих преступное поведение».

Специально-криминологический уровень противодействия криминальной миграции мы склонны оценивать как основное, центральное звено всей системы мероприятий, направленных на недопущение наступления его негативных (в том числе преступных) последствий.

Существенное позитивное воздействие на состояние преступности мигрантов в регионе могут оказать и оказывают национальные общественные объединения, строящиеся по этническому признаку. Такие как армянская (самая крупная на Северном Кавказе), азербайджанская, грузинская диаспоры, объединение турок-месхетинцев типа «Ватан» и другие. Следует стимулировать деятельность общественных благотворительных организаций помощи беженцам и вынужденным переселенцам (типа действующего на территории Ставропольского края объединения «Вера, Надежда, Любовь»). Следует сделать постоянной оказание помощи детям из семей мигрантов. Так, в 2004 году Управлением по делам миграции ГУВД Ставропольского края было приобретено 60 путевок в детский оздоровительный лагерь «Лесная поляна» (г. Ставрополь) и 34 путевки в санаторий «Виктория» (г. Ессентуки) на сумму 465,6 тысяч рублей. Они были распределены детям из семей вынужденных переселенцев, а 262 ребенка из этих семей приняли участие в краевой благотворительной Рождественской елке. Важная роль на уровне специально-предупредительного воздействия принадлежит средствам массовой информации. Это, например, наглядно подтверждает рубрика «Миграция» в газете «Вечерний Ставрополь». Возможностями «четвертой власти», которая обладает огромным профилактическим потенциалом, можно и нужно пользоваться более эффективно, не забывая при этом, что средства массовой информации - оружие обоюдоострое. К сожалению, в вопросах, связанных с миграцией, нередко появляются материалы отнюдь не антикриминогенного, а противоположного содержания. Так, контент-анализ материалов другой Ставропольской газеты «Ставропольские губернские ведомости» за 2003 - 2004 годы показал, что освещение миграционной проблематики на ее страницах по критерию «плюс - минус», - почти в 60% имеет негативный характер.

Отличительной особенностью второго уровня мер специального предупреждения является их целенаправленный характер. Он предопределяет специфику их осуществления специализированными субъектами профилактики и, в частности, подразделениями органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы (ФМС). Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2004 года № 493 «Некоторые вопросы Федеральной миграционной службы» предложено Министру внутренних дел РФ и директору ФМС совместно решать все организационные, управленческие и прочие вопросы.

Четкое, грамотное и содержательно-осмысленное выполнение миграционной службой и подразделениями МВД России своих функций является важным сдерживающим фактором предупреждения негативных последствий миграции. Основными направлениями здесь можно считать следующие:

- организацию системы текущего взаимодействия органов внутренних дел с иными субъектами, занимающимися вопросами миграции;

- совершенствование качества крупномасштабных специализированных профилактических мероприятий (например, ГУВД Ставропольского края систематически проводятся операции «Нелегальный мигрант», «Гость», «Курорт», «Гастролер» и другие). Следует отметить, что такие меры достаточно эффективны. Так, в период с 20 по 30 марта 2004 года в ходе оперативно-профилактической операции «Нелегальный мигрант» было проверено 500 работодателей, использующих труд иностранцев, 1435 работающих иммигрантов, 2582 места их компактного проживания. При этом выявлено около 8 тысяч нарушений, за пределы Российской Федерации выдворено 75 иностранцев, наложено штрафных санкций на сумму 563,5 тысяч рублей;

- создание сети и единой базы данных по миграционньгм картам; совершенствование системы регистрационного учета мигрантов в целом;

- полномасштабное использование возможностей статьи 322.1 УК РФ вступившей в силу с февраля 2005 года;

- выявление устойчивых каналов нелегальной трудовой миграции и своевременная локализация пользующихся ими гастарбайтеров. В качестве примера можно отметить, что в июне - августе 2004 года на одном из таких выявленных каналов было задержано в общей сложности 268 граждан Узбекистана, не имевших регистрации в Российской Федерации, либо имевших поддельные миграционные карты;

- осуществление должного контроля за соответствием мест фактического проживания мигранта и адреса, указанного при регистрации;

- полномасштабное применение мер административной ответственности за предоставление жилых помещений для проживания лиц, официально не зарегистрированных в паспортно-визовой службе;

- активизацию работы по привлечению сил общественности в выявлении фактов преступного поведения мигрантов, установлении мест их фактического проживания и тому подобное;

- совершенствование системы специальных операций (рейдов), проводимых в местах традиционного применения труда мигрантов (например, рынки, вокзалы, мелкие сервисные предприятия и так далее);

- расширение сети специальных учреждений для содержания по решению судебных органов иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации или административному выдворению;

- внедрение передовых форм и методов оперативно-розыскной деятельности по выявлению незаконных и криминальных мигрантов, пресечению их противоправной деятельности.

Индивидуальный уровень включает в себя деятельность в отношении конкретных лиц, поведение которых вступает (или может вступить) в конфликт с правовыми нормами. Индивидуальная профилактика представляет собой конкретизацию общесоциальных и специальных предупредительных мер в отношении отдельных лиц. В нашем исследовании это лица, отнесенные к категории мигрантов.

Такая деятельность включает в себя три направления:

- устранение неблагоприятных воздействий на конкретную личность, могущих привести к формированию ' антиобщественной направленности и общественно-опасному поведению;

- изменение социально неодобряемого поведения, ведущего к переходу на преступный путь, и коррекцию порождающих его ориентации и черт личности (если ее искаженное формирование уже имело место);

- применение неотложных мер по предупреждению непосредственно подготавливаемых преступлений, пресечению попыток их совершения.

Понятие и содержание индивидуально профилактического комплекса нашли свое отражение в достаточно многочисленных специальных исследованиях ученых. Различия в трактовке тех или иных аспектов индивидуального предупреждения касаются преимущественно отдельных нюансов, но все они в той или иной форме предполагают проведение конкретной работы в отношении конкретных лиц, со стороны которых усматривается возможность совершения преступления.

Нельзя не согласиться с мнением Ю.И. Вьюнова, который пишет: «Необходимость специального изучения условий жизнедеятельности мигрантов, на наш взгляд, очевидна. Целенаправленная деятельность различных субъектов профилактики, образующая систему контроля хотя бы за бытовыми вопросами жизни мигрантов, может существенно в позитивном плане повлиять на проведение профилактической работы».

В своем исследовании Ю.И. Вьюнов выводит проблему индивидуальной профилактики на деятельность организованных преступных групп, в частности, сформированных по этническому признаку и предлагает, на наш взгляд, вполне обоснованные меры противодействия:

- создание строго централизованной федеральной структуры подразделений по борьбе с организованной преступностью, взаимодействующей с органами власти и управления на местах, но независимую от них в решении вопросов информационного, оперативного и материального обеспечения;

- решение вопроса о специализации судей, рассматривающих дела, связанные с организованными группами и преступными сообществами;

- ускорение создания «Межрегиональной автоматизированной интегрированной системы данных о недобросовестных субъектах финансово-кредитных отношений»;

- увеличение целевых ассигнований на улучшение социальной и технической защищенности сотрудников органов внутренних дел, улучшение финансового, кадрового и иного ресурсного обеспечения правоохранительных органов.

Однако следует иметь в виду, что меры индивидуальной профилактики не ограничиваются рамками борьбы с участниками организованных преступных групп. Для наиболее многочисленной части мигрантов, попадающих в группу повышенного криминогенного риска, и мигрантов вообще исключительно важным являются меры специального характера, способные сыграть роль антикриминогенных факторов. Эти меры носят сугубо специфический характер, относятся числу оперативно-розыскных и осуществляются строго ограниченным кругом субъектов их применения. Федеральным законом от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» предусмотрено 14 видов таких мероприятий. В соответствии с указанным законом они проводятся негласно, их содержание составляет государственную тайну. Все они сугубо персонифицированы и с полным основанием могут быть отнесены к мерам индивидуальной профилактики. Отметим только, что «оперативно-розыскное мероприятие - структурный элемент оперативно-розыскной деятельности, состоящий из системы взаимосвязанных действий, направленных на решение конкретных тактических задач. Они носят разведывательно-поисковый характер и направлены на получение информации о лицах, замышляющих, подготавливающих и совершающих преступления».

В борьбе с криминогенными факторами миграции роль и значение данного направления трудно переоценить. Именно эта форма методов индивидуального (целевого) предупреждения позволила установить круг коммерческих структур, негласный контроль за деятельностью которых осуществляют лица чеченской и ингушской национальности. Всего на территории Ставрополья действует 18 таких предприятий, проводятся их проверки на предмет возможного оказания помощи незаконным вооруженным формированиям. Всего же, по информации Министра внутренних дел Российской Федерации, «эти и другие меры позволили в 2004 году не допустить совершения более 250 террористических акций».

В целом, идеология противодействия преступности, на наш взгляд, достаточно взвешено сформулирована Генеральным прокурором Российской Федерации: «Нужна не война, а воздействие на преступность при существовании как минимум четырех условий - адекватной правовой базы, надлежащем ресурсном обеспечении, достаточной квалификации и специализации работников правоохранительных органов, а также участия и поддержки населения».

Автор: Бышевский Ю.Ю.