Досмотр как мера административно-процессуального обеспечения, применяемая милицией (статья)

В своей деятельности милиция, выполняя возложенные на нее Законом о милиции задачи, осуществляет охрану, защиту прав и свобод граждан, собственности, общественного порядка. На стадии охраны милиция предпринимает усилия по предупреждению посягательств на указанные объекты. На стадии защиты - по пресечению правонарушений, процессуальному обеспечению производства, наказанию правонарушителей.

Именно применение сотрудниками милиции мер административно-процессуального обеспечения выступает средством прекращения противоправного поведения, способом сбора доказательств и установления степени вины правонарушителя. Данные меры занимают центральное место в производстве по делам об административных правонарушениях, поскольку при их реализации в определенной степени происходит ограничение главных прав и свобод человека и гражданина.

Одной из таких мер, предусмотренных п. 3 ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ, являются личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств.

Важной не только теоретической, но и имеющей значение для практики проблемой, на наш взгляд, являются, определение места досмотра в системе мер административно-процессуального принуждения и отграничение его от такой административно-правовой меры, как осмотр.

Следует подчеркнуть, что в работах, посвященных характеристике различных правовых мер, главный акцент делается на проблеме их применения и мало внимания уделяется их сущностным аспектам, недостаточно четко определяется место правовых мер в системе иных правовых явлений, не показывается их соотношение с другими явлениями правовой действительности.

На наш взгляд, отсутствие комплексного анализа признаков правовых мер, их сочетания с другими правовыми явлениями таит опасность отнесения к той или иной группе правовых мер действий, не являющихся таковыми.

В связи с изложенным полагаем, на данном этапе научного исследования необходимо рассмотреть вопрос о признаках, характеризующих досмотр как меру административно-процессуального обеспечения.

Рассматриваемая мера, обладая общими признаками, присущими мерам административного принуждения, характеризуется и наличием специфических, к которым следует отнести:

1. Применение досмотра сотрудниками милиции как меры административно-процессуального обеспечения урегулировано нормами административно-процессуального права. Главное назначение досмотра состоит в обеспечении реализации норм материального (главным образом административного) права.

Административно-процессуальный досмотр реализуется в рамках административного процесса, т.е. при разрешении индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами (в том числе милицией), в рамках деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

Понятие «административный процесс», приобретшее статус законодательного термина с подписанием Федеративного договора, по-разному трактуется в юридической науке. Согласно наиболее узкому пониманию административный процесс представляет собой производство по делам об административных правонарушениях.

По мнению Н.Г. Салищевой, административный процесс есть «регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения», т.е. административно-юрисдикционная деятельность.

Преобладающей в отечественной административно-правовой науке стала позиция, согласно которой административным процессом является «урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений».

Причем многие авторы считают процессуальной не только правоприменительную, но и правотворческую деятельность субъектов исполнительной власти.

Предпочтительной представляется последняя, наиболее широкая точка зрения. Дело в том, что правовое регулирование властной деятельности милиции административно-правового характера во многом следует признать процессуальным, даже если исходить из наиболее узкого взгляда на содержание административного процесса.

«Вообще же нельзя не видеть, - отмечает Ю.П. Соловей, - что нормы, посвященные правам милиции, имеют явный административно-процессуальный характер, ибо главной их социально-юридической нагрузкой является установление порядка реализации соответствующих материальных норм, причем не только административного права (предусматривающих, например, административную ответственность граждан и должностных лиц или соответствующие обязанности милиции), но, если иметь в виду, скажем, применение милицией огнестрельного оружия или осуществление ею оперативно-розыскной деятельности, - и уголовного права».

В самом общем виде административный процесс можно представить как «систему целесообразных действий, направленных на решение определенных материально-правовых административных вопросов». В.Д. Ардашкин отмечает, что процессуальные, т.е. «промежуточные», «способствующие», действия оформляют, опосредствуют «развертывание» в полном объеме материальных норм. «Стремясь к наиболее эффективному претворению в жизнь материально-правовых установлений, государство придает вспомогательным, опосредствующим отношениям обязательную силу, подвергая их правовому регулированию». Причем в ранг общеобязательных возводятся наиболее целесообразные, наиболее значимые «промежуточные» действия, позволяющие достичь искомого результата наиболее рациональным и экономным путем.

2. Досмотр как мера административно-процессуального принуждения применяется в связи с обнаружением признаков правонарушения либо при наличии достаточных данных для предположения о наличии таких признаков.

Например, согласно пп. 5, 2 ст. 11 Закона о милиции сотрудникам милиции предоставлено право применять в установленном законодательством об административных правонарушениях порядке личный досмотр, досмотр вещей граждан, незаконно проникнувших либо пытавшихся проникнуть на охраняемые милицией территории и объекты, а также досмотр их транспортных средств (т.е. при наличии признаков правонарушения), а также при наличии достаточных данных полагать, что граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества (т.е. при наличии оснований для предположения о совершении правонарушения).

3. Особая целенаправленность досмотра как меры административно-процессуального принуждения.

В философии под целью понимают один из элементов поведения в деятельности человека, который характеризует результаты деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств. Таким образом, цель рассматривается и как конечный итог, и как промежуточный результат.

Исходя из этого полагаем, что генеральной целью анализируемой меры будет реализация санкции «деликтной» нормы и обеспечение привлечения правонарушителя к ответственности. А промежуточными - обнаружение правонарушения, выявление, исследование и закрепление доказательств правонарушения, создание иных условий, необходимых для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела о правонарушении.

4. Административно-процессуальный досмотр реализуется в рамках правоохранительной деятельности милиции.

Известно, что правоохранительная деятельность включает в себя и осуществление контрольно-надзорных функций, и исследование обстоятельств деяний, в которых имеются признаки правонарушений, и разрешение дела о правонарушении по существу (юрисдикцию), и исполнение принятого по делу решения. Причем, как справедливо замечено в литературе, юрисдикция занимает центральное место в правоохранительной деятельности. «Функции иных компонентов правоохранительной деятельности, - отмечает В.Р. Кисин, - в значительной мере сводятся к «обслуживанию» юрисдикции». Видимо, такое положение юрисдикции послужило поводом для отождествления некоторыми авторами мер административно-процессуального принуждения, в том числе и досмотра, и юрисдикционных мер. Если и можно условно допустить подобное наименование рассматриваемой меры, то лишь для того, чтобы подчеркнуть деликтный характер правоотношений, в рамках которых применяется досмотр как мера административно-процессуального принуждения.

Можно с уверенностью утверждать, что «обеспечительный» досмотр не являются составной частью административной юрисдикции. Верно заметили В.В. Денисенко, А.Н. Позднышев, А.А. Михайлов: «Применение мер административно-процессуального обеспечения (принуждения) следует относить к неюрисдикционному правоприменению. Вместе с тем, рассматриваемые меры принуждения тесным образом связаны с юрисдикционным правоприменением (юрисдикцией), являясь по отношению к ним обеспечительными (правообеспечительными)».

Сказанное позволяет сделать вывод, что досмотру как мере административно-процессуального принуждения свойственно вспомогательное, обеспечительное значение. Его применение, как правило, обусловлено необходимостью реализации иных мер принуждения.

Меры административно-процессуального принуждения, в состав которых входит досмотр, весьма неоднородны и представляют собой сложное образование, слагающееся из совокупности разноплановых принудительных мер. Прежде всего, эти отличия обусловлены различными основаниями, порядком применения, задачами, функциями и целями осуществления.

Для того чтобы определить место «обеспечительного» досмотра в системе рассматриваемых мер, необходимо произвести их внутривидовую классификацию.

Следует подчеркнуть, что классификация мер административно-процессуального принуждения имеет как познавательное, теоретическое, так и практическое значение. Она позволяет глубже проанализировать правовую природу и содержание досмотра, специфику его назначения, особенности и основания применения, способствует, в итоге, более эффективно разрабатывать и использовать этот правовой инструментарий.

«Классификация тех или иных предметов, явлений, - отмечал С.С. Алексеев, - имеет значимость не только первичной обработки, упорядочения соответствующего материала. Помимо систематизационных задач классификация выполняет и другие сложные функции: она позволяет вовлечь в поле зрения исследователя весь объем классифицируемого материала, охватить большой диапазон изучаемых объектов и, следовательно, избежать односторонности их научной интерпретации. Главное - классификация дает возможность при определении ее критериев выявить новые черты, качественные особенности данных предметов и явлений».

Объединенные на основе наличия таких признаков, как урегулированность нормами административно-процессуального права, характерность общего основания (правонарушение) и общей цели применения (реализация санкции «деликтной» нормы, обеспечение привлечения правонарушителя к ответственности), исследуемые меры различаются по: 1) характеру правоограничений, содержащихся в принудительных мерах; 2) функциям мер процессуального принуждения.

В соответствии с первым критерием В.Р. Кисин данные меры подразделяет на три группы:

а) меры, содержащие ограничения личных неимущественных прав (административное задержание, привод, медицинское освидетельствование и др.);

б) меры, содержащие ограничения имущественных прав личности (изъятие вещей и документов и др.);

в) меры, содержащие ограничения организационного характера (арест вещей, товаров и транспортных средств, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов и т.п.).

В соответствии с приведенной классификацией в научной литературе имеются разные точки зрения об отнесении досмотра к тому или иному виду. Так, К.В. Хвастунов и В.Р. Кисин считают, что досмотр следует относить к мерам, содержащим ограничения личных неимущественных прав.

Полагаем, что данная точка зрения является неточной. Наиболее предпочтительной, но в то же время неполной выглядит позиция Ю.И. Попугаева, который к мерам, содержащим ограничения личных неимущественных прав, относит только личный досмотр, а досмотр вещей причисляет к мерам, содержащим ограничения имущественных прав личности. Однако возникает вопрос: к какой из перечисленных групп отнести такие виды досмотра, как досмотр транспортных средств, грузов, почтовых и багажных отправлений. Указанные объекты могут принадлежать не только физическому, но и юридическому лицу, поэтому считаем, что приведенная классификация требует корректировки путем исключения слова «личность».

Резюмируя изложенное, можно констатировать, что личный досмотр относится к группе мер, содержащих ограничения личных неимущественных прав, а все остальные виды мер - к содержащим ограничения имущественных прав.

Второе основание, предложенное В.Р. Кисиным для классификации рассматриваемых мер административно-процессуального принуждения, представляется особо интересным, поскольку оно базируется на удачно выбранном классификационном критерии - характере выполняемых функций. В соответствии с этим критерием названные меры могут быть дифференцированы на три основные группы: 1) меры административно-процессуального пресечения; 2) меры, направленные на получение доказательств; 3) меры, направленные на исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

Следует отметить определенную условность предложенной классификации, так как в ее основу положен целевой признак, а ряд процессуальных мер обеспечивает достижение не одной, а нескольких целей.

Тем не менее классификация по целевому признаку, акцент на непосредственную целенаправленность тех или иных мер административно-процессуального принуждения позволяет отразить специфичность применения каждой меры.

Меры административно-процессуального пресечения заключаются в прекращении противоправного поведения лица, совершающего правонарушение посредством принудительного ограничения свободы передвижения, и действий такого лица или свободы пользования имуществом, явившимся предметом либо орудием совершения правонарушения, а также обеспечении совершения процессуальных действий, применения иных мер обеспечения, установления личности нарушителя.

К этим мерам относятся доставление, административное задержание и привод, а также задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, отстранение от управления транспортным средством.

Особенностью данной подгруппы мер является их ярко выраженная дуалистическая функциональная направленность: пресечение правонарушения и обеспечение процесса производства по делу об административном правонарушении, т.е. возможность своевременного и качественного совершения всех необходимых процессуальных действий и своевременного и объективного рассмотрения дела.

Меры, направленные на исполнение постановления по делу об административном правонарушении, прежде всего, преследуют цель обеспечения своевременного и полного исполнения назначенного наказания. Их назначение состоит в обеспечении реализации правоограничений, исходящих из административного наказания.

По своей сущности эти меры представляют собой урегулированные административно-процессуальными нормами процессуальные действия компетентных органов и их должностных лиц, представляющие сбой принудительные ограничения, применяемые с целью обеспечения исполнения административного наказания в дальнейшем и обеспечения взыскания причиненного ущерба и издержек по делу.

К таковым может быть отнесена лишь одна мера - арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ).

Меры, направленные на получение доказательств, в процессе своей реализации преследуют цель обеспечения принудительным путем установления факта правонарушения и личности правонарушителя, выявления и исследования доказательств для установления объективной истины по делу. Все эти многообразные и вместе с тем по своей сути различные меры объединяет единое процессуальное назначение, состоящее в получении объективных данных, именно благодаря которым возможно прийти к логически правильному, обоснованному выводу по каждому конкретному правонарушению.

По своей сущности эти меры представляют собой урегулированные административно-процессуальными нормами принудительные процессуальные действия компетентных органов, отличающиеся характером содержащихся в них правоограничений, направленные на обнаружение, фиксацию и надлежащее изъятие доказательств по делу об административном правонарушении.

Анализируемым мерам свойственно то, что они принудительно создают условия для установления факта правонарушения и личности нарушителя, обнаружения и исследования доказательств, необходимых для установления объективной истины и принятия решения по делу.

С.С. Алексеев правильно обращает внимание на то, что в отечественной юридической литературе доказательства рассматриваются главным образом как средство установления истины в делах, влекущих применение правовых санкций.

«В правовой науке доказательства понимаются как все фактические данные, которые используются для установления обстоятельств юридического дела в соответствии с принципом объективной истины.»

С учетом вида и характера фактических данных доказательства принято классифицировать по различным основаниям. Одно из оснований - это источник происхождения, в соответствии с которым доказательства делятся на личные, вещественные и документы.

Личными доказательствами являются объяснение правонарушителя, показания свидетелей и т.п., когда носитель соответствующей информации - физическое лицо. Вещественные доказательства - это материальные объекты как носители информации, которая относится к обстоятельствам, имеющим значение для дела. Документы - это материалы, которые содержат сведения, зафиксированные как в письменной, так и в устной форме.

В качестве основного способа обнаружения и процессуального закрепления материальных источников доказательств выделяется такая мера, как досмотр. Необходимо подчеркнуть, что научные исследования в основном сосредоточились на вопросах правового регулирования и практики применения досмотра в связи с производством по делам об административных правонарушениях.

На наш взгляд, это связано с тем, что в юридической литературе превалирует точка зрения, согласно которой сфера применения мер административно-процессуального обеспечения ограничивается только борьбой с административными правонарушениями.

Недостаточно изученными остаются вопросы применения досмотра в связи с совершением деяния, содержащего признаки преступления, до возбуждения уголовного дела, когда уголовно-процессуальный механизм не может быть задействован.

Нередко признаки преступлений обнаруживаются внезапно. Это характерно для деятельности милиции в случаях непосредственного обнаружения общественно опасных деяний, подпадающих под признаки противоправных деяний, предусмотренных, в частности, такими статьями УК РФ, как ст. 158 (кража), ст. 222 (незаконные приобретение, передача, сбыт, хранение, перевозка или ношение оружия, его основных частей, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств), ст. 228 (незаконные изготовление, приобретение, хранение, перевозка, пересылка либо сбыт наркотических средств или психотропных веществ) и некоторыми другими.

Основания для досмотра фактически появляются при осуществлении работниками милиции охраны общественного порядка, проведении рейдов, различных проверок, специальных операций, когда лицо (правонарушитель) задерживается с поличным, либо при обоснованном подозрении, что оно скрывает вещи (предметы, документы), имеющие доказательственное значение по делу. Интервьюирование сотрудников милиции показало, что досмотр и изъятие в указанных случаях иногда необоснованно отождествляются с личным обыском и выемкой. При этом на практике рассматриваемым мерам придается уголовно-процессуальная форма.

Данную проблему можно проиллюстрировать материалами уголовного дела о незаконном хранении и сбыте боеприпасов.

Сотрудники Управления по борьбе с организованной преступностью при УВД Омской области, располагая достоверной информацией о наличии в спортивной сумке гражданина Л. четырех боевых гранат с четырьмя взрывателями, задержали данного гражданина при выходе из подъезда и в присутствии понятых произвели личный досмотр и досмотр его вещей.

В ходе досмотра все гранаты и взрыватели были обнаружены и изъяты, цели данного административно-процессуального действия были полностью достигнуты. Тем не менее, в уголовном деле появилось отдельное поручение следователя в адрес руководителя Управления по борьбе с организованной преступностью о производстве выемки гранат у Л., постановление следователя о производстве выемки, а наименование «административно-процессуального» протокола досмотра и изъятия гранат посредством отчетливо видимого ретуширования было преобразовано в «уголовно-процессуальное» - протокол выемки. В подобных случаях стремление придать «законную» уголовно-процессуальную форму административным действиям сотрудников милиции по изъятию ведет к искажению фактических обстоятельств данной процедуры и ставит под сомнение правомерность действий милиции и допустимость полученных доказательств.

Приведенный пример достаточно типичен для уголовных дел, в которых в качестве вещественных доказательств фигурируют предметы и вещества, обнаруженные и изъятые сотрудниками милиции в ходе административной деятельности - оружие, боеприпасы, наркотики и др.

Такой подход представляется ошибочным. Как указывается в юридической литературе и демонстрирует анализ уголовных дел, зафиксированные в протоколе и удостоверенные понятыми сведения об обстоятельствах досмотра в связи с обнаружением признаков преступления приобретают статус доказательства по уголовному делу в соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 74 УПК РФ и «нередко играют решающую роль при изобличении виновных».

Кроме того, анализ уголовных дел выявил и другие недостатки. В частности, сотрудники милиции в случае обнаружения признаков уголовно-наказуемого деяния, при составлении протокола досмотра, разъясняя права понятым, ссылаются на ст. 60 УПК РФ.

Однако досмотр, даже в ходе предварительной проверки, до возбуждения уголовного дела, применяется в процессе административной или оперативно-розыскной деятельности во исполнение функций милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Поэтому рассматриваемая мера является по своей правовой природе административно-процессуальной.

Это положение поддержал и законодатель, который Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»« внес изменения в пп. 2 и 5 ст. 11 Закона о милиции, в которых говорится, что досмотр осуществляется в порядке, установленном в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

Тем не менее по-прежнему не выработаны важнейшие требования к содержанию основных служебных и административно-процессуальных документов, рожденных практикой: рапортов, протоколов досмотра, изъятия. Указанные требования могут быть исключительно жесткими и должны обеспечивать способность данных документов быть полноценными источниками доказательств по уголовному делу.

Полагаем, что административные действия милиции по собиранию материалов, которые могут быть признаны вещественными доказательствами по уголовному делу, должны быть полнее регламентированы законодательством. Необходимо разработать строгие требования к административно-процессуальным документам и их примерные образцы, предназначенные для фиксации признаков преступления и последующего использования в качестве источников доказательств по уголовным делам.

В некоторых регионах складывается удачная практика, в соответствии с которой обеспечивается эффективное взаимодействие правоохранительных органов, в частности органов внутренних дел (милиции), и суда, в рамках которого вырабатываются единые формы процессуальных документов.

Лучшему пониманию правовой природы досмотра как меры административно-процессуального обеспечения способствует выяснение его соотношения с иной схожей по наименованию мерой процессуального принуждения.

От досмотра следует отличать такую административно-процессуальную меру, как осмотр. При этом вызывает критическое замечание позиция А.С. Телегина, который рассматривает досмотр в качестве разновидности осмотра. В научной литературе обоснованно отмечается, что осмотр осуществляется в целях непосредственного восприятия, изучения, выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела. При этом он может проводиться и для обнаружения вещественных и иных доказательств, но, в отличие от осуществляемого с той же целью досмотра, представляет собой лишь поверхностное визуальное обозрение (изучение) помещений, территории, отдельных предметов, и указанные действия не являются поиском сокрытых вещей, предметов. Такой подход к соотношению этих мер подтверждается также анализом некоторых законодательных актов. Полагаем, что не случайно в Законе о милиции в одном и том же пункте говорится о праве работников милиции осуществлять осмотр транспортных средств и грузов, а также производить досмотр транспортных средств при подозрении, что они используются в противоправных целях (п. 23 ст. 11).

С учетом проведенного анализа досмотра как меры административно-процессуального обеспечения, применяемой милицией, можно выделить следующие существенные для его понимания черты.

1. Применение досмотра сотрудниками милиции как меры административно-процессуального обеспечения урегулировано нормами административно-процессуального права.

2. Основанием применения досмотра как меры административно-процессуального принуждения является обнаружение признаков правонарушения как административного, так и в отдельных случаях деяния, содержащего признаки преступления или обоснованное подозрение в его совершении.

3. Основание применения исследуемой меры обусловливает его реализацию в рамках охранительных, административно-деликтных отношений.

4. Назначение досмотра состоит в обеспечении реализации санкций «деликтных» норм, а именно: норм материального (главным образом, административного) права, устанавливающих ответственность за совершение правонарушений. С учетом этого определяется главная целевая функция досмотра, которая заключается в обеспечении привлечения правонарушителя к ответственности. В качестве промежуточных целей исследуемой меры выделяются такие, как обнаружение правонарушения, выявление, исследование и закрепление доказательств правонарушения, создание иных условий, необходимых для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела о правонарушении.

5. Личный досмотр относится к группе мер, содержащих ограничения личных неимущественных прав, а все остальные меры - к содержащим ограничения имущественных прав.

6. Административные действия милиции по собиранию материалов, которые могут быть признаны вещественными доказательствами по уголовному делу, должны быть полнее регламентированы законодательством. Необходимо разработать строгие требования к административно-процессуальным документам и их примерные образцы, предназначенные для фиксации признаков преступления и последующего использования в качестве источников доказательств по уголовным делам.

Автор: Мягков А.В.