Проведение досмотра милицией в условиях специальных административно-правовых режимов (статья)
Здесь речь пойдет о материально-правовых нормах, регулирующих применение милицией анализируемой меры в необычной, неординарной обстановке, влияющей на изменение характера общественных отношений, требующей изменения форм и методов государственного управления в создавшихся экстремальных условиях и, как следствие, установления специального административно-правового режима.
Перед тем как перейти к рассмотрению обозначенных вопросов, в целях более глубокого изучения и выявления особенностей применения милицией досмотра в условиях специальных административно-правовых режимов необходимо, на наш взгляд, определить их содержание, основания и цель установления, а также классификацию.
Специальные административно-правовые режимы (далее - САПР) являются, по мнению Д.Н. Бахраха, одной из разновидностей особых правовых режимов, действующих в сфере публичного права и несущих в связи с этим соответствующую функционально-целевую нагрузку. Так, САПР выступают в роли особой правовой формы исполнительно-распорядительной деятельности милиции. Необходимость в ней возникает в том случае, когда иные организационно-управленческие способы и формы воздействия, отдельные или разрозненные меры не могут поддержать упорядоченный характер данной группы общественных отношений.
САПР устанавливается там, где неэффективен обычный порядок реализации юридических средств, «где требуется собрать правовой инструментарий в единый комплекс процессуальных форм, контрольно-надзорных функций, мер принуждения, действующих в определенном направлении предупреждения, охраны, защиты».
Главное в их содержании - то, что они (САПР) изменяют правовой статус субъекта, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, устанавливают меры, которые используются для урегулирования ситуации. При этом необходимо отметить, что САПР делают «прозрачными» применяемые административные меры, в том числе и досмотр, т.е. заранее информируют участников о возможных санкциях, ограничивают импровизацию и расширяют свободное усмотрение должностных лиц при выборе средств принудительного воздействия.
Основаниями для установления САПР выступают экстраординарные ситуации социального и природно-техногенного характера, наличие предметов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение, создание объекта - носителя (например, изолятора временного содержания или специального приемника органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке), возникновение иных факторов, требующих режимного регулирования.
Специальные административно-правовые режимы из-за их досконально регламентированного и в ряде случаев строго обязательного характера являются определенным вторжением в сферу основных прав и законных интересов граждан, т.е. исключением из общей схемы и структуры действующих правовых систем. В силу этих обстоятельств они могут быть установлены только законом, в котором определяются вид правового режима и его носитель, основания введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры, правила режимной деятельности.
Общей целью и ключевым предназначением САПР является создание на пути правонарушителей серьезных правовых барьеров, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей. Но в большей степени существование и развитие специальных административно-правовых режимов связано главным образом с решением, урегулированием и обеспечением общественной безопасности.
В связи с тем, что «специальный правовой режим в значительной мере определяет характер и сущность общественной безопасности», полагаем необходимым дать ее определение. Тем более что одной из задач, возложенной Законом о милиции на ее сотрудников, является обеспечение общественной безопасности.
Как термин «безопасность» исходит от своего антонима «опасность». По определению С.И. Ожегова, безопасность представляет собой «состояние, при котором не угрожает опасность; есть защита от опасности». Под опасностью понимаются способность причинить какой-нибудь вред, угроза жизни и здоровью человека, иным его ценностям.
В Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» безопасность трактуется исходя из вышеуказанного смысла и сводится к такому понятию, как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» (ч.1 ст. 1).
В такой постановке категория «безопасность», по мнению В.В. Гущина, «лишена сущности и содержания, а также цели». «Прежде чем защищать какие-либо ценности, - продолжает автор, - их надо произвести, иными словами, создать необходимые условия для нормальной жизнедеятельности личности, общества и государства, реализации их потребностей и интересов».
Это определение рассматривает безопасность в широком смысле. Однако безопасность можно различать по объектным и предметным сферам. С точки зрения последней, безопасность можно рассматривать как общественную, государственную, техногенную и т.д.
В законодательстве и юридической литературе категория «общественная безопасность» трактуется далеко не однозначно, не выработан и единый подход к ее пониманию.
Между тем, не вдаваясь в суть продолжающихся научных дискуссий, полагаем возможным согласиться с точкой зрения В.В. Гущина, который под общественной безопасностью понимает «совокупность опосредованных общественно опасными деяниями и чрезвычайными ситуациями общественных отношений, регулируемых системой правовых, организационных и технических норм в целях предотвращения и ликвидации (локализации) условий и факторов, создающих потенциальную и реальную опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства».
Таким образом, специальные административно-правовые режимы, наряду со своей основной защитной функцией, становятся на службу личности, общества, государства. Их регулятивные свойства проявляются в использовании специального административного инструментария, образующего приемы регулирования. Исходя из этого САПР, с одной стороны, представляют возможность органам власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций, с другой - являются важнейшим правовым средством обеспечения правосубъектности граждан и организаций.
Специальные административно-правовые режимы широко применяются в деятельности органов внутренних дел (милиции) и отражают многообразие выполняемых ею задач и функций. «Чем более развита система административно-правовых средств, чем больше разнообразных форм административной деятельности, тем важнее объединение и дифференциация их по определенным, имеющим юридическое значение признакам».
Перед тем как непосредственно перейти к рассмотрению вопроса о проведении досмотра милицией в условиях САПР, на наш взгляд, необходимо провести их научно обоснованную классификацию, поскольку применение рассматриваемой меры в различных специальных административно-правовых режимах обладает своей, свойственной только ей, спецификой.
В административно-правовой литературе уже предпринимались попытки классифицировать административно-правовые режимы по самым различным основаниям.
1. По подведомственности (федеральные, региональные, местные).
2. По предмету регулирования (природоохранные, режимы обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка).
3. По критерию юридических свойств (ординарные и экстраординарные).
4. По степени принадлежности к обеспечению национальной безопасности (специально нацеленные на обеспечение интересов национальной безопасности страны - безопасности государства; устанавливаемые в целях обеспечения общественной безопасности; устанавливаемые в целях поддержания обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях наступления чрезвычайных ситуаций).
Наиболее приемлема, на наш взгляд, классификация, где в качестве критерия разграничения выбран объект - носитель режима. В соответствии с этим критерием выделяют:
1) режимы обращения с предметами, являющимися источниками повышенной опасности (режимы оборота наркотических средств, оружия, режимы, обеспечивающие нормальное функционирование аэропортов, телерадиоцентров и т.д.);
2) функционально-деятельные режимы (режим контртеррористической операции);
3) территориальные режимы (военного и чрезвычайного положения, карантин, режим закрытого административно-территориального образования и др.);
4) объектовые режимы (режим изолятора временного содержания, режим специального приемника для содержания лиц, арестованных в административном порядке и др.).
Рассмотрим подробнее основания, по которым сотрудники милиции, на наш взгляд, наиболее часто применяют досмотр в условиях специальных административно-правовых режимов.
Проведение досмотра милицией в режиме обращения с предметами, являющимися источниками повышенной опасности.
Наличие достаточных оснований полагать, что осуществляется незаконное хранение, перевозка или пересылка наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» разрешает уполномоченным на то должностным лицам органов внутренних дел (милиции) производить досмотр граждан, почтовых и багажных отправлений, транспортных средств и перевозимых грузов в местах произрастания и культивирования растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, а также в местах возможного осуществления незаконных перевозок наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, где решениями органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяются территории, в пределах которых осуществляется контроль за хранением, перевозкой или пересылкой наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (ст. 48).
Подобные решения принимались во многих регионах России. В частности, Указом Президиума Верховного Совета Республики Бурятия от 25 мая 1993 г. «О мерах по усилению борьбы с незаконным оборотом наркотических средств в Республике Бурятия» предусмотрено, что «...в целях оперативного пресечения фактов незаконной заготовки и перевозки наркотикосодержащих растений в период с 1 июня по 1 декабря на территории республики, в т.ч. аэропортах, речных портах (на пристанях), на автовокзалах (автостанциях), железнодорожных станциях, в поездах, при въезде в черту г. Улан-Удэ вводится досмотр. Уполномоченные на то должностные лица органов внутренних дел... вправе производить досмотр транспортных средств... а равно лиц, находящихся в местах произрастания дикорастущих наркотикосодержащих растений вне населенных пунктов...».
Досмотр в условиях действующего контроля за незаконной перевозкой наркотических средств осуществляется сотрудниками милиции в целях предотвращения и пресечения незаконного перемещения наркотических средств и дальнейшего их незаконного распространения и потребления.
Необходимость введения контроля за незаконной перевозкой наркотических средств, по нашему мнению, продиктована, прежде всего, значительной распространенностью правонарушений, связанных с незаконным изготовлением, приобретением, сбытом наркотических средств, возросшей доступностью наркотического сырья. Наркотикосодержащие посевы, заросли дикорастущей конопли являются основным источником незаконного распространения наркотических средств.
Практике известны многочисленные случаи использования в преступных целях как государственных плантаций наркотикосодержащих посевов, так и незаконных посевов, зарослей дикорастущей конопли. В период созревания конопли, уборки ее урожая, в местах массового произрастания ее дикорастущих сортов сотрудниками милиции задерживаются сотни лиц, приехавших с целью приобрести наркотическое зелье. В частности, по данным МВД России, только в 2002 г. было задержано 7249 лиц, незаконно перевозивших наркотические средства растительного происхождения, из них 6712 человек привлечены к уголовной, а 537 - к административной ответственности.
Однако основания применения досмотра сотрудниками милиции в условиях действующего контроля, с нашей точки зрения, чрезмерно узки. Для осуществления указанной меры не требуется составления специального документа или получения санкции. Применение данной меры становится актуальной и необходимой в местах, где непосредственно произрастают наркотикосодержащие растения, особенно в период «сбора урожая». Тем более что практика борьбы с наркоманией свидетельствует о том, что в указанный период в местах массового произрастания наркотического сырья сотрудниками милиции задерживаются сотни лиц, приехавших с целью приобрести наркотическое зелье . Однако возникает вопрос: что понимать под достаточными основаниями.
Достаточные основания подозревать граждан в совершении преступления или административного правонарушения могут быть сформулированы применительно к основаниям доставления в милицию лиц, подозреваемых в совершении преступлений или административных правонарушений, установленных законом (ст. 91 УПК РФ и ст. 27.3 КоАП РФ):
а) когда лицо застигнуто в момент совершения преступления или административного правонарушения или непосредственно после их совершения;
б) когда потерпевшие и очевидцы прямо указывают на конкретное лицо как на совершившее преступление или административное правонарушение;
в) при обнаружении признаков преступления или административного правонарушения в виде следов на подозреваемом, его одежде, вещах, транспортном средстве и т. д.
На наш взгляд, для производства рассматриваемого вида досмотра в местах, где непосредственно произрастают наркотикосодержащие растения, не должно требоваться даже подозрения в совершении правонарушения. Само нахождение в данной местности может послужить основанием для применения анализируемой разновидности досмотра, и обнаружение запрещенных к хранению наркотических средств и наркотикосодержащих растений не делает применение такой меры незаконной.
Цель, назначение и характер контроля обуславливают особый порядок применения рассматриваемой меры, который в определенной степени выходит за рамки КоАП. В данном случае досмотру подлежат все лица, принадлежащие им предметы, вещи, грузы, транспортные средства, находящиеся, как уже отмечалось, в определенной местности. Эти действия осуществляются независимо от причастности или непричастности лиц к правонарушениям, связанным с наркотическими средствами, наличия заявления, сообщения или иной информации, целей нахождения в данной местности и т.д.
Таким образом, полагаем, что досмотр в условиях действующего контроля может иметь не только выборочный, но и сплошной (тотальный) характер. Например, в Чуйской долине, где заросли дикой конопли занимают площадь размером 200 на 300 км, именно таким путем удается выявлять и задерживать сборщиков и перевозчиков наркотического сырья, которые применяют изощренные приемы передвижения, маскировки и сокрытия указанного сырья.
При таком подходе человек, в отношении которого сотрудником милиции будет применена рассматриваемая мера, не будет заведомо ставиться в неловкое и унизительное положение «заподозренного».
С одной стороны, избыточность прав полиции является серьезной угрозой свободе. С другой - по верному замечанию Ю.П. Соловья, «недостаточная правовая оснащенность заставляет сотрудников милиции идти на превышение власти либо использовать блеф как метод достижения законных целей, либо, что значительно чаще, бездействовать даже в тех ситуациях, где они становятся очевидцами преступления». Нельзя забывать, что личная свобода неотделима от опасности, и укрепить безопасность можно подчас лишь ценой ограничения свободы.
Проведение досмотра милицией в функционально-деятельных режимах.
Одним из оснований применения досмотра в рассматриваемой нами сфере является установление режима контртеррористической операции.
Учитывая, что органы внутренних дел (милиция) в соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» представляют собой непосредственный субъект, осуществляющий борьбу с терроризмом, данный Закон наделил сотрудников милиции правом производить при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств (п. 5 ч. 1 ст. 13).
Необходимо отметить, что досмотр по названному основанию начинает применяться только с момента определения руководителем оперативного штаба по управлению контртеррористической операции границы зоны ее проведения и прекращается с момента ее окончания.
Вместе с тем Закон «О борьбе с терроризмом» не содержит никаких указаний на порядок и механизм определения границ зоны проведения контртеррористической операции. Неясно, что считать таковой в случае совершения террористической акции – квартал, населенный пункт, регион и т.п., актом какого органа власти это пространство закрепляется и на какой срок.
Неопределенность территориальных пределов зоны проведения контртеррористической операции создает организационные проблемы по реализации правового ее режима: в частности, довольно сложно произвести точный расчет необходимого количества привлекаемых сил и средств, организовать оцепление, досмотровый режим и т.д. С учетом данных обстоятельств представляется целесообразным дополнить действующую редакцию Федерального закона «О борьбе с терроризмом» нормами, регламентирующими порядок определения зоны проведения контртеррористической операции.
Анализируемый вид досмотра носит ярко выраженный превентивный характер и предполагает проверочные действия, поскольку его цель состоит не в том, чтобы что-то найти, а предотвратить провоз, пронос каких-либо предметов, которые могут представлять опасность для жизни и здоровья людей (оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества и устройства и т.п.).
Кроме того, целями применения рассматриваемой меры будут являться: во-первых, предотвращение проникновения в зону проведения контртеррористической операции лиц, которые могут оказать террористам очевидную либо скрытую помощь; во-вторых, недопущение возможности скрыться лицам, причастным к террористическому акту. Данные цели могут быть достигнуты только в том случае, если зона проведения операции будет блокирована.
Таким образом, рассматриваемый досмотр является заградительным и может носить сплошной (тотальный) характер.
Анализируя ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», содержащую комплекс прав, предоставляемых лицам, в том числе и сотрудникам милиции, проводящим контртеррористическую операцию, полагаем, что полномочия указанных субъектов в сфере применения досмотра чрезмерно узки, даже, несмотря на то, что реализация этих прав связана с ограничениями в сфере обеспечения неприкосновенности личности и иных компонентов правового статуса личности, гарантированного Конституцией.
В этой связи возникает вопрос: почему рассматриваемый закон не предоставил право лицам, проводящим указанную операцию, осуществлять личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств в самой зоне проведения контртеррористической операции.
Данные меры становятся особо актуальны и необходимы в местах, где проводится, например, «зачистка», которая никакими нормативными правовыми актами не регламентирована. Отсутствие правомочия по применению досмотра, по нашему мнению, существенно сужает эффективность борьбы с терроризмом.
На первый взгляд, может показаться, что это излишняя мера, так как, во-первых, указанное правовое средство закреплено в п. «г» ст. 12 Федерального закона «О чрезвычайном положении»; во-вторых, согласно п. «а» ст.3 данного Закона к обстоятельствам, влекущим введение чрезвычайного положения, относятся террористические акты и деятельность незаконных вооруженных формирований.
Наличие особого правового режима в зоне проведения контртеррористической операции следует отличать от обстоятельств чрезвычайного или военного положения, которые могут вводиться на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях Президентом РФ в соответствии со ст. 87, 88 Конституции.
Особое положение - это специальный правовой режим, включающий необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему правоограничений уступают мерам, используемым при режиме чрезвычайного положения. Иными словами, об особом положении можно говорить, когда присутствуют определенные правоограничения и запреты, но чрезвычайного положения не объявляется.
С учетом всего сказанного ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» необходимо дополнить п. 8 следующего содержания: «осуществлять личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств».
Необходимость законодательного закрепления правомочия по применению досмотра продиктована не только интересами обеспечения общественной безопасности и поддержания правопорядка в зоне проведения контртеррористической операции, но и поимкой либо ликвидацией террористов.
Особо отметим такое основание применения досмотра, осуществляемое в функционально-деятельном режиме, как пользование физического лица воздушным транспортом.
Пункт 21 ст. 11 Закона о милиции говорит о праве сотрудников милиции «производить в соответствии с законодательством Российской Федерации личный досмотр пассажиров, ручной клади и багажа на воздушном транспорте». Это право также находится в специальной компетенции органов транспортной милиции и конкретизируется нормами тематических законов и подзаконных актов. Так, в соответствии с ст. 85 Воздушного кодекса Российской Федерации «в целях обеспечения безопасности пассажиров и членов экипажа воздушного судна обязательному предполетному досмотру подлежат воздушное судно, его бортовые запасы, члены экипажа, пассажиры, багаж, в том числе вещи, находящиеся при пассажирах, а также грузы и почта. Предполетный досмотр проводится уполномоченными лицами служб авиационной безопасности. К участию в предполетном досмотре могут привлекаться сотрудники органов внутренних дел на транспорте».
Указанные положения федеральных законов находят дальнейшую детализацию в подзаконных правовых актах. При этом рассматриваемое право трансформируется в ряд конкретных обязанностей. Так, при производстве досмотра уполномоченные лица служб авиационной безопасности и сотрудники органов внутренних дел на транспорте реализуют полномочия, возложенные на них Руководством по производству досмотра пассажиров, членов экипажей гражданских воздушных судов, обслуживающего персонала, ручной клади, багажа, грузов, почты и бортовых запасов, утвержденным приказом Минтранса России от 21 ноября 1995 г. № 102. Например, в соответствии с п. 13.3 данного Руководства органы внутренних дел на транспорте обязаны принять решение о привлечении к ответственности пассажира, у которого при досмотре обнаружены опасные вещества и предметы, за изготовление, ношение и хранение которых предусмотрена уголовная ответственность (оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, средства взрывания, взрывные устройства, наркотические, ядовитые, отравляющие, радиоактивные вещества и т.п.). Сам пассажир при этом снимается с рейса и вместе с материалами (актом и изъятыми веществами и предметами) передается в орган внутренних дел. Из аэропортов и с аэродромов местных авиалиний, где нет органов внутренних дел на воздушном транспорте, пассажир доставляется в территориальный орган внутренних дел (милиции), где и принимается решение о привлечении его к ответственности.
В настоящее время внимание ученых и практических работников все больше привлекает вопрос: отвечает ли интересам государства эффективность реализации рассматриваемой меры обеспечения авиационной безопасности в современном нормативно закрепленном виде. Ответ однозначен - нет.
Преобразования в государственном устройстве страны, изменение характера экономических отношений привели к нарушению единства системы воздушного транспорта России, к ослаблению государственного управления деятельностью гражданской авиации. В 1997 г. в связи с принятием Воздушного кодекса Российской Федерации Министерство транспорта России получило право создавать службы авиационной безопасности (САБ) аэропортов и авиапредприятий. Тогда же МВД России было издано указание № 1/9187 «О приведении деятельности органов внутренних дел на воздушном транспорте в соответствие с действующим законодательством», согласно которому с 1 ноября 1997 г. функции по проведению предполетного досмотра полностью переданы службам авиационной безопасности аэропортов, содержащихся за счет авиапредприятий и не имеющих статуса государственных организаций.
Напомним, что в ст. 85 Воздушного кодекса Российской Федерации говорится: «…предполетный досмотр проводится уполномоченными лицами служб авиационной безопасности. К участию в предполетном досмотре могут привлекаться (курсив наш. - А.М.) сотрудники органов внутренних дел на транспорте». По мнению Ю.В. Степаненко, «полномочие в такой формулировке даже нельзя признать полуполномочием». «По существу органы внутренних дел на транспорте, - продолжает автор, - оказались устраненными из процесса выполнения одной из самых важных функций государственных правоохранительных органов – обеспечения авиационной и в целом общественной безопасности». Право и обязанность обеспечивать авиационную безопасность были возложены на разрозненные, в основном полугосударственные, коммерческие организации.
Качество предполетного досмотра с тех пор значительно ухудшилось и продолжает ухудшаться. Резко сократилось количество пресеченных попыток проноса на борт воздушного судна запрещенных к перевозке предметов и веществ. Произошедшие реформы в транспортном комплексе сформировали у некоторых ученых-административистов глубокое убеждение: «…откуда уходит государство, там резко ослабляются его контрольно-надзорные функции, туда нередко приходят криминалитет и вакханалия».
Поэтому с учетом изложенного полностью поддерживаем мнение Ю.В. Степаненко, который предлагает инициировать следующие правовые меры, направленные на возвращение государственного контроля в рассматриваемую сферу, а значит, и соответствующее обеспечение общественной безопасности.
Во-первых, Закон о милиции, Воздушный кодекс Российской Федерации и соответствующие подзаконные акты должны быть изменены и дополнены нормативными предписаниями, статуирующими совместные полномочия органов внутренних дел на транспорте и служб авиационной безопасности по предполетному досмотру пассажиров, ручной клади и багажа на гражданском воздушном транспорте. Первые шаги в этом направлении уже сделаны.
Во-вторых, в настоящее время правовыми актами не урегулированы полномочия служб авиационной безопасности и транспортной милиции по производству так называемого встречного досмотра, когда пассажиры, их ручная кладь и багаж досматриваются не только в аэропорту отправления, но и в пункте прибытия (транзитном аэропорту). Особенно часто он проводится в отношении пассажиров, ручной клади и багажа, прибывших из регионов межнациональных конфликтов. Поэтому необходимо изучить практику встречного досмотра, подготовить на основе полученных результатов заключение и внести в органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующие предложения.
Проведение досмотра милицией в объектовых режимах.
Совершение попытки проникновения либо проникновение на охраняемые милицией территории и объекты (п. 5 ст. 11 Закона о милиции). Под охраняемыми милицией объектами и территориями следует понимать здания, строения, сооружения, территории и акватории, транспортные средства и т.п., подлежащие защите со стороны милиции от противоправных посягательств в соответствии с договором или иным правовым актом об охране объекта. Личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств, применяемый к лицам, незаконно проникнувшим либо пытавшихся проникнуть на охраняемые милицией территории и объекты, имеет цель установление личности нарушителя пропускного режима, его проверку на наличие предметов, несанкционированное перемещение которых через границу охраняемого объекта запрещено либо которые являются орудием совершения или предметом правонарушения. Административная ответственность за самовольное проникновение на охраняемый в установленном порядке объект наступает по ст. 20.17 КоАП РФ;
На основе изложенного можно сделать следующие выводы:
1. Специальные административно-правовые режимы, наряду со своей основной защитной функцией, становятся на службу личности, общества, государства. Их регулятивные свойства проявляются в использовании специального административного инструментария, образующего приемы регулирования. Исходя из этого САПР, с одной стороны, представляют возможность органам власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций, с другой - являются важнейшим правовым средством обеспечения правосубъектности граждан и организаций.
2. Специальные административно-правовые режимы можно классифицировать по:
а) подведомственности (федеральные, региональные, местные);
б) предмету регулирования (природоохранные, режимы обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка);
в) критерию юридических свойств (ординарные и экстраординарные);
г) степени принадлежности к обеспечению национальной безопасности (специально нацеленные на обеспечение интересов национальной безопасности страны - безопасности государства; устанавливаемые в целях обеспечения общественной безопасности; устанавливаемые в целях поддержания обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях наступления чрезвычайных ситуаций);
д) объекту-носителю (режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющие важное государственное значение; функционально-деятельные режимы; территориальные режимы; объектовые режимы).
3. В местах, где вводится контроль за незаконной перевозкой наркотических средств и наркотикосодержащих растений, для производства досмотра не требуется даже подозрения в совершении правонарушения. Само нахождение в определенной местности, где непосредственно произрастают наркотикосодержащие растения, может послужить основанием для применения анализируемой разновидности досмотра, и обнаружение запрещенных к хранению наркотических средств и наркотикосодержащих растений не делает применение такой меры незаконной. Досмотр в условиях действующего контроля может иметь не только выборочный, но и сплошной (тотальный) характер.
4. Неопределенность территориальных пределов зоны проведения контртеррористической операции создает организационные проблемы по реализации правового ее режима: в частности, довольно сложно произвести точный расчет необходимого количества привлекаемых сил и средств, организовать оцепление, досмотровый режим и т.д. С учетом данных обстоятельств представляется целесообразным дополнить действующую редакцию Федерального закона «О борьбе с терроризмом» нормами, регламентирующими порядок определения зоны проведения контртеррористической операции.
5. Часть 1 ст. 13 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» необходимо дополнить п. 8 следующего содержания: «осуществлять личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств».
6. Закон о милиции, Воздушный кодекс Российской Федерации и соответствующие подзаконные акты должны быть изменены и дополнены нормативными предписаниями, статуирующими совместные полномочия органов внутренних дел на транспорте и служб авиационной безопасности по предполетному досмотру пассажиров, ручной клади и багажа на гражданском воздушном транспорте.
7. В настоящее время нуждаются в четкой регламентации вопросы полномочий служб авиационной безопасности и транспортной милиции по производству так называемого встречного досмотра, когда пассажиры, их ручная кладь и багаж досматриваются не только в аэропорту отправления, но и в пункте прибытия (транзитном аэропорту). Особенно часто он проводится в отношении пассажиров, ручной клади и багажа, прибывших из регионов межнациональных конфликтов. Для чего необходимо изучить практику встречного досмотра, подготовить на основе полученных результатов заключение и внести в органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующие предложения.
Автор: Мягков А.В.