Правовая характеристика субъектов административного обжалования (статья)
В настоящее время административное обжалование имеет двуединое значение, с одной стороны, оно является одним из важнейших способов обеспечения защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, с другой – способствует усилению взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Кроме того, для государственного управления обжалование служит важным источником информации, необходимой для совершенствования государственного строительства и местного самоуправления.
Однако обжалование в порядке подчиненности имеет и ряд существенных недостатков, в том числе, отсутствие надлежащей независимости и беспристрастности. Политические, узковедомственные соображения могут препятствовать справедливому разрешению жалобы вышестоящими государственными органами, должностными лицами, которые склонны защищать интересы органа (должностного лица), решения и действия которого обжалуются. Избежать этого возможно только с помощью создания нормативной правовой основы, регулирующей все стороны (особенно процессуальный аспект) административного обжалования и отвечающей современным высоким требованиям уважения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Следует согласиться с Е.А. Лукашевой, утверждающей, что отношение государства, его структур к правам индивида - яркий показатель природы существующего политического строя, и пока права каждого не на бумаге, а на деле не станут приоритетными, не приобретут высшую ценность, не будут выступать ограничителем всевластия государства, общество не может быть охарактеризовано как демократическое, а государство - как правовое.
Для достижения данной цели необходимо более динамичное развитие правового регулирования административного обжалования с учетом особенностей субъектов обжалования с целью создания наиболее благоприятных условий для защиты и восстановления нарушенных прав как граждан и индивидуальных предпринимателей, так и юридических лиц.
В связи с этим, особый интерес, по нашему мнению, представляет рассмотрение и анализ существующего правового положения каждого субъекта административного обжалования в отдельности.
Особенности правового положения граждан как субъектов административного обжалования.
Наибольшее распространение административное обжалование получило среди граждан, поскольку, по сравнению с подачей иска в суд, обращение в административный орган с жалобой - наиболее простой и оперативный способ восстановления нарушенных прав и свобод. Данный институт начал свое развитие еще в Российской империи с 60-х гг. ХIХ в. с введения специализированных органов, уполномоченных на рассмотрение жалоб граждан. До этого периода населению не была предоставлена возможность широко использовать жалобу как средство защиты своих прав. Неумело составленная жалоба, не содержавшая необходимых доказательств, влекла крайне неприятные последствия для жалобщика, вплоть до ссылки.
Своим правом на административное обжалование граждане начали активно пользоваться в советский период. Безусловно, достижением того времени является развитие правового регулирования административного обжалования гражданами нарушения их прав и свобод, установление порядка обжалования, а также обязанности должностных лиц государственных органов по его соблюдению. Вместе с тем, имелись и отрицательные стороны, связанные, в первую очередь, с особенностями существовавшей политической системы, к таковым можно отнести формирование негативного отношения в обществе к лицам, отстаивающим свои права и свободы, принятие к отдельным гражданам репрессивных мер, появление отрицательной окраски понятия «жалобщик», а также декларативность многих положений законодательства. Однако, несмотря на это, современное законодательство до сих пор в вопросах обжалования во многом базируется именно на нормативных правовых актах советского периода.
При этом укрепление гарантий прав граждан и охрана их законных интересов является необходимым условием нормального функционирования политической системы, развития государственности. В любом демократическом государстве действует целая система организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан. Однако следует признать, что в Российской Федерации данная система еще недостаточно развита.
Совершенствование процедур и механизмов зашиты прав и свобод индивида – важнейшая задача любого демократического государства. При этом размытость, неопределенность, противоречивость, а иногда и отсутствие юридических норм, обеспечивающих защиту прав граждан, свидетельствуют о непростой правовой ситуации, сложившейся в российском обществе. Особо следует отметить, что некоторые юридические и политические механизмы, действовавшие в Советском Союзе, ликвидированы, а четкая и логически выдержанная система новых – еще не создана.
Особое место человека в системе различных правоотношений определяет Конституция РФ, которая выдвигает защиту его прав и свобод в качестве принципа, действующего в обществе и государстве. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». При этом лишь наличие действенных механизмов реализации позволит обеспечить дальнейшее развитие данного конституционного положения. Важная роль в этом принадлежит закрепленному в Конституции РФ праву граждан на подачу обращений.
Так, в соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане имеют право обратиться лично либо через своего законного представителя, а также направить индивидуальное либо коллективное обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Несмотря на то, что согласно тексту статьи, право обращений распространяется на граждан, многие ученые, комментируя ее содержание, считают, что поскольку в ней нет запрета для иностранных граждан и лиц без гражданства использовать данное право, то они, находясь на территории Российской Федерации, могут им пользоваться наравне с российскими гражданами, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.
Используя данное право, каждый имеет возможность обратиться к широкому кругу органов всех ветвей власти. Однако, несмотря на существование в нашей стране разнообразных способов охраны прав индивида, юридическая незащищенность личности перед различными ведомствами, учреждениями, чиновниками и государством вообще - факт очевидный. Права гражданина, достаточно широко декларированные Конституцией, не ограждают его в должной степени от административного произвола и несправедливости.
Как верно замечает С.А. Широбоков, «закрепление в ст. 33 Конституции РФ права граждан на обращение, а также в п. 1 ст. 15 положений, что Конституция имеет прямое действие или, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, еще не означает, что гражданин может реально использовать свои возможности».
Для обеспечения реализации прав они должны быть конкретизированы в специальных нормативных правовых актах.
При этом единственным нормативным правовым актом, непосредственно посвященным обжалованию гражданами нарушений их прав и свобод, в Российской Федерации остается Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (далее - Указ), который действует в части, не противоречащей российскому законодательству. Данным Указом регулируется порядок приема граждан, а также рассмотрения их обращений должностными лицами.
Проанализируем некоторые особенности обжалования гражданами нарушения прав и свобод в контексте рассматриваемого Указа.
1. Особенности обжалования в зависимости от формы жалобы. Указом предусмотрена как письменная, так и устная форма жалоб. При этом письменные жалобы граждан должны быть ими подписаны с указанием фамилии, имени, отчества, а также данных о месте их жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.
К сожалению, в Указе отсутствует упоминание о способах передачи письменных жалоб, при этом они являются существенным фактом при определении сроков, требующихся на обжалование, а также при установлении порядка регистрации жалоб. Существует несколько способов передачи письменной жалобы, самым традиционным и основным из них является отправка жалобы по почте, также письменные жалобы могут быть переданы непосредственно должностному лицу при личном приеме. Новым менее распространенным, однако, получающим все большую актуальность с развитием современным технологий, является способ передачи письменной жалобы с помощью факса. При этом данный вид передачи информации при всей его популярности остается не урегулированным законодательно, что приводит к отсутствию указания на возможность приема подобных жалоб в ведомственных нормативный актах и, как следствие, к формированию неоднозначной практики.
Необходимо отметить, что Указ не закрепляет обязательных требований к содержанию устных и письменных жалоб. По нашему мнению, это, с одной стороны, облегчает подачу жалобы тем гражданам, которые в силу отсутствия юридических знаний не могут грамотно составить формализованный документ, но, с другой, усложняет работу органов и должностных лиц, по рассмотрению таких жалоб. Как верно замечают Л.Ф. Лесницкая и Н.Ю. Хаманева, «органы, в которые направляются жалобы, могут успешно выполнять свою задачу только в том случае, если обращение будет содержать определенные сведения,...при этом очень часто поступают жалобы, содержащие избыточную информацию, не относящуюся подчас к сути обращения, в то же время в них отсутствуют нужные данные».
Кроме того, отсутствие в федеральном законодательстве нормы, закрепляющей основные обязательные реквизиты жалобы приводит к тому, что в отдельных случаях государственные органы и органы местного самоуправления могут устанавливать собственные требования к содержанию и форме жалоб, что не всегда играет положительную роль в развитии административного обжалования и усложняет его процедуру. В связи с чем, на наш взгляд, в Федеральном законе «Об обращениях» необходимо закрепить требования к содержанию жалобы.
Еще одним недостатком Указа, по нашему мнению, является отсутствие в нем норм, касающихся порядка подачи и рассмотрения устных жалоб граждан, несмотря на то, что данный вопрос имеет особую значимость, поскольку устные жалобы являются наиболее удобным и доступным способом обжалования в случае, если жалоба подается по не сложному, не требующему дополнительного изучения вопросу. Кроме того, граждане в силу определенных обстоятельств (состояние здоровья, уровень грамотности и др.) не всегда могут подать письменную жалобу. С развитием телефонных коммуникаций, а также иных средств связи такая форма жалоб позволяет сделать процедуру обжалования более удобной и оперативной для большинства граждан, а также экономит время должностных лиц, рассматривающих жалобы, позволяя быстро принять меры, не прибегая к переписке. В связи с этим прием устных жалоб граждан прочно вошел в практику большинства государственных органов и органов местного самоуправления.
Необходимо учитывать, что подача устного обращения не должна освобождать лицо, его подающее, от обязанности сообщить все необходимые сведения, как личные (фамилию, имя, отчество, место жительства), так и касающиеся существа нарушения. При этом в законодательстве должна быть установлена административная ответственность за сообщение заведомо ложных сведений, повлекших за собой нанесение ущерба органу, рассматривающему жалобу, либо другим лицам.
Административная жалоба в устной форме может быть подана несколькими способами. Среди них следует выделить два основных:
1. По телефону, когда должностное лицо, принимающее жалобу, лишено всякой возможности установить личность звонящего, а также исследовать возможные доказательства. В такой форме, по нашему мнению, могут подаваться только жалобы, не затрагивающие права и интересы других лиц, а также жалобы по бесспорным вопросам, которые не требуют представления и изучения доказательств. Это, в первую очередь, связано со сложностью фиксации сути жалобы, и, как следствие, с определенными затруднениями дальнейшего разбирательства.
2. При личном приеме, в данном случае возможно не только установление личности гражданина, подающего жалобу, но и удостоверение его личной подписью существа жалобы в регистрационном документе.
При этом, как в первом, так и во втором случаях следует законодательно закрепить реквизиты устной административной жалобы, подлежащие обязательной фиксации должностным лицом, принимающим устную жалобу, в установленном документе (протоколе, журнале регистрации, учетной карте и др.). К таковым, на наш взгляд, должны относится: фамилия, имя, отчество, домашний адрес (номер телефона) жалобщика, сведения о лице, чьи действия (бездействие), решения обжалуются (для физических лиц – фамилия, имя, отчество, адрес места жительства, для должностных – фамилия, имя, отчество, место работы, занимаемая должность, для юридических – организационно-правовая форма, название (фирменное наименование), юридический (фактический) адрес, для индивидуальных предпринимателей – фамилия, имя, отчество, номер государственной регистрации (факультативно), суть жалобы, возможные доказательства. В качестве исключения необходимо предусмотреть возможность подачи жалобы на действия (бездействие) лица, точные сведения о котором жалобщику не известны, в случае, если орган, в который подается жалоба, может самостоятельно установить его личность.
Вместе с тем, Указ в качестве обязательного реквизита любой жалобы признает сведения о месте работы или учебы обратившегося гражданина, причем отсутствие таких данных согласно ст. 1 Указа влечет признание жалобы анонимной. По нашему мнению, такие сведения должны быть отнесены в разряд дополнительных, которые могут быть запрошены только в случае, если это необходимо в связи с особенностями содержания жалобы, либо могут указываться гражданином по собственному усмотрению. Это обусловлено тем, что наличие или отсутствие подобных сведений по большинству жалоб не влияет на порядок их рассмотрения и принятия по ним решения, однако, обязанность их указания может постановить граждан в заведомо неравные условия, а также привести к вторжению в их личную жизнь, что противоречит конституционным гарантиям равенства перед законом, а также неприкосновенности частной жизни, закрепленным в ст. ст. 19, 23 Конституции РФ.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что в настоящее время законодательно закреплены две формы жалоб граждан: устная и письменная. При этом устные жалобы могут передаваться с помощью телефонной связи либо на личном приеме непосредственно уполномоченному должностному лицу. Письменные жалобы, в свою очередь, могут быть переданы по почте, на личном приеме, а также по факсу, при этом применение последнего способа законодательно не урегулировано.
Кроме указанных, в настоящее время формируются новые, перспективные способы передачи жалоб, чьи преимущества перед другими, по нашему мнению, в скором будущем позволят им прочно войти в правовое поле Российской Федерации. Так, с развитием новых технологий, средств связи, информационных систем и коммуникаций все большую актуальность в России приобретает обмен информацией по электронной почте и по сети Интернет. Для значительного числа пользователей персональных компьютеров такие средства связи становятся наиболее удобными и оперативными. Многие федеральные органы исполнительной власти восприняли современные тенденции развития средств массовых коммуникаций и создали в сети Интернет официальные сайты, на которых каждый желающий может получить достоверную информацию о деятельности данных органов, а также соответствующие разъяснения.
Развитие цифровых и компьютерно-сетевых технологий привело к тому, что обмен электронными документами находит все более широкое применение в сфере бизнеса и в административной практике.
За рубежом заключение договоров на основании обмена информацией без использования бумажного носителя стало получать широкое распространение уже в начале 70-х годов. С появлением цифровых интерактивных компьютерных сетей, в том числе Интернета, развитие электронной коммерции совершило качественный скачек.
Однако появление новых технологий наряду с ускорением процессов обмена информацией значительно усложнило решение вопросов о достоверности такой информации, поскольку процесс обмена электронными документами существенным образом отличается от обычного обмена документами на бумажных носителях. Можно привести множество примеров злоупотреблений и мошенничества, совершаемых с использованием новых технологических возможностей. В то же время очевидно, что для широкого применения электронного обмена информацией необходимо обеспечить достаточную степень доверия к содержанию электронных документов, передаваемых с использованием новых технологических средств.
Технически проблема подтверждения подлинности информации, содержащейся в электронном документе, решается путем использования средств электронной цифровой подписи (далее - ЭЦП), которая позволяет установить автора электронного документа и гарантировать неизменность его содержания.
В Российской Федерации впервые ЭЦП законодательно была закреплена Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи». Данный закон создает правовую основу для широкого использования ЭЦП, постепенного развития электронной коммерции, электронных банковских услуг, рынка ценных бумаг. ЭЦП и отметки времени являются теми инструментами, которые обеспечивают юридический фундамент для развития электронного документооборота в цифровых интерактивных сетях, в том числе в Интернете.
Применение ЭЦП существенно облегчает не только коммерческую деятельность, но и развитие информационных технологий, упрощает взаимодействие граждан с административными органами.
Например, в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2001 г. № 180-ФЗ «О внесении изменения в статью 80 части первой Налогового кодекса Российской Федерации» заверенную ЭЦП налоговую отчетность разрешается представлять в электронном виде, отсылая ее в органы государственной налоговой службы по электронной почте.
При этом, несмотря на достаточно подробное законодательное регулирование вопросов применения ЭЦП, очевидно, что данный правовой институт будет вызывать еще множество проблем и дискуссий. В частности, по вопросам согласованности новых норм об ЭЦП с действующими законодательными актами.
Во многих случаях возникает необходимость применения ЭЦП для удостоверения документов, которые не регламентируются гражданским законодательством. Это, например, документы, оформляющие трудовые, налоговые, административные и иные отношения. В связи с чем, К.Б. Леонтьев справедливо обращает внимание на то, что «уже в ближайшее время следует ожидать включения указаний о применимости ЭЦП во многие российские законодательные акты, в частности, в гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное и уголовно-процессуальное законодательство».
За рубежом технологии ЭЦП находят применение даже при организации документооборота в сфере юстиции и управления, например, уже практикуется подача документов в суд через Интернет. Так, по сообщению журнала «Focus», уже в 1997 г. административный суд Карлсруе (ФРГ) в своем решении признал исковое заявление, переданное в суд в виде электронного документа.
Указанные доводы дают основания полагать, что разработка и законодательное закрепление права граждан на передачу административной жалобы с помощью интерактивных компьютерных сетей, удовлетворяет интересам значительного числа граждан, использующих новые технологические возможности. Значительное преимущество данного способа перед другими заключается в кратчайших сроках доставки жалоб до адресата. Кроме того, он очень удобен и для административных органов, позволит сразу после получения заносить жалобы в электронную базу, что облегчит контроль за их рассмотрением и принятием решения. При этом решение по жалобе может быть отправлено гражданину тем же способом, что обеспечит оперативность реагирования, а также экономию денежных средств на почтовых расходах.
2. Особенности обжалования в зависимости от количества лиц, подающих жалобу. Существенной особенностью обжалования гражданами нарушения прав и свобод является возможность подать жалобу как лично, так и группой лиц, имеющей общие интересы, а также общественным объединением – по вопросам, затрагивающим интересы входящих в него членов. При этом, еще одним недостатком рассматриваемого Указа является отсутствие в действующей редакции норм, регулирующих порядок подачи такого вида обращений.
Следует отметить, что коллективные жалобы достаточно распространены в настоящее время. В большей степени это касается обращений, связанных с недостатками в социальной сфере (по вопросам труда и занятости, нарушения работы ЖКХ и др.), а также с нарушением экологической безопасности. При этом необходимо учитывать особенности такого вида жалоб. К ним, в первую очередь, относится особый субъект, в качестве которого могут выступать:
1. Группа граждан, в которой права и свободы каждого члена нарушены одним действием (бездействием) кого- или чего-либо, например, жители дома или нескольких домов, обращающиеся в региональное управление Комитета по технологическому и экологическому надзору с жалобой на загрязнение окружающей среды близко расположенной автостоянкой.
2. Представительный орган коллектива, права и законные интересы членов которого нарушены действием (бездействием) кого- или чего-либо, уполномоченный на подачу жалобы в интересах членов коллектива, например, домовый комитет, студенческий совет и др.
3. Руководитель общественного объединения в тех случаях, когда жалоба подается не в интересах непосредственно общественного объединения, а в интересах его членов, чьи права и законные интересы нарушены действием (бездействием) кого или чего-либо, (например, председатель общества слепых, подающий жалобу на бездействие должностных лиц ГИБДД, не устанавливающих специализированный пешеходный переход для слепых рядом с офисом общества).
Необходимо учитывать, что если в первом случае жалоба подается от имени каждого лица, чьи права и свободы нарушены, то во втором и в третьем – от имени уполномоченного представителя в интересах лиц, доверивших ему защиту своих прав и свобод.
Рассматривая особенности правового регулирования коллективных жалоб граждан, следует отметить, что ни в Указе, ни в ином нормативном правовом акте не определены случаи, при которых возможна подача жалобы представителем группы граждан в их интересах, а также порядок наделения его соответствующими полномочиями. В связи с этим, нередки случаи обращения отдельных представителей коллективов с жалобами на нарушение прав и свобод от имени всего коллектива, что в свою очередь нарушает право граждан на самостоятельное принятие решения о защите и восстановлении своих прав, а также на выбор способа такой защиты. По мнению П.И. Кононова, «…только само лицо, в отношении которого принято незаконное решение или совершено незаконное действие (бездействие), вправе принять решение об обжаловании, то есть о защите своих прав или свобод».
Учитывая это, полагаем, что, если жалоба подается представителем в интересах группы лиц, то его полномочия должны быть удостоверены в установленном законом или договором порядке (например, председатель кондоминиума, представитель трудового коллектива, избранный общим собранием граждан, адвокат по доверенности и т.д.). Если это условие невыполнимо (например, когда незаконными действиями нарушены права жителей целого района, в таком случае невозможно оформление доверенностей от каждого жителя лицу, инициировавшему подачу жалобы, подача же аналогичных жалоб каждым – нецелесообразна и только усложнит работу по их рассмотрению должностными лицами государственных органов), наиболее рациональным способом обжалования будет подача одной коллективной жалобы, содержащей установленную информацию обо всех жалобщиках.
Для урегулирования подобных ситуаций, на наш взгляд, следует законодательно закрепить принцип индивидуализации коллективных административных жалоб, который выражается в необходимости указания обязательных сведений о каждом лице, от имени которого подается жалоба, а также наличия личных подписей всех жалобщиков. В случае, если полномочия представителя надлежащим образом оформлены, к жалобе должны быть приложены соответствующие подтверждающие документы (например, доверенности, протоколы общего собрания и др.), что также позволит в случае необходимости идентифицировать личности граждан, в интересах которых подана жалоба.
Кроме того, исследуя производство по разрешению административных жалоб П.И. Кононов, на наш взгляд, справедливо указывает на то, что «в ходе рассмотрения компетентным административным органом коллективной жалобы, подписанной группой граждан, непосредственно защищаются их субъективные права и косвенно могут защищаться такие же права других граждан, не подписавших данную жалобу», что является еще одной особенностью данного вида жалоб.
Таким образом, из изложенного, следует, что все административные жалобы граждан, можно условно сгруппировать по двум признакам: в зависимости от формы и в зависимости от количества подающих жалобу лиц. В некоторой степени порядок их подачи, требования к содержанию и оформлению урегулированы Указом 1968 г., однако, для эффективной реализации права граждан на обжалование незаконных действий (бездействия), нарушающих их права и свободы в современных социально-экономических условиях этого недостаточно.
Рассмотрим некоторые иные нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные аспекты обжалования.
Значительное место среди них занимает Закон Российской Федерации от 28 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Данный закон закрепляет право граждан на обращение с жалобой на действия (решения), нарушающие их права и свободы, по своему усмотрению – либо непосредственно в суд, либо в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию. Такая, установленная законодательно, альтернатива, по нашему мнению, способствует реализации закрепленного в ст. 45 Конституции РФ права граждан на защиту своих прав всеми незапрещенными законом способами. Данные положения, кроме того, являются новеллой для отечественного законодательства. Как отмечает Н.Ю. Хаманева, «союзное законодательство требовало, чтобы до обращения в суд гражданин вначале использовал административный канал обжалования, что осложняло процедуру судебного обжалования».
Вместе с тем, следует учитывать, что в других странах, например, в США, суд обычно принимает дело, уже прошедшее все административные инстанции. При этом суды имеют право принять к своему производству и дело, не прошедшее стадию административного обжалования, в случаях, когда учреждение действует явно вне сферы своей компетенции, а также, если суду уже известно мнение учреждения, чьи действия обжалуются, по аналогичным делам. Лицо также может обратиться сразу в суд с жалобой на решение администрации, если прохождение всех административных инстанций может причинить ему непоправимый ущерб.
По нашему мнению, установление обязательного административного порядка обжалования, предшествующего судебному, с одной стороны, позволяет не загружать судей делами, решения по которым могут быть приняты в досудебном порядке. Среди таковых значительную долю занимают дела по жалобам граждан на нарушение законодательства коммерческими организациями. В подобных случаях обращение в специализированные государственные контрольно-надзорные органы, как правило, позволяет упростить процедуру обжалования, сократить сроки, а также обеспечить рассмотрение жалобы квалифицированными специалистами в данной отрасли.
Однако, с другой стороны, первоначальное рассмотрение всех дел в административных инстанциях, особенно при обжаловании действий и решений должностных лиц государственных органов, не всегда способно обеспечить эффективную защиту от злоупотребления органов власти своими полномочиями, а также может привести к затягиванию сроков рассмотрения дел, в связи с чем решения по ним уже могут потерять свою актуальность. Так, В.М. Савицкий указывает на то, что «если строго соблюдать обязательный административный порядок, то каждому для получения судебной защиты потребуется в среднем 140 дней, то есть почти пять месяцев», что, конечно же, ограничивает доступ к правосудию.
Таким образом, по нашему мнению, установление альтернативного порядка обжалования в настоящее время представляется наиболее перспективным демократическим методом защиты и восстановления нарушенных прав и свобод граждан. При этом необходимо развитие института административного обжалования, повышения уровня доверия граждан к нему, посредством его четкого законодательного регулирования. Как видится, в такой ситуации процесс достигнет саморегулируемого уровня, так как граждане смогут, полагаясь только на объективные условия, принимать решения о выборе наиболее удобного и эффективного способа обжалования в каждой конкретной ситуации.
Вместе с тем, альтернативный порядок обжалования не исключает последовательный, так как в случае, если гражданин не удовлетворен решением по жалобе, вынесенным административным органом, он имеет право обратиться с аналогичной жалобой в суд.
Однако, несмотря на бесспорные достоинства рассматриваемого закона в части установления альтернативного порядка обжалования, следует согласиться с мнением М.Я. Масленникова, который утверждает, что данный Закон «условно можно назвать второй частью законодательства об обращениях граждан в сфере исполнительной власти, без первой его части, которую может представить законодательный акт типа известного Указа «О порядке рассмотрения заявлений, предложений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г., неэффективен».
Кроме закрепления общих прав граждан на подачу административных жалоб, федеральные законы могут регулировать такие права в отдельных сферах общественной жизнедеятельности.
Так, например, ст. 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» гарантирует гражданам «право обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций».
В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» граждане имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы. При этом в законе не конкретизируется понятие «своевременные», что позволяет каждому трактовать его по собственному усмотрению. Учитывая, что подобные нормативные правовые акты призваны конкретизировать специфику обжалования в отдельных сферах, такие расплывчатые формулировки не только не способствуют развитию института административного обжалования, но при фактическом отсутствии федерального законодательства, регулирующего общие вопросы обжалования, вносят еще большие противоречия.
Частью 1 статьи 55 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» установлено право пользователей услугами связи на обжалование в административном или судебном порядке решения и действия (бездействие) органа или должностного лица оператора связи, связанные с оказанием услуг связи, а также с обеспечением эксплуатационной готовности радиочастотного спектра. При этом в случае обращения в суд установлен обязательный для пользователя претензионный порядок.
Частью 7 ст. 55 рассматриваемого закона закреплена обязанность операторов связи по рассмотрению претензий не позднее чем через шестьдесят дней со дня их регистрации. Хотя претензионные сроки и не составляют предмет настоящего исследования, отметим, что, на наш взгляд, данный срок значительно завышен и не способствует эффективному восстановлению нарушенных прав граждан. Кроме того, в соответствии с ч. 9 ст. 55 только при отклонении претензии полностью или частично, либо неполучении ответа в установленные для ее рассмотрения сроки, пользователь услугами связи имеет право предъявить иск в суд. Таким образом, может сложиться ситуация при которой гражданин будет в течение 2 мес. ожидать решения, принятого в соответствии с его претензией, однако так его и не получить, оператор связи же при этом не несет никакой ответственности. В подобном случае административный порядок обжалования, бесспорно, представляется наиболее удобным и оперативным, гарантирующим гражданину в кратчайшие, по сравнению с претензионными, сроки рассмотрение и принятия квалифицированного решения по его жалобе.
В соответствии со ст. 52 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, обязаны рассматривать обращения граждан по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения и принимать соответствующие меры. Кроме того, данным законом предусмотрено и право граждан на обжалование действий (бездействия) должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в вышестоящий орган государственного санитарно-эпидемиологического надзора, главному государственному санитарному врачу или в суд. При этом в соответствии с ч.ч. 2, 3 ст. 54 данного закона жалоба рассматривается в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, ее подача не приостанавливает обжалуемых действий, если исполнение обжалуемых действий не приостанавливается решением суда.
Учитывая, что законодательство Российской Федерации по данному вопросу практически отсутствует, положение о том, что подача жалобы не приостанавливает обжалуемых действий можно трактовать двояко. С одной стороны, сам факт подачи жалобы не может служить основанием для приостановки обжалуемых действий, но, с другой – думается, что при подаче жалобы, а также в процессе производства по ней, гражданин имеет право на обращение к должностному лицу, рассматривающему жалобу, с ходатайством о приостановлении обжалуемого действия. При этом отсутствие законодательного закрепления такого права в совокупности с контекстом рассматриваемой формулировки позволяет сделать вывод об отсутствии отлаженного механизма принятия обеспечительных мер в процессе административного обжалования, что допускает произвольное толкование норм закона.
Еще больше вопросов вызывает формулировка, закрепленная в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации», согласно ч. 2 ст. 25 которого, решения, принятые руководителями государственных инспекций труда и государственными инспекторами труда, могут быть обжалованы в административном порядке или в суд, при этом обжалование не приостанавливает выполнение предписаний до принятия решения в административном или судебном порядке. Позиция законодателя в данном случае представляется несколько нелогичной, поскольку, если общие вопросы административного обжалования недостаточно урегулированы законодательством, то в Гражданском процессуальном и в Арбитражном процессуальном кодексах имеются прямые указания на возможность принятия обеспечительных мер на любой стадии процесса.
Иной подход законодателя к вопросу о возможности приостановления обжалуемого действия (решения) нашел свое отражение в Законе Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах», а также в Законе Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах», которые абсолютно идентично регулируют вопросы административного обжалования. Согласно данным законам, решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанные с исполнением указанных законов, могут быть обжалованы в вышестоящий по подчиненности орган либо в суд. При этом до принятия решения по жалобе лицо, подавшее жалобу, и члены его семьи имеют права и выполняют обязанности, предусмотренные для лиц, признанных беженцами и вынужденными переселенцами соответственно, в части, не противоречащей настоящему правовому положению данных лиц. Таким образом, подача жалобы автоматически приостанавливает действие любого неудовлетворяющего гражданина решения, в том числе и отказа в признании лиц беженцами или вынужденными переселенцами вплоть до вынесения решения по жалобе.
Подобный подход, по нашему мнению, позволяет обеспечить эффективную защиту прав лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации, создает равные условия при судебном и административном обжаловании. Кроме того, еще одной особенностью данных законов является норма, в соответствии с которой для полного и всестороннего рассмотрения жалоб беженцев и вынужденных переселенцев создана специальная Апелляционная комиссия. Ее деятельность регламентируется положением, утвержденным Приказом Минфедерации РФ от 25 мая 2001 г. № 51 «О создании Апелляционной комиссии Минфедерации России».
В соответствии с положением жалобы в комиссию принимаются только в письменной форме. Комиссия не вправе принимать жалобы, которые ранее были рассмотрены в судебном порядке и по которым имеются вступившие в законную силу решения суда, что, по нашему мнению, представляется абсолютно верным, и отражающим принцип приоритета судебного решения перед всеми иными. Однако, из формулировки, использованной в положении, следует, что до вступления в законную силу решения суда жалоба по одним основаниям может быть подана одновременно и в суд, и в Апелляционную комиссию, следовательно, рассмотрение жалобы в суде не препятствует рассмотрению ее же Апелляционной комиссией. По нашему мнению, такое положение вещей может привести к ситуации, при которой возникнет конфликт административного и судебного решения по одному вопросу.
Иначе этот вопрос решен в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в соответствии с ч. 2 ст. 30.1 которого, в случае одновременной подачи жалобы в суд и в вышестоящий орган, жалоба рассматривается судом.
В жалобе, подаваемой в Апелляционную комиссию, помимо анкетных данных о заявителе, должно быть, в частности, указано, какое решение, какого территориального органа миграционной службы обжалуется, подавалась ли аналогичная жалоба в суд и, если подавалась, какое принято решение, а также содержаться информация, необходимая для рассмотрения спорного вопроса по существу. К жалобе прилагает уведомление территориального органа миграционной службы о принятом решении. Кроме того, в соответствии с п. 4 Положения Комиссия при необходимости вправе разрабатывать и утверждать формы документов, необходимых для обеспечения ее деятельности, а также требовать предоставления дополнительных документов для рассмотрения спорного вопроса по существу.
В случае обнаружения в жалобе недостатков, несоответствия ее установленной форме, отсутствия в ней необходимых сведений, п. 8 Положения установлено право председателя Комиссии или его заместителя приостановить рассмотрение такой жалобы, до устранения недостатков. В этом случае заявителю и в территориальный орган, решение которого обжалуется, направляются письменные уведомления об оставлении жалобы без движения с необходимой мотивировкой такого решения и сроком для устранения недостатков.
Подобный опыт, бесспорно, заслуживает внимания и, по нашему мнению, должен быть отражен также в иных нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы административного обжалования, в особенности в тех случаях, когда для рассмотрения жалоб требуется представление определенного комплекта документов, а также формализация жалоб.
Кроме того, в данном Положении установлена обязанность Апелляционной комиссии уведомить заявителя, а также ответчика о принятии жалобы к рассмотрению. На наш взгляд, такой порядок представляет особую значимость при рассмотрении любых письменных жалоб, поскольку, с одной стороны, позволяет обеспечить строгое соблюдение порядка приема и рассмотрения жалобы уполномоченным органом, а с другой – дает возможность лицу, подавшему жалобу, и ответчику контролировать ход ее прохождения.
Во многих федеральных законах административный порядок обжалования полностью исключен. Подобный подход законодателя, по нашему мнению, противоречит Конституции РФ, а также нормам международного права, закрепляющим основные права и свободы граждан.
Особый порядок обжалования закреплен в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Таможенном кодексе и других нормативных правовых актах.
Особо следует выделить правовое регулирование права граждан на подачу жалоб в органы местного самоуправления. Данное право регламентировано ст. 26 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее – Закон 1995 г.), которая закрепляет право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в ораны местного самоуправления, а также обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Кроме того, в ч. 3 названной статьи указано на возможность установления административной ответственности за нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, несмотря на то, что в указанном законе не закреплен сам порядок приема и рассмотрения обращений граждан, в нем содержится норма о возможности установления ответственности за несоблюдение такого порядка. По нашему мнению, позиция законодателя в данной ситуации несколько нелогична, поскольку меры ответственности за несоблюдение определенного порядка должны вводится только после того, как законодательно будет закреплен сам порядок.
Следует согласиться с Л.А. Мицкевичем, который замечает, что в настоящее время в ряде случаев в законах субъектов Российской Федерации реализуются положения ст. 72 Конституции РФ, позволяющие субъектам Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование при отсутствии федеральных законов. В связи с этим законодательством значительного числа субъектов Российской Федерации предусмотрена ответственность за нарушения сроков и порядка обращения граждан и организаций. Эти положения, на его взгляд, не вызывают возражения, если соответствующими нормативными актами субъектов урегулированы сроки и порядок рассмотрения обращений граждан и организаций, что случается не всегда.
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее – Закон 2003 г.), вступающий в силу с 1 января 2006 г., в ст. 32 несколько конкретизирует положения предшествующего закона. В соответствии с ч. 3 ст. 32 указанного закона порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
В отличие от Закона 1995 г. ч. 4 ст. 32 Закона 2003 г. содержит указание уже не на возможность, а на необходимость установления административной ответственности за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан. Однако, если в соответствии с Законом 1995 г. установление такой ответственности было возможно либо на уровне субъекта Российской Федерации, либо на федеральном уровне, то в соответствии с Законом 2003 г., такая ответственность должна быть установлена только законами субъектов Российской Федерации.
По нашему мнению, при отсутствии базового федерального правового регулирования законотворческим органам субъектов Российской Федерации, а также местного самоуправления зачастую довольно сложно самостоятельно создать соответствующие научно-обоснованные, социально-справедливые нормативные правовые акты, свободные от местнических интересов. Это обусловлено тем, что, как правило, данные органы не обладают научным потенциалом, достаточным для глубокой проработки проблем, а также анализа уже существующего законодательства.
Так, например, Закон Корякского автономного округа «Об обращениях граждан» не только не улучшил положения граждан, учтя местные особенности, но ухудшил его по сравнению с действующим Указом 1968 г. В данном законе полностью отсутствует механизм подачи устных жалоб, нет указания на возможность проведения личных приемов граждан, не содержатся положения о порядке принятия решений, не указано какие решения могут быть приняты по результатам рассмотрения жалоб, не определены адресаты жалоб. Кроме того, часть норм вступила в противоречия с Указом 1968 г. Так, например, если согласно Указу жалобы рассматриваются в месячный срок со дня их поступления в уполномоченный орган, то в соответствии с законом жалоба должна быть рассмотрена в срок не позднее 30 дней со дня ее регистрации, при этом порядок и срок регистрации в законе не конкретизированы. Закон также содержит значительное количество стилистических и орфографических ошибок.
Во избежание подобных ущемлений законных прав граждан, по нашему мнению, необходимо основные положения административного обжалования регламентировать в федеральном законодательстве, при этом с помощью регионального нормотворчества данные положения должны только конкретизироваться с учетом территориальной специфики.
Так, Ю.А. Тихомиров указывает на то, что при разработке местных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы обжалования, ориентироваться следует на нормы Указа 1968 г., учитывая при этом специфику региона, отдавая, таким образом, приоритет при регулировании вопросов обжалования все же федеральному законодательству. При этом, по нашему мнению, основываться на нормах Указа следует только да принятия нового нормативного правового акта, учитывающего современные реалии.
Особого внимания при рассмотрении вопроса о региональном нормотворчестве, на наш взгляд, заслуживает точка зрения М.Я. Масленникова, который полагает, что «Указ от 12 апреля 1968 г. (хотя и обновленный в 1980 г.) устарел: в иные времена должны быть иные законы… Не решает вопроса и ст. 72 Конституции РФ – передающая рассматриваемый вопрос в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов; «хило» решается этот вопрос в субъектах Российской Федерации: что ни город, то свой норов – у каждого свой устав». Несовершенны, по его мнению, нормативные акты г. Твери, Тверской области,
г. Москвы, регламентирующие вопросы обращений граждан, они «ориентированы на действия в сфере официально-публичной власти, в них не учтено наше новое время…, не отмечены «печатью» юридического лица предприниматели…». Эмоциональная окраска данных тезисов, по нашему мнению, еще раз подчеркивает болезненность и особую актуальность рассматриваемой проблемы в настоящее время.
Право граждан на административное обжалование гарантировано также рядом международных актов. Среди них Конвенция о защите прав человека и основных
свобод ETS № 005. Статья 13 данной Конвенции закрепляет право «каждого, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве».
Венская декларация и программа действий, принятая на Всемирной конференции по правам человека 25 июня 1993 г. в ст. 27 устанавливает положение, согласно которому «каждому государству следует создать эффективную систему средств правовой защиты для рассмотрения жалоб в связи с нарушением прав человека и устранения таких нарушений…».
Вэтой связи у любого демократического государства возникает необходимость в создании новых механизмов, а также в усовершенствовании уже действующих и оправдавших себя на практике способов, позволяющих человеку в кратчайшие сроки и эффективно защищать свои нарушенные права и свободы.
В настоящее время в нашей стране существует много средств, направленных на защиту прав граждан. Вместе с тем, следует заметить, что права граждан еще очень часто нарушаются, а представленные способы их защиты не достаточно эффективны, так как не акцентированы исключительно на защите прав человека и гражданина. Поэтому особый интерес представляет создание нового правового института омбудсмена, успешно функционирующего во многих странах мира. Этот институт, завоевавший признание в мире, до последнего времени не привлекал внимание нашего законодателя. Впервые о нем было упомянуто в Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г., а затем в Конституции РФ. Обращение к модели омбудсмена обусловлено желанием усилить защиту прав граждан от нарушений со стороны государственных органов.
Институт омбудсмена является дополнительным (субсидиарным) организационно-правовым средством разрешения административно-правовых споров и защиты гражданских прав по отношению к иным правозащитным механизмам. Как правило, этот орган наделяется остаточной компетенцией, восполняющей пробелы и компенсирующий недостатки внутреннего контроля и системы административной апелляции, парламентского и судебного контроля за администрацией. Омбудсмен выступает как независимый публично-правовой посредник при разрешении споров между гражданином и административными органами, призванный свойственными ему средствами обеспечить защищенность субъективных прав и законных интересов в административно-правовых конфликтах и способствовать укреплению цивилизованных этических правил и гуманистических стандартов деятельности публичной администрации.
В развитие положений Конституции Российской Федерации был принят Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.
Данный правовой институт рассматривается как совершенно новое, дополнительное, а не альтернативное средство правовой защиты в системе иных механизмов правозащитной деятельности.
Институт Уполномоченного является факультативной надстройкой над существующими способами обжалования, обеспечивая контроль за их надлежащим осуществлением, поскольку гражданин в соответствии со ст. 16 закона может подать Уполномоченному жалобу на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих только после того, как он обжаловал их в судебном, либо административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.
Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополняет государственный механизм надзора за законностью и справедливостью решений органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных служащих касающихся прав и свобод гражданина. Представляется обоснованным рассматривать правовой институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, во-первых, как часть конституционного права, во-вторых, как институт административного права.
Результаты деятельности Уполномоченного по правам человека позволяют сделать вывод о необходимости данного института в России, а также о росте доверия граждан к нему. Так, за 5 лет количество жалоб выросло с 5978 - в 1998 г. до 33455 - в 2002 г. Однако в масштабах Российской Федерации количество жалоб все равно остается незначительным. По нашему мнению, это связано с недостаточной информированностью жителей отдаленных округов о деятельности Уполномоченного по правам человека, а также с отсутствием представителей Уполномоченного на местах. Подтверждением тому служит анализ количества обращений по федеральным округам, в соответствии с которым на долю Дальневосточного федерального округа приходится менее 5% от общего числа жалоб, при этом лидером по количеству жалоб является Центральный федеральный округ - более 30%.
В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права гражданин имеет право обратиться с индивидуальной жалобой против государства в международные контрольные органы, если исчерпаны все установленные законодательством Российской Федерации средства защиты.
Особенности правового положения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как субъектов административного обжалования.
Развитие и становление рыночной экономики, основанной на конкуренции независимых товаропроизводителей, в России породило множество новых правоотношений и, как следствие, проблем их правового регулирования. Ключевой фигурой на рынке стал предприниматель. И, если в условиях статусного регулирования экономической жизни объем правомочий хозяйствующих субъектов был подчинен строгой иерархической организованности, встроенной в принудительную систему приказной подчиненности, то в новых экономических условиях объем правомочий предпринимателей определяется основанным на договоре свободным соглашением равноправных партнеров.
Новый принцип «разрешено все, что прямо не запрещено законом» диктует необходимость поиска новых подходов государственного регулирования, выявления разумного баланса между свободой предпринимательской деятельности и регулированием административными органами рыночных процессов.
В сложившейся ситуации необходимо обеспечение гарантий, как от недобросовестной предпринимательской деятельности, так и от злоупотребления должностными лицами своими контрольно–надзорными полномочиями. При этом, по нашему мнению, данные процессы взаимосвязаны и замкнуты, так как недобросовестность, выход за рамки своей компетенции представителей государственных органов, вызывает ответную негативную реакцию со стороны предпринимательства.
Наиболее ярко это проявляется в административном процессе. Деятельность государственных органов, осуществляемая в рамках административного процесса, а также ненормативные правовые акты, являющиеся результатом данной деятельности должны быть законными и обоснованными. Однако не всегда эти требования соблюдаются. Так, например, на практике имеют место случаи необоснованных отказов в выдаче лицензий на право осуществления определенных видов деятельности, нарушения порядка и сроков привлечения к административной ответственности, несвоевременное рассмотрение либо нерассмотрение жалоб юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления.
Одним из наиболее эффективных механизмов защиты и восстановления нарушенных субъективных прав и свобод юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является административное обжалование незаконных действий (бездействия) как государственных органов, органов местного самоуправления (их должностных лиц), так и различных хозяйствующих субъектов. Право на обжалование является составной частью права на обращение, которое для граждан возведено в конституционный ранг.
Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Как верно замечает Х.Б. Шейнин, «данное право является важным средством осуществления и защиты других прав и свобод граждан, укрепления связей населения с государственным аппаратом, участия граждан в управлении делами государства». Однако, с развитием предпринимательства и появлением значительного количества различных юридических лиц, у государства появилась обязанность гарантировать их права и свободы, также как и права и свободы граждан. Схожесть юридических конструкций «гражданин» и «юридическое лицо», по нашему мнению, следует из их правовой сущности.
Понять сущность юридического лица пытались еще римские юристы, они отмечали, что в некоторых случаях права и обязанности принадлежат не отдельным лицам, а целой организации, имеющей самостоятельное существование. Эти организации сравнивались с физическим лицом, при этом считалось, что организация действует «вместо лица, в качестве лица» (personae vice), либо на положении отдельных лиц (privatorum loco).
Г.Ф. Шершеневич считал юридическое лицо искусственным субъектом оборота, созданным для достижения определенной цели. А.Ф. Бринц доказывал, что права и обязанности могут как принадлежать конкретному человеку (субъекту), так и служить лишь определенной цели. Гирке полагал, что юридическое лицо подобно человеческой личности, понимая его как некую союзную личность, социальный организм, отличный от суммы участвующих в союзе людей. Таким образом, обосновывалась необходимость признания юридического лица государством в качестве субъекта права, наделенного правоспособностью аналогично физическому лицу (гражданину), то есть признанной законом возможностью иметь любые имущественные и личные неимущественные права.
Правоспособность возникает с момента регистрации и прекращается в момент завершения ликвидации юридического лица путем внесения соответствующей записи об этом в государственный реестр юридических лиц. Получая правоспособность, юридическое лицо, тем самым, получает и совокупность прав, в том числе и право на защиту своих законных прав и интересов, что абсолютно идентично личным неимущественным правам граждан на защиту своих интересов в различных правоотношениях.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 декабря 1996 г. № 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» распространил действие ст. 35 Конституции РФ на юридических лиц «в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо». Кроме того, в данном Постановлении применительно к юридическим лицам рассматриваются и нормы статей 34, 45, 46 Конституции РФ.
Таким образом, распространяя на юридические лица действие ст.ст. 45 и 46 Конституции России, Конституционный Суд Российской Федерации подтверждает необходимость гарантирования государством права на защиту своих прав и свобод всеми незапрещенными способами не только гражданам, но и юридическим лицам, которые наравне с гражданами несут определенные законодательством обязанности перед государством. Учитывая, что ч. 2 ст. 45 Конституции России легализует и поощряет самостоятельное совершение каждым не запрещенных законом активных действий, направленных на защиту своих прав и свобод, одним из способов защиты в данном случае, на наш взгляд, являются обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право на которые закреплено в ст. 33 Конституции РФ.
Таким образом, по нашему мнению, право на обращение, закрепленное в ст. 33 Конституции Российской Федерации, также должно распространяться и на юридических лиц. При этом следует учитывать, что, как утверждает С.А. Широбоков, в российском обществе реализация права на обращение иногда не подкреплена действиями конкретных государственных органов и каждая конкретная ситуация может свести рассматриваемые гарантии на нет.
Особым субъектом административного обжалования, на наш взгляд, является индивидуальный предприниматель, который в силу особенностей правового положения представляет собой фигуру, синтезирующую в себе характеристики, как гражданина, так и юридического лица. Согласно ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.
Таким образом, правоспособность индивидуального предпринимателя практически приравнена к правоспособности юридических лиц – коммерческих организаций. Он может иметь права и нести обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.
При этом, с одной стороны, предполагается, что индивидуальный предприниматель должен самостоятельно осуществлять деятельность, в связи с чем он является более слабым субъектом по сравнению с юридическим лицом. Для ликвидации данного неравенства законодатель предусмотрел для индивидуального предпринимателя упрощенную систему налогообложения, государственной регистрации, более мягкую административную ответственность, а также иные меры, направленные на оказание содействия в развитии индивидуального предпринимательства.
Однако, с другой стороны, в нормативных правовых актах не закреплено требований, ограничивающих объем оборотных средств, а также основного капитала для индивидуальных предпринимателей, кроме того, из контекста п. 3 ст. 25 ГК РФ следует, что индивидуальный предприниматель вправе заключать трудовые соглашения, т.е. использовать наемный труд при осуществлении предпринимательской деятельности. При этом ранее действовавшее законодательство содержало прямой запрет такого рода отношений между гражданином-предпринимателем и другими гражданами. Их отношения могли строиться только на условиях гражданско-правового договора подряда.
Подобный противоречивый подход законодателя привел к тому, что в настоящее время в России действуют значительное количество индивидуальных предпринимателей – владельцев крупных торговых, промышленных фирм, фирм по оказанию различного рода услуг, чей оборот, а также численность сотрудников не только не ниже, но, зачастую, выше аналогичных юридических лиц.
По нашему мнению, подобная ситуация возникла в связи с тем, что в действующем гражданском законодательстве отсутствует четкое определение понятия «индивидуальный предприниматель», в отличие от понятия «юридическое лицо». Так, в соответствии с ч. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.
С развитием законодательства, а также правоприменительной практики ряд ученых делает попытки предложить новые редакции данного определения, в этой связи интерес представляет определение, предлагаемое Н.А. Морозовой, сформулированное ей в контексте исследования особенностей правового положения юридических лиц как субъектов административной ответственности. По ее мнению, «юридическое лицо – это коллектив физических лиц, связанных общей целью; внутренне организованный, за счет внутренней организации обособленный от окружающего мира, выступающий вовне как единое персонифицированное целое, обладающий самостоятельной волей, несущий самостоятельную ответственность».
Данное определение, как представляется, наиболее полно отражает современные тенденции в развитии института юридического лица, при этом, по нашему мнению, особо значимым является раскрытие данного понятия как коллектива физических лиц, что еще раз подтверждает невозможность фактического отождествления понятий «юридическое лицо» и «индивидуальный предприниматель».
При этом, по нашему мнению, назрела необходимость в формулировке соответствующего определения понятия «индивидуальный предприниматель». В связи с чем сделаем попытку предложить собственное видение данного определения, индивидуальным предпринимателем признается гражданин, который осуществляет предпринимательскую деятельность лично без привлечения наемного труда, самостоятельно отвечает по своим обязательствам, всем принадлежим ему на праве собственности имуществом. Закрепление подобного определения в Гражданском кодексе Российской Федерации, на наш взгляд, позволит защитить права индивидуальных предпринимателей при административном обжаловании, поскольку даст возможность приравнять их к гражданам, обеспечив, тем самым, зачастую более простой прядок обжалования.
Таким образом, можно сделать вывод, что на индивидуальных предпринимателей наравне с гражданами и юридическими лицами должно распространяться действие ст. 33 Конституции России, закрепляющей право обращений.
При этом, к сожалению, дальнейшую конкретизацию в федеральном законодательстве данное право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей получило даже в меньшей степени, по сравнению с аналогичным правом граждан. Это обусловлено отсутствием единого нормативного правового акта, регулирующего общие вопросы обжалования, учитывающего особенности правового положения рассматриваемых субъектов. Действующие нормативные правовые акты, как правило, содержат отдельные нормы, регламентирующие только некоторые аспекты административного обжалования.
Важным шагом на пути регламентации государственной защиты прав юридических лиц стал Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Так, ст. 13 рассматриваемого закона закрепляет право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке. Кроме того, из текста ст. 15 можно сделать вывод о том, что именно формирование эффективных институтов административного и судебного обжалование должно являться целью данного закона, так как согласно ч. 1 рассматриваемой статьи «защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке».
В этой связи нормы данного закона, регламентирующие административное обжалование, ввиду отсутствия соответствующего федерального законодательства должны были, по нашему мнению, содержать конкретные положения, закрепляющие особенности данного института, связанные с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Вместе с тем, к сожалению, законодатель пошел по пути закрепления в законе отсылочных норм, установив формулировку «в соответствии с законодательством Российской Федерации», которая содержится во всех статьях, посвященных административному обжалованию. Учитывая, что такое законодательство фактически отсутствовало на момент принятия закона и данная ситуация не изменилась и в настоящее время, позиция законодателя, на наш взгляд, не вызывает поддержки, поскольку рассматриваемые нормы закона носят декларативный характер и неприменимы на практике.
Кроме того, согласно абз. 1 ст. 16 закона организации независимо от организационно-правовых форм имеют право в соответствии с уставными документами осуществлять защиту прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При этом абзац 2 данной статьи устанавливает для объединений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также иных некоммерческих организаций исчерпывающий перечень, в соответствии с которым они вправе:
– обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты на противоречащие закону нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления;
– обращаться в суд в защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Таким образом, рассматривая абзац 1 и абзац 2 в совокупности, можно сделать вывод о том, что данная статья не закрепляет за некоммерческими организациями, в отличие от коммерческих, право на административное обжалование нарушений прав и свобод юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Подобная ситуация, по нашему мнению, противоречит Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно ч. 2 ст. 2 которого, одной из целей создания некоммерческих организаций является «защита прав, законных интересов организаций, разрешение споров и конфликтов, оказание юридической помощи». В настоящее время для реализации этой цели, как правило, создаются некоммерческие партнерства, деятельность которых довольно эффективна. Таким образом, абзац 2 ст. 16 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» ущемляет и права самих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, создающих подобные некоммерческие партнерства.
Несмотря на то, что общие вопросы административного обжалования юридическими лицами в настоящее время законодательно не урегулированы, в ряде специальных законов содержатся положения, закрепляющие порядок подачи и рассмотрения жалоб в отдельных сферах. Так, например, подобные разделы содержатся в Налоговом и Таможенном кодексах, отдельные аспекты административного обжалования регламентированы некоторыми федеральными законами.
На основе анализа действующего законодательства, а также сложившейся практики можно сделать вывод о том, что юридические лица имеют право на подачу тех же видов административных жалоб, что и граждане. Однако, необходимо выделить некоторые особенности подачи жалоб отдельными общественными организациями, законодательно наделенными правом на подачу административных жалоб как в собственных интересах, так и в интересах третьих лиц, а также неопределенного круга лиц. Среди таковых наибольшее развитие в России получили экологические общественные организации, деятельность которых урегулирована Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
В соответствии с данным законом общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления, а также в иные организации с жалобами, по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду и получать своевременные и обоснованные ответы. Кроме того, они вправе подавать жалобы об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Такое четкое закрепление права экологических общественных организаций на административное обжалование обеспечивает возможность его эффективной реализации. При этом следует отметить, что позиция законодателя в данном вопросе весьма непоследовательна.
Так, общественные организации потребителей, наделенные ст. 45 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» правом «обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей)», не наделены правом обращения с соответствующими жалобами в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. Кроме того, в значительном количестве федеральных законов предусмотрен только судебный порядок обжалования, часть нормативных правовых актов содержит указание на возможность обжалования в порядке, установленном законодательством, без какой-либо конкретизации, при условии отсутствия такового. Подобный подход законодателя, по нашему мнению, ущемляет законное право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на защиту и восстановление нарушенных прав, а также на самостоятельный выбор способа защиты.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы:
1. В настоящее время общие положения, касающиеся административного обжалования, содержатся в Указе Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который частично регламентирует порядок и сроки обжалования нарушения прав, свобод и законных интересов исключительно гражданами. При этом общие вопросы административного обжалования аналогичных нарушений индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами правового регулирования не получили.
2. Для развития института административного обжалования, становления России как правового государства, по нашему мнению, необходимо обеспечить государственные гарантии на защиту своих прав и свобод всеми незапрещенными способами не только гражданам, но и юридическим лицам, которые наравне с гражданами несут определенные законодательством обязанности перед государством. Для реализации данной цели с учетом сложившейся практики Конституционного Суда Российской Федерации считаем возможным распространить действие ст. 33 Конституции РФ на юридических лиц.
3. В настоящее время в законодательстве отсутствует четкое определение понятия «индивидуальный предприниматель», что приводит к фактическому отождествлению данной категории с юридическими лицами, в том числе и вопросах административного обжалования, что негативно сказывается на обеспечении эффективной защиты прав и свобод предпринимателей. Для устранения данных противоречий считаем необходимым дополнить ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации следующим определением: индивидуальным предпринимателем признается гражданин, который осуществляет предпринимательскую деятельность лично без привлечения наемного труда, самостоятельно отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом. С учетом данных дополнений внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы административного обжалования, приравняв индивидуальных предпринимателей в части защиты прав и свобод к гражданам.
4. Все субъекты административного обжалования должны иметь равные права на подачу различных видов жалоб всеми доступными в настоящее время способами (см. схему 1). При этом необходимо законодательно закрепить новые, перспективные способы передачи жалоб с помощью интерактивных компьютерных сетей, чьи преимущества перед другими заключаются в оперативности доставки жалоб, а также решений по ним, упрощении процедур контроля за их рассмотрением и принятием решения в уполномоченных органах, обеспечении возможности в кратчайшие сроки получать необходимые дополнительные сведения для рассмотрения жалоб, а также в экономии средств на почтовых расходах.
5. С целью обеспечения прав и свобод всех субъектов административного обжалования, а также повышения результативности административного обжалования необходимо:
– Законодательно закрепить реквизиты устной жалобы, подлежащие обязательной фиксации должностным лицом, принимающим жалобу, в регистрационном документе (протоколе, журнале регистрации, учетной карте и др.). К таковым, на наш взгляд, должны относится: фамилия, имя, отчество, домашний адрес (номер телефона) жалобщика, сведения о лице, чьи действия (бездействие), решения обжалуются (для физических лиц – фамилия, имя, отчество, адрес места жительства, для должностных – фамилия, имя, отчество, место работы, занимаемая должность, для юридических – организационно-правовая форма, название (фирменное наименование), юридический (фактический) адрес, для индивидуальных предпринимателей – фамилия, имя, отчество, номер государственной регистрации (факультативно), суть жалобы, возможные доказательства. В качестве исключения необходимо предусмотреть возможность подачи жалобы на действия (бездействие) лица, точные сведения о котором жалобщику не известны в случае, если орган, в который подается жалоба, может самостоятельно установить его личность. Включение в перечень в качестве обязательного реквизита сведений о месте работе и должности жалобщика недопустимо.
– Установить в нормативном правовом акте, регламентирующем общие положения административного обжалования, принцип индивидуализации коллективных административных жалоб, который выражается в необходимости указания обязательных сведений о каждом лице, от имени которого подается жалоба, а также наличия личных подписей всех жалобщиков.
– Закрепить обязанность должностных лиц органов, уполномоченных на рассмотрение административных жалоб, информировать жалобщика о приеме жалобы, а также о назначении даты рассмотрения, в случае несоответствия жалобы установленным требованиям оставлять ее без движения на срок, необходимый для устранения недостатков, сообщив об этом лицу, обратившемуся с жалобой.
Автор: Иванова Л.В.