Правовая характеристика объекта и адресатов административного обжалования (статья)

Исследование вопросов административного обжалования невозможно без четкого определения объекта, а также отграничения его от других видов обжалования. По данному вопросу единое мнение среди ведущих административистов также отсутствует. Одной из классических теорий является рассмотрение объекта обжалования как действий (бездействия) органов государства или должностных лиц, а также издаваемых ими актов, явившихся причиной нарушения прав и законных интересов граждан. При этом, если с позиции советских ученых данный подход был оправдан отсутствием различных организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, то в новых экономических условиях подобная позиция, на наш взгляд, явно противоречит современной экономической ситуации, диктующей необходимость новых прогрессивных подходов к развитию науки и законодательства.

Реализация в настоящее время на практике указанной теории значительно сузила бы право на обжалование, исключив из объекта обжалования незаконные действия коммерческих юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и др., обжалование которых за последние десятилетия становится все более актуальным, что объективно обусловлено неблагоприятной ситуацией, сложившейся на рынке. Л.Кругликов и О.Соловьев верно замечают, что в условиях перехода к рыночным формам хозяйствования процесс первоначального накопления капитала сопровождался экономическим и правовым беспределом, а также массовым появлением новых видов общественно опасного поведения в сфере экономики, при этом ни законодательство, ни органы, обеспечивающие соблюдение этого законодательства оказались не готовы к подобному прорыву предпринимательства.

Государству потребовалось два десятилетия для того, чтобы сформировать элементы цивилизованного рынка, которые до настоящего времени все еще продолжают оставаться в зачаточном состоянии. Нестабильное и несовершенное правовое регулирование, в свою очередь, диктует необходимость эффективной защиты граждан от произвола коммерческих структур. При этом одним из элементов такой защиты является формирование прочной законодательной базы, регулирующей все аспекты административного обжалования гражданами нарушений их прав и свобод субъектами предпринимательской деятельности, как юридическими лицами, так и индивидуальными предпринимателями.

В большей степени современные тенденции развития социально-экономических отношений учитывает точка зрения П.И. Кононова, в соответствии с которой в административном порядке могут быть обжалованы «нарушения субъективных юридических прав и свобод физических и юридических лиц, если они совершены:

– административным органом (органом исполнительной власти или органом местного самоуправления);

– государственным должностным лицом, то есть лицом, занимающим должность в органе исполнительной власти или в государственном учреждении и выполняющим организационно-распорядительные или охранительные функции в отношении не подчиненных ему организационно физических и юридических лиц;

– должностным лицом местного самоуправления, то есть лицом, занимающим должность в органе местного самоуправления и выполняющим организационно-распорядительные или охранительные функции в отношении не подчиненных ему организационно физических и юридических лиц;

– лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или некоммерческой организации (руководителем, заместителем руководителя и т.п.)».

Таким образом, П.И. Кононов, по нашему мнению, справедливо включил в объект административного обжалования действия (бездействие) должностных лиц коммерческих организаций, нарушающие субъективные права и свободы физических и юридических лиц.

Вместе с тем, избежать противоречивых толкований возможно только путем законодательного закрепления четких формулировок.

При этом на федеральном уровне серьезные шаги в этом направлении практически не предпринимались. Региональное нормотворчество также не дает единого ответа на вопрос о том, что же может быть обжаловано в административном порядке. Имеющиеся в законах субъектов Российской Федерации определения объекта обжалования зачастую неполные и противоречивые.

Так, согласно закону Свердловской области, он распространяется на обжалование «…действий (бездействия), решений органов либо должностных лиц, других граждан», при этом под органами и должностными лицами в данном законе понимаются «органы государственной власти Свердловской области и их должностные лица, органы местного самоуправления муниципальных образований и их должностные лица, органы территориального общественного самоуправления, а также органы управления организаций, находящихся на территории Свердловской области, и их руководители». Относятся ли к понятию «организации» юридические лица всех форм собственности, включая коммерческие и некоммерческие организации, из текста закона не ясно.

В данном случае, если предположить, что термин «организация» используется в традиционном для гражданского права толковании, то есть как некий эквивалент понятия «юридическое лицо», то непонятна позиция законодателя в отношении обжалования незаконных действия (бездействия) индивидуальных предпринимателей, а также должностных лиц предприятий, владельцами которых они являются. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации индивидуальные предприниматели являются самостоятельными субъектами рынка.

Как указывалось выше, ч. 3 ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет, что к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. Таким образом, деятельность индивидуальных предпринимателей фактически аналогична деятельности соответствующих коммерческих организаций.

Следовательно, если Закон Свердловской области «Об обращениях граждан» регулирует вопросы обжалования действий (бездействия) коммерческих юридических лиц, то, соответственно, он должен регулировать и вопросы обжалования действий (бездействия) индивидуальных предпринимателей. Однако, учитывая размытость формулировки однозначно определить, чьи действия могут быть обжалованы в соответствии с указанным законом невозможно.

Согласно ст. 2 Закона г. Москвы «Об обращениях граждан» в рамках данного закона могут быть обжалованы «действия (бездействие), решения органов государственной власти города, органов местного самоуправления, их должностных и выборных лиц, руководителей предприятий, учреждений и общественных объединений».

Таким образом, указанный закон, по сравнению с законом Свердловской области, с одной стороны, расширяет круг субъектов, чьи действия могут быть обжалованы в соответствии с настоящим законом, справедливо, на наш взгляд, включая в перечень руководителей общественных объединений, но, с другой стороны, сужает его, ограничивая право на обжалование незаконных действий (бездействия) предприятий, учреждений, только лишь действиями (бездействием) их руководителей.

Наиболее полно объект административного обжалования представлен в Законе Корякского автономного округа «Об обращениях граждан», в соответствии с которым обжалованы могут быть действия (бездействие), решения юридических или физических лиц, нарушающие права и законные интересы гражданина.

Подобный подход в полной мере обоснован, поскольку, на наш взгляд, у обжалования незаконных действий должностных лиц государственных органов, незаконных действий субъектов предпринимательской деятельности, а также общественных объединений единая правовая природа, так как для государства, как гаранта соблюдения прав и свобод его граждан, не должно иметь значения, кем нарушено законное право гражданина, важен сам факт нарушения.

При этом нарушение прав и свобод физических и юридических лиц должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления должно, кроме прочего, являться сигналом для государства о несовершенстве самой системы государственного управления, работы госаппарата. Данное правонарушение должно повлечь за собой более серьезное наказание, поскольку, если само государство в лице его органов и должностных лиц идет на нарушение прав и свобод граждан, то, как оно может требовать законопослушания от поднадзорных ему субъектов предпринимательской деятельности.

Нарушения же прав и свобод граждан коммерческими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями практически не отличаются от аналогичных, совершенных государственными органами, ни по своей сути, ни по порядку обжалования.

Основным отличием является то, что незаконные действия представителей государственных органов, органов местного самоуправления обжалуются в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) в порядке ведомственной подчиненности, либо, в установленных случаях, в вышестоящий надведомственный государственный орган. Незаконные же действия коммерческих юридических лиц, индивидуальных предпринимателей обжалуются в государственные органы, наделенные полномочиями по контролю и надзору за деятельностью данных субъектов. По нашему мнению, в этом случае отсутствует необходимость в особых требованиях к рассмотрению данных видов жалоб и принятию по ним решения.

Из изложенного следует, что общие положения, касающиеся порядка подачи жалоб, их рассмотрения и принятия решения могут и должны быть едиными, закрепленными в нормативном правовом акте, действие которого будет распространяться на все нарушения прав и свобод физических и юридических лиц, совершенные как должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, так и хозяйствующими субъектами всех форм собственности, за

исключением случаев, требующих особого законодательного регулирования.

К таким, по нашему мнению, относятся, например, нарушение избирательных прав, нарушения, допущенные при производстве по делам об административных правонарушениях, и некоторые другие, порядок рассмотрения которых должен регулироваться специальными нормативными правовыми актами, учитывающими особенности данного вида правоотношений.

Для четкого определения круга субъектов, имеющих право на рассмотрение обращений, связанных с нарушениями прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, на наш взгляд, необходимо отграничить административное обжалование от других способов обжалования.

Традиционно выделяют два способа обжалования: административный, то есть обращение с жалобой в уполномоченный орган исполнительной власти, либо местного самоуправления и судебный – обращение с жалобой в суд в соответствии с подведомственностью и подсудностью.

Наиболее распространенным способом обжалования нарушенных прав и свобод является обращение в суд. Особую актуальность данный способ приобретает при обжаловании незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, то есть в тех случаях, когда при рассмотрении спора необходима независимость. Доверие к судебному обжалованию ежегодно возрастает. Так, например, количество заявлений об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, поданных в 2003 г. в арбитражные суды Российской Федерации возросло на 46,3% по сравнению с предыдущим годом, по данным за 9 мес. 2004 г. также отмечается динамика роста числа подобных заявлений.

Основным отличием судебного порядка обжалования от всех иных, является особый статус суда. Он представляет собой специальный орган, осуществляющий контроль за законностью. Суд независим ни от одной ветви власти и наделен конституционными гарантиями такой независимости. Отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, процессуальная регламентация судебного разбирательства, а также иные принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной процедуры. Стороны, участвующие в деле, обладают равными правами и обязанностями. Таким образом, судебный порядок отличается существенными юридическими гарантиями, которые позволяют обеспечить твердую позицию любого обратившегося лица как полноправной стороны спора.

Статьей 118 Конституции Российской Федерации закреплено осуществление судебной власти посредством, в том числе, и административного судопроизводства. При этом, до настоящего времени, административные суды, как самостоятельные структурные единицы судебной системы, в России не созданы. Дискуссия о необходимости их создания ведется в научных кругах еще с первой половины 19 века. В настоящее время существуют две наиболее распространенные точки зрения на административную юстицию.

Так, например, Н.Ю. Хаманева считает необходимым создание специализированных административных палат (коллегий) в рамках общих судов по рассмотрению административных споров с последующим их выделением в самостоятельную ветвь судебной системы, возглавить которую, по ее мнению, должен Высший Административный Суд Российской Федерации. Аналогичного мнения придерживается и М.С. Студеникина.

Иной точки зрения придерживается Д.М. Чечот, который считает, что производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, это вид гражданского судопроизводства (гражданского процесса) по специально отнесенным к ведению суда категориям дел по спорам об административных имущественных или неимущественных правах, состоящий в проверке законности и обоснованности административных актов и отличающийся особенностями судебной процедуры. По его мнению, идея создания административных судов для рассмотрения споров в области государственного управления не представляется приемлемой как по теоретическим, так и по практическим соображениям.

Общим для указанных мнений является рассмотрение в качестве базы для административной юстиции в РФ исключительно судов общей юрисдикции.

При этом Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» закреплено создание при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, а также при арбитражных судах субъектов Российской Федерации судебных коллегий по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. Максимальное развитие данные коллегии получили в 2002 году после принятия КоАП РФ, закрепившего административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подведомственность дел по обжалованию постановлений по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ в котором, впервые в российском законодательстве применено понятие «административное судопроизводство».

Так, в ст. 29 АПК РФ закреплено, что «арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности».

Рассматривая преимущества судебного способа обжалования необходимо отметить и имеющиеся недостатки. Основным, на наш взгляд, является сложность судебной процедуры, требующая от участников процесса наличия определенных юридических познаний, кроме того, несмотря на четко регламентированные в законодательстве процессуальные сроки, они повсеместно нарушаются за счет перегруженности судов. Также необходимо учитывать, что для обеспечения каждому возможности обращения за защитой нарушенных прав в суд, законодательно установлены минимальные размеры государственных пошлин, которые зачастую не перекрывают реальных расходов государства на судопроизводство. Таким образом, развитие административного порядка обжалования может оказаться экономически более выгодным для государства.

Следует учитывать, что нормативными правовыми актами установлено также право на обращение с жалобой в законодательные органы всех уровней, к депутатам, в общественные правозащитные организации, которые не вписываются в указанный двухуровневый порядок.

При этом отсутствие критериев отграничения способов обжалования приводит к тому, что согласно Закону г. Москвы «Об обращениях граждан», регламентирующему порядок административного обжалования, его действие распространяется также на рассмотрение обращений депутатами Московской городской Думы. В отличие от аналогичного Закона Свердловской области, в котором четко указано на то, что его нормы не распространяются на рассмотрение обращений в законодательных органах Свердловской области.

Подобные противоречия приводят к тому, что порой сами депутаты не имеют четкого представления о том, к какому способу обжалования следует относить поступающие к ним обращения и, соответственно, какова их правовая природа. Так, согласно проведенному анкетированию и экспертному опросу две трети опрошенных депутатов Совета народных депутатов Камчатской области полагают, что рассматриваемые ими жалобы относятся к административным.

Вместе с тем, ст. 95 Конституции России устанавливает, что Федеральное Собрание является законодательным органом, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и Статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутат является представителем народа. Аналогичный статус имеют и депутаты законодательных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Таким образом, депутат не является представителем государственной администрации, его взаимодействие с избирателями носит иной правовой характер, по сути аналогичный представительству.

Особое значение для отграничения обжалования в административном порядке от других способов обжалования, в том числе в рамках гражданских и иных правоотношений, на наш взгляд, имеет адресат, которому направляется жалоба. По данному вопросу также отсутствует единое мнение, как среди ученых, так и среди законодателей.

Согласно ст. 4 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» «гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы … к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему». Практически полностью указанную формулировку воспринял и Закон г. Москвы «Об обращениях граждан».

Согласно Закону Свердловской области «Об обращениях граждан», он «регулирует отношения, связанные с реализацией права граждан РФ на обращения в органы государственной власти Свердловской области и к их должностным лицам, в органы местного самоуправления муниципальных образований, в органы территориального общественного самоуправления, а также в органы управления организаций, находящихся на территории Свердловской области, и к их руководителям».

По нашему мнению, ограничение круга субъектов, имеющих право рассматривать жалобы в рамках административных правоотношений, имеет ключевое значение для понимания самой сути административно-правовой жалобы, в связи с чем считаем необходимым более подробно остановиться на характеристике правового статуса каждого субъекта, перечисленного в нормативных правовых актах, в отдельности.

1. Предприятия. Предприятие по гражданскому законодательству Российской Федерации – это особый имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Кроме того, в соответствии с Гражданским кодексом РФ одной из организационно-правовых форм юридических лиц являются унитарные предприятия.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Унитарные предприятия существуют в двух видах: основанные на праве хозяйственного ведения (ГУП, МУП) и основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия).

ГУП и МУП получили достаточное распространение в Российской Федерации, как правило, в данных организационно-правовых формах создаются социально значимые организации: медицинские, детские, спортивные, жилищно-коммунальные и др. Количество казенных предприятий в России сравнительно невелико, к ним, в частности относятся предприятия, осуществляющие производство некоторых видов оборонной продукции, и предприятия исправительных трудовых учреждений. Поскольку унитарные предприятия являются коммерческими организациями, их основной целью является извлечение прибыли, для реализации данной цели они осуществляют деятельность, основанную на гражданско-правовых договорах. Государственно-властными полномочиями данные предприятия в соответствии с законодательством не наделены.

Как верно отмечает Ю.М. Козлов, «административные полномочия реализуются руководством унитарных предприятий только в отношении руководимого им производственного коллектива», и, следовательно, все жалобы, поданные должностным лицам и руководителям данных предприятий должны рассматриваться не как административно-правовые, а как обращения в рамках осуществления гражданских правоотношений. К таковым, например, можно отнести жалобы на некачественное выполнение работ, оказание услуг, которые могут подаваться контрагентами, как физическими, так и юридическими лицами. Кроме того, жалобы руководству предприятия могут быть поданы его работниками в случае нарушения их трудовых прав.

Главным отличием подобного способа обжалования от административного является, на наш взгляд, то, что жалоба подается непосредственному нарушителю права, который может в добровольном порядке рассмотреть ее и устранить нарушения или отказать.

2. Общественные объединения в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» – это добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях» «вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается». Таким образом, государство не имеет право устанавливать обязанность общественных объединений по рассмотрению жалоб и иных обращений граждан и юридических лиц, а, тем более, закреплять порядок и сроки рассмотрения общественными объединениями таких обращений. Такая деятельность государства, по нашему мнению, является непосредственным вмешательством в деятельность общественных объединений, которые, в свою очередь, не могут нести никакой ответственности за несвоевременное рассмотрение или не рассмотрение жалоб. Государство в данном случае не может гарантировать защиту и восстановление нарушенных прав и свобод граждан, являющихся предметом жалобы.

Общественные объединения в советский период традиционно воспринимались, как учеными, так и законодателями в качестве органа, уполномоченного государством на рассмотрение обращений граждан. Такой подход прочно воспринят и в российском законодательстве. Подобное расширение закрепленного в Конституции РФ права на обращения, по нашему мнению, не согласуется с установками современного российского права, а также с новым социально-экономическим устройством государства.

3. Учреждения. В соответствии с ч. 1 ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

К числу учреждений относятся органы государственной и муниципальной власти и управления, а также организации образования, просвещения и науки, здравоохранения, культуры и спорта. В зависимости от учредителей они могут быть публичными (государственными и муниципальными) и частными (созданными юридическими или физическими лицами). Подавляющее большинство, существующих сегодня в России учреждений – это государственные учреждения. Организационно-правовая форма учреждения оказывается оптимальной для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности, что особенно актуально для местных и центральных органов государственного управления, правоохранительных органов, обладающих широкими полномочиями в области административного, финансового, уголовного права, которые являются достаточно скромными субъектами в сфере имущественно-стоимостных отношений.

4. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации закреплено понятие «исполнительная власть». Под исполнительной властью понимается система различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью профиля объектов и их конкретного назначения.

Исполнительная власть имеет государственно-властный, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, в определенной степени подконтрольна органам законодательной власти, непосредственно руководит отраслями экономики, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью. Осуществляют исполнительную власть в Российской Федерации соответствующие органы, которые, будучи частью государственного аппарата, призваны, в порядке исполнительной и распорядительной деятельности и в пределах своей компетенции, осуществлять руководство от имени государства, для чего они наделяются наибольшими властными полномочиями.

В настоящее время на федеральном уровне определена трехвидовая система органов исполнительной власти: нормативно-регулирующие министерства, контрольно-надзорные службы и агентства, оказывающие услуги. По мнению Ю.А. Тихомирова, «необходимо их соединение в рамках общегосударственных функций».

Для осуществления исполнительной власти на своей территории субъекты Российской Федерации образуют собственные органы. Конституция Российской Федерации признает самостоятельность субъектов Российской Федерации в определении ими своей системы органов исполнительной власти, которая не должна, однако, противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, а также общим принципам организации исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Каждый субъект Российской Федерации образует высший исполнительный орган государственной власти, а также в соответствии со своей конституцией (уставом) имеет право устанавливать должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: президента республики, губернатора области и др.

Одна из основных функций государства – охрана и защита прав, свобод и законных интересов своих граждан. Она осуществляется посредством деятельности преимущественно органов исполнительной власти. Ключевым механизмом реализации указанной функции является их обязанность по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц, при этом следует учитывать, что только указанные органы (наряду с судебными) наделены полномочиями по рассмотрению жалоб и принятию соответствующих мер от имени государства, а, следовательно, законность и обоснованность принятого решения заведомо должна гарантироваться.

В равной степени изложенное относится и к деятельности органов местного самоуправления, поскольку они, в вопросах административного обжалования осуществляют полномочия, аналогичные органам исполнительной власти в пределах своей компетенции.

Особым адресатом административных жалоб является Президент Российской Федерации, к которому граждане обращаются с жалобами по широкому кругу вопросов, затрагивающих практически все стороны общественной жизни. Для рассмотрения всех поступающих на имя Президента Российской Федерации обращений при Администрации Президента Российской Федерации создано Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан. Основными функциями Управления являются: прием граждан, своевременное рассмотрение их обращений либо направлений их для рассмотрения в соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации и иные государственные органы, проведение анализа и обобщение вопросов, которые ставят граждане в их письмах и на личном приеме и подготовка информации для Президента Российской Федерации. Таким образом, Президент России не рассматривает лично поступившие в его адрес обращения, поручив осуществление данной функции специально созданному самостоятельному подразделению государственного органа.

По нашему мнению, закрепление в законодательстве требований к порядку принятия и рассмотрения обращений граждан в рамках административного права должны распространяться на юридические лица не сообразно их организационно-правовой форме (предприятия, учреждения, общественные объединения и т. д.), а в соответствии с наделением их государственно-властными полномочиями.

Государство может и должно гарантировать защиту прав граждан и юридических лиц путем рассмотрения их жалоб исключительно государственными органами, органами местного самоуправления и судом. Данное положение полностью соответствует сути конституционного права на обращение, закрепленного в ст. 33 Конституции России, согласно которому «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

В 1998 г. Президент Российской Федерации отклонил принятый Государственной Думой 25 декабря 1997 г. Федеральный закон «Об обращениях граждан», указав на то, что в статьях 1, 2 и последующих статьях данного закона в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включены общественные объединения, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, что противоречит ст. 33 Конституции Российской Федерации, поскольку указанные организации не могут наделяться государственными полномочиями, на них также не могут возлагаться обязанности, не свойственные их правовому статусу.

Д.Н. Бахрах, критически оценивая основания отклонения данного закона, полагает, что поскольку в тексте ст. 33 Конституции Российской Федерации отсутствует слово «только», указанный в ней перечень органов, уполномоченных рассматривать обращения граждан, не является исчерпывающим, а, так как Конституция регулирует отношения граждан с публичной властью, то, возможно, поэтому в ней идет речь об обращениях в органы публичной власти. Однако это, по мнению Д.Н. Бахраха, «не является основанием для вывода о том, что нельзя в законе закрепить право граждан обращаться и к администрациям государственных предприятий, учреждений, в общественные организации, к руководителям коммерческих структур».

С указанной позицией, на наш взгляд, следует согласиться в том, что, бесспорно, граждане, как и юридические лица, имеют право на обращение, включая и жалобу, в любую организацию, независимо от ее организационно-правовой формы, а также к индивидуальному предпринимателю, не имеющему статуса юридического лица. Однако, по нашему мнению, отсутствие гарантий со стороны государства переводит эти обращения из разряда административных правоотношений в сферу иных общественных отношений, нерегулируемых административным правом.

В большей степени отражающей произошедшие в России изменения, учитывающей особенности института обжалования на современном этапе, на наш взгляд, является позиция П.И. Кононова по данному вопросу, который считает, что «адресатом административной жалобы может выступать только компетентный орган (должностное лицо), которому в соответствии с действующем законодательством подведомственно разрешение данной жалобы». Он особо отмечает, что адресатом административной жалобы не может являться орган законодательной власти или суд. По мнению П.И. Кононова, административные жалобы могут разрешаться двумя видами административных органов:

– административными органами (должностными лицами), в непосредственном подчинении которых находятся органы (должностные лица), чьи действия

(бездействие) или решения обжалуются;

– административными органами (должностными лицами), осуществляющими надзор за законностью деятельности органов (должностных лиц), действия (бездействие) или решения которых обжалуются.

Следует отметить, что, по нашему мнению, институт административного обжалования только тогда сможет в полной мере реализовать свой потенциал путем эффективной защиты и восстановления нарушенных прав лиц, когда праву на обжалование будет корреспондировать законодательно закрепленная обязанность должностных лиц административных органов на рассмотрение жалоб и принятие соответствующих мер в установленные сроки. При этом данная обязанность должна быть подкреплена установленной ответственностью за ее неисполнение.

Так, например, в ст. 4 Указа 1968 г. закреплена обязанность должностных лиц, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в жалобах, направить их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъяснить, куда им следует обратиться. Согласно ст. 5 Указа запрещается направлять жалобы граждан на разрешение тем органам или лицам, действия которых обжалуются.

Рассматривая ст. 4 и ст. 5 в совокупности можно сделать вывод о том, что должностное лицо, получившее для рассмотрения жалобу на свои собственные действия, обязано отказаться от ее рассмотрения и направить ее в вышестоящий орган либо вышестоящему должностному лицу в порядке подчиненности.

При этом Н.Ю. Хаманева еще в 1984 г. отмечала, что данные нормы на практике реализуются крайне слабо, в связи с чем для реального обеспечения данных положений Указа необходимо рассматривать их в совокупности с нормами об ответственности должностных лиц за нарушение установленного порядка обращений граждан. По ее мнению, внесение таких норм в соответствующие законодательные акты о жалобах создало бы дополнительные гарантии охраны прав граждан. Однако, это предложение, несмотря на его явную целесообразность, так и не было реализовано ни в советском, ни в российском законодательстве.

С развитием демократического государства ученые не перестают обращать внимание на необходимость закрепления норм ответственности за правонарушения, связанные с рассмотрением жалоб должностными лицами.

Так, С.А. Широбоков указывает на то, что в настоящее время ответственность должностных лиц за проступки и упущения, за формально-бюрократическое отношение к своим обязанностям при рассмотрении и разрешении обращений граждан не отрегулирована нормативными правовыми актами с достаточной четкостью. Отсутствие же определения конкретных оснований ответственности законом приводит к такой ситуации, когда должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления не знают, за что и в какой форме они могут быть привлечены к ответственности.

При этом С.А. Широбоков предлагает закрепить такую ответственность в Федеральном законе «Об обращениях граждан». Вместе с тем, согласно ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях он является единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне. На необходимость соблюдения данного положения неоднократно обращали внимание ведущие российские административисты.

Таким образом, по нашему мнению, административную ответственность должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления за нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений следует закрепить путем дополнения главы 5 КоАП РФ соответствующей статьей.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1. Объектом административного обжалования является всякое действие (бездействие), а также решение, нарушающее права, свободы и законные интересы граждан и юридических лиц, за исключением тех, для которых специально предусмотрен иной порядок обжалования.

Адресатами административного обжалования являются должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

2. В настоящее время в России сформировались два основных института обжалования нарушений прав, свобод и законных интересов: судебный и административный.

Преимуществами судебного обжалования являются:

– независимость судей, рассматривающих дело;

– судебная процедура, позволяющая в поной мере учитывать интересы сторон;

– отработанный механизм исполнения вступившего в законную силу решения.

Недостатками судебного обжалования являются:

– сложность судебных процедур, оформления документов;

– длительность рассмотрения дел;

– высокая затратность.

Преимуществами административного обжалования являются:

– наличие различных форм жалоб и способов их передачи;

– доступность и простота процедур;

– возможность рассмотрения жалоб специалистами в конкретной сфере;

– оперативность реагирования.

Недостатками административного обжалования являются:

– слабое законодательное регулирование порядка, процедур, а также ответственности должностных лиц, рассматривающих жалобы;

– наличие ведомственной заинтересованности;

– сложность исполнения решений.

3. С целью устранения фактора ведомственной зависимости, негативно влияющего на развитие административного обжалования и подрывающего доверие граждан и юридических лиц к данному институту, необходимо дополнить главу 5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях статьей 5.53 «Нарушение порядка приема или рассмотрения обращений» следующего содержания:

«1. Нарушение должностным лицом федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления установленных законом порядка или сроков приема и (или) рассмотрения обращений граждан или юридических лиц, а равно отказ в их приеме и (или) рассмотрении -

влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

2. Те же действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное правонарушение -

влекут наложение административного штрафа в размере от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда либо дисквалификацию на срок от одного года до трех лет».

При этом полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, необходимо наделить прокурора, рассматривать же данные дела должны судьи.

Автор: Иванова Л.В.