Административное обжалование ненормативных актов, действий (бездействия) и решений государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц (статья)

В процессе становления новой российской государственности были заново сформированы основные государственно-национальные интересы, в структуре которых интересы отдельной личности, человека и гражданина признаны высшей ценностью. Вместе с тем, новым для гражданского законодательства России явились положения, закрепившие свободу предпринимательства, а также равноправное существование многообразных форм собственности, проведение приватизации, становление товарного, финансового и фондового рынков, которые обусловили качественное изменение роли государства в регулировании экономических отношений. Это определило необходимость создания системы правовой охраны, позволяющей обеспечивать как государственные интересы, так и законные интересы участников хозяйственной деятельности.

При этом государство, в первую очередь в лице исполнительной власти, несет всю полноту ответственности за надлежащее исполнение этой задачи. Существенное ограничение административных рычагов воздействия в государственном управлении привело к изменениям в структуре методов функционирования органов исполнительной власти и их должностных лиц. Претерпели серьезные изменения и подходы к использованию традиционных административных методов – на смену прямому административному воздействию все шире приходят методы косвенного регулирования.

Вместе с тем, одной из основных гарантий обеспечения законности и соблюдения прав и свобод граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц остается институт административного обжалования. Однако, как показывает практика, в настоящее время государство не в состоянии в полной мере осуществлять эффективную защиту прав и свобод индивидов от произвола должностных лиц государственных органов.

Так, в Рекомендациях участников Всероссийской научно-практической конференции «Права человека в России и правозащитная деятельность государства», посвященной 40-летию НИИ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проходившей 12 мая 2003 г. в г. Москве, отмечается, что в России до сих пор не созданы эффективные механизмы реализации конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина. Вызывают озабоченность факты незаконного администрирования и ущемления прав и свобод человека и гражданина, когда чиновники, которые должны следовать закону, нередко попирают нормы права в угоду своим личным интересам и во вред правам и законным интересам личности, общества и государства.

В этой связи особую значимость приобретает проблема обеспечения разумного баланса между соблюдением прав и свобод юридических и физических лиц и поддержанием должного правопорядка. При этом для нормального функционирования любого государства необходима система государственного управления. Политика государственного управления должна определить основные направления и предметные области регулирования. Традиционной функцией государственного управления являются контроль и надзор, которые имеют всеобъемлющий характер и проникают во все сферы общественных отношений, затрагивают интересы миллионов людей, десятков тысяч организаций.

Функциями контроля наделены многие федеральные органы исполнительной власти. Есть и специальные органы государства, проверяющие различные направления производственной и хозяйственной деятельности. Определенные контрольные функции выполняют и органы местного самоуправления.

Вместе с тем, значительное количество нарушений прав и свобод лиц связано именно с осуществлением уполномоченными органами контрольно-надзорной деятельности. Подобные нарушения дискредитируют государственный контроль и надзор как таковой, а также влияют на формирование отрицательной оценки общественностью данной деятельности.

Учитывая это, по нашему мнению, первостепенным для государства должно стать обеспечение всем лицам права на защиту и восстановление прав и свобод, в особенности нарушенных действиями (бездействием), решениями государственных органов и органов местного самоуправления. Как, по нашему мнению, верно указывает Д.Н. Бахрах, создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан – необходимое условие становления правового государства.

Аналогично другим видам обжалования нарушений прав, свобод и законных интересов лиц, обжалование действий (бездействия), решений государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется двумя основными способами: путем обращения в суд и путем обращения к вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий орган. Следует отметить, что в данном случае правовое регулирование административного обжалования в отдельных сферах получило большее развитие по сравнению с административным обжалованием незаконных действий (бездействия) субъектов предпринимательской деятельности.

Это, на наш взгляд, обусловлено тем, что рассматриваемые органы выступают в правоотношениях с иными лицами в рамках осуществления полномочий делегированных государством, и от его имени. Такой статус возлагает на них особые обязанности по недопущению нарушений прав и свобод лиц, а в случае выявления нарушения и по незамедлительному пресечению и восстановлению нарушенных прав. Для обеспечения реализации данной задачи государством в отдельных, наиболее значимых сферах, создан особый механизм правового регулирования обжалования действий (бездействия), решений должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления. Так, например, порядок административного обжалования нарушений прав, свобод и законных интересов таможенными органами установлен главой 7 Таможенного кодекса Российской Федерации, а также ведомственными нормативными актами, принятыми в ее развитие. Соответствующая глава содержится в Налоговом кодексе Российской Федерации, положения которого конкретизирует ряд ведомственных нормативных актов, регулирующих данные правоотношения.

При этом Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 г. заявил: «…Россия должна быть и будет страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией. В ней в полной мере будут обеспечены права человека, гражданские и политические свободы…».

Вместе с тем, приходится констатировать тот факт, что в подавляющем большинстве случаев порядок административного обжалования либо не указан в федеральном законе, который составляет основу правового регулирования деятельности государственных органов в конкретной сфере, либо данный закон содержит неопределенную отсылочную норму по рассматриваемому вопросу, например, «в соответствии с действующим законодательством». В основном же порядок административного обжалования в этих случаях применяется по аналогии, либо закрепляется ведомственными нормативными актами.

Перечень действий (бездействия), решений, актов государственных органов или органов местного самоуправления, которые могут быть обжалованы, законодательством четко не установлен, что приводит к некоторой правовой неопределенности и позволяет в каждом конкретном случае должностному лицу по своему усмотрению принимать жалобу или отказать в ее приеме, решать вопрос о ее рассмотрении. При этом следует учитывать, что поскольку деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления обширна и разнообразна, довольно сложно определить конкретно все возможные варианты в каком-либо нормативном акте. Вместе с тем, по нашему мнению, все жалобы на действия государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, можно условно классифицировать на те, которые связаны с применением мер административного предупреждения, административного пресечения и наказания, а так же жалобы, связанные с ненадлежащим исполнением своих обязанностей должностными лицами. При этом чаще других предметом административного обжалования и судебного оспаривания являются ненормативные правовые акты, а также действия (бездействия) и решения налоговых и таможенных органов.

Рассмотрим их более подробно.

Разрешение таможенных споров – традиционно один из наиболее сложных видов правоприменительной деятельности. Причинами затруднений являются очевидная специфичность предмета, а также количество, содержание и состав норм, регулирующих отношения в области таможенного дела. Развитие таможенного законодательства с 1993 года происходило в основном путем издания таможенными органами подзаконных нормативных актов. Результатом стала несогласованность как между отдельными положениями таможенного законодательства, так и между таможенными нормами и нормами смежных отраслей права. При этом «потерпевшей» стороной стали более слабые субъекты – граждане, юридические лица, индивидуальные предприниматели.

До вступления в силу Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 г. вопросы обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов регламентировались разделом 13 Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 г., в соответствии с которым был установлен обязательный порядок досудебного административного обжалования. Только после соблюдения процедуры «первичного обжалования» лица, чьи права, свободы и законные интересы нарушены, могли обращаться с заявлением в суд.

Вместе с тем, несмотря на все достоинства досудебного урегулирования разногласий, Таможенный кодекс Российской Федерации практически не предусматривал порядок подачи и рассмотрения жалоб, что значительно снижало эффективность обжалования, приводило к формальному отношению должностных лиц к приему и рассмотрению жалоб. Так, например, при проведении Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 1997 г. проверки соблюдения законодательства регламентирующего организацию и порядок рассмотрения письменных и устных обращений граждан и юридических лиц, были выявлены многочисленные нарушения, среди которых основными являлись:

– принятие решений об отказе в удовлетворении жалоб на основе поверхностных проверок, проведенных без должной объективности, полноты и всесторонности, распространенные во многих таможенных органах;

– необоснованное оставление жалоб без проверки и ответов в результате их утраты;

– повсеместное не соблюдение установленных законом сроков рассмотрения и разрешения обращений, направления их в другие органы по принадлежности. Данные нарушения имели место и в центральном аппарате.

Таким образом, отсутствие четкого правового регулирования процедуры административного обжалования в совокупности с ее обязательностью в значительной степени ущемляло права участников таможенных правоотношений, что вызывало многочисленные жалобы на действия таможенных органов.

В 2003 г. был принят новый Таможенный кодекс Российской Федерации, который явился значительным шагом на пути унификации таможенного законодательства с общепринятыми международными нормами и правилами.

В главе 7 Кодекса 2003 г. по иному, по сравнению с Кодексом 1993 г., раскрыты порядок и сроки обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов, их должностных лиц. Общая процедура обжалования стала более оперативной и альтернативной, упразднен обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб, в связи с чем порядок обжалования выбирается самим лицом, чьи права и свободы нарушены. Несмотря на то, что Таможенный кодекс Российской Федерации 2003 г. имеет нормы прямого действия, не нуждающиеся в издании дополнительных нормативных правовых актов, некоторые из них, в частности, вопросы обжалования все-таки требуют конкретизации в ведомственных актах. В развитие положений Таможенного кодекса Российской Федерации об обжаловании Государственным таможенным комитетом Российской Федерации были разработаны рекомендации по применению гл. 7 Кодекса.

Кроме того, в течение года с момента введения в действие Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 г. Государственным таможенным комитетом Российской Федерации было принято около 250 документов разъяснительного характера по различным регулируемым вопросам, что свидетельствует о наличии пробелов и коллизий в самом таможенном законодательстве. Такое положение дел усложняет вопросы обжалования незаконных действий (бездействия) и решений должностных лиц таможенных органов, ставя принятие решения в зависимость от квалификации специалиста, дающего разъяснения и других субъективных причин.

Так, например, между ООО – Рыболовецкая фирма «Камчатка Восток» и Камчатской таможней возникли разногласия по вопросу определения таможенного режима для части судового снаряжения при декларировании.

До февраля 2004 г. данный вопрос регулировался Распоряжением Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 17 апреля 2000 г. № 01–99/447 «О таможенном оформлении товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации и необходимых для нормальной эксплуатации судов», в связи тем, что нормы Таможенного кодекса по рассматриваемой проблеме допускают неоднозначное их толкование.

В январе 2004 г. на 11 судах, принадлежащих обществу, подобное судовое снаряжение было перемещено под таможенным режимом перемещения судовых припасов. Разногласия с таможенным органом по рассматриваемым вопросам начались после издания письма Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 29 января 2004 № 01–06/3079 «О таможенном оформлении припасов». После получения отказа в декларировании судового снаряжения под изначально заявленным таможенным режимом перемещения судовых припасов ООО «Камчатка Восток» дважды обращалось к начальнику Камчатской таможни с жалобами на действия должностных лиц Камчатской таможни, однако в удовлетворении обеих жалоб было отказано.

После чего ООО «Камчатка Восток» обратилось в Прокуратуру Камчатской области с просьбой принять меры прокурорского реагирования к должностным лицам Камчатской таможни в связи с незаконными действиями по отказу в таможенном оформлении судового снаряжения под таможенным режимом перемещения судовых припасов. В ответ на обращение прокурор Камчатской области А.П. Войтович письмом от 30 марта 2004 г. № 37/18–04 разъяснил, что при таможенном оформлении судового снаряжения и судового снабжения его необходимо вносить в декларацию о судовых припасах и производить декларирование в соответствии со ст.ст. 264-267 ТК РФ, оснований для применения мер применения прокурорского реагирования не установлено. Учитывая неоднозначность толкования данных статей Таможенного кодекса, ответ прокурора не способствовал разрешению спорной ситуации.

Затем ООО «Камчатка Восток» обратилось в Государственный таможенный комитет России (запрос от 19 мая 2004 г. № 03-55) с просьбой разъяснить определение понятия «судовые припасы», в связи с возникшими противоречиями между Конвенцией по облегчению международного морского судоходства 1965 г. и Таможенным кодексом Российской Федерации. В ответ на данный запрос Государственный таможенный комитет России направил письмо от 30 июня 2004 г. № 01–06/24115 «О таможенном оформлении судового снаряжения, судовых припасов, запасных частей и оборудования, предназначенных для использования на морских (речных) судах». Данного разъяснения также оказалось недостаточно для принятия Камчатской таможней положительного решения.

В связи с этим, ООО «Камчатка Восток» направило заявление о признании незаконными действий Камчатской таможни, выразившихся в отказе в таможенном оформлении судового снаряжения под таможенным режимом перемещения припасов в арбитражный суд Камчатской области. Одновременно, направив запрос в Государственный таможенный комитет России. При этом данный запрос фактически имел все признаки жалобы, вместе с тем, он не обязывал рассматривающий орган на принятие соответствующих мер в случае выявления нарушения, а предусматривал лишь необходимость подготовки ответа по существу заданных вопросов.

Обращение ООО «Камчатка Восток» в Государственный таможенный комитет России с запросом, а не с жалобой объясняется тем, что в соответствии с ч. 1 ст. 46 Таможенного кодекса Российской Федерации жалоба на действия таможенного органа, поданная в таможенные органы и в арбитражный суд, рассматривается арбитражным судом.

До вынесения арбитражным судом решения по данному делу, от начальника Главного управления организации таможенного контроля ГТК РФ поступил ответ от 6 августа 2004 г. № 05–32/28762 на запрос ООО «Камчатка Восток», подтвердивший правильность его позиции. В результате чего спор был урегулирован в добровольном порядке.

В выступлении заместителя начальника Южного таможенного управления Б.Г. Никитина отмечалось, что «применение положений Кодекса нередко обнажает пробелы и коллизии в таможенном законодательстве, требующие быстрого их устранения путем издания новых либо внесения изменений в действующие приказы и распоряжения ГТК России». Из изложенного, по нашему мнению, можно сделать вывод, что фактически в настоящее время происходит подмена федерального законодательства ведомственными нормативными актами, что не только затрудняет административное обжалование, увеличивает сроки рассмотрения жалобы, но и ставит его в зависимость от неоднократно меняющихся приказов и разъяснений вышестоящего органа. Учитывая особенности административно-правовых отношений, построенных на началах неравенства сторон, подобная практика препятствует развитию предпринимательства, а также создает возможности для злоупотреблений должностных лиц.

Вместе с тем, следует отметить, что в Таможенном кодексе Российской Федерации 2003 г., по сравнению с другими аналогичными федеральными законами, административный порядок обжалования урегулирован наиболее подробно.

Так, в ст. 45 Кодекса закреплено право любого лица обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если ими нарушены права, свободы и законные интересы участника внешне-экономической деятельности. Безусловно, достоинством гл. 7 Таможенного кодекса является возможность рассмотрения жалобы в упрощенном порядке в кратчайшие сроки, предусмотренная для лиц, перемещающих через таможенную границу товар, стоимость которого не превышает 1,5 млн. руб. и (или) одно транспортное средство. При этом жалоба подается в устной форме вышестоящему должностному лицу таможенного органа, который, рассмотрев обстоятельства дела, выносит решение по жалобе также в устной форме либо по требованию обжалующего лица составляет акт о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке. Однако при отказе в удовлетворении жалобы составление акта, в котором указываются причины отказа, обязательно.

Особый интерес представляет положение п. 4 ст. 57 Кодекса, в соответствии с которым, в случае несогласия с принятым решением лицо обжалует уже не само решение, а акт о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке. В настоящее время в ряде таможенных органов вводятся подразделения по контролю за соблюдением законности, которым передаются на рассмотрение жалобы, рассматриваемой категории. К сожалению, упрощенный порядок рассмотрения жалоб еще недостаточно распространен. Вместе с тем, количество письменных жалоб лиц, например, в Камчатскую таможню сократилось в первом полугодии 2004 г. на 28% по сравнению с аналогичным периодом 2003 г., в Южное таможенное управление – более, чем на 40%.

Это объясняется как появлением возможности рассмотрения устных жалоб, так и увеличением количества обращений в суд, обусловленным введением альтернативного порядка обжалования. Сравнительно низкий процент удовлетворения жалоб в административном порядке (менее 20%) делает более привлекательным обращение в суд, несмотря на длительные сроки рассмотрения дел и сложную процедуру. Так, арбитражным судом Камчатской области за 2004 г. было удовлетворено 52% заявлений об обжаловании действий (бездействия) должностных лиц таможенных органов, из 31 заявления о признании недействительными ненормативных актов таможенных органов удовлетворены 20 (64,5%). Применение альтернативного порядка позволяет заявителям при обращении в суд не только восстановить нарушенные права, но и возместить убытки. Пока этот опыт не получил широкого распространения. Так, арбитражным судом Камчатской области в 2004 г. было рассмотрено только одно дело по возмещению убытков, причиненных таможенными органами лицам и их имуществу. Требования заявителя были удовлетворены в полном объеме, в его пользу взысканы убытки на сумму 71 тыс. рублей. Вместе с тем, именно административный порядок обжалования позволяет государственным органам, в том числе таможенным, выявить причины и условия допускаемых нарушений, выработать эффективные меры по их устранению. Анализ ведомственных актов Федеральной таможенной службы России, изданных в последнее время, позволяет сделать вывод о том, что коренным образом поменялась политика службы по отношению к административному обжалованию. Повышение эффективности и качества рассмотрения жалоб таможенными органами становится одним из приоритетных направлений их деятельности. Так, например, письмом Федеральной таможенной службы России от 10 марта 2005 г. № 01– 06/7006 были направлены всем таможенным органам памятки для лиц, обжалующих решения, действия (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в сфере таможенного дела в Федеральной таможенной службе России. Данные памятки размещаются в таможенных органах на информационных стендах, что должно сделать административный порядок обжалования более доступным для участников внешнеэкономической деятельности.

Региональные таможни разрабатывают свои методики повышения эффективности рассмотрения обращений лиц, связанных с нарушением их прав, свобод и законных интересов должностными лицами таможенных органов. Так, в Камчатской таможне разработан собственный порядок рассмотрения обращений участников внешнеэкономической деятельности. В соответствии с этим порядком все обращения рассматриваются специально создаваемой комиссией, с обязательным членством руководителя юридического отдела. При этом следует отметить, что комиссия рассматривает также обращения, направленные в суд, получив копию заявления об оспаривании. Это позволяет рассмотреть по существу требования заявителя и при обнаружении нарушений со стороны таможенного органа или его должностных лиц в добровольном порядке удовлетворить их. Подобная норма не предусмотрена Таможенным кодексом Российской Федерации, однако она позволяет, во–первых, сократить сроки рассмотрения дел, а, во-вторых, повысить доверие участников внешнеэкономической деятельности к государственному органу.

Вместе с тем, по нашему мнению, это чрезвычайно важное новое направление в политике таможенных органов по отношению к рассмотрению обращений, так как сложившаяся практика показывает, что представители таможенных органов зачастую, даже понимая абсолютную доказанность нарушения и правильность принятого судом решения в пользу заявителя, все же обжалуют данное решение во все возможные судебные инстанции. Данная ситуация, на наш взгляд, объясняется, в большей степени, сложившимся стереотипом подходов руководителей таможенных органов в отстаивании ведомственных интересов, что подтверждают слова заместителя руководителя Федеральной таможенной службы России

Ю.А. Азарова: «У сотрудников есть опасения, заложенные годами: я приму либеральное решение… и как с меня за это спросит вышестоящее начальство? Так вот, чтобы избежать выговора и, соответственно, неполучения премий за свою работу… сотрудник таможенного органа часто перестраховывается».

Анализируя изложенное, можно сделать вывод о том, что в настоящее время в России сложилась практика, в соответствии с которой права и свободы лиц, нарушенные неправомерными действиями (бездействием) и решениями должностных лиц таможен восстанавливаются только после многочисленных обращений в различные органы и в суд. Это обусловлено низкой эффективностью работы государственных структур, отсутствием должного системного и комплексного подходов к решению проблем административного обжалования и восстановления нарушенных прав. Вместе с тем, отмечается некоторая положительная динамика, направленная на совершенствование порядка административного обжалования в Федеральной таможенной службе России.

Как верно замечает Н.Ю. Хаманева, «происходящие в настоящее время процессы, направленные на усиление правового положения личности, настоятельно требуют разрушить такую систему отношений между властью и гражданином, при которой последний выступает в роли просителя, даже тогда, когда речь идет об удовлетворении его бесспорных прав и законных интересов».

Одной из приоритетных задач, стоящих перед Российским государством и, прежде всего, перед исполнительной властью на этапе социально-экономических преобразований, является обеспечение правопорядка в сфере налоговых отношений. В рамках таких правоотношений реализуется конституционная обязанность платить налоги, основанная на нормах налогового законодательства Российской Федерации. Отношения между налогоплательщиком и действующим от имени государства налоговым органом основаны на властном подчинении и предполагают субординацию сторон. При этом, по нашему мнению, одной из основных обязанностей налоговых органов должно являться соблюдение и защита прав налогоплательщиков. В Налоговом кодексе Российской Федерации такая обязанность налоговых органов прямо не предусмотрена. Вместе с тем, раздел 7 Кодекса посвящен обжалованию актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц, что является одним из механизмов защиты и восстановления нарушенных прав налогоплательщика.

Данный раздел устанавливает административный и судебный порядок обжалования. При этом внесудебное рассмотрение жалоб является важным аспектом исполнения налогового законодательства. Его значение представляется ключевым для повышения уровня соблюдения норм налогового законодательства как налогоплательщиками, так и налоговыми органами.

В соответствии со ст.ст. 137, 138 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) каждый налогоплательщик или налоговый агент имеет право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия (бездействие) должностных лиц, нарушившие их права в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Вместе с тем, некоторую сложность представляет определение круга субъектов, имеющих право на обжалование. Так, в соответствии со ст.137 НК РФ к таковым субъектам причислены лишь налогоплательщики и налоговые агенты. Регламент же рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке, принятый Министерством по налогам и сборам Российской Федерации (далее – Регламент) в целях повышения эффективности работы с жалобами по иному определяет данный круг субъектов, включая в него помимо налогоплательщиков и налоговых агентов еще и других субъектов:

– организации и физические лица, при их несогласии с привлечением к административной ответственности в связи с нарушением законодательства о применении контрольно-кассовых машин и работы с денежной наличностью;

– физические лица, являющиеся должностными лицами организаций, в связи с привлечением к административной ответственности в результате привлечения организаций к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Вместе с тем, участниками налоговых правоотношений являются и иные лица, возможность обжалования которыми нарушений их прав, свобод и законных интересов действиями (бездействием), ненормативными правовыми актами налоговых органов в административном и судебном порядках Налоговым кодексом Российской Федерации и принятым в соответствии с ним Регламентом не предусмотрена. Так, например, А.А. Бастриков справедливо указывает на недопустимость отсутствия в перечне субъектов, имеющих право на обжалование, банков. Это обусловлено тем, что на основании главы 18 НК РФ банк может быть привлечен к налоговой ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах, однако обжаловать данные действия налоговых органов в соответствии с НК РФ он не вправе.

А.А. Бастриков в качестве выхода из сложившейся ситуации предлагает направление банками либо иными юридическими и физическими лицами, не имеющими в соответствии с НК РФ права на обжалование, сведений о нарушении их прав и свобод в вышестоящие налоговые органы, которые в соответствии с п. 6 письма МНС России от 5 апреля 2001 г. вправе отменять решения нижестоящих налоговых органов в случае их несоответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам в рамках мероприятий по контролю за деятельностью нижестоящих налоговых органов.

Такой подход, по нашему мнению, не оправдан, поскольку, во-первых, в соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Во-вторых, в силу ст. 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации «гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы». В соответствии с ч. 1 названной статьи гражданин, организация вправе обжаловать решение, действия (бездействие) указанных лиц, обратившись либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу государственной власти, органу местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Таким образом, по нашему мнению, нормы Налогового кодекса РФ, устанавливающие ограничения по кругу лиц, имеющих право на защиту и восстановление своих нарушенных прав и свобод путем обращения в административный орган или в суд, противоречат Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации, Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации, а, кроме того, ст. 33 Конституции России. В связи с чем, отсутствие в Налоговом кодексе, а также в Регламенте прямых указаний на возможность судебного и административного обжалования нарушений прав и свобод иными лицами, кроме перечисленных в них, не может, на наш взгляд, являться препятствием для реализации их законного права на обжалование незаконных действий (бездействия), ненормативных правовых актов налоговых органов.

Однако, для устранения существующей коллизии, а также для исключения возможности отказа должностных лиц налоговых органов в рассмотрении жалобы по причине ее подачи ненадлежащим лицом, представляется необходимым внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, а также в ведомственные акты Федеральной налоговой службы России, принятые в развитие кодекса, установив право на обжалование действий (бездействия), ненормативных актов налоговых органов всеми лицами, чьи права, свободы и законные интересы они затрагивают.

Положительной, по нашему мнению, особенностью Налогового кодекса Российской Федерации является особый порядок обжалования, предусматривающий возможность подачи жалобы в вышестоящие налоговые органы (вышестоящему должностному лицу) и в суд, как альтернативно, последовательно, так и одновременно. При этом действующее законодательство о налогах и сборах не содержит ограничения права на подачу жалобы в вышестоящий налоговый орган в зависимости от момента подачи аналогичной жалобы в суд, налоговый орган обязан принять к рассмотрению жалобу налогоплательщика даже если аналогичная жалоба находится на рассмотрении в суде. Налоговый орган вправе отказать в приеме жалобы, если по аналогичной жалобе уже есть вступившее в силу решение суда. По общему правилу подача жалобы в налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия. Вместе с тем, п. 2 ст. 141 НК РФ устанавливает, что если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие (бездействие) не соответствуют законодательству Российской Федерации руководитель налогового органа, принявший такой акт, либо вышестоящий налоговый орган вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемого акта или действия.

Однако Министерством по налогам и сборам России письмом от 5 апреля 2001 г. было дано разъяснение указанного положения, в соответствии с которым «решение о приостановлении исполнения обжалуемого налогоплательщиком решения в порядке ст. 141 НК РФ должно приниматься в исключительных случаях при наличии достаточных документально подтвержденных оснований», так как НК РФ не содержит положений о приостановлении течения сроков давности.

По нашему мнению, в ст. 141 НК РФ установлены обоснованные ограничения для приостановления обжалуемого решения. Разъяснения, содержащие дополнительные ограничения, введенные указанным письмом, ухудшают положение добросовестного участника налоговых правоотношений. Принятие подобных ведомственных актов неправомерно, так как изменение условий установленных федеральным законом, находится за рамками полномочий автора письма, кроме того, значительное количество подобных разъяснительных писем затрудняет работу самих налоговых органов.

Практика показывает, что в последние годы граждане утрачивают патерналистическое отношение к государству, решительнее защищают свои права. При этом большинство налогоплательщиков предпочитает решать споры с налоговыми органами в арбитражных судах, а не в административном порядке. Так, арбитражным судом Камчатской области в 2004 г. было рассмотрено 190 дел о признании недействительными ненормативных актов налоговых органов, по 83 делам требования заявителя удовлетворены. По данным Высшего арбитражного суда в целом по России отмечается значительный рост числа дел об оспаривании действий, решений, ненормативных актов налоговых органов. Так, в 2001 г. количество рассмотренных дел составило 21622, в 2002 г. – 24648, в 2003 г. – 33756. Иски налогоплательщиков удовлетворяются судами на 74%.

Вместе с тем, применение административного порядка обжалования имеет определенные преимущества: оперативность рассмотрения, доступность, простота оформления, отсутствие государственной пошлины, в случае не удовлетворения жалобы возможность четко определить позицию вышестоящего налогового органа, что позволит обжалующему лицу более эффективно осуществлять защиту своих прав в суде.

Рассмотрим особенности административного порядка обжалования действий (бездействия), ненормативных правовых актов налоговых органов и их должностных лиц. В отличие от Таможенного кодекса Российской Федерации п. 3 ст. 139 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает подачу жалобы в налоговые органы только в письменной форме. Отсутствие законодательно установленной возможности обращения с устной жалобой по малозначительным вопросам не позволяет оперативно урегулировать споры, избежать конфликтных ситуаций. При этом, по нашему мнению, критерий малозначительности может быть установлен в зависимости от спорной суммы.

Жалоба в административном порядке может быть подана в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о нарушении его прав. Она может быть направлена по почте либо лично доставлена в канцелярию налогового органа. В соответствии со ст. 6.1 НК РФ срок подачи жалобы не считается пропущенным в случае отправления ее по почте до истечения указанного срока независимо от даты фактического поступления документа в налоговый орган.

При определении срока обжалования важным, по нашему мнению, является установление момента, с которого начинает исчисляться срок на подачу жалобы. Установление данного срока не вызывает споров при личном вручении ненормативного правового акта налогоплательщику. Однако, если личное вручение невозможно, то в соответствии с нормами НК РФ налоговый орган отправляет его по почте заказным письмом и при этом данное письмо считается полученным по истечении шести дней после его отправки, с этого дня и начинается исчисление срока на обжалование. По нашему мнению, такой подход законодателя в значительной мере ущемляет права участников налоговых правоотношений, а также может лишить их возможности обжалования. Учитывая, что вопрос о восстановлении сроков на подачу жалобы рассматривается вышестоящим должностным лицом или вышестоящим налоговым органом по своему усмотрению, так как никаких норм законодательно не установлено, это может приводить к субъективизму и ставить налогоплательщиков в неравные условия.

Так, например, в Камчатской области и Корякском автономном округе имеется значительное количество удаленных районов, сообщение с которыми осуществляется исключительно воздушным транспортом при наличии благоприятных погодных условий, а также загрузки. В связи с чем срок доставки почтовой корреспонденции в данные районы может превышать месяц. Кроме того, не исключены технические описки в части адреса при отправке заказных писем сотрудниками налоговых органов, которые могут привести к неполучению письма налогоплательщиком. На основании изложенного можно сделать вывод о необходимости внесения изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, установив обязанность налоговых органам все ненормативные правовые акты, которые в последствие могут быть обжалованы, направлять адресату заказным письмом с уведомлением о вручении. При этом в качестве начала течения срока на обжалование считаем необходимым установить дату непосредственно получения обжалуемого акта адресатом, дату отметки почты о возвращении письма по истечении срока хранения, если адресат не явился за его получением либо дату отметки почты о возвращении письма в связи с отсутствием адресата, в случае направления письма по последнему известному месту нахождения юридического лица, месту жительства гражданина.

В Налоговом кодексе Российской Федерации отсутствует четкое закрепление порядка рассмотрения жалоб. В большей степени он урегулирован в Регламенте, в соответствии с которым порядок рассмотрения жалобы в налоговом органе представляет собой достаточно сложную, многоступенчатую процедуру, направленную на всестороннее рассмотрение обстоятельств дела и установление истины. Вместе с тем, несмотря на попытки установления порядка, позволяющего осуществить объективное рассмотрение жалоб, большинство налогоплательщиков предпочитает судебное обжалование. Так, в первом полугодии 2004 г. вышестоящими налоговыми органами было рассмотрено 3800 жалоб, при этом за тот же период налогоплательщиками в суды было подано 17000 заявлений об оспаривании действий (бездействия), ненормативных правовых актов. В определенной степени данная позиция объясняется опасениями обжалующих лиц в части наличия ведомственных интересов налоговых органов, а также отсутствием законодательно закрепленной ответственности должностных лиц за принимаемые решения. Все это приводит к возможности принятия необъективных, а порой недостаточно профессиональных решений.

Так, например, индивидуальный предприниматель Н.П. Тюменцев обратился к начальнику Инспекции Министерства по налогам и сборам России по г. Петропавловску-Камчатскому Камчатской области с жалобой на неправомерные действия старшего государственного налогового инспектора, выразившиеся в нарушении порядка проведения контрольной закупки, а так же внесения недостоверных сведений в акт проверки, на основании которого он был привлечен к административной ответственности. В удовлетворении жалобы было отказано в связи с необоснованностью. Н.П. Тюменцев обратился с заявлением в арбитражный суд Камчатской области об оспаривании постановления налогового органа о привлечении к административной ответственности. В судебном заседании были установлены факты грубого нарушения законодательства должностным лицом налогового органа. Так, выяснилось, что фактически контрольная закупка не проводилась, все документы составлены с грубейшими процессуальными нарушениями, которые должны были выявиться при рассмотрении жалобы в административном порядке. Суд вынес решение в пользу налогоплательщика. Спустя месяц после вынесения решения арбитражного суда у данного индивидуального предпринимателя была проведена аналогичная проверка и допущены те же нарушения. Однако, в этом случае при обращении Н.П. Тюменцева с жалобой к вышестоящему должностному лицу налогового органа она была удовлетворена.

Таким образом, формальное рассмотрение административной жалобы привело к необходимости обращения предпринимателя в суд, при этом, следует отметить, что налоговые органы при рассмотрении административных жалоб во многом ориентируются на сложившуюся судебную практику по аналогичным делам.

Вместе с тем, преимуществом административного порядка обжалования, по нашему мнению, должно являться рассмотрение жалоб высококвалифицированными специалистами в данной области, имеющими возможность рассмотреть все обстоятельства и особенности дела, а не следование судебному прецеденту, не являющемуся в России источником права.

В иных федеральных органах исполнительной власти, за исключением таможенных и налоговых, порядок приема, рассмотрения жалоб, а также принятия по ним решений в большей степени регламентируется ведомственными инструкциями или положениями.

Так, например, Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации (далее – Инструкция) предусматривает процедуру рассмотрения обращений граждан, порядок делопроизводства, устанавливает сроки рассмотрения, а также ответственность должностных лиц за несоблюдение установленного порядка. Достоинством, на наш взгляд, данной Инструкции является закрепление в п. 2 разд. 1 положения, в соответствии с которым рассмотрение обращений граждан является служебной обязанностью руководителей органов Гостехкомиссии России (Федеральной службы по техническому и экспортному контролю РФ), которые несут личную ответственность за правильную организацию работы по рассмотрению и разрешению обращений граждан.

При этом существенным недостатком Инструкции, по нашему мнению, являются установленные в ней ограничения по субъекту административного обжалования – им может быть только гражданин. Вместе с тем, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю РФ осуществляет лицензирование деятельности по разработке, производству, эксплуатации и утилизации неинформационных излучающих комплексов, систем и устройств, а также их сертификацию, в результате чего взаимодействует с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, права которых на обжалование действий (бездействия), решений должностных лиц комиссии Инструкцией не предусмотрены.

Кроме того, Инструкция устанавливает особое основание для оставления обращения без рассмотрения – это содержание в тексте обращения выражений, оскорбляющих честь и достоинство сотрудников Федеральной службы по техническому и экспортному контролю России или других лиц. Д.Н. Бахрах анализируя аналогичное положение, содержащееся в Законе г. Москвы «Об обращениях граждан», указывает на то, что оно является недостаточно определенным. Так, он обращает внимание на то, что невозможно установить применимо ли это правило, например, к случаю, когда гражданин называет служащего бюрократом, обвиняет его в бессердечии, считает своего начальника не честным человеком и т.п.. По нашему мнению, следует согласиться с данной точкой зрения, так как в законодательстве отсутствует толкование понятия «оскорбительные выражения», следовательно, закрепление таких требований создает возможность для злоупотреблений должностных лиц, решающих вопрос о приеме жалобы.

Вместе с тем, подобные требования содержатся и в других ведомственных инструкциях, так, например, в Инструкции «О порядке рассмотрения обращений граждан и ведения делопроизводства по ним в судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации». Пункт 1.4 данной инструкции, в соответствии с которым не принимаются к рассмотрению жалобы, содержащие оскорбительные выражения был обжалован в Верховный суд Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 октября 2004 г. № ГКПИ04-1237 в удовлетворении требований заявителю отказано по тем основаниям, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству, изданы в пределах компетенции федерального государственного органа и не нарушают права граждан на обращения в государственные органы. Кроме того, решение мотивировано тем, что из содержания Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», не следует, что в обращениях граждан допускается употребление оскорбительных выражений в адрес кого бы то ни было. Следует отметить, что названный Указ не содержит требований ни к оформлению жалобы, ни к ее содержанию и тем более к лингвистическим особенностям. Таким образом, по нашему мнению, ведомственная инструкция не может устанавливать ограничения права граждан на обращение, не установленное федеральным нормативным правовым актом при его наличии, если они не являются специфической особенностью данного ведомства. Кроме того, у лица, чьи честь и достоинство оскорблены, есть право на судебную защиту и компенсацию морального вреда.

Еще одной проблемой обжалования действий (бездействия), ненормативных правовых актов государственных органов, их должностных лиц в административном порядке является установление ведомственными актами особых требований к форме и порядку подачи жалобы, однако данные акты не всегда доступны лицам, чьи права нарушены. Так, например, рассматриваемая выше инструкция, принятая в 1998 г. не была опубликована в первоначальной редакции. При обжаловании ее положений в Верховном Суде Российской Федерации, заявитель указал на отсутствие ее официального опубликования, а, следовательно, неприменимость содержащихся в ней норм. Однако Верховный Суд Российской Федерации в своем решении признал в качестве источника опубликования для всеобщего сведения, изданные в 2004 г. Сборник нормативных актов «Судебная система Российской Федерации» (издательство «НОРМА», Москва, 2004, тираж 5000) и «Делопроизводство в судах» (ЗАО «Книга сервис», 2004, тираж 2000).

По нашему мнению, данное решение не соответствует ст. 9 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», согласно которой нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации.

Кроме того особенностью обжалования действий (бездействия), решений должностных лиц государственных органов является наличие отношений власти и подчинения между лицом, чьи права, свободы и законные интересы нарушены и непосредственно нарушителем, а также в ряде случаев зависимого положения одного лица от другого. В подобных ситуациях особую значимость приобретает обеспечение сохранения в тайне его фамилии, имени и отчества либо фирменного наименования обжалующего лица, а также его адреса и других личных сведений. Однако, возможность такой охраны прав и свобод лиц, обращающихся с жалобой, в законодательстве, а также в ведомственных нормативных актах практически не предусмотрена, что в значительной степени затрудняет обжалование при аналогичных обстоятельствах.

По нашему мнению, в Федеральном законе «Об обращениях» следует предусмотреть возможность обеспечения сохранения тайны личных сведений об обжалующем лице в случаях, когда имеется мотивированное ходатайство данного лица об этом.

Следует отметить, что в некоторых ведомственных инструкциях установлен запрет на разглашение сотрудниками, принимающими участие в работе с обращениями, ставших им известными сведений об обстоятельствах личной жизни (службы, работы, учебы и т.п.) авторов обращений и связанных с ними лиц. По нашему мнению, данное требование полностью обосновано и позволяет, при рассмотрении обращений, гарантировать соблюдение права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную, семейную тайну, предусмотренного ст. 23 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что кроме федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, права, свободы и законные интересы граждан и организаций могут также нарушать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления (их должностные лица). При этом обжалование таких нарушений имеет определенные особенности, обусловленные спецификой наделения данных органов властными полномочиями.

В соответствии с ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» «федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Частью 1 ст. 23 указанного Закона установлено, что в соответствии с конституционным принципом разделения властей высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляя свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем, отдельные федеральные органы осуществляют контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти субъекта по вопросам, отнесенным к совместному ведению.

Так, например, ст. 30 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» устанавливает, что федеральные государственные органы управления образованием вправе в пределах своей компетенции инспектировать на территории Российской Федерации любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также могут предоставлять это право другим государственным органам управления образованием. Закон Российской Федерации «О милиции» предусматривает двойную подчиненность милиции общественной безопасности, с одной стороны, Министерству внутренних дел Российской Федерации, с другой – соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом Министр внутренних дел Российской Федерации осуществляет руководство всей милицией в Российской Федерации.

Статьей 37 данного закона закреплено, что контроль за деятельностью милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации и органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, действия (бездействие), решения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их должностных лиц, нарушающие права, свободы и законные интересы граждан и организаций могут быть обжалованы как в вышестоящий орган субъекта Российской Федерации (должностному лицу), так и в федеральный орган исполнительной власти, которому подчинен или подконтролен субъект, чьи действия обжалуются.

Порядок обжалования нарушений прав, свобод и законных интересов лиц органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации (должностного лица), органами местного самоуправления аналогичен соответствующему порядку, установленному для обжалования действий (бездействия), решений федеральных органов исполнительной власти и имеет те же проблемы. Среди которых, на первое место можно поставить отсутствие четкого правового регулирования административного обжалования. В настоящее время вопросы административного обжалования, в основном, регламентируются региональным законодательством. Тем не менее, по нашему мнению, следует согласиться с М.В. Костенниковым и А.В. Куракиным в том, что поскольку право на обращение является конституционным правом личности, то порядок рассмотрения и разрешения жалоб на действия (бездействие), решения государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, должен регламентироваться в большей степени федеральным законодательством, устанавливающим основные правила, принципы, стадии, сроки рассмотрения обращений, принятия решений по обращениям и порядок исполнения решений по обращениям, а также юридическую ответственность должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения обращений.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1. Все жалобы на действия (бездействие) и ненормативные акты государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц можно условно разделить на две группы: связанные с применением мер административного предупреждения, административного пресечения и наказания; связанные с ненадлежащим исполнением своих обязанностей должностными лицами.

2. Наибольшее количество среди жалоб, поступающих на действия (бездействие) и ненормативные акты федеральных органов исполнительной власти, составляют жалобы на таможенные и налоговые органы. При этом нормы, закрепляющие порядок административного обжалования в данных органах, требуют совершенствования, для чего необходимо:

– устранить подмену федерального законодательства ведомственными нормативными актами;

– внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, а также в ведомственные акты Федеральной налоговой службы России, принятые в развитие кодекса, установив право на обжалование действий (бездействия), ненормативных актов налоговых органов всеми лицами, чьи права, свободы и законные интересы они затрагивают;

– внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, установив обязанность налоговых органов все ненормативные акты, которые в последствие могут быть обжалованы, направлять адресату заказным письмом с уведомлением о вручении. При этом в качестве начала течения срока на обжалование установить дату непосредственно получения обжалуемого акта адресатом, дату отметки почты о возвращении письма по истечении срока хранения, если адресат не явился за его получением либо дату отметки почты о возвращении письма в связи с отсутствием адресата, в случае направления письма по последнему известному месту нахождения юридического лица, месту жительства гражданина.

3. Особенностью административного обжалования действий (бездействия), ненормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, является возможность подачи жалобы, как в вышестоящий орган субъекта Российской Федерации (должностному лицу), так и в федеральный орган исполнительной власти, которому подчинен или подконтролен субъект, чьи действия обжалуются.

4. Отсутствие единого нормативного правового акта, закрепляющего порядок административного обжалования ненормативных актов, действий (бездействия) и решений государственных органов, их должностных лиц, приводит к тому, что в большинстве случаев основу правового регулирования составляют ведомственные акты. При этом в некоторых из них установлены ограничения по субъекту административного обжалования, а также специальные требования к форме, содержанию и порядку подачи жалобы, создающие препятствия для административного обжалования.

5. В Федеральном законе «Об обращениях» следует предусмотреть возможность обеспечения сохранения тайны личных сведений об обжалующем лице в случаях, когда имеется мотивированное ходатайство данного лица об этом.

Автор: Иванова Л.В.