Экономика коррупции (статья)
Объяснить коррупцию только с точки зрения юриспруденции, социологии или политологии практически невозможно. Необходимо «докопаться» до экономических основ этого явления. Наука в первую очередь должна дать экономическое объяснение коррупции. Именно так ставят вопрос многие ученые мира. Например: «Экономика - действенный инструмент анализа коррупции. Культурные различия и мораль добавляют свои нюансы и частности, однако для понимания того, где искушение коррупции является наиболее ощутимым и где оно оказывает наибольшее воздействие, необходим общий экономический подход».
Теоретические основы экономики коррупции были заложены в 1970-е в работах американских экономистов неоинституционального направления. Главная их идея заключалась в том, что коррупция появляется и растет, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т.д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Позднее эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также, если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации.
Признавая тот факт, что коррупция является своеобразным феноменом социально-экономической действительности любого общества, многие исследователи предполагают, что в настоящее время практически в каждой стране существует так называемый «естественный» (или «нормальный») уровень коррупции, который вполне возможно, по их мнению, объяснить объективными предпосылками. К ним относятся: необходимость государственного вмешательства в экономику, издержки рыночной экономики с присущим ей неравномерным распределением ресурсов (материальных, финансовых, технологических, инвестиционных, информационных, трудовых и т.д.); неискоренимое стремление государственных чиновников, осуществляющих и контролирующих процессы распределения, к поиску экономической и политической ренты.
На наш взгляд, наиболее полно феномен коррупции можно исследовать в рамках новой институциональной (неоинституциональной) теории. Если рассматривать экономическое содержание коррупции с точки зрения положений новой институциональной теории, то объяснить коррупцию можно следующим образом. Неоинституционалисты основное внимание в своих исследованиях уделяют институтам, под которыми понимаются границы и рамки поведения людей (устойчивые традиции поведения экономического субъекта: нормы, правила, нравственные обязательства, обычаи), создаваемые самими людьми; их эволюции и роли в определении экономического поведения индивидуумов, социальных групп и всего государства. Экономическая деятельность общества цементируется институтами, с одной стороны; с другой стороны, - неформальными нормами, ограничивающими и прямо или косвенно влияющими на экономическую деятельность. Естественно, нормы и правила всегда должны дополняться соответствующими механизмами проверки их соблюдения и обеспечения выполнения, поскольку это является целесообразным, так как происходит экономия времени и усилий на принятие решений. Но при этом существует определенное ограничение возможностей выбора в принятии решений: то, что было бы максимально эффективным, но не соответствует нормам и правилам, - не выбирается. Поэтому для неоинституционалистской теории характерен не столько интерес результатов, сколько интерес к процессу принятия решений, его условиям и предпосылкам.
В любом обществе, являющемся совокупностью деятельности людей, имеет место система отношений трех видов: во-первых, отношение индивида к другим людям; во-вторых, отношение индивида к природе; в-третьих, отношение индивида к самому себе. Естественно, данная система отношений не может существовать без проблем, т.е. без трения и противоречий, поскольку каждый индивид имеет собственные цели. Отсюда возникают конфликты, конфликтные ситуации между интересами некоторых членов общества и самим обществом. Поэтому институты и призваны выполнять функцию опосредования, носителя компромисса между самим индивидом, между индивидом и природой, между индивидом и другими людьми, между индивидом и всем миром.
Здесь необходимо отметить, что в отличие от неоклассической теории, в которой ограничителем поведения людей является доход и цены, в неоинституциональной теории набор ограничителей резко расширяется. В ход вступают как экономические, так и этические, правовые ограничители. Поэтому институты начинают выступать не только как ограничитель поведения людей, но и как условия формирования предпочтений экономических агентов. Институт формирует ожидания в отношении поведения других людей и вместе с тем создает систему правил, согласованную с собственными интересами.
В системе правил выделяют так называемые формальные правила, которые зафиксированы в виде законов, нормативных актов и обеспечены защитой со стороны государства, и неформальные правила, которые нигде не зафиксированы, но Защищены другими, не государственными механизмами. Формальные и неформальные правила находятся по отношению друг к другу в определенной сопряженности и соподчинении. Обычно выделяют конституционные (политические) правила, экономические правила и контракты.
Институты в своей деятельности должны учитывать следующее:
1) поступки людей или стереотипы поведения людей (привычки, которые не контролируются другими людьми);
2) правила, которые устанавливает сам институт (определение взаимоотношений между людьми, установления того, что каждый человек может, и что он не должен делать), то есть правила отражают отношение человека к самому себе и ограничивают жизнь человека на две сферы - частную и общественную;
3) народные взгляды (предрассудки).
Наряду с институтами существуют и санкции, которые применяются к нарушителям этих правил (неодобрение, порицание, наказание и т.д.). Следовательно, в обществе должен существовать и контроль, т.е. механизм выявления нарушений.
В неоинституционалистской теории ее ядром является теория прав собственности и теория трансакционных издержек, создателем которых является американский экономист, лауреат Нобелевской премии Р. Коуз. Его самые известные работы - «Природа фирмы» (1937 г.) и «Проблема социальных издержек» (1960 г.). Па основе этих работ, взглядов Р. Коуза возникли новые направления теоретической экономической мысли - экономика права, теория экономических организаций, новая экономическая история.
В основе всех работ Коуза лежит мысль о том, что любая форма социальной организации - рынок, фирма, государство - требует определенных издержек для своего создания и поддержания. Из этого положения следует, что различные социальные институты могут значительно различаться по уровню и структуре этих издержек, что наиболее эффективными оказываются институты, обходящиеся обществу дешевле, что искусство экономической политики состоит в отборе наименее дорогостоящих способов координации экономической деятельности.
Теория прав собственности рассматривает практически все формы собственности (частная, коллективная, государственная, акционерная) и контрактные отношения, на основе которых осуществляется обмен. При этом Коузом оценивается сравнительная эффективность всех форм собственность в обеспечении сделок на рынке.
Под правами собственности понимается совокупность властных прав, санкционированных поведенческих отношений, складывающихся между людьми по поводу использования ими экономических благ («пучок» правомочий, по Коузу). Властные права, уже имеющие место быть, сформировались не сразу. Их становление, развитие и формирование происходило постепенно, в течение всей истории человеческой цивилизации. Например, в римском праве ведущую роль играли право владения, пользования, распоряжения (управления) и перехода вещи по наследству (либо по завещанию). С приходом капиталистических (рыночных) отношений и их развитием к этим правам прибавляется право на «капитальную стоимость», т.е. право на доход.
Как только объективно появляется право на доход, естественно, встает вопрос о праве на безопасность собственности (защите от экспроприации). Новейшая история изобилует фактами, когда в различных странах в результате революций, политических и военных переворотов происходили процессы национализации, которые породили проблему временных границ использования собственности (бессрочное использование или использование с ограниченным сроком). В настоящее время, в условиях экологического загрязнения окружающей среды, возникло право защиты от отрицательных последствий экологических катастроф, т.е. неправильного использования природы.
Таким образом, право собственности не является раз и навсегда данным, застывшим; право собственности является постоянно изменяющейся категорией. Следует добавить, что в реальной действительности возможны различные комбинации и сочетания прав собственности.
Чтобы укрепить право собственности, необходимо добавить к нему новые правомочия, которые называются спецификацией прав собственности. Она предполагает определение объекта и объекта собственности, а также определение правомочий собственника. Поэтому определение права собственности как «пучка» правомочий (спецификация права собственности) делает его более гибким, пластичным, эффективным и приспособляемым при заключении сложных сделок на рынке. При этом может происходить так называемое «расщепление» «пучка» правомочий, в результате чего экономический агент получает только часть права собственности (например, только право пользования или только право распоряжения, либо какие-нибудь другие комбинации). Такое «расщепление» помогает экономическим агентам наиболее эффективно взаимодействовать друг с другом по поводу использования тех или иных ресурсов. Процесс спецификации, т.е. размывания прав собственности, напрямую связан с трансакционными издержками, под которыми Р. Коуз понимает все издержки, возникающие при совершении сделки.
Категория «трансакционные издержки» впервые была применена Коузом еще в 1930-е гг. в статье «Природа фирмы», но в экономической литературе получила широкое распространение в 1970-х гг. До Коуза экономическая теория обходилась без этого понятия, поскольку как бы по умолчанию предполагалось, что любые взаимоотношения и взаимодействия между экономическими агентами происходят гладко, без потерь и затрат.
Под трансакционными издержками или «издержками использования рыночного механизма» нами понимаются издержки, связанные с обменом и защитой правомочий собственности. При этом сюда включаются достаточно широкий круг трансакций: обмен товарами; обмен юридическими обязательствами; сделки краткосрочного и долгосрочного характера; сделки, требующие детального документального оформления и сделки по унифицированной форме контракта, т.е. трансакционные издержки предполагают затраты и потери взаимодействия субъектов рыночной экономики.
Выделяют пять основных групп трансакционных издержек:
1) издержки поиска информации - затраты времени и ресурсов на получение и обработку информации, а также потери от несовершенной информации. Поскольку на рынке существует неодинаковое распределение информации, то приходится тратить время и деньги на поиск потенциальных покупателей и продавцов. Кроме того, неполнота информации часто приводит к дополнительным расходам, связанными с покупкой товаров и услуг по ценам выше равновесных (или продажей ниже равновесных), а также с потерями, связанными с покупкой товаров-субститутов;
2) издержки ведения переговоров об условиях обмена и издержки на заключение и оформление контрактов. Проведение переговоров и подписание контрактов требует также времени и определенных ресурсов, что зачастую увеличивает цену продаваемых товаров и услуг;
3) издержки измерения, т.е. издержки на установление количественных характеристик информации, потери от ошибок и неточностей. Значительная часть издержек связана с прямыми затратами на измерительную технику, а также с ошибками. Но существуют товары и услуги, которые можно измерить только косвенно (например, качество обслуживания). В этом случае может применяться стандартизация продукции и гарантии фирмы (например, бесплатное гарантийное обслуживание и т.д.);
4) издержки спецификации и защиты прав собственности - расходы на содержание судов, арбитража, органов государственного управления, затраты времени и ресурсов, необходимые для восстановления нарушенных прав. В обществе, где нет надежной правовой защиты, нарушаются права, в том числе права собственности. В этих случаях затраты времени и средств на их восстановление могут иметь очень высокий уровень. Поэтому общество вынуждено содержать институты, от имени государства защищающие права собственности;
5) издержки оппортунистического поведения, т.е. уклонение от условий контракта, возникающее вследствие асимметричности (несовершенства, неодинаковости) информации у экономических агентов. Оппортунистическим называется поведение индивида, уклоняющегося от условий соблюдения контракта с целью получения прибыли за счет партнеров; оно может принимать формы шантажа, вымогательства и т.д.
Таким образом, трансакционные издержки возникают до процесса обмена, в процессе обмена и после процесса обмена, и выражает ту цену, которую платит любая экономическая система за несовершенство своих рынков. Именно наличие трансакционных издержек формирует общественный спрос на институты. Чем выше трансакционные издержки, тем выше спрос на институциональное регулирование и наоборот.
Очень важно отметить, что теория прав собственности и экономика трансакционных издержек в первую очередь обосновывает необходимость правовых норм и их соблюдения всеми экономическими субъектами рынка для рационального и эффективного функционирования экономики. Соблюдение правовых норм и законов для того и должны существовать, чтобы не нарушать права собственников, сокращать трансакционные издержки, увеличивать количество производимой продукции и, в конечном счете, увеличивать благосостояние всего общества в целом. В этом и состоит основная роль государства, которое призвано не только принимать безличные законы, но и соблюдать их. Поэтому экономическая политика любою государства должна состоять в выборе таких юридических правил, процедур и административных структур, которые максимизировали бы отдачу от существующих рыночных институтов в виде увеличивающегося объема производимой продукции.
Сам Р. Коуз пишет об этом так: «Перераспределение прав собственности происходит на основе рыночного механизма и ведет к увеличению стоимости произведенной продукции. Конечный результат (который максимизирует ценность производства) не зависит от правового решения (относительно первоначальной спецификации прав собственности)». В этом тезисе доказывается необходимость правового регулирования обмена и вмешательства государства ради сокращения трансакционных издержек, в отличие от представителей неоклассической школы, которые исходили из существования нулевых издержек и нейтральности государства.
Коуз был не первым, кто обратил внимание на так называемые «провалы рынка» - внешние эффекты (экстерналии), т.е. побочные результаты любой деятельности, касающиеся третьих лиц. Еще в 1920 г. А.Пигу в «Экономической теории благосостояния» обосновывал государственное вмешательство в экономику через налоги (штрафы) и субсидии. Но А.Пигу исходил из условий нулевых трансакционных издержек, а Коуз считал, что в таких условиях рынок сам может справиться с внешними эффектами (экстерналиями). Таким образом, по Коузу, «если права собственности четко определены и трансакционные издержки равны нулю, то размещение ресурсов (структура производства) будет оставаться неизменным и эффективным независимо от изменений в распределении прав собственности».
С точки зрения рассмотрения нашего предмета исследования - коррупции, стоит отметить, что, по Коузу, экстерналии (расхождения между частными и социальными издержками и выгодами) появляются лишь тогда, когда права собственности определены нечетко, размыты. Поэтому не случайно конфликты возникают и появляются именно там, где имеют место ресурсы, которые из категории неограниченных перемещаются в категорию редких (вода, воздух, добавим - нефть, вернее, доходы от продажи нефти) и на которые до этого права собственности в принципе не существовало в данном обществе. Чтобы преодолеть такие внешние эффекты, необходимо создать новые права собственности именно в тех областях, где они были нечетко и размыто определены. Так, если в государстве, богатом нефтяными запасами, не созданы соответствующие права собственности в виде законов и нормативных актов, определенных юридических процедур и отношений между собственниками земли (природных ресурсов) - народом страны и экономическими субъектами, занимающимися их разработкой, рано или поздно возникают непонимание и трения и коррупционные сделки как бы заполняют эти ниши для сглаживания этого трения.
Применительно к проблеме социально-экономических предпосылок возникновения коррупции, необходимо отметить, что уровень трансакционных издержек зависит от возможности размещения ресурсов на их определенные технологические позиции, что предполагает защиту прав собственности на эти ресурсы. Иначе говоря, если в обществе имеет место недоверие и негативная реакция к формальным институтам общества, то это равносильно введению дополнительного налога на все формы экономической деятельности, от которого избавлены, например, общества с высоким уровнем доверия и высоким уровнем развития институтов. Естественно, этот дополнительный налог увеличивает трансакционные издержки, что негативно влияет на экономику (увеличение стоимости товаров и услуг, появление, формирование и развитие «теневого» бизнеса, увеличение экономической преступности, резкое снижение конкурентоспособности национальных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках).
Известно, что экономические агенты, имеющие стимулы и мотивы к собственной экономической деятельности, демонстрируют два основных типа экономического поведения - поведение, ориентированное на получение прибыли (характерное для частного предпринимателя), и поведение, ориентированное на поиск и получение ренты (характерное для монополиста). Что касается последнего, то речь пойдет о монопольном праве государства (читай: государственных чиновников) на распределение и перераспределение общественных ресурсов. Одной из самых распространенных форм поведения, ориентированного на поиск и получение ренты, является коррупция, экономической сущностью которой является коммерциализация власти.
Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:
коррупция = монополия + произвол - ответственность.
В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы.
Экономические причины коррупции - это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в переходных странах, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям.
Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.
Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих».
В тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.
Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель: поручитель (принципал) - исполнитель (агент) - опекаемый (клиент). В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и назначает агентам (А), чиновникам среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет найм работников на государственную службу и т.д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты - это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на выплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания.
Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство в принципе не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия на их обслуживание чиновникам, предписав им определенные правила. Чиновники-агенты, зная своих клиентов лучше, чем правительство-принципал, могут более эффективно работать с клиентами. Но принципалу трудно контролировать, как многочисленные посредники агенты выполняют предписанную работу, тем более что чиновники могут сознательно скрывать информацию об истинных результатах своей деятельности. Поскольку честность чиновника-агента не может быть полностью контролируема, то агент сам решает, быть ли ему честным. Решение чиновника зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается сильнее заинтересован в получении взяток, чем в честной службе.
Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту от его клиентов может даваться по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник дал им положенные услуги более быстро, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они предоставляли своим клиентам предлагаемых государством услуг больше, а забирали налогов меньше, чем положено по закону (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам; тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить самодурство (взятка «за доброе отношение»).
Для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалование и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако многие исследователи отмечают, что во многих случаях государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или боссы мафии). Достойная зарплата агента является необходимым, но недостаточным условием для предотвращения коррупции. Поэтому государство-принципал дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия агентов, например, повышая моральный уровень граждан через механизм обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство-принципал поощряет прямые связи с клиентами (прием жалоб от населения), которые служат дополнительным и очень важным инструментом контроля над действиями чиновников-агентов. От зарплаты агентов и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «агент-клиент», а от степени контроля принципала над агентами и влияния клиентов на принципала - взаимоотношения «принципал-агент». Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона. Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.
Таким образом, экономическая деструктивность коррупции находит выражение в том, что в пространстве экономических отношений она разрушает конкуренцию, вытесняет общепринятые правила рыночной экономики, повышает издержки товаропроизводителей, перекладывая их оплату путем завышения цен и тарифов на плечи потребителей, ведет к дисфункциям системы государственного управления и дерационализации процедур расходования бюджетных средств, сокращению инвестиций и собираемости налогов, росту теневой экономики, усилению имущественной дифференциации населения и снижению респонсивности общества (степени удовлетворенности потребностей общества со стороны государства). Все это превращает коррупцию в своеобразного могильщика прогрессивных программ реформирования социальных и экономических систем. Вывод в данном случае однозначен - коррупция ведет к серьезным дисфункциональным последствиям экономического, социального, политического и нравственного характера.
Автор: Мешканцов В.Н.