История становления и перспективы развития исполнительного производства в России (статья)
Российское общество, переживая последствия либеральных преобразований, столкнулось с необходимостью решения сложнейших правовых, социальных, политических и экономических проблем. Наука и практика показывают, что недооценка опыта многих поколений наших предшественников, а тем более его игнорирование, лишают современное общество важного наследия. В связи с этим обращение к историческому анализу, концептуальный пересмотр существовавших подходов в тех или иных областях общественной жизни, учет накопленного позитивного опыта и допущенных в прошлом ошибок становится необходимым, методологически значимым условием обоснования путей к решению наиболее острых социальных проблем. В условиях формирования правового государства и построения демократического общества это тем более необходимо применительно к проблемам, связанным с защитой законных прав и интересов граждан, возмещением причиненного им ущерба.
На протяжении длительного времени отечественные ученые проявляли неподдельный интерес к проблемам, связанным с созданием и организацией системы исполнительного производства в России. Потребность в изучении ее становления и развития продиктована стремлением извлечь из прошлого опыта арсенал идей, которые могли бы обогатить сегодняшнюю практику исполнения судебных решений рациональными формами и методами организации, существовавшими ранее.
Известно, что в России почти до XIII века имело место так называемое самоосуществление права. В определенной мере ему были присущи некоторые элементы исполнительного производства. Если проводить параллель между ними, то можно отметить определенное сходство целей самоосуществления права и исполнительного производства, а также результатов тех действий, которые направлены на восстановление нарушенных прав.
Вместе с тем не приходится говорить о наличии на тот период какого-либо специализированного института исполнения решений, равно как и о компетентных органах, решения которых исполнялись бы в ходе самозащиты. Нарушенные права восстанавливались личными силами и средствами потерпевшего или кредитора без предварительного разбора, подтверждения правильности самих претензий, принятия по этому поводу формальных решений.
Отличительной особенностью системы исполнения раннего периода в России являлась полная власть кредитора над личностью должника. Несмотря на то, что главной судебной властью являлся князь, основные действия совершал взыскатель. И для восстановления своего права последний по своему усмотрению мог прибегнуть даже к силовым методам воздействия на должника. К мерам, обеспечивающим исполнение решений, в том числе относились: правеж (должника ставили перед зданием приказа и били по икрам ног гибкими прутьями); выдача головою (долговое рабство); передача в долговые тюрьмы (работные долга); личное задержание должника. Эти моменты, в частности, отражены в таком древнейшем памятнике права, как «Русская правда».
Значение этой формы осуществления права в России стала существенно снижаться в связи с возникновением и развитием судебной системы. Это последовательно привело к передаче инициативы исполнения органам, рассматривавшим споры по существу. В большинстве случаев ими были суды или советы старейшин. Стоит обратить внимание на обязательность наличия предмета спора на суде, который передавался надлежащей стороне по окончании разбирательства. Такой подход исключал необходимость совершения исполнительных действий.
Первое упоминание о приставах на Руси (в те времена их еще называли сафьянами, праведниками, десятскими и т.п.) как органе исполнения решений судов содержится в договоре Великого Новгорода с великим князем Ярославом Ярославовичем, датированном 1270 г. В обязанности приставов, являющихся должностными лицами и назначавшихся на службу князем, входило исполнение судебных решений, а также поимка должников по требованиям взыскателей и обеспечение явки вызываемых в суд (ст. 25, 64-67, 76, 98 Псковской и ст. 25, 29, 34 Новгородской судных грамот).
В упомянутых выше правовых документах достаточно ярко проявила себя линия на ослабление личной ответственности должника и ее замене на имущественную. К примеру, такая мера исполнения, как долговое рабство должника, в свое время предусмотренная в «Русской правде», могла иметь место только в случае невозможности обратить взыскание на имущество. Но и в данном случае истец все еще оставался основным лицом при производстве взысканий.
Эта тенденция сохранялась весьма продолжительное время, несмотря на некоторые изменения, которые претерпела процедура исполнения решений после образования Российского централизованного государства. В допетровский период российской истории свое развитие система исполнения судебных решений получила в ряде документов, таких как: «Судебник» 1497 г., «Царский судебник» 1550 г., «Соборное Уложение» 1649 г.
В целом они сохраняли активную роль взыскателя в исполнении решений суда. При этом предусматривалась как возможность исполнения решения взыскателем совместно с приставом, так и органами исполнения без участия взыскателя.
Отличительными особенностями исполнительного производства в данный период являлась возможность обращения взыскания по обязательствам должника на его близких родственников. Основными мерами взыскания являлись правеж и выдача головою (отработка долга должником). Практиковалось и обращение взыскания на имущество.
Органами исполнения по «Судебнику» 1497 г. являлись приставы, недельщики, праведники, равно как и по «Судебнику» 1550 г. В «Соборном Уложении» 1649 г. также фигурируют пристав и недельщик, в обязанности которых входило оказание помощи суду путем привода ответчика и сбора доказательств. На них также лежали обязанности по исполнению судебных решений. При этом теперь они являлись государственными чиновниками, подчиненными местной власти, и, соответственно, право частных лиц и обществ иметь своих приставов было ликвидировано.
Однако в тот период так и не шла речь о создании единообразной системы осуществления правосудия и единой формы исполнения судебных решений для всего государства. Лишь в годы царствования императора Петра I исполнение судебных решений постепенно начало выделяться в самостоятельную стадию гражданского процесса.
Изменения в сфере исполнения решений суда коснулись в первую очередь мер взыскания к должнику, которые были заметно смягчены. Так, выдача головой была заменена каторгой; правеж – ссылкой на галерные работы и в прядильный дом.
Наиболее значимым событием в рамках проводимой в то время судебной реформы стало постепенное отделение власти судебной от власти административной. В более ранний период, как известно, судебные органы были едины с органами государственной власти: во главе местной административной и судебной власти стоял воевода, который в том числе руководил и исполнением решений.
В 1719 г. в ряде губерний были образованы «надворные суды», отделенные от административных органов. За воеводами осталось право руководства лишь принудительным исполнением решений суда. При этом представители органов исполнения решения суда (приставы) получили статус царских чиновников.
Не менее важным моментом в истории становления исполнительного производства стало появление в России нового государственного органа – прокуратуры. Инструкция «О должности прокурора» предписывала ему «смотреть накрепко, чтобы судьи без потери времени все дела порядочно отправляли... чтобы не только дела вершить, но чтобы по оным сами действия как скоро возможно исполнены были».
Историки отмечают, что петровские новации не могли в полной мере решить поставленные реформатором задачи. Не были восприняты основные из них и последующими правителями. Так, Екатерина I Указом № 5033 от 15 марта 1727 г. упразднила созданные суды и передала всю судебную власть губернаторам и воеводам. Таким образом, суд и исполнение судебных решений были вновь объединены. Данное положение сохранялась до 1775 г., когда Екатерина II восстановила разделение исполнения решений суда и судебного разбирательства.
В целом те изменения судебной системы, которые имели место до 60-х годов XIX века, не внесли существенных изменений исполнительного производства. Так, по Своду законов 1835 г. исполнение судебных решений было возложено на общую полицию – квартальных и становых приставов, а наблюдение за исполнением и принятием мер к их обеспечению было возложено на судебные места, не имеющие непосредственных рычагов воздействия на полицию. В результате «взыскания тянулись целые годы и десятки лет…» вследствие перегруженности полиции множеством «других дел всякого рода».
Использование полиции в таком качестве было малоэффективным, и это обнаруживалось как при первом распоряжении о вызове ответчика в суд через полицию, так и при окончательных распоряжениях о вызове к слушанию решения и потом при его исполнении.
Помимо этого, исполнение решений, точно так же как и рассмотрение дела в тяжебном порядке, проходило через несколько инстанций. Исполнение судебных решений замедлялось вообще от самой необходимости поручать его разным местам, как судебным, так и правительственным в порядке относительной их подчиненности. Так, по гражданским делам Сенат, постановив решение, предписывал его исполнение Палате, Палата – Уездному суду, Уездный суд – городскому или уездному полицейскому управлению, которые в свою очередь – частным и становым приставам и квартальным надзирателям. При этом исполнение решений и ответственность за исполнительные действия поручалось местам, а не конкретным лицам (пусть даже медлительным и нерадивым), что еще больше усугубляло ситуацию.
Эта ситуация изменилась лишь в связи с проведением судебной реформы 1864 г., в ходе которой в рамках самой судебной системы были учреждены особые должности по исполнению решений, именуемые судебными приставами.
Предполагалось, что введение нового для России порядка исполнения судебных решений, существующего к тому времени почти во всех государствах, должно быть во всех отношениях очень полезным. Полиция освободится от тягостных для нее и не связанных с ее прямым назначением обязанностей. Исполнение будет поручено должностным лицам, специально установленным для действий такого рода. Уменьшится или совсем прекратится огромная переписка по исполнению судебных решений между судебными и административными властями. В итоге частные лица, для которых признание их прав судом, без действительного их восстановления, не составляет еще правосудия, не будут ожидать напрасно долгие годы исполнения состоявшихся в их пользу решений.
Согласно ст. 937 принятого 20 ноября 1864 г. Устава гражданского судопроизводства судебные приставы состояли при кассационных департаментах сената, при судебных палатах и при окружных судах, а также при мировых судьях и их съездах. Что касается коммерческих судов, то здесь были особые присяжные приставы. Таким образом, была создана единая система исполнительного производства, начиная с вышестоящих и заканчивая нижестоящими судебными органами.
Отметим, что в то время судебные приставы рассматривались как специальная полиция, состоявшая при судебных местах. Они были наделены и соответствующими служебными функциями, к числу которых относились: исполнение судебных решений; доставление тяжущимся и другим участвующим в деле лицам повесток и бумаг из судов; поддержание порядка в судебных местах и заседаниях. При этом, будучи в прямом подчинении суда при осуществлении курьерских и внутриполицейских функций, судебные приставы оставались в исполнительских действиях независимы от него и находились в непосредственных отношениях только с тяжущимися сторонами.
Все расходы по исполнению судебных решений возлагались на тяжущиеся стороны, судебные приставы получали содержание по штату и, кроме того, взимали за исполнение служебных действий особое награждение.
Большое внимание в тот период уделялось кадровым вопросам. Назначение на должность зависело от председателей суда первой или второй инстанции, которые предварительно должны были удостовериться в благонадежности, нравственности, способностях и степени образованности кандидатов в судебные приставы. Для проверки знаний кандидатов в некоторых судах вводились экзамены. Но, тем не менее, даже лица, успешно сдавшие экзамены, не сразу утверждались в должности пристава, а только допускались к ее исполнению.
Согласно ст. 308 Учреждения судебных установлений судебным приставам устанавливался годичный испытательный срок, по истечении которого решался вопрос о постоянном назначении на должность. К исполнению судебных решений они допускались только после приведения к присяге и при предоставлении залога на случай взысканий по службе. Обратим внимание на то, что ст. 953 Устава гражданского судопроизводства предусматривала, что в случае упущений при исполнении решений судебный пристав подвергался взысканию издержек, если доказывалось, что в результате его упущений последовало сокрытие имущества или самого ответчика, подлежавшего задержанию.
Следует отметить, что статус данной категории государственных служащих в то время был необычайно высок. В его подтверждение судебный пристав получал свидетельство на должность, особый знак и печать. При новых назначениях было принято публиковать специальные сообщения для всеобщего сведения.
Вместе с тем, как должностное лицо, судебный пристав находился под особой защитой закона. Любое сопротивление его требованиям, оскорбление словом или действием во время исполнения служебных обязанностей расценивались как преступления против власти и влекли за собой строгие наказания. При оказании ему сопротивления судебный пристав имел право требовать содействия полиции и даже армейских подразделений.
Неопределенность положения судебного пристава (с одной стороны, органы исполнения находились «при суде», а с другой – суд был не вправе контролировать деятельность судебного пристава, суд мог отменить те или иные действия судебного пристава лишь по жалобе одной из сторон) негативно отразилась на эффективности системы исполнения. «Кто хоть раз в жизни имел дело с судебными приставами, - отмечал А.Х.Гольмстен, - знает какие это деятели. Можно безошибочно сказать этот институт совершенно не удался редакторам наших уставов, - судебные приставы скомпрометировали, особенно в провинции, судебную реформу… Необходимо, чтобы судебный пристав, как лицо, по существу своей должности лишенное самостоятельности, было поставлено в более близкое отношение к суду». И.Е.Энгельман отмечал по этому поводу: «Кажется, составители У.С.Г. полагали, что исполнение решения дело простое и нетрудное… они пришли к заключению, что судебные установления не обязаны наблюдать за проведением решений в исполнение. Это постановление привело к совершенной обособленности и бесконтрольности судебных приставов и к весьма чувствительным неудобствам для сторон». А.И. Маттель также подчеркивал, что правило о том, что «судебные места не обязаны наблюдать за приведением решений в исполнение, представляется ошибочным в своем основании и потому должно быть исключено». Такое мнение разделяли и другие юристы. Таким образом, одним из существенных пробелов реформы 1864 года было недостаточное наделение суда полномочиями по исполнению судебных актов, что негативно отражалось не только на гарантированности прав сторон, но и вообще на возможности исполнения вынесенного судебного решения.
Характеризуя в целом сложившуюся в рассматриваемый период систему исполнительного производства, следует отметить, что, несмотря на свой прогрессивный характер и достаточно высокую эффективность деятельности судебных приставов, она была далеко не безупречна. Исполнительное производство в то время обходилось чрезвычайно дорого и могло «составлять от 5 до 20 процентов исковой суммы, не считая времени и труда». Оставляли желать лучшего и временные критерии процедуры исполнения, затягивавшейся минимум до двух лет.
Тем не менее, судебные приставы, работа которых наглядно продемонстрировала возможность достичь главной цели завершающей стадии гражданского процесса – реального исполнения судебных решений, стали важнейшим, а в определенном смысле центральным, элементом в исполнительном производстве царской России.
После Октябрьской революции, в полном соответствии с идеей о необходимости слома старой государственной машины, старая судебная система была ликвидирована.
Новые органы исполнения судебных решений стали возникать после создания пролетарского суда. Их правовой статус в первое время регламентировался местными властями, в силу чего решения судов и приговоры приводились в исполнение различными способами и формами. На местах исполнение находилось как в компетенции судебных исполнителей и органов милиции, так и волостных и деревенских исполкомов.
23 июня 1918 г. была издана инструкция Наркомата юстиции РСФСР «Об организации и действиях местных народных судов», один из разделов которой был посвящен немедленному исполнению судебных решений и приговоров.
Положения о народном суде РСФСР, принятые в 1918 г. и 1920 г., не изменили сложившуюся сразу после революции систему исполнения. Они подтверждали исполнение судебных решений сразу же после их вступления в законную силу судебными исполнителями и органами милиции.
В результате проведения реформы судебной системы 1922 г. было введено Положение о судоустройстве РСФСР (от 31 октября 1922 г.), в соответствии с которым органами исполнения являлись судебные исполнители, органы милиции и исполнительные комитеты Советов.
Но, несмотря на то, что, начиная с этого периода, исполнительное производство по судебным решениям было практически полностью и весьма подробно урегулировано законодательством, правоприменительная практика не была единой и, более того, зачастую противоречила законодательству.
Несколько позже, в 1924 году в связи с принятием Основ о судоустройстве Союза ССР и союзных республик была восстановлена единая система органов исполнения судебных решений на территории всей страны. В соответствии с этим законодательным актом органами исполнения судебных решений являлись судебные исполнители, действовавшие под руководством губернских судов. Все их решения подлежали немедленному исполнению.
Такая ситуация в части, касающейся момента приведения судебных решений в исполнение, сохранялась до 16 февраля 1925 года, когда были внесены изменения в ГПК РСФСР. Теперь он наступал не немедленно, как предусматривалось ранее, а после вступления решения суда в законную силу. В новой редакции ГПК РСФСР также предусматривалась возможность приостановления исполнения судебного решения краевым (областным) прокурором и председателем краевого (областного) суда при пересмотре дела в порядке надзора. Кроме того, был введен институт поворота исполнения судебного решения.
В ноябре 1926 г. на 3-ей сессии ВЦИК принимается Положение, согласно которому судебные исполнители состояли как при губернских, так и при народных судах с тем условием, что губернский суд осуществляет руководство судебными исполнителями.
Отметим, что в рассматриваемый период возникли дополнительные требования к гражданскому процессу, включая стадию исполнительного производства. В этой связи исполнение судебных решений существенно усложнилось. В целях приведения гражданского процессуального законодательства в соответствие с требованиями того времени в 1927-1929 годах ГПК РСФСР был дополнен главами: «О несостоятельности частных лиц, физических и юридических», «О несостоятельности государственных предприятий и смешанных акционерных обществ» и «О несостоятельности кооперативных организаций». Тем не менее, устранить имевшиеся недостатки в исполнении судебных решений так и не удавалось, и, прежде всего, по причине дублирования функций судебных исполнителей органами милиции.
Органы милиции были освобождены от исполнения судебных решений лишь в связи с принятием Постановления Президиума Верховного Суда РСФСР от 25 мая 1930 г. Отныне эта задача полностью возлагалась на судебных исполнителей, а в сельской местности – на сельские Советы. Вместе с тем, часть функций возлагались на налоговых инспекторов, инспекторов по заготовкам, на страховых инспекторов. В тот же период была отменена система поощрительного вознаграждения судебных исполнителей, которые переводились на фиксированный оклад.
Анализ правовых актов, принятых в начале 30-х годов, позволяет заключить, что на тот период законодатель не имел четко оформившегося представления о направлениях развития сферы исполнительного производства и потому, как правило, отталкивался от правоприменительной практики. Положение с исполнением судебных решений оставалось крайне неудовлетворительным. В этой связи был принят курс на создание жестко централизованной системы исполнительного производства.
Важным этапом в его реализации стало принятие актов, определяющих место прокуратуры в гражданском процессе и, в частности, при исполнении судебных решений. Чуть позже, в 1938 г. был принят Закон о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик, содержавший статьи, посвященные исполнению судебных решений. Данный закон был ориентирован на усиление контроля за исполнительным производством со стороны Наркомюста СССР. В соответствии с указанным актом судебные исполнители состояли при народных, окружных, краевых, областных судах, судах автономных союзных республик и назначались Народным Комиссаром юстиции республики, а в автономных республиках – Народным Комиссаром юстиции автономной республики.
Особое внимание укреплению системы исполнительного производства стало уделяться в послевоенное время, когда в силу объективных причин возникли серьезные сложности с исполнением судебных решений. Наибольшее значение придавалось роли органов прокуратуры в исполнении судебных решений. В частности, этой проблеме было посвящено постановление Президиума Верховного Совета СССР в июле 1948 г., касающееся заявлений и жалоб граждан на неисполнение судебных решений. В его развитие годом позже Минюст СССР издало Наставление «О работе с кадрами судебных исполнителей».
Следует отметить, что в середине 50-х годов была несколько изменена процедура назначения судебных исполнителей. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 апреля 1955 г. «О порядке назначения судебных исполнителей» упразднялись должности судебных исполнителей при всех судах, за исключением народных. Их назначение производилось управлением Министерства юстиции при областных (краевых) Советах депутатов трудящихся, по представлению народных судей, а в союзных республиках, не имеющих областного деления, и в автономных республиках – непосредственно Министерством юстиции.
Однако данная система просуществовала чуть больше года, и уже 4 августа 1956 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О расширении прав краевых, областных судов и упразднении управлений Министерства юстиции при краевых, областных Советах депутатов трудящихся». В соответствии с ним судебные исполнители назначались народными судьями или председателями районных (городских) народных судов и утверждались в должности председателем Верховного Суда автономной республики, краевого, областного, городского суда, суда автономной области и суда автономного округа. Таким образом, орган, выносящий решение, опять становился ответственным за его исполнение.
В течение последующего периода, включая 60-е годы, установленный порядок исполнения судебных решений, структура и полномочия органов исполнения судебных решений оставались практически неизменными, за исключением нескольких важных моментов.
Так, 25 декабря 1958 г. Верховный Совет СССР утвердил Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик, где было зафиксировано, что судебные исполнители состоят при народных судах. На тот период вопросы прекращения и приостановления исполнения находились в компетенции суда. В отношении исполнителя народный судья осуществлял как административные, так и надзорные функции. В частности, он имел право на его увольнение, на применение к нему мер дисциплинарного воздействия за допущенные проступки, на утверждение отдельных действий судебного исполнителя, на рассмотрение жалоб на его действия, нарушающие права сторон в исполнительном производстве, на привлечение к ответственности лиц, противодействующих судебному исполнителю.
Значимые новации содержались и в принятом в 1964 г. ГПК РСФСР. В частности, у взыскателя и должника появилось право заявлять отводы судебному исполнителю при наличии обстоятельств, вызывающих сомнение в его беспристрастности (ст.ст.18 и 350 ГПК РСФСР).
Следует также обратить внимание на тот факт, что, начиная с 1966 г., законодательное регулирование исполнительного производства стало полностью осуществляться на республиканском уровне, что в конечном итоге отрицательно сказалось на эффективности взаимодействия органов исполнения республик, входивших в состав СССР.
Новая реформа в сфере исполнительного производства была проведена в начале 70-х годов. Указом Президиума Верховного Совета СССР «О внесении изменений и дополнений в законодательство СССР в связи с образованием союзно-республиканского Министерства юстиции СССР» от 12 августа 1971 г. были внесены изменения в порядок назначения судебных исполнителей. С этого момента судебные исполнители состояли при судах и назначались начальниками отделов юстиции, исполкомов областных, краевых, городских Советов депутатов трудящихся, министрами юстиции автономной республики, министрами союзных республик, не имеющих областного деления. При этом данная схема стала унифицированной для всей территории СССР. Соответствующие изменения, касающиеся перераспределения полномочий в области исполнения судебных решений, были внесены в законодательство союзных и автономных республик, а также в ведомственные нормативные акты, систематизирующие законодательство об исполнительном производстве.
Последующие законодательные и ведомственные правовые акты уже не затрагивали системы исполнения в целом, и указанная структура органов исполнения сохранялась практически без изменений в течение всего советского периода. Так, 25 июня 1980 г. были приняты изменения и дополнения в Основы законодательства «О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик», в которых внесены лишь некоторые уточнения в порядок исполнения судебных решений. Вместе с тем при принятии Основ законодательства СССР и союзных республик «О судоустройстве» 1989 года законодателем была предпринята попытка реформирования системы исполнительного производства. Однако цели, поставленные данной реформой, не были достигнуты вследствие распада СССР.
Таким образом, в доперестроечный период особенности системы исполнения судебных решений определялись двойным подчинением судебных исполнителей судам и Министерству юстиции. Суд, осуществляющий постоянный контроль за исполнением судебных решений, был наделен функциями, которые более свойственны административным органам. Практическая реализация этого подхода не смогла обеспечить должную эффективность исполнения решений суда даже в тех условиях, когда экономике была присуща жесткая система контроля и ответственности. При переходе же к рыночным отношениям указанный подход привел к существенному снижению эффективности исполнительных процедур, поскольку суд не уделял должного внимания вынесенным им решениям, а органы юстиции, в свою очередь, не имели достаточных полномочий для оказания влияния на независимую судебную власть, частью которой являлись органы исполнения судебных решений.
Анализируя развитие и неоднократное изменение законодательства на всех этапах формирования и развития исполнительного производства в России, следует в первую очередь обратить внимание на трансформацию самого понятия исполнительного производства.
Так, в советский период в качестве теоретической основы развития законодательства по исполнительному производству выступал тезис о том, что исполнение судебных решений представляет собой заключительную стадию гражданского (арбитражного) процесса. Действительно, до вступления в силу 6 ноября 1997 г. Федеральных Законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» данная сфера регулировалась гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством (V разделом ГПК РСФСР и IV разделом АПК РФ) и являлось завершающей стадией гражданского процесса, с одной стороны, и арбитражного процесса – с другой. Новое российское законодательство в корне изменило устоявшееся за многие десятилетия положение о том, что исполнение судебных решений и иных юрисдикционных актов является стадией гражданского (арбитражного) процесса.
Необходимо также констатировать, что ключевой проблемой в процессе поиска оптимальной системы исполнения судебных решений всегда являлся вопрос о соотношении судебной власти и органов исполнения. Как показывает анализ законодательства, данный вопрос в тот или иной период истории решался по-разному: от передачи судебных функций в руки административных органов до наделения суда административными функциями по исполнению судебных решений.
6 ноября 1997 года вступили в силу федеральные законы “О судебных приставах” и “Об исполнительном производстве”. Эти законодательные акты возродили традиционный для российской правовой системы институт судебных приставов. Основой службы судебных приставов стала система судебных исполнителей, действовавшая в советский период. В отличие от судебных исполнителей, приставы получили процессуальную самостоятельность, их функции значительно расширились. Служба судебных приставов, которая является органом принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, входит в систему органов Министерства юстиции РФ. Возглавляет службу судебных приставов главный судебный пристав РФ, который одновременно является заместителем министра юстиции РФ. В регионах работой судебных приставов руководят главные судебные приставы, которые являются заместителями начальников органов юстиции субъектов РФ. Служба судебных приставов является правоохранительным органом и наделена системой методов и средств воздействия — убеждения, организации, принуждения. На судебных приставов возложена обязанность обеспечивать исполнение судебных решений, определений и постановлений, актов других органов, кроме того, служба судебных приставов отвечает за установленный порядок деятельности судов. С принятием новых Уголовно-процессуального кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях служба судебных приставов приобрела функцию дознания. Впервые за всю историю российской юстиции законодатель наделил судебных приставов правом расследовать уголовные дела по пяти статьям УПК РФ и составлять протоколы по фактам административных правонарушений, предусмотренных одиннадцатью статьями КоАП РФ. Предполагается введение должностей дознавателей при старших приставах. Значительное расширение функций позволило службе занять достойное место в системе правоохранительных органов.
Штатная численность службы судебных приставов имеет тенденцию к росту. Так, если по состоянию на 01.07.1999г. она составляла 17 тыс., к концу 1999 года – 23 тыс., то по состоянию на 01.10.2003г. – уже 40 тыс., причем к концу 2003 года численность службы судебных приставов увеличиться до 45 тыс. В перспективе, по словам главного судебного пристава РФ Мельникова А.Т., во-первых, штат планируется существенно увеличить – до 90 тыс., во-вторых, значительно улучшить материально-техническое оснащение службы и построить единую компьютерную сеть.
Нужно отметить, что в последнее время активно обсуждается вопрос о передаче судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в ведение Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Так, в постановлении Президиума Совета судей РФ от 27 января 2000 г. «О службе судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов» указывается, что «до принятия законодателем решения о передаче службы судебных приставов из Министерства юстиции в ведение Судебного департамента при Верховного Суде РФ потребовать от Министерства юстиции РФ и главного судебного пристава РФ принять исчерпывающие меры по выполнению Федерального закона «О судебных приставах» в части обеспечения безопасности судей…».
Один из доводов сторонников данной позиции состоит в том, что Концепция судебной реформы, одобренная в 1991 г., предусматривала подчинение судебных приставов органам судебной власти. Однако ссылка на указанный документ в этом случае вряд ли может считаться оправданной. Более того, следует согласиться с мнением о том, что «по сути, Совет судей предлагает разделить силовую и исполнительскую части единой системы судебных приставов, а затем соединить в одном органе функции исполнительной и судебной власти».
Представляется, что существующее решение вопроса о подчиненности Службы судебных приставов наиболее точно отражает сущность исполнительного производства. Не вызывает сомнения тот факт, что после вынесения решения и вступления его в законную силу, отношения, по поводу которых оно вынесено, перестают быть спорными и их необходимо привести в соответствие с требованиями судебного акта, что не является предметом деятельности суда и, соответственно, не должно находиться в его ведении.
При этом также важно акцентировать внимание на проблеме централизации органов исполнения. Зарубежный и отечественный опыт говорит о необходимости создания единой системы исполнения судебных решений. В этой связи является нецелесообразной практика передачи функций по исполнению судебных актов неспециализированным органам (в частности, налоговым инспекторам).
С учетом современных реалий российской практики стоит обратиться и к вопросу о роли прокурорского надзора за исполнительным производством. Он существовал с момента возникновения прокуратуры, и, как показывает история, сыграл значительную роль в деле соблюдения законности при исполнении судебных решений. Можно со всем основанием утверждать, что участие прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводстве в целом и на стадии исполнения судебных решений в частности во многом способствует повышению эффективности правосудия. Уже не говоря о том, что зачастую прокуратура является единственным органом, где граждане могут получить бесплатную юридическую помощь. Президент России В.В. Путин, выступая на Всероссийском совещании прокуроров, на этот счет совершенно справедливо отметил, что «судебная реформа не может быть эффективной без активного участия прокуратуры в судебном процессе».
В этой связи представляется абсолютно обоснованным внесение дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому на органы прокуратуры возложена обязанность осуществления надзора за исполнением законов судебными приставами. Однако важность указанного направления деятельности все еще недооценивается прокурорскими работниками. С одной стороны, это связано с тем, что данная функция была возложена на органы прокуратуры сравнительно недавно. С другой – с крайне неудовлетворительным состоянием кадрового обеспечения указанного направления деятельности прокуратуры.
Вместе с тем, процесс оптимизации исполнительного производства должен органично включать в себя признание необходимости активной роли прокурора на данной стадии судопроизводства в интересах повышения его качества. Развитие взаимоотношений прокуратуры со службой судебных приставов сопряжено с необходимостью взвешенного подхода, учитывающего как правовой опыт зарубежных государств и исторический опыт российской правовой системы, так и современное состояние нашего общества и государства.
Среди основных проблем, препятствующих достижению поставленных перед службой судебных приставов, можно также выделить низкий уровень общего состояния экономики России, отсутствие надлежащей правовой регламентации отношений по принудительному исполнению решений судов и иных органов, правовой нигилизм, недостаточное финансирование деятельности службы.
Еще одна задача, которую предстоит решить службе судебных приставов – укрепление и дальнейшее развитие конструктивного взаимодействия с судейским корпусом и повышение эффективности обеспечения установленного порядка деятельности судов.
Несмотря на важность перечисленных направлений развития исполнительного производства в России, не вызывает сомнения, что все же первоочередной задачей в данной области судопроизводства является развитие правовой базы систематизация законодательства с целью устранения противоречий, существующих как между отдельными актами, регламентирующими исполнительное производство, так и во внутренней структуре ряда из них.
Реализуя на практике данное положение, в качестве одного из важнейших факторов следует учитывать не до конца сформировавшуюся правовую систему российского государства в целом, которая в конечном итоге определяет, в какой степени в исполнительном производстве задействована регулятивная функция права. При этом известным своеобразием отличаются нормативно-правовые акты республик и субъектов Федерации.
Во всех регионах должно существовать единое правовое поле. Это означает преже всего то, что в отношении судебных приставов как федеральных государственных служащих должен вне всяких сомнений действовать приоритет федерального законодательства. Между тем, попытки связать судебных приставов нормативными актами региональных властей, устными распоряжениями руководителей регионального уровня, еще не единичны.
Важно отметить, что новый этап развития службы судебных приставов связан с установлением распределения компетенции начальников территориальных органов Минюста и главных судебных приставов регионов по руководству соответствующими службами в трех основных сферах – общие вопросы организационной деятельности, прохождение государственной службы сотрудниками службы судебных приставов, осуществление финансового и материально-технического обеспечения службы судебных приставов. В итоге, на сегодняшний день выстроена целостная система управленческих звеньев, призванная постоянно совершенствовать работу служб судебных приставов и управление ими. При этом в последнее время существенное значение придается информационно-аналитическому обеспечению эффективного решения задач исполнительного производства. К настоящему моменту в аппаратах ряда главных судебных приставов образованы информационно-аналитические подразделения, что позволяет оперативно отслеживать развитие ситуации в данной сфере судопроизводства и своевременно принимать необходимые управленческие решения. Тем не менее, сегодня существуют серьезные претензии к организации работы в аппаратах главных судебных приставов. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, то за последние два года освобождены от работы каждый третий руководитель региональной службы.
В целом проблема кадрового обеспечения службы судебных приставов сегодня чрезвычайно актуальна. Необходимо скурпулезно работать над формированием полноценного корпуса судебных приставов. Зачастую исполнение судебных решений производят люди, не имеющие юридического образования, опыта данной работы.
Решение вышеперечисленных проблем с учетом богатого отечественного опыта, без сомнения, позволит выйти на новые рубежи в деле создания отлаженной и надежной системы исполнительного производства в России.
Автор: Палунина А.Н.