21.11.2012 23228

Организационно-правовые формы, средства и методы реализации государственных интересов

 

Диалектическая методология исследования любого социального феномена - в нашем случае феномена «государственные интересы» - подразумевает апеллирование и к парной по отношению к категории «сущность» категории - «явлению», понимаемой как внешние формы проявления сущности.

Таким образом, если сущность государственного интереса заключается в соответствующих социальных потребностях и нуждах субъектов, то в качестве явления государственные интересы выступают как внешние проявления этой сущности, то есть как различные формы государственной деятельности, поскольку, в известном смысле, государственные интересы это «реальная причина социальных действий, событий, свершений, стоящая за непосредственными побуждениями - мотивами, помыслами, идеями и т.д. - участвующих в этих действиях индивидов, социальных групп, классов».

Исходя из этих методологических посылок, можно констатировать, что юридический аспект исследования проблем обеспечения государственных интересов предполагает градацию форм их реализации применительно к внешним и внутренним проявлениям государственно-правовой деятельности. В соответствии с принятыми в правоведении, в том числе в административно-правовой науке подходами организационно-правовые формы обеспечения государственных интересов подразделяются прежде всего на правовые и неправовые.

Под правовыми формами реализации государственных интересов следует понимать весь механизм правового регулирования, которым располагает государство. Неправовые (организационные) формы, реализации государственных интересов заключаются в однородной по своим внешним признакам деятельности государства, не влекущей за собой юридических последствий.

Формы внутриорганизационной работы и неправовые формы носят в основном обеспечительный характер по отношению к внешне-направленной деятельности тех или иных структур и, отражая технологию управления, фактически одинаковы для всех социальных организаций. Различия могут касаться отдельных нюансов, например, степени нормативной детализации тех или иных видов внутриорганизационной деятельности, названия организационных структур, реализующих те или иные управленческие полномочия.

При всей своей однородности внутриорганизационные, неправовые формы отличаются известным многообразием, включая в себя проведение различных семинаров, координационных и итоговых совещаний, инструктивных сборов, сбор и обработку информации и т.д. В обобщенном виде эти формы можно свести в три интегративных направления деятельности:

- организационно-регламентирующая деятельность - оперативная текущая работа по организационно-штатному обеспечению функционирования различных звеньев государственного;

- организационно-хозяйственную деятельность - повседневная текущая организационно-хозяйственная работа, связанная с материально-техническим обеспечением функционирования аппарата;

- организационно-методическая деятельность - повседневная текущая работа специализированных структур и / или должностных лиц, связанная со сбором, систематизацией, обработкой и перераспределением информации, необходимой для осуществления процессов управления.

Значение внутриорганизационной (аппаратной) деятельности в административно-правовой науке, на наш взгляд, традиционно недооценивается, хотя именно в ходе ее осуществления создаются необходимые организационные условия и предпосылки успешной реализации органом государственной власти своих полномочий. Не мене важно и то, что именно в ходе внутриорганизационной деятельности обеспечивается и поддерживается правовой порядок внутри данного органа.

Основываясь на обобщении научной литературы, представляется, что в качестве юридических форм правовой реализации государственных интересов можно выделить: правоустановительную форму; правоисполнительную форму; форму правосудия; правоохранительную форму.

Правоустановителъная форма характеризуется определенными государством общеобязательными правилами поведения, выполнение которых является непременным условием обеспечения государственных интересов, связанных с сохранением стабильности и правопорядка, наделения этих правил юридической силой и доведением до сведения членов сообщества. Издавая нормы права, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других. Правотворчество является необходимым процессом для организации государственного управления обществом, для регулирования общественных отношений.

Анализ правоустановительной формы позволяет прийти к выводу о ее нетождественности с процессом правообразования. Правоустановительной формой реализации государственных интересов (т.е. по сути, правотворчеством) не ограничивается весь сложный процесс образования права. Многие правила поведения до того, как они были выражены в тексте нормативных актов, уже сложились в общественных отношениях, в реальном правовом поведении субъектов права, либо сформировались в правосознании народа. Их оставалось только документально оформить, придать им официальную силу.

Таким образом, в процессе правообразования можно условно выделить две фазы:

Во-первых, возникновение обусловленных государственными интересами потребностей в правовом регулировании общественных отношений, а иногда и формирование самых необходимых правил поведения без участия органов государства (объективный процесс); во-вторых, правоустановительная деятельность компетентных государственных органов (сознательноволевой процесс). Именно эта сознательная, официальная деятельность и будет далее рассматриваться как правоустановительная форма реализации государственных интересов. Таким образом, правоустановительная форма реализации государственных интересов предполагает осуществление государством следующих мероприятий;

Во-вторых, наделяются юридической силой и объявляются общеобязательными те общественные отношения, которые уже существовали в обществе, и которые непосредственно государством не порождаются. К таким отношениям относятся регулируемые социальными нормами обычаи, ритуалы, товарно-обменные отношения и т.д. Следует подчеркнуть, что юридическими гарантиями (санкциями) обеспечиваются не все отношения, а лишь те, которые не противоречат государственным интересам. Например, в СССР отрицался институт частной собственности на средства производства, не признавалась рыночная экономика, что вовсе не означало фактического отсутствия данных явлений, существовавших в сфере действия «теневой» экономики. Изменение политической ситуации привело к реформированию государственного строя и, как следствие, нормативному закреплению права частной собственности (в том числе и на средства производства) и установлению ее паритетного по отношению ко всем другим видам собственности (прежде всего государственной) положения. В настоящее время ст.8 Конституции РФ гарантирует поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности не зависимо от того, осуществляется ли эта деятельность государственной организацией или частным лицом.

В-третьих, государство непосредственно осуществляет нормотворческую деятельность. Деятельность государства в данной сфере называется законодательной и заключается в издании законодательными, представительными и другими органами государственной власти актов нормативноправового характера, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами. Основными видами нормативноправовых актов являются законы (и в первую очередь основной закон государства - Конституция) и подзаконные акты нормативного характера (указы, постановления).

Для более глубокого понимания проблемы необходимо обозначить виды правоустановительной деятельности. Основная классификация проводится в зависимости от субъектов правотворчества. В зависимости от этого критерия обычно различают два основных вида правотворчества: правоустановительная деятельность компетентных государственных органов и непосредственное правотворчество (правоустановление) народа в ходе референдума.

Правоустановителъная деятельность компетентных государственных органов - наиболее распространенный, наиболее целесообразный, наиболее последовательный вид правотворчества. По своему определению правоустановление - деятельность именно государственных органов. В пределах своей компетенции нормативные акты издают практически все государственные органы. Непосредственное правотворчество (правоустановление) народа в ходе референдума предусмотрено Конституцией Российской Федерации, в ч. 3 ст. 3 которой записано, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (см. также ст. 32; п. «в» ст. 84 Конституции РФ). Принятие решений на референдуме достаточно специфический вид правотворческой деятельности, в связи с которым возникает немало проблем: определение круга вопросов, которые целесообразно выносить на народное голосование, особенности их формулирования, необходимость учета мнения меньшинства и т. п.

Представляется, что в последние годы на правотворчество и, в частности, на законотворческую деятельность в Российской Федерации оказывает существенное влияние либеральная доктрина, отдающая приоритет не государственным интересам, а интересам частным. Приоритет прав человека над нуждами и потребностями государства закреплен практически во всех российских законах. Кроме того, в контексте исследования правоустановительной формы реализации государственных интересов следует указать и на такую слабую сторону, как отсутствие целостной юридически оформленной концепции государственных интересов России. Отсутствие такой концепции негативно сказывается на всех сферах государственной политики, ведет к разрыву с партнерами и союзниками на международной арене, что никак не увязывается с интересами национальной безопасности.

Правоисполнительная форма обеспечения государственных интересов представляет собой основанную на законах оперативную, повседневную реализацию органами исполнительной власти (государственной администрации) государственных интересов в сферах экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи и т.д. В процессе реализации своих интересов государство может использовать различные средства и методы. Например, экономические интересы государства могут реализовываться как при помощи установления жесткого диктата в экономической сфере, предполагающего ее развитие в четком соответствии с государственным планом развития, которому придается директивный характер (бывший СССР), так и при помощи использования различных средств, в основе которых лежат сбалансированные сдержки, противовесы, стимулы, создающие возможность контролировать развитие экономики и позволяющие определенным образом влиять на ее развитие.

Следует отметить, что рассматриваемая форма реализации государственных интересов в юридической науке чаще всего рассматривается как государственное управление т.е. «целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование иразвитие».

Представляется, что суть правоисполнительной формы реализации государственных интересов наиболее близка содержанию исполнительной деятельности государственных органов т.е. исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой на основе и во исполнение законов и обеспечивающей повседневное (текущее) функционирование государства и его аппарата. Таким образом, в контексте исследуемой проблематики правоисполнительная деятельность может рассматриваться как государственная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение законов, обеспечивающая повседневную (текущую) реализацию государственных интересов.

В этой связи целесообразно кратко затронуть вопрос о соотношении правотворчества и правоприменения с точки зрения административно-правовой организации государственного управления. Представляется, что их можно различать по содержанию совершаемых действий. В процессе правотворческой деятельности разрабатываются и принимаются (или отменяются) нормы права как типичные правила поведения, тогда как в процессе применения норм права издаются индивидуально-конкретные юридические акты, устанавливающие (закрепляющие, изменяющие, прекращающие) на основе правовых норм конкретные субъективные права и обязанности персонально указанных лиц при наличии (наступлении) соответствующих, предусмотренных данными нормами, фактических обстоятельств. Правоустановление оказывает общенормативное (абстрактное) организующее воздействие на типичные общественные отношения, правоприменение - индивидуальное (казуальное) правовое воздействие на персонально определенных участников конкретных общественных отношений.

Правоприменение в отличие от правотворчества осуществляется в соответствии со своеобразной процедурой, проходит неодинаковое число качественно различных стадий. Определённой спецификой обладают и изданные при этом акты. Известные различия по содержанию и по формам имеются также между отдельными подвидами в рамках указанных видов деятельности. Например, законодательная деятельность представительных органов власти отличается от правотворческой деятельности исполнительно-распорядительных органов, а акты применения права судами отличается от правоприменительных актов органов прокуратуры или подразделений дорожно-патрульной службы ГИБДД.

Известно, что форма управления представляет любой юридический способ внешнего выражения и внутренней организации управленческой деятельности. Следовательно, правовая форма выражает юридическую сторону управления и заключается в обеспечении необходимого оформления содержания, структуры управленческой деятельности, а также принимаемых управленческих решений с целью упорядочения самой управленческой деятельности и её организующего воздействия на управляемых лиц.

Подобную роль призвана выполнять и правоприменительная форма управления. Эту форму образуют юридические установления (требования, дозволения), правоприменительные акты. Все они направлены на: а) практическую организацию управления, б) осуществление управления посредством принятия решений индивидуального характера, в) оформление принятых решений, г) организацию исполнения решений.

Таким образом, административно-правовое понимание правопримения как формы государственного управления в сфере обеспечения государственных интересов предполагает наличие определённых, предусмотренных нормами права предпосылок и закрепляет ряд правовых требований к субъектам применения права, процедуре правоприменительной деятельности, правоприменительным отношениям, к содержанию и форме принимаемых решений и к исполнению принятых решений. Она вносит организованность в само управление, придает ему официальный характер.

Управленческая роль правоприменения проявляется также в том, что наряду с правотворчеством оно служит одним из средств (способов) организующего воздействия права на общественные отношения, понимаемого несколько шире, чем правовое регулирование. Как социальное управление не ограничивается одним регулированием, так и организующую (управленческую) роль права, видимо, нельзя ограничивать только его регулирующим воздействием.

В юридической литературе были высказаны сужения о том, что не следует охватывать все формы и средства воздействия права на общественные отношения одним понятием - правовое регулирование, а также о целесообразности под правовым регулированием считать только нормативное правовое воздействие, а под юридическим, или правовым воздействием -функционирование всех нормативных и индивидуальных юридических средств в их совокупности.

Представляется, что суть понятий правового регулирования и юридического воздействия заключается не в том, что одни средства (нормы права) только регулируют, а другие средства (например, правоприменительные акты) воздействуют на общественные отношения, не регулируя их. Как те, так и другие оказывают организующее, но по-своему специфическое воздействие на поведение людей. Регулирование выражается в подчинении, определенном порядке, упорядочении тех или иных действий. В целом такой же смысл имеет социальное регулирование и его разновидность - правовое регулирование, смысл которого соответствует не только этимологическому значению слова «регулирование», но и научной интерпретации регулирования в теории государственного управления как поддержания заданного режима функционирования системы, но без цели перевода её в новое состояние.

В контексте обеспечения государственных интересов управленческая сущность юридического воздействия, на наш взгляд, состоит в обеспечении необходимой организованности, упорядоченности общественных отношений в соответствии с объективными закономерностями развития общества. В упорядочении общественных отношений, поддержании заданного режима функционирования участвуют не только нормы права, но и их правоприменение. В процессе применения права компетентный орган не просто распространяет положения юридических норм на данный случай, а определяет (изменяет, закрепляет и т.п.) содержание прав и обязанностей, меру юридической ответственности и некоторые другие условия поведения участников правоотношения. При этом с помощью применения права происходит упорядочение общественных отношений, т. е. их регулирование.

Кроме того, посредством применения права продолжается процесс государственного управления и регулирования. Государство направляет развитие конкретных общественных отношений, переводит их в новое состояние тем же путём установления (закрепления, защиты, отмены и т.д.) субъективных прав и обязанностей их участников с учётом индивидуальных особенностей конкретных ситуаций и общих предписаний правовых норм.

Применение норм права выполняет в основном две юридические функции: а) правообеспечительную и б) индивидуального (казуального) воздействия права на общественные отношения. Первая, то есть правообеспечительная функция, состоит в том, что применение правовых норм призвано обеспечить реализацию данных норм, способствовать их реальному воплощению в фактическом поведении субъектов. В этом плане соблюдение, исполнение и использование правовых норм представляет собой непосредственные формы реализации права, тогда как применение права в большей мере выступает способом организации осуществления права. Следовательно, в правообеспечительной функции применения права выражается сама необходимость осуществления правоприменительной деятельности, и, следовательно, без соответствующих решений правоприменяющих органов оказывается невозможной реализация правовых норм.

Применение права возникает на основе интересов правоохранительного порядка. Правоохранительная роль правообеспечительной функции применения наглядно проявляется в «конфликтных ситуациях». В частности, при возникновении споров о праве, при неисполнении юридических обязанностей, а также в других ситуациях. Именно в таких случаях становится необходимым включение в процесс реализации компетентного органа, который бы на основе своих государственно-властных полномочий подтвердил существование субъективного права, принял решение о принудительном исполнении обязанностей.

Функция индивидуального (казуального) воздействия права является средством индивидуального правового регулирования и воздействия права на общественные отношения. Эта функция выполняет в основном конкретизационную задачу по соблюдению субъективных прав и обязанностей на основе правовых норм и с учётом конкретных обстоятельств, т.е., осуществляется индивидуальное (казуальное) поднормативное правовое воздействие на конкретные общественные отношения, в том числе правовое регулирование. Таким образом, основной смысл конкретизации, осуществляемой в процессе применения норм права, заключается в конкретизации действия общего, абстрактного веления применяемой нормы через конкретизацию субъективных прав и обязанностей путём издания правоприменительного предписания, которое воздействует только на конкретные отношения и конкретным его участникам.

В рассматриваемой функции применения права реализуется оперативная самостоятельность и необходимая свобода государственных органов в принятии решений. В этой функции проявляется возможность активного воздействия государства и его органов на развитие общественных отношений в целом и в сфере правопорядка в частности. Правоприменение позволяет учесть индивидуальные особенности конкретных общественных отношений, оперативно на них среагировать и направить их развитие в общегосударственных интересах. Поэтому оно выполняет также задачу дифференциации правового воздействия. Дифференциация правового регулирования общественных отношений является объективной необходимостью. Фактической предпосылкой дифференцированного нормативно-правового способа регулирования служит разнородность регулируемых отношений. Правовые нормы обеспечивают дифференцированное регулирование. С учётом характера и типического содержания того или иного рода или вида общественных отношений. Но возможности дифференцированного воздействия права на общественные отношения этим не ограничиваются, как не ограничивается правовое регулирование только одним способом - нормативным.

Значительные возможности для достижения дифференцированного воздействия права на общественные отношения содержит применение правовых норм. Более того, нормативный способ имеет объективные пределы дифференциации, поскольку проводимая им дифференциация ограничена видовыми различиями общественных отношений и сведением их Свойств к типическим моделям с некоторой долей отвлечения от их индивидуальных особенностей. Нормативный способ оказывается не в состоянии обеспечить дифференцированное регулирование в зависимости от индивидуальных различий общественных отношений одного вида. Так, право дифференцированно регулирует ответственность за преступления, предусмотренные определёнными статьями Уголовного кодекса РФ, или правонарушения, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях. Но эти статьи, как правило, не дают дифференцированного определения меры ответственности конкретным лицам, совершившим разные преступления в рамках одного вида, квалифицируемые по этим статьям, а лишь предполагают возможность её осуществления в результате применения права судом (должностным лицом) с учётом всех обстоятельств каждого конкретного дела. С помощью применения права осуществляется правовое воздействие на конкретные общественные отношения с учётом их индивидуальных особенностей и содержания.

Нормативный способ обеспечивает межвидовую дифференциацию правового воздействия на общественные отношения, правоприменительный - внутривидовую. Правоприменительный способ продолжает нормативную дифференциацию, проводит ее в рамках применения норм и в соответствии с индивидуальными особенностями.

Форма правосудия - предполагает право субъектов государственно-правовой деятельности на защиту своих интересов в процессе судопроизводства. В России устанавливается возможность защиты интересов лица при помощи органов конституционного, уголовного, гражданского, административного, арбитражного судопроизводства. В соответствии с ч. 1 и 2 ст.46 Конституции России судебная защита гарантируется каждому. Объектом обжалования в суд могут быть решения, действия или бездействие, в результате которых нарушены права и свободы лица, созданы препятствия для их осуществления, на лицо возложена какая-либо обязанность или лицо незаконно привлечено к какой-либо ответственности.

Значение правосудия как особой формы реализации государственных интересов, определяется, прежде всего тем, что посредством данного института осуществляется разрешение конфликтов между субъектами права, что безусловно входит в сферу государственных интересов, так как государство заинтересовано в социальной стабильности, способствующей нормальному его (государства) функционированию. В этой связи можно согласиться с позицией В.М. Савитского, отмечающего, что «правосудие - вид государственной деятельности, направленной на рассмотрение и разрешение различных социальных конфликтов, связанных с действительными и ли предполагаемыми нарушениями норм права».

Специалист в области процессуального права П.А. Лупинская определяет правосудие как «деятельность специальных государственных органов - судов, осуществляемую путем рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях в установленном законом порядке гражданских и уголовных дел с целью всемерного укрепления социалистической законности и правопорядка». При этом П.А. Лупинская отмечает, что деятельность суда при осуществлении правосудия имеет своей задачей защиту от всяких посягательств закрепленных в Конституции общественного строя, его политической и экономической систем, социально-экономических и личных прав и свобод граждан, прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений, кооперативных и общественных организаций.

Вместе с тем, рассматривая правосудие как специфическую форму реализации государственных интересов, необходима существенная поправка на специфику правосудия. По мнению В.М. Савитского специфические признаки правосудия состоят в том, что этот вид деятельности осуществляется: во- первых, специальными государственными органами - судами и от имени государства; во вторых, правосудие осуществляется путем рассмотрения в судебных заседаниях гражданских, уголовных и иных дел; в-третьих, правосудие осуществляется в установленной законом форме.

Далее ученый уточняет, что «правосудием считается всякая деятельность коллегиального суда или единоличного судьи, отвечающая указанным признакам. Правосудием следует считать не только разбирательство дел судом первой инстанции, но и кассационную и надзорную проверку вышестоящим судом вынесенных приговоров и решений, а так же производство в суде по вновь открывшемся обстоятельствам».

Значение правосудия, несмотря на осуществление в его рамках некоторых направлений правоохранительной деятельности, заключается, прежде всего, в снятии возникающих социальных противоречий в разрешении юридических конфликтов и споров. Вместе с тем, наряду с правоустановлением, правоисполнением и правосудием следует специально выделять правоохранительную деятельность, которую целесообразно рассматривать как обособленную форму реализации государственных интересов.

Правоохранительная форма реализации государственных интересов предполагает осуществление следующих видов деятельности: профилактической, пресечения противоправного деяния, контрольно-надзорной, исполнения наказания.

Профилактическая деятельность направлена на недопущение еще не случившегося (однако возможного) нарушения субъективного права или общеобязательного правила поведения. Задачей пресекательной разновидности правоохранительной деятельности является прекращение уже случившегося противоправного деяния и принятие мер по установлению, розыску и задержанию правонарушителя. Контрольно-надзорная деятельность представлена всей разновидностью государственного надзора и контроля за законностью. Особое место в системе этих средств занимает прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории государства законов. Во многих странах в целях контроля за соблюдением субъективных прав и свобод создается специальная служба омбудсмена, которая ведет свое происхождение от королевского уполномоченного в Швеции XVII в., а ныне отвечает за своевременное и адекватное реагирование законодательной власти на обращения и жалобы граждан. В одних странах эта служба представлена единоличным должностным лицом (омбудсмен - в Намибии, уполномоченный по правам человека - в России и Польше, проведор юстиции - в Португалии, парламентский уполномоченный по делам администрации - в Великобритании, народный защитник - в Испании и т.д.), в других - это коллегиальный орган (коллегия народной правозащиты - в Австрии, комиссия правозащиты - в Венгрии и т.д.).

Деятельность по исполнению наказания связана с осуществлением в отношении правонарушителя определенных мер негативного характера. Проблема реализации юридической ответственности издавна была ареной борьбы двух начал. Первое из них исходило из того, что в области юридического воздействия в центр внимания выдвигаются задачи устранения вредных последствий деяния и прежде всего создание таких условий, при которых нарушитель делается приспособленным для жизни в обществе (меры облщепревентивного характера). Второе опирается на то, что ответственность - это прежде всего кара к правонарушителю за содеянное и предупреждение всем остальным не совершать правонарушения, ибо иначе неотвратимо последуют определенные правом негативные последствия (меры частнопревентивного характера).

Несмотря на вполне достаточную, по нашему мнению, нормативную базу, правовая охрана государственных интересов России на сегодняшний день в целом малоэффективна. Особенно это проявляется в международных отношениях, где зачастую происходят открытые посягательства на государственный суверенитет Российской Федерации. Так, противостояние интересов России и Японии выражается в вопросе о переходе под суверенитет Японии Южного Сахалина и ряда Курильских островов. Кроме того, японские рыбаки систематически проводят лов рыбы на территории России, что противоречит не только геополитическим и экономическим интересам России, но и является неприкрытым нарушением принципа государственного суверенитета.

Из изложенных выше общетеоретических положений о правовых формах обеспечения государственных интересов вытекает важный с точки зрения нашего исследования вывод  о том, что все они в организационно-правовом отношении непосредственно связаны с функционированием государственного механизма, государственного аппарата, который и реализует правотворческую, правоприменительную, юрисдикционную, правонаделительную, правоохранительную и контрольно-надзорную деятельность в соответствии со своими компетенционными полномочиями.

Такая трактовка открывает путь для корректной в научном основании классификации правовых форм реализации государственных интересов. Исходный момент такой классификации - дифференциация правовых форм декларирования государственных интересов как нормативно зафиксированных ориентиров деятельности системы государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

Высшую ступень в правовой фиксации этих ориентиров занимает Конституция Российской Федерации, поскольку она, являясь актом государства, имеющим высшую юридическую силу, сама по себе есть юридическое закрепление государственных интересов. Основной закон задает как бы общие направления всей государственной политики и функционирования системы государственной власти, определяя, например, что: Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (чЛ ст.1); человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст.2); Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7) и т.д.

Конкретизация этих ориентиров происходит в федеральном и региональном законодательстве, охватывающем федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативно-правовые акты субъектов федерации. Весь массив этих юридических форм конкретизации государственных интересов с точки зрения нашего исследования можно разделить на два подмассива.

Во-первых, это акты, фиксирующие «набор» и содержание государственных интересов применительно к масштабам деятельности государственных институтов и административно-территориальному устройству Российской Федерации. Эти акты, могут быть в свою очередь дифференцированы на стратегические и тактические, внутригосударственные и международные, а по времени реализации, кроме того, на предусматривающие меры перспективного и текущего характера. Специфической политико-правовой формой конкретизации государственных интересов является государственная политика, получающее свое юридическое закрепление в различных доктринах, концепциях, государственных и межгосударственных программах, ориентированных на стабилизацию экономического, социального, военного, правового, национального строительства современной России. К этой категории, очевидно, следует отнести и Послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации стратегически ориентированный, в известной степени директивный источник законотворчества. Эта форма декларации государственных интересов может носить как общий, так и специальный характер. К первой группе относятся ежегодные Послания, ко второй - бюджетные Послания.

Во-вторых, это акты, фиксирующие правовой статус и компетенцию органов государственной власти федерального и регионального уровней по реализации государственных интересов. Формы этих актов особым разнообразием не отличаются и ограничиваются законодательными и подзаконными актами, а также регламентами.

Применение этих актов определяется рядом юридических обстоятельств, например, конституционным статусом органа власти либо подведомственностью того или иного органа исполнительной власти непосредственно Президенту Российской Федерации или Правительству России. В первом случае правовая форма закрепления полномочий органа государственной власти прямо предусматривается в Конституции России, как это имеет место применительно к палатам Федерального Собрания Российской Федерации, Правительству или органам судебной власти. В этом случае административно-правовой статус и общая компетенция органа государственной власти определяется конституционным федеральным законом или регламентом.

Во втором случае правовой статус и общая компетенция федерального органа исполнительной власти закрепляется в законодательном акте и конкретизируется либо в нормативном указе Президента Российской Федерации, либо в постановлении Правительства Российской Федерации.

С административно-правовой точки зрения средствами обеспечения государственных интересов являются те компетенционные полномочия, которыми наделены органы государственной власти и которые позволяют им реализовывать возложенные на них задачи. Распределение этих полномочий базируется на конституционном закреплении системы государственной власти России, которую образуют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, Суды Российской Федерации (ст. 11 Конституции Российской Федерации). Классификация и структурирование конкретных средств обеспечения государственных интересов может проводится по различным основаниям, однако базовым условием является понимание уникалъности и неповторимости роли каждой из ветвей государственной власти в организационно-правовом механизме юридического обеспечения государственных интересов.

Президент Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он: принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

По действующей Конституции России Президент Российской Федерации является главой государства. Концепция президентской власти, принятая Конституцией 1993 г., значительно отличается от прежней. Это изменение вызвано объективной необходимостью наделения Президента полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей. Обеспечивая и направляя работу всех федеральных государственных органов, выполняя активные координирующие функции, Президент действует в качестве главы государства.

Президент олицетворяет Российское государство внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, как глава государства обращается с посланиями к Федеральному Собранию, назначает выборы, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, назначает референдумы, формирует Правительство и активно влияет на его деятельность, участвует в формировании судебной власти. Таким образом, Президент занимает самостоятельное и главенствующее положение в системе органов государственной власти.

Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами, назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в зарубежных государствах, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, награждает орденами и медалями, решает вопросы гражданства и помилования, выполняет другие функции, предусмотренные статьями гл. 4 и иными статьями Конституции.

Власть Президента ограничивается пределами Конституции Российской Федерации. Конституция предусматривает, что Президент действует в установленном ею порядке. Общие рамки его полномочий определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.

Президент Российской Федерации, будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет конституционный контроль. Реализуя возложенные Конституцией на главу государства обязанности по защите конституционного строя, охране Конституции и укреплению Российского государства, Президент выступает активным проводником реформ, в том числе в политической сфере. Им изданы указы, направленные на реформирование государственной власти, реализацию концепции судебной реформы, реформы местного самоуправления, проведение правовой реформы, созданы соответствующие комиссии и советы при Президенте.

На обеспечение стабильности функционирования государства, закрепление его интересов в части защиты конституционного Строя, прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности направлен целый пакет президентский указов, в том числе изданных уже в последние время, т.е. с момента избрания Президентом России В.В. Путина.

Конституция содержит ряд норм, наполняющих реальным содержанием провозглашенное ею положение о Президенте Российской Федерации как гаранте Конституции Российской Федерации. Президент наделен неограниченным правом законодательной инициативы, позволяющим ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации конституционных положений, приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией. Так, Президент вправе использовать право вето на стадии подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции), в том числе как гарантию обеспечения их конституционности. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в первую очередь в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 85 Конституции). При противоречии постановлений и распоряжений Правительства Конституции Российской Федерации Президент вправе отменять их (ч. 3 ст. 115 Конституции).

Из статуса Президента Российской Федерации как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений Конституции Российской Федерации посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции. Президент Российской Федерации вправе направлять в Конституционный Суд Российской Федерации запросы о конституционности федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции (ст. 125). Президент на практике использует эти полномочия, предоставленные ему Конституцией и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».

В соответствии с Конституцией права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). В этой сфере Конституция отводит Президенту особую роль. Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент реализует свое конституционное полномочие в процессе осуществления законодательной инициативы, а также при издании указов, направленных на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, включая пенсионеров, военнослужащих, вынужденных переселенцев, студентов и других особо нуждающихся в защите со стороны государства. Положения об обязанности Президента защищать Конституцию Российской Федерации, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, верно служить народу содержатся в тексте присяги Президента, которую он приносит при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82 Конституции).

Часть 2 ст. 80 Конституции предусматривает, что Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Конституция определяет, что Президент действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83-89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ст. 90 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в «установленном Конституцией Российской Федерации порядке» предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации задач во исполнение указов Президента. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента Российской Федерации могут быть использованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ст. 15.

Президент обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства. С задачами поддержания и укрепления единства исполнительной власти связан ряд указов Президента, изданных в разное время. В их числе акты, изданные вскоре после принятия новой Конституции России, например, «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» о выборах губернаторов и глав администраций, о единой системе федеральных органов исполнительной власти в области связи в Российской Федерации и др., а также акты, направленные на укрепление вертикали исполнительной власти, принятые на протяжение нескольких последних лет, о чем речь пойдет особо. В целях достижения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, разрешения споров о компетенции Президент имеет возможность использовать процедуры согласования, а также иные средства, указанные в Конституции, в том числе обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.

Охрана суверенитета Российской Федерации связана с деятельностью всех ветвей государственной власти, однако Президент наделен в этой сфере особыми полномочиями. В частности, он единолично принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.

Законодательная ветвь государственной власти: посредством законодательства формирует правовые основы правопорядка, очерчивает круг государственных ценностей и интересов, находящихся под государственно-правовой защитой, в том числе таких важнейших, как государственный суверенитет, территориальная целостность, государственная безопасность и т.д.; легализует участников общественных отношений в качестве субъектов права и определяет их правовой статус; устанавливает систему органов государства, специализирующихся на охране правопорядка, и определяет их компетенцию; предусматривает саму возможность, основания и виды юридической ответственности за неправомерное поведение физических и юридических лиц, признанных государством субъектами права.

Законодательная ветвь власти на федеральном уровне представлена Федеральным собранием, состоящим, как известно, из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. В ст. 94 Конституции России содержится дефиниция Федерального Собрания, характеризующая сущность, юридическую природу и функции этого органа. Традиция конституционных дефиниций органов власти восходит к советским конституциям, где дефиниции несли значительную идеологическую нагрузку. В зарубежных странах развитой демократии такого рода дефиниции обычно отсутствуют.

Из определения Федерального Собрания как парламента Российской Федерации следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в Российской Федерации, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией и соответствующими ей федеральными законами.

Конституция определяет Федеральное Собрание как законодательный орган. Это означает, что на Федеральное Собрание возложена функция издания правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила лишь самой Конституции и международных договоров. Федеральное Собрание - единственный орган федеральной законодательной власти. Его акты - федеральные законы - не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом, поскольку соответствуют Конституции. В случаях их противоречия федеральной Конституции они по решению Конституционного Суда утрачивают юридическую силу.

Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам: а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль, и б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты. За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания. Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные полномочия.

Ведущей, с точки зрения нашего исследования, является вопрос об обеспечении в законотворческой деятельности Федерального собрания государственных интересов России. Он находит свое разрешение по ряду направлений, связанных с разграничением предметов ведения между Советом Федерации и Государственной Думой, регламентацией законодательных процедур (законотворческий процесс), законодательной техникой, стабильностью федерального законодательства, ответственностью законодателей.

В соответствии со ст. 102 Конституции к ведению Совета Федерации относятся: а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; д) назначение выборов Президента Российской Федерации; е) отрешение Президента Российской Федерации от должности; ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации; и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

В соответствии со ст. 103 Конституции к ведению Государственной Думы относятся: а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; е) объявление амнистии; ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Таким образом, можно констатировать, что на конституционном уровне зафиксирован тот баланс полномочий, который теоретически может оптимизировать законодательный процесс, установив противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.

Однако, как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, законодательство в России с начала 90-х годов перестало быть устойчивым и стабильным. Усиленная законотворческая и подзаконная правотворческая деятельность из-за «размытого» понимания законодательства, противостояния Федерации и ее субъектов, различных политических сил и т. п. порождает ряд негативных явлений. С одной стороны, законодательные органы во имя повышения роли закона неоправданно детализируют его, подменяют содержание подзаконных актов законами, что, естественно, не способствует стабилизации последних. На сегодняшний день имеется множество законов, регулирующих мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Назовем лишь некоторые из них: «О библиотечном деле», «О похоронном деле» Закон теряет свою регулятивную престижность. Порой трудно правоприменителю разобраться, чем же отличается тот или иной законодательный акт от того или иного постановления законодательного органа, правительства, указа Президента.

Причиной бездействия законов является низкое их качество. Законы насыщены декларациями, пожеланиями, описаниями, в них с трудом приходится отыскивать норму права. Низкий уровень ряда законов, поспешное их изменение и даже отмена, несогласованность с программами реформ ведут к потере престижа закона в обществе. Поэтому закон и воспринимается как доброе пожелание, которому вовсе не обязательно следовать. В связи с этим появились такие негативные явления, как сопротивление закону, неповиновение ему. Во многих случаях разработка и принятие необходимого закона тормозятся отличием позиций разработчиков, отражающих различные социальные интересы, партийные симпатии и потребности • регионов. Законодательные акты все чаще стали приниматься либо под чьим-то давлением, либо стихийно, в результате действия ситуационных, и прежде всего политических, факторов. Лоббизм, влияние различных политических сил заметно сказываются на «протаскивание» той или иной позиции при подготовке и принятии закона. Этот процесс во многом стал отличаться хаотичностью и бесконтрольностью, что привело к ослаблению внутрисистемных связей российского законодательства.

Если затронуть практику правотворчества других государств, то многие зарубежные законы показывают большую стабильность по сравнению с российскими нормативными правовыми актами. Идеальные примеры более чем достаточной степени стабильности законов - Великая хартия вольностей 1215 года, являющаяся составной частью Британской неписаной Конституции; почти 200 лет действует Гражданский кодекс «Наполеона» Франции; более 50 лет без поправок действуют Конституции Японии и Италии.

Судебная власть: принимает на себя признание и восстановление субъективного права, которое возникает как результат действия правопорядка, а также констатирует наличие факта нарушения правопорядка и определяет конкретные меры государственного реагирования на конкретное правонарушение; выступает гарантом защиты как от произвола исполнительной власти, так и от принятия и исполнения законов и подзаконных актов, нарушающих закрепленные в Основном законе основы конституционного строя, гарантируемые государством конституционные права и свободы граждан.

Констатация факта существования в Российской Федерации судебной власти как самостоятельной, независимой ветви государственной власти в сочетании с конституционными гарантиями, касающихся статуса судьи, служит важной предпосылкой надежной защиты судебной системой интересов государства в части обеспечения правопорядка и режима законности.

Правосудие - особый вид юридической деятельности, возлагаемый обществом и государством на судебную власть. Понятия «правосудие» и «судебная власть» не тождественны, хотя они выражают сущностные характеристики одной и той же государственной функции, которая заключается в том, чтобы рассматривать и разрешать различные споры и конфликты, связанные с действительным или предполагаемым нарушением норм права. Правосудие осуществляется именем и властью государства в установленных законом процессуальных формах путем рассмотрения исковых требований, заявлений, ходатайств, других материалов (обвинительный акт прокурора и т.д.) в условиях, обеспечивающих равенство прав сторон. При этом соблюдается ряд конституционно закрепленных процессуальных принципов.

По смыслу ст. 118 Конституции Российской Федерации в России нет и не должно быть иных, кроме судов, государственных или общественных органов, которые имели бы право разрешать гражданские, уголовные и иные дела. Носителями судебной власти и, следовательно, уполномоченными законом на отправление правосудия могут быть только судьи, а также присяжные и народные заседатели в случаях, установленных законом.

Длительное время в условиях бывшего СССР суды и судьи находились под опекой партийной и государственной номенклатуры. Отбор судей, их назначение на должность, продвижение по службе, стиль работы и даже содержание и характер выносимых решений предопределялись официальным политическим курсом, отражаемым в соответствующих партийных документах.

В таких условиях нельзя было и помышлять о независимом и авторитетном правосудии; органы правосудия становились придатком административно-командной системы и, по существу, обслуживали карательные акции советской власти, ее руководящего ядра. Создавались и внесудебные органы с расширенной компетенцией. Так, согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 5 ноября 1934 г. при Народном коммисариате внутренних дел было учреждено Особое совещание с правом применять высылку, ссылку, заключение в исправительно-трудовых лагерях на срок до пяти лет и высылку за пределы СССР. Наряду с Особым совещанием на местах, в областных, краевых и республиканских центрах создавались пресловутые «тройки», возглавляемые начальниками территориальных управлений НКВД. В их состав входили руководители партийных, советских органов и представители прокуратуры. «Тройки» принимали решения о расстрелах, о лишении свободы на длительные сроки и других внесудебных мерах расправы с неугодными властям людьми.

В правовом государстве, каким провозглашена Российская Федерация по Конституции 1993 г., на судебную власть возлагается особая миссия по развитию в обществе принципов демократии и начал справедливости. Для этого создается и соответствующая нормативная база, в частности, проходящее в настоящее время в Государственной Думе поэтапное принятие пакета законодательных актов о судебной реформе, подготовленного в Администрации Президента России.

Зная общий вектор законодательных новаций, рискнем высказать точку зрения о целесообразности восстановления трехинстанционной судебной системы, учрежденной еще в ходе судебной реформы 1864 г. в виде: судов первой инстанции (мировых судей и окружных судов), апелляционных судов второй инстанции, при сохранении существующей - третьей (кассационной) инстанции в лице Верховного Суда Российской Федерации. При этом должен быть учтен положительный опыт апелляционного судопроизводства в системе арбитражных судов России.

В системе судебной власти в части защиты государственных интересов, особенно связанных с обеспечением целостности территории, приоритетом федеральных законов и т.д., принадлежит Конституционному Суду или, более точно - конституционному правосудию. В последнее время интерес ученых к проблемам конституционного правосудия как процессуальной формы защиты государственных интересов заметно повысился. Обширная библиография по этому вопросу избавляет нас от необходимости рассмотрения и комментирования общих проблем организации и деятельности Конституционного Суда. Поэтому подчеркнем лишь один, важный на наш взгляд, момент.

Правосудие в целом, в том числе и правосудие конституционное юридически находясь вне системы законодательной и исполнительной власти формально не может быть выразителем тех или иных частных или групповых интересов, будь-то интересы отдельного гражданина, корпоративные или государственные интересы. Правосудие находится на защите частных или групповых законных прав и интересов, если эти права и интересы нарушены или существует опасность их нарушения. Что же дает нам основания говорить о судебной защите интересов государства, как бы замалчивая интересы личности? Ответ содержится в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: «Наша важнейшая задача - научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы: свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества. Спор о соотношении силы и свободы стар, как мир. Он и по сей день порождает спекуляции на темы диктатуры и авторитаризма.

Но наша позиция предельно ясна: только сильное - если кому-то не нравится слово «сильное», скажем эффективное - и демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы; способно создать условия для благополучной жизни людей и процветания нашей Родины».

Поэтому каждое судебное решение, посвященное восстановлению нарушенного права гражданина, корпорации или государства в целом, «работает» на интересы государства, призванного обеспечить защиту гражданских, политических, экономических свобод своих сограждан.

Исполнительная власть осуществляет непосредственное государственное управление во всех сферах функционирования государства, обеспечивая, в частности, реализацию мер государственного принуждения в случаях нарушения закрепленных в законе государственных интересов. Функциональная связь между исполнительной властью и обеспечением государственных интересов выражена наиболее отчетлива в силу как минимум трех обстоятельств.

Во-первых, исполнительная власть реализует наибольший объем правоприменительных полномочий, отражающих законодательно зафиксированные интересы государства в сфере национальной безопасности и правопорядка - двух ведущих, как мы уже отмечали, интегративных составляющих государственных интересов, и именно в систему исполнительной власти входят государственные структуры, специально создаваемые для обеспечения национальной безопасности и правопорядка.

Во-вторых, в систему исполнительной власти входят государственные органы, создающие организационно-правовые предпосылки установленного государством посредством позитивного права правопорядка, осуществляя контроль за законностью в подведомственных им сферах и отраслях государственной деятельности, контроль и надзор за функционирование подведомственных им структур, а также структур, находящихся в их непосредственном подчинении. Соответствующими полномочиями наделены все 60 федеральных органов исполнительной власти, упомянутых в Указе Президента России «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и существующие на 1 января 2002 года. Так, в соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, а также осуществляющим в установленном порядке валютный контроль. Министерство здравоохранения определяет порядок и условия использования наркотических средств и психотропных веществ в медицинских целях и осуществляет в пределах своей компетенции контроль за их оборотом1. Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства осуществляет контроль за соблюдением требований антимонопольного законодательства Российской Федерации при создании, слиянии и присоединении объединений коммерческих организаций (союзов и ассоциаций), ликвидации и разделении (выделении) государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций.

Министерство юстиции осуществляет контроль за правильностью и своевременностью опубликования зарегистрированных им нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям, а также за соблюдением религиозными организациями положений уставов, касающихся целей и порядка их деятельности; обеспечивает контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания; осуществляет на производственных объектах уголовно-исполнительной системы разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности.

В-третьих, органы исполнительной власти наделены действующим законодательством исключительно широкими полномочиями в сфере административной юрисдикции, рассмотрения дел об административных правонарушениях в различных сферах жизнедеятельности государства.

Новый КоАП РФ в главе 23 упоминает 59 органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Назовем лишь незначительную их часть:

- органы экспортного контроля: нарушение законодательства об экспортном контроле (ст. 14.20);

- органы государственной санитарно-эпидемиологической службы: нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3), нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст. 6.4.), нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде (ст. 6.5.), нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения (ст. 6.6.), нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения (ст. 6.7.), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ч.2 ст. 7.8.), несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2.), сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5.);

- органы, осуществляющие государственной карантинный фитосанитарный контроль: нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, болезнями растений и сорняками (ст.10.1.), нарушение правил ввоза и вывоза подкарантинных продукции, грузов и материалов (ст. Ю.2.), нарушение правил производства, заготовки, хранения, перевозки, переработки, реализации и использования подкарантинных продукции, грузов и материалов (ст. Ю.З.);

- органы, ответственные за исполнение федерального бюджета: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14.), нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15.), нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16.);

- органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор: нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил (ст. 10.6.), сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных (ст. 10.7.), нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства (ст. 10.8.).

Несмотря на объем и характер полномочий, выполняемых органов исполнительной власти, в новейшей административно-правовой литературе нет единства точек зрения по поводу самой природы этой ветви власти, отражающих современные социально-правовые реалии. Как известно, понятие «исполнительная власть» вместо термина «государственное управление» введено в научный и практический оборот Конституций России 1993 года, однако само определение исполнительной власти в Конституции отсутствует. По мнению К.С. Вельского, «под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение». Данное определение можно взять за основу, однако следует учитывать, что многие органы государственной власти, непосредственно входящие в систему исполнительной власти, в своей деятельности опираются не только на административное принуждение, но и на иные виды государственного принуждения, например, уголовно-правовое, уголовно-процессуальное, что особенно характерно для деятельности правоохранительных органов, наделенных широкими полномочиями по применению норм этих отраслей права.

Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти понимается политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. В этой связи орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:

а) организационно, поскольку он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением;

б) функционально, в связи с чем его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству всеми или частью сфер жизни общества в соответствии с установленными для него предметами ведения, компетенцией, профилем функций;

в) юридически, поскольку каждый орган имеет свою компетенцию, за крепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого- либо иного органа.

Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без оснований признаются исполнительной властью (например, утверждается, что исполнительная власть - «система органов государственного управления (правительство, министерства и т.д.)». Современное российское законодательство широко оперирует, нередко в качестве тождественных, такими понятиями, как «орган исполнительной власти», «исполнительные органы», «государственные органы управления».

С одной стороны, органы исполнительной власти - это разновидность органов государственной власти, с другой, - субъекты именно исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление, являясь органами государственного управления. Это положение было зафиксировано в Указе Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти», определившего их как «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление». В последующих редакциях этого Указа данный термин исключен. Не используется этот термин применительно к федеральным органам исполнительной власти и в последующих Указах.

Представляется, что это не «устраняет» само понятие государственного управления, а лишь модифицирует его применительно к новым политическим реалиям. Эта модификация нам видится в трех основных моментах. Во- первых, она позволяет различать исполнительную власть как политико-правовую категорию, а государственное управление как категорию организационно-правовую. Во-вторых, она позволяет разграничить правовое управление обществом, осуществляемое посредством права и реализуемое всеми ветвями власти, и собственно государственное управление, осуществляемое в различных организационных формах именно исполнительной властью. В- третьих, она раскрывает новые грани управления, которое может осуществляться не только в форме административно-директивных жестких предписаний, но и в форме регулирования общественных отношений, предполагающих большую диспозитивность управленческих решений, исходящих от органов исполнительной власти.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах, ибо их функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций. Положения Конституции Российской Федерации относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов и, пока еще, с ненадлежащей полнотой.

Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными (законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального функционирования государства. Однако органы исполнительной власти самостоятельны, осуществляя специфический вид государственной деятельности, которая по своему юридическому содержанию является исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но они самостоятельны только в пределах, очерченных правом. К ним не применяется принцип «разрешено все, что не запрещено».

Обобщая основные содержательные признаки исполнительной власти, попытаемся кратко сформулировать основные функций, выполняемые этой ветвью государственной власти России.

Регулятивно-управленческая функция - деятельность системы органов исполнительной власти, связанная с организацией и упорядочением общественных отношений и поведения их участников в различных сферах жизнедеятельности общества, обеспечивая «присутствие» в них государства.

Так, в соответствии с соответствии с Федеральным конституционным законом «О правительстве в Российской Федерации» его полномочия в сфере экономики определены следующим образом: «осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирует мобилизационный план экономики Российской Федерации, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации» (ст. 14).

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство Российской Федерации: обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен (ст. 15).

В социальной сфере Правительство Российской Федерации: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики; взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы (ст. 16).

Правозащитная и правоохранительная функция - деятельность системы органов исполнительной власти, связанная с обеспечением законности, прав и свобод граждан, противодействию преступности и правонарушениям. В рамках этой деятельности Правительство: участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти (ст. 19).

Названные полномочия не исчерпывают все направления деятельности исполнительной власти в этой сфере. Разрабатывая и реализуя, например, социальную политику Правительство, федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры выполняют важную с точки зрения противодействия преступности профилактическую функцию, принимая необходимые меры по сокращению избыточной социальной дифференциации различных групп населения, поддержке неимущих и «люмпенизированных» граждан.

Законопроектная и правотворческая функция - деятельность системы органов исполнительной власти, связанная с подготовкой проектов законодательных актов и изданием правовых актов управления. Правотворческая деятельность органов исполнительной власти непосредственно связана с формированием и поддержанием правопорядка, являясь в этом отношении продолжением в границах своей компетенции деятельности, которую начал законодатель. Участие в законодательном процессе рассматривается Правительством как приоритетное направление его деятельности и деятельности федеральных структур исполнительной власти.

Планы законопроектной деятельности Правительства РФ формируются в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации. Проекты планов разрабатываются Минюстом совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации на основе обобщенных предложений федеральных органов исполнительной власти, предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных и иных организаций и вносятся Министерством юстиции в Правительство Российской Федерации.

Правоприменительная функция - деятельность системы органов исполнительной власти, связанная с юридически-властным волеизъявлением соответствующих субъектов и изданием индивидуальных актов управления. Конкретность содержащихся в индивидуальных актах юридических предписаний проявляется прежде всего в том, что ими решаются индивидуальные административные дела или конкретные вопросы, возникающие в сфере государственного управления. Они персонифицированы, т.е. их адресатом является конкретное лицо (лица) и служат юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение либо прекращение конкретных административно-правовых отношений (например, приказ о назначении того или иного лица на должность, постановление полномочного исполнительного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении административного правонарушения). Индивидуальные правовые акты наиболее распространены в практике государственно- управленческой деятельности, являясь важным средством оперативного решения текущих вопросов управления. Являясь актами применения административно-правовых норм, индивидуальные акты управления используются и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, трудового). Кроме того, именно они обеспечивают реализацию юрисдикционной функции органов государственной администрации.

Затронем вопрос о соотношении форм и методов в юридическом механизме обеспечения государственных интересов. В литературе высказана мысль, что расширение используемых в административно-правовой практике методов приводит к неоправданному отождествлению некоторых из них с формами организующего воздействия. В качестве примера обращалось внимание на федеральные и региональные программы и административные договоры, причем первые отнесены к методам, а вторые - к формам реализации полномочий в сфере исполнительной власти.

Представляется, что применительно к механизму обеспечения государственных интересов подобное противопоставление едва ли оправдано. Дело в том, что метод - это конкретный способ решения тех или иных проблем; форма - это тоже способ, но способ внешнего оформления решения. Например, в качестве метода решения той или иной ситуации может быть избран силовой путь, связанный, например, с блокированием территории, применением оружия или спецсредств. Реализация же этих методов может осуществляться как в рамках разового приказа, так и в рамках плана мероприятий, рассчитанных на определенный календарный период. Сам план выступает как форма, а применение оружия - как алгоритм действий. Похожее соотношение имеет место и в отдельных видах договорных отношений. Сам договор - это, безусловно, правовая форма, содержащиеся в нем положения - это способы достижения консенсуса.

С учетом этих предварительных замечаний методы обеспечения государственных интересов могут быть дифференцированы на алгоритмизированные, договорные, силовые, сопровождающиеся введением особых правовых режимов, гласные и негласные, реализуемые государственными и негосударственными структурами. Содержание большинства этих методов широко известно и в комментариях не нуждается, в этой связи хотелось бы обратить внимание на следующее.

Первое. Организационно-правовые формы и методы обеспечения государственных интересов являются юридическими средствами «двойного назначения». С одной стороны, административные акты и нормы, в которых эти формы и методы предусмотрены, служат средством, с помощью которых административная власть самоорганизуется и функционирует.

Речь идет о статутных законах, положениях об органах, правовых актах о государственной службе, разнообразных регламентах и т.д. С другой стороны, они выступают административно-правовыми регуляторами, с помощью которых государственная администрации реализует свою компетенцию, обеспечивая соблюдение участниками административно-правовых отношений установленных предписаний и правил поведения, направленных на соблюдение публичных, в том числе и государственных, интересов. Эту группу образуют тематические административно-правовые регуляторы, «рассыпанные» по всем отраслям права и содержащиеся в кодексах и иных тематических законах и подзаконных актах. Имеются в виду их нормы об органах исполнительной власти, должностных лицах и госслужащих, о муниципальных органах, нормы о компетенции и границах деятельности названных субъектов и соответствующих организаций, предприятий и учреждений, нормы об ответственности за нарушение правил и предписаний. К сожалению, баланс между первыми и вторыми пока не обеспечен, что создает трудности правоприменения практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, особенно в сфере экономики, налогообложения, экологии, образования, здравоохранения и др.

Отсюда - бездействие органов исполнительной власти, юридические ошибки правоприменения и нарушения законности, неоправданное вмешательство государства в сферу частных и корпоративных интересов. В этой связи остро ощущается необходимость введения системы мониторинга права и подготовки рекомендаций по реализации законов и подзаконных актов.

Второе. В административно-правовой литературе существует большое число вариантов классификации методов правового регулирования по различным основаниям, в частности по характеру воздействия и степени самостоятельности, предоставляемой хозяйствующим и иным субъектом. Так, в механизм осуществления регулирования включают: а) нормативное регулирование путем установления общих правил; б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению; в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения; г) государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами;

д) координацию и общее направление их деятельности;

е) содействие ее успешному осуществлению;

ж) определение приоритетов в структурной политике;

з) государственные контракты (договоры);

и) регистрацию;

к) лицензирование.

Несколько иная классификация предложена Ю.М. Козловым, выделившим следующие методы государственно-управленческой деятельности: а) установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти; б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных нарушений законности); в) утверждение конкретных (адресных) заданий; г) назначение или освобождение от должности; д) запрещение определенных действий; е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений; ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование; з) регистрация определенных действий; и) установление стандартов, квот; к) ограничение определенных действий; л) проведение контроля и надзора; м) осуществление внесудебной юрисдикции; н) разрешение споров между участниками управленческих отношений; о) применение мер административного принуждения; п) материальное и моральное стимулирование; р) применение материальных санкций; с) оформление государственных заказов; т) распоряжение объектами государственной собственности; у) приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и должностных лиц; ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов.

Не возражая в принципе против выделения названных методов, полагаем, что научная классификация не должна быть столь многословной и детализированной, включать в себя тождественные или весьма близкие по содержанию понятия (например, удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений и разрешение споров между ними, поскольку разрешение спора предполагает удовлетворение притязаний сторон).

С учетом отмеченных обстоятельств, а также существования двух универсальных методов -убеждения и принуждения, нам представляется вполне обоснованной классификация методов деятельности государственной администрации, предложенная Д.Н. Бахрахом, который выделил девять регулятивных (нормативное регулирование, структуризация, легализация, правонаделение, распределение, учет, контроль, убеждение, поощрение) и три юрисдикционных (разрешение споров, принуждение, вооруженное подавление) метода.

Интересная классификация предложена Ю.А. Тихомировым. Она включает в себя шесть групп методов: 1) методы общенормативного регулирования: а) введение общих правил; б) установление порядка создания, реорганизации и упразднения структур; в) определение порядка их деятельности; 2) программно-установочные методы: а) целевые программы; б) тематические планы; в) концепции, функциональные правила (режимы); г) схемы управления; д) схемы градостроительного планирования развития территорий; е) генпланы городов; ж) земельный кадастр; 3) легализующие методы, а) лицензирование; б) аккредитация; в) сертификация; 4) методы нормативно-количественного измерения: а) стандарты; б) квоты; в) цены; г) тарифы; д) нормативы; е)лимиты; ж) налоги (сборы); з) ставки (таможенных пошлин и др.); 5) методы поддержания уровня деятельности и ее стимулирования: а) кредиты; б) льготы; в) отсрочки; г) дотации; д) субсидии; е) трансферты; ж) надбавки; з) госзаказ; и) государственные закупки; 6) контрольно-учетные и «запретные» методы: а) учет; б) статистическая отчетность; в) проверки и иные формы контроля; г) запреты; д) ограничения; е) предписания; ж) санкции (штрафы и др.); з) лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов).

В порядке комментария к рассмотренным вариантам классификации методов административно-правового деятельности государственной администрации отметим три обстоятельства.

Во-первых, очевидно, нет и не может быть идеальной классификации, которая удовлетворяла бы всех без исключения исследователей. Существует некое приближение к оптимуму и в этом отношении предложенная классификация имеет главное достоинство в том, что она выделяет наиболее существенные стороны тех способов, с помощью которых органы исполнительной власти могут реализовывать свою компетенцию.

Во-вторых, любая классификация - это научная абстракция, позволяющая определенным образом систематизировать наши представления об изучаемом (наблюдаемом) явлении или процессе. В реальной жизни ни один из выделенных методов не существует сам по себе, не может применяться изолированно от иных методов, поскольку все методы находятся в сложной взаимосвязи и взаимозависимости, теснейшем переплетении. Применение одного метода неизбежно влечет за собой как бы автоматическое «подключение» второго, третьего и т.д. Это диалектическое единство методов регулирования и есть противопоставление волюнтаризму и голому администрированию. Чем полнее используются все методы, тем эффективнее, обоснованнее и результативнее органы исполнительной власти реализуют свои полномочия в соответствующих сферах обеспечения жизнедеятельности общества, в том числе, в сфере экономики.

В-третьих, сложное переплетение форм и методов обеспечения государственных интересов повышает теоретическую и практическую значимость такой категории как «правовой режим». Известно, что правовой режим как комплексная категория призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, показывая путь к подобному результату и способ, ведущий к нему. Правовой режим - это прежде всего функциональная характеристика права, в нашем случае - административного права; особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Подобный эффект связан с тем, что административно-правовой режим представляет собой подвижные комбинации регуляторов - норм, статусов органов и организаций, процедур для решения устойчивых или временных задач.

Как правило, в правовой регуляции используются различные виды правовых режимов. Например, традиционно выделяемый круг административно-правовых режимов (пограничный, паспортный и т.п.), в настоящее время существенно расширился за счет, например, легализующих (регистрации, аккредитации, аттестации и др.) и функциональных (в сфере бюджетных отношений, услуг связи, энерго - и теплоснабжения) режимов; в связи с созданием федеральных агентств и законодательным закреплением их функций предстоит упорядочить и вводить режимы, связанные с оказанием публичных (в том числе государственных) услуг гражданам и юридическим лицам.

 

Автор: Иванов В. П.