Социальные и юридические основания модернизации системы реализации государственных интересов

Как нами уже отмечалось, государственно-правовой сутью государственных интересов является легитимная фиксация нормами позитивного права официально декларированных направлений государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества. Здесь и заложена основа двух фундаментальных проблем формирования и реализации государственных интересов, с которыми столкнулась Россия в новейшей истории своего государственно-правового строительства.

Первая из них связана с рассогласованием государственной политики с потребностями и ожиданиями большинства граждан Российской Федерации, что проявляется как на уровне национальных интересов, так и на уровне интересов основных социальных слоев и личности. Разумеется, процессы социального признания государственной власти, проводимой ею политикой, формируемых властных институтов и реализацией ими своей компетенции в установленных сферах деятельности противоречивы и конфликтны по определению, поскольку практически никогда социум не может придерживаться одинаковых точек зрения на качественные характеристики властных структур и персональных носителей властных полномочий.

В основе разного восприятия власти и ее институализированных или персонифицированных носителей, эффективности реализации возложенных на них прав и обязанностей лежит огромный, трудно поддающийся учету, спектр причин, вызывающих различные по своим содержательным характеристикам следствия, в основе которых - меняющееся восприятие власти, снижающееся или повышающееся доверие к ней. Вот как выглядит, например, оценка населением России ряда аспектов деятельности Президента страны: Отношение населения к власти отражают и результаты голосования, в ходе которого электорат высказывает доверие к той или иной политической партии, движению, избирательному блоку.

Весьма показательно протестное голосование, демонстрирующее непринятие всех политических сил, претендующих на власть. На выборах Президента Российской Федерации 14 марта 2004 года голоса избирателей, поданных против всех кандидатов, составило 3,45%. Однако за этой в целом не большой в процентном отношении величиной - свыше % млн.930 тысяч россиян. Примерно столько же россиян (4,7%) на выборах 7 декабря 2003 года голосовали «против всех» кандидатов в депутаты Государственной Думы, причем в отдельных регионах страны этот показатель был в несколько раз выше.

Приведенные выше данные заставляют задуматься об очень серьезных проблемах легитимности государственной власти в современной России и юридических следствиях ее очевидной делегитимации. Легитимность государственной власти складывается из трех уровней. Ее фундамент образует легитимность государственности как таковой, что обеспечивается глубинной народной политической культурой и волей именно к государственной (а не родовой, племенной, клановой и т.п.) форме социально-исторической жизни. Вторым уровнем легитимности является конкретная форма государственной жизни, где легитимации (равно как и делегитимации) могут подлежать те или иные конкретные институты государственной жизни, отдельные законы, процедуры и т.д. Третий уровень легитимности образуют конкретные личности и способы их вхождения «во власть» и удаления из нее в рамках данных государственных институтов и процедур, а также проводимая ими политика. Таким образом, государственность (всеобщее), ее особая форма (особенное) и ее персональное наполнение (единичное) есть три уровня легитимации и легитимности всякой государственной власти.

Государственная власть тем более нелегитимна, чем более низкие ее уровни подвергаются неприятию со стороны народа, чем больше в ней накапливается элементов, отвергаемых народным сознанием, и чем более широкое распространение такое отвержение получает в обществе. Легитимность государственной власти не находится под серьезной угрозой, если отвергаются определенные государственные деятели, их акты и акции или даже в целом проводимая ими политика, поскольку все это можно изменить в рамках данной конкретной формы государственной жизни. Об очень серьезной опасности правомерно говорить в тех случаях, когда широкие народные массы отвергают конкретную форму государственной жизни, ее основные институты, законы, процедуры и т.д. Смертельной опасности подвергается государственная власть, когда народ решительно не приемлет государственность как таковую.

Существует мнение, что претензии населения к властным структурам государства обусловлены ментальными качествами российского народа: укоренившейся у большинства людей привычкой к государственному патернализму, отсутствием инициативности и стремления самостоятельно заботиться о своем благосостоянии, здоровье, образовании, наконец, их традиционным лукавством в отношении к государству, которое состоит в уклонении от гражданских обязанностей.

Действительно, можно обнаружить много фактов, подтверждающих такое объяснение неэффективности рыночных и иных преобразований, осуществляемых от имени государства. Однако едва ли будет верным гиперболизировать реальное значение этих фактов и делать на их основании вывод о преобладании в российском обществе типа человека, который не мыслит свою жизнь без опекуна, поводыря или, тем более, по природе лентяя и социального иждивенца. Во всяком случае, данные опросов показывают, что люди, как правило, ждут от государства не милостей и подачек, а установления понятных отношений с гражданами, укрепления правопорядка, обеспечения экономической и социальной стабильности и т.п. Делегитимация государственной власти, как правило, связана в первую очередь с несбывшимися социальными ожиданиями населения, а это обусловлено тем, что государственная власть не обеспечила баланс государственных, корпоративных и частных интересов.

По данным общероссийского опроса населения, на вопрос «Можете ли Вы рассчитывать на помощь государства в случае потери своего имущества, резкого ухудшения здоровья и в связи с другими жизненными невзгодами?» ответили «Да» 4,1% опрошенных, «В какой-то мере» - 22,9%, «Нет» - 65,8% и затруднились ответить 7,2%. Понятно, что практические действия людей не всегда совпадают с выражением их субъективных позиций. Но несовпадения часто обусловлены не субъективной позицией, а изъянами фактической жизни. Материалы социологического мониторинга, проведенного Социологическим центром РАГС в период с 1990 по 2001 гг., свидетельствуют о том, что негативные оценки режима власти и функционирования государственных органов, которые высказывает большинство российских граждан, являются формой отрицания не государства самого по себе, а практики его функционирования: слабости власти в решении проблем экономического развития, социальной защиты населения, преодоления преступности и т.д.

Анализируя материалы опроса, следует обратить внимание на то, что критическое отношение населения к органам государственной власти тесно связано с субъективными установками подавляющего большинства людей на укрепление правопорядка, государства и страны в целом. Специалистами выделен ряд групп «страхов» в сознании россиян. Список возглавляют проявления социальных девиаций (наркотизм - 36%, преступность - 34%, терроризм - 30%, коррупция - 27%), далее следуют социальные и экономические проблемы (низкий уровень жизни - 28%, безработица - 27%, инфляция - 14%, экономический упадок - 12%).

Однако именно в этих вопросах многие граждане на протяжении последних лет не видят позитивных изменений, не ощущают заинтересованность власти в решении насущных проблем миллионов россиян, а поэтому не верят власти, полагая, что государственная власть ориентирована преимущественно на защиту собственных интересов, интересов высших чиновников и крупных предпринимателей. Данные социологических исследований чутко фиксируют эти настроения россиян: претворения законодательных предписаний в жизнедеятельность общества. Из всего множества возникающих при этом проблем с точки зрения нашего исследования можно выделить ряд аспектов, проблемных обстоятельств, характеризующих само функционирование государственных институтов и обусловленных наличием ведомственного целеполагания и отраслевой компетенции.

Первая группа обстоятельств связана с функционированием системы статутного права, определяющего правовой статус и полномочия органов государственной власти, а также содержание, формы и методы их деятельности по обеспечению государственных интересов.

Как известно, атрибутивным признаком организационно-правого обеспечения государственных интересов является закон, формирующий, во- первых, государственные интересы как объект правоохраны, во-вторых, то правовое пространство, в пределах, границах которого «разворачивается» деятельность государственных институтов по защите государственных интересов, в-третьих, организационно-правовые формы институализации государственных институтов в виде конкретных структур, создаваемых государством для обеспечения своих интересов. Исходным моментом возникающих при этом коллизий являются объективные противоречия между правом как некой идеальной мерой свободы и справедливости и законом, который по определению не может носить универсально-справедливый характер для всех хотя бы в силу того, что он готовится, принимается и реализуется конкретными людьми, обладающими разным уровнем правосознания и правовой культуры.

Известно, что право служит важнейшим регулятором отношений в обществе и государстве. Но «мера правовая» меняется в разных исторических условиях. Вспомним, что еще И. Кант писал, что право « может служить как средством ограничения произвола, так и средством попрания свобод человека». Определяющим перемены служат экономические, политические и социально-психологические факторы. Ядро же правовой оболочки зависит от характера выражения социальных интересов. Интересы весьма многообразны, и право на уровне национального законодательства призвано их выразить в нормативно-концентрированной форме, происходит ли это путем закрепления воли меньшинства, большинства или всего народа, отражения плюрализма интересов или «усредненного интереса», признания общественного согласия и консенсуса.

Крупнейший ученый-юрист XIX в. Р. Иеринг в книге «Борьба за право» (1872 г.) обосновал подход к праву как законно защищаемому интересу. Всякое правовое положение встречается с противоположным положением и, ограждая себя, должно его уничтожить. Поддержание такого порядка со стороны государства есть непрерывная борьба против беззакония. Перемены в праве вызывают сопротивление, особенно тогда, когда охраняемые им интересы принимают форму приоритетного права.

Возникает вопрос о законных интересах и их признании, защите и нарушениях этих интересов. По мнению А. В. Малько, законный интерес есть отраженное в объективном праве либо вытеснение из его общего смысла и в определенной степени гарантированного государством юридическое дозволение. Государственное дозволение играет двоякую роль: с одной стороны, оно отражает возможность частного лица или объединения лиц пользоваться конкретным социальным благом и обращаться в некоторых случаях за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения своих потребностей, с другой стороны, оно отражает обязанность государства и его структур не только защищать интересы индивидуального или коллективного субъекта, но и самим не нарушать собственные дозволения.     

В различных отраслях права эта коллизия решается по-разному, но общим должно являться нормативное закрепление гарантий реализации государственных дозволении. При этом законный интерес может:

- отражать легальное признание интересов граждан и социальных общностей и иметь адекватную юридическую форму, как это имеет место например, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающем, с одной стороны, что «местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций», с другой стороны, предусматривающем основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования - только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации;

- может презюмироваться из конституционных норм и природы статуса граждан и юридических лиц, как это имеет место, например, в законодательном закреплении конституционного права граждан на свободный выбор места своего жительства.

Однако и в том, и в ином случае деятельность тех или иных органов государственной власти, особенно ее исполнительной ветви, может сопровождаться непризнанием законных интересов; игнорированием законных интересов; воспрепятствованием осуществлению законных интересов; бездействием по поводу реализации законных интересов.

Предупреждение возникновения таких ситуаций закладывается уже на стадии законотворчества и правотворчества, которые должны быть ориентированы на соблюдение нормативно закрепленных интересов. В ходе законодательного процесса следует объективно учитывать разные правовые позиции. Однако, как свидетельствует практика, нередко борьба вокруг законопроектов порождается не столько стремлением найти и выбрать наилучший вариант, сколько интересами фракций и узких групп депутатов. Сказывается негативное лоббистское давление ведомств и финансовых структур. Расхождение между позициями депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации подчас объясняются расхождением общих и региональных интересов, даже интересов региональных элит.

Все это приводит к задержке или «провалу» базовых законов, вместо которых быстрее принимаются законы abhoc - как «часть» больших законов, удобных для региональных и финансовых элит, для президентских или правительственных структур. Примером может служить явная задержка с принятием Федерального закона «О нормативных правовых актах» и двукратное отклонение Советом Федерации в 1996 и 1999 гг. Федерального закона «О процедуре преодоления разногласия и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», принятого Государственной Думой. В итоге подобного дисбаланса интересов вовремя не решаются актуальные государственные задачи, а законодательство развивается не ритмично и противоречиво.

На стадии правоприменения достижение стабильности интересов нередко становится еще более сложным делом. Казалось бы, принятие закона означает признание той степени выражения общественных интересов, которая стала обязательной. Но, однако, согласие с концентрированно-нормативной формой правового интереса обеспечивается посредством громадных усилий. Можно заметить, как непризнание некоторых федеральных законов в отдельных регионах порождает там «политико-правовой вакуум», который заполняется локальными или религиозными нормами. События сравнительно недавнего времени в Чечне, Татарстане, Дагестане об этом ярко свидетельствуют.

Бездействие и отступление от законов нередко порождаются столкновением интересов властей. Есть множество примеров принятия Президентом и Государственной Думой, Правительством и Советом Федерации контрмер в виде «контрастных» законов, указов и постановлений по вопросам формирования госструктур, земельной реформы, выборов и т. д. Непопулярные законы, указы и постановления - на федеральном и региональном уровнях - чаще всего усиливают отчуждение населения от власти, а это едва ли находится в сфере интересов государства. Целый ряд правовых актов последних лет о приватизации, налогах, ценах, монетизации льгот вызывал и вызывает недовольство граждан ввиду ухудшения их реального положения. Вместо заблаговременного учета интересов разных слоев населения до принятия актов, их разъяснения, выработки компенсационных мер, постепенности действий власть «обрушивает» на головы людей решения, которые не соответствуют их жизненным интересам. И возникает большой правовой массив, который реализуется плохо и весьма болезненно.

Еще одно противоречие связано с необеспеченностью законов теми средствами, которые могли бы гарантировать их реальное исполнение. Законы о ветеранах, о науке и школе, об экологии «зависают» в воздухе именно по этой причине, вызывая недовольство многих слоев населения.

Далеко не эффективной оказывается правовая защита законных интересов граждан, установленная в законах о судебных органах, об обжаловании в суд незаконных действий должностных лиц и госорганов, нарушающих права граждан, о потребителях, о местном самоуправлении и др. Это происходит из-за нехватки, а подчас и невысокой квалификации судебных кадров, волокиты, коррупции, неумения защитить гражданские права и законные интересы. Такой разрыв процедур и реальности надо решительно преодолевать.

Обобщая содержащиеся в литературе идеи о совершенствовании законотворческого процесса как одном из условии обеспечения законодательного закрепления интересов государства, можно назвать ряд мероприятий, которые необходимы для этого.

1. Проведение основных мероприятий общего характера:

- проведение активной и хорошо продуманной государственной политики в сфере обеспечения государственных интересов, структурированной по соответствующим сферам (экономика, противодействие преступности, геополитика, социальная защита личности и т. п.);

- осуществление мероприятий по достижению гражданского согласия в отношении политико-правового устройства государства;

- фактическое обеспечение принципа разделения властей при наличии эффективной системы сдержек и противовесов;

- четкое отрегулирование взаимодействия всех ветвей власти на всех этапах законотворческого и законореализационного процессов.

2. Проведение основных мероприятий содержательного характера:

- нормотворческая разработка стандартов разнообразных законов, отражающих наивысший уровень их качества, в том числе отраслевых;

- законодательное закрепление научно обоснованных требований, предъявляемых к форме закона, которая существенно значима для реализации правовых норм;

- упорядочение законодательной техники;

- нормотворческая разработка лингвистических стандартов языка закона;

- законодательное закрепление таких основных требований к законопроекту как: полнота регулирования соответствующей сферы общественных отношений, отсутствие в законе упущений и пробелов; определенность и точность формулировок, выражений и отдельных категорий, терминов, понятий; доступность и ясность языка закона для субъектов права (адресатов), на которых распространяется его действие; функциональный стиль языка; конкретность регулирования, четкое определение всех необходимых элементов закона; четкая система построения закона (цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимозависимость всех частей законодательной конструкции, логическая последовательность изложения мысли законодателя); унификация, единообразие формы, структуры закона, способов приемов изложения нормативных правовых предписаний; максимальная емкость, экономичность и компактность законодательных формул;

- унификация и стандартизация законодательной терминологии;

- усиление системности законодательства.

3. Проведение основных мероприятий процессуального характера:

- оценка необходимости принятия закона;

- глубокое, детальное исследование и учет общественного мнения и общественных интересов на всех этапах законодательной деятельности;

- определение связи и взаимодействия проектируемого закона с другими нормами данной правовой системы, правовых систем других государств, а также с другими социальными регуляторами;

- законодательное установление ответственность конкретных лиц, разрабатывающих законопроекты, за нарушение в них норм Конституции и других законов;

- обязательное проведение независимой правовой и лингвистической экспертиз каждого законопроекта;

- внедрение практики проведения в целесообразных и возможных случаях социальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения;

- совершенствование правового регулирования законодательного процесса: определение предмета и пределов законотворческой деятельности; включение в Конституцию РФ раздела о правотворческой деятельности государственных органов с четким разграничением предметов ведения Парламента и Президента, определением компетенции каждого правотворческого органа;

- совершенствование практики планирования и прогнозирования законодательства;

- преодоление корруциогенности самого законодательства.

Наряду с этим необходимо решение и ряда проблем, связанных с практической реализацией нормативных установлений, что предполагает повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности всех ветвей власти, особенно - исполнительной ее ветви, реализующей наибольший объем таких полномочий.

Вторая группа обстоятельств, обуславливающих коллизионность обеспечения государственных интересов, связана с процессами функционирования государственного аппарата и действием объективного закона разделения труда. Деятельность государственного аппарата в процессе обеспечения государственных интересов по своей правовой природе является одной из разновидностей юридической деятельности.

В литературе, посвященной рассмотрению различных видов профессиональной правовой (юридической) деятельности, она, как правило, конституируется как особая форма социального поведения, представляющего собой одну из сторон развития и функционирования общества. При этом соотношение правового и социального в этом виде деятельности рассматривается как определенная совокупность признаков, которые одинаково общи для всех форм правомерного поведения. Исходя из того, что в правовых нормах моделируется желаемое, возможное, должное и иное значимое для человека, общества и государства поведение, социальная сущность профессиональной деятельности сотрудников государственного аппарата рассматривается как совокупность необходимых и достаточных социальных признаков, очерчивающих границы того массива фактических поведенческих актов общественных субъектов, которые могут и должны быть урегулированы с помощью правовых средств, а ее правовая сущность раскрывается через понятие «правомерность».

Не возражая, в принципе, против тезиса об общности социальных и правовых признаков любого правомерного поведения, полагаем, однако, что подобный подход к выяснению социального и правового в деятельности государственного служащего непродуктивен прежде всего потому, что он ориентирован на поведенческие аспекты деятельности, а не на деятельность в целом.

При всем организационном многообразии институализации государственной службы профессиональная деятельность любого государственного служащего органически сочетает в себе социальные и правовые начала, отражающие, во-первых, то общее, что характерно для социального и правового в любом виде человеческой деятельности, во-вторых, то особенное, что проявляется в профессиональной деятельности государственного служащего, в-третьих, то единичное, что проявляется в конкретных видах, направлениях государственной службы.

Как же «работает» эта триада применительно к функционированию государственного аппарата?

В обобщенном виде социальность деятельности государственного служащего выступает как ее ведущая содержательная характеристика, отражающая способность этого вида деятельности обеспечить упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, защита и воспроизводство которых с нарастающим позитивным результатом осуществляется в рамках функционирования органов власти.

Социальность далее дифференцируется применительно к функциональному предназначению конкретных организационных структур, отраженных в их общем правовом статуса и компетенционных полномочиях. Очевидно, что функциональное предназначение прокуратуры и адвокатуры, органов милиции, подразделений ФСБ или таможенной службы при всей общности их правоохранительной природы не могут совпадать в индивидуально-специфическом. Более того, изначальное неправильное или идеологически искаженное понимание социального предназначения той или иной правоохранительной структуры, будучи зафиксированным в целях и задачах деятельности, может искажать ее истинную роль в обществе. Историческая ретроспектива показывает, что подобное искаженное идеологическое понимание предназначения правоохранительных органов было весьма характерным для отечественной юстиции.

Так, академик А.Я. Вышинский, рассматривая задачи суда по обеспечению государственной власти, отмечал: «Суд - это учреждение, которое характером своей деятельности, всеми особенностями стоящих перед ним задач, своеобразием применяемых им методов работы поставлено на особое место во всей системе государственных органов. Именно в силу особого, присущего советскому суду значения и авторитета суд играет такую важную роль в деле государственного управления. Именно в силу этого авторитета на советском суде лежит такая ответственная задача, как задача обеспечить строжайшее проведение дисциплины и самодисциплины трудящихся». Заметим - обеспечить не правосудие, а «проведение дисциплины и самодисциплины трудящихся».

Правовое в деятельности вообще и профессиональной деятельности государственных служащих представляет собой особое проявление социальности, выступая одним из многообразных способов ее существования и осуществления, специфическим средством освоения социальной действительности.

В этом смысле правовое в человеческой деятельности выступает в форме правомерной деятельности, раскрывая общественную сущность деятельности и выступая предпосылкой, качеством и результатом ее осуществления. Правомерность как проявление общего правового в человеческой деятельности заключается в признании других людей равными себе и себя равным им, в согласовании масштабов личной свободы и свободы других в процессе совместной жизнедеятельности. В данном случае правовая реальность воспринимается индивидом непосредственно, через конкретность его взаимодействия с другими людьми - участниками общественных отношений. Специфической разновидностью этой формы правового в человеческой деятельности является правомерное или законопослушное поведение любого человека как члена общества независимо от той социальной роли, которую он играет в общественном разделении труда.

Вместе с тем в силу именно профессионального разделения труда и существования правовой деятельности как массовой профессии ее представители участвуют в создании правовой реальности путем подготовки и реализации правовых актов. Создание этой реальности есть результат профессиональной деятельности, в силу чего все остальные члены общества в той или иной степени профессионально отчуждены от права, причем оно представляет для них силу, господствующую над ними, хотя в действительности право производится всеми членами общества, а профессионалами лишь формулируется, переводится, отражается в системе правовых актов и правовых идей.

На этом уровне правомерность как правовое особенное в содержании профессиональной деятельности представляет собой, с одной стороны, форму отчуждения от родовой природы человека как закономерность общественного развития и правовой результат формирования особой формы человеческой деятельности как массовой профессии, с другой - профессиональное формирование, создание права, опредмеченного в нормативных актах, и правоприменение как форма реализации статутного права.

Правомерность как субстанциальная мера проявления правового в формах и методах реализации профессиональной деятельности государственных служащих в общем виде выступает как ее законность, поскольку именно законодательство устанавливает, санкционирует способы осуществления этого вида деятельности как массовой профессии. Неслучайно поэтому раздел II Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», начинается с изложения основных принципов, ведущими из которых являются законность во всем многообразии ее проявлений.

Немаловажное значение имеет и то, что перед государственными органами при общности их социального предназначения в функциональном отношении стоят, подчас, диаметрально противоположенные юридические цели и задачи. Например, в ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» установлено, что Высший Арбитражный Суд рассматривает дела о признании недействительными ненормативных актов Президента Российской Федерации, Палат Федерального Собрания и Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Тем самым, уже в силу своего функционального предназначения. Высший Арбитражный суд в своей деятельности может и обязан вступать в коллизионные отношения, например, с Правительством России, представляющим интересы государства во всех сферах, в том числе и в правоохранительной сфере.

Широкими полномочиями разрешения дел, вытекающих из публичных правоотношений, наделены суды общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства. В соответствии с ГПК РФ они рассматривает дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 245). Это значит, что суды общей юрисдикции могут и обязаны вступать в коллизионные отношения, например, с государственной администрацией, если ее деятельность противоречит законным интересам невластных субъектов правоотношений, отстаивая тем самым справедливость, а не сиюминутные интересы органов государственной власти.

В еще большей степени это проявляется в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. В своих решениях он абстрагируется от сиюминутных государственных интересов, отстаивая конституционную чистоту принимаемых решений2.Возникает вопрос, необходимо ли, и, если - до, то в какой мере преодоление коллизий, связанных с разделением труда в сфере обеспечения государственных интересов, существует ли правовой механизм, обеспечивающий этот процесс? Однозначного ответа на этот вопрос, очевидно, нет.

Например, в рамках обеспечения единого режима законности разные позиции в отстаивании государственных интересов в силу своего функционального предназначения занимают такие «пары» как «судебные органы - органы прокуратуры», «органы прокуратуры - милиция», «судебные органы - органы милиции» и т.д. И эти коллизии носят объективный характер, они заложены в нормативных актах, определяющих цели и задачи создания и деятельности правоохранительных структур. В данном случае, полагаем, что нет необходимости преодолевать коллизионные противоречия, поскольку они являются специфическом формой тех сдержек и противовесов, которые необходимы для нормального функционирования государственного механизма.

Иное дело, если коллизионность связано с отстаиванием «чести мундира», лоббированием внутриведомственных интересов, выдаваемых за государственные интересы, если движущим мотивом принимаемых решений является ложно понятый государственный интерес или откровенная политическая конъюнктура, прикрывающая политическую целесообразность. В данном случае противостояние в деятельности государственных структур, представляющих различные ветви власти или входящих в одну из них, например, исполнительную, не только не способствует повышению эффективности обеспечения государственных интересов, но и прямо дискредитирует государство.

Представляется, что существует две основные правовые и организационные формы преодоления подобных коллизий.

Первая из них связана с правовой легитимностью институализации государственных органов, четким нормативно-правовым закрепление их компетенции, исключающим разночтения в понимании функционального предназначения того или иного из них или его структурного подразделения; легитимность форм, методов и средств реализации полномочий; разумная открытость деятельности для общественного контроля.

Вторая форма связана с укреплением координации и взаимодействия структур, созданием разного рода межведомственных комиссий, методических советов, координационных совещаний, способствующих выработке согласованной политики по отстаиванию законных интересов государства.

Наряду с этим необходимо совершенствование юридических процедур разрешения правовых споров между государственными органами и гражданами. Как представляется, пока возможности административной юстиции именно как судебной формы разрешения споров в сфере функционирования публичной власти недооцениваются в той же мере, в какой переоценивается «универсальность» гражданско-процессуальной формы защиты нарушенных субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан и процессуальных средств традиционного искового производства, «обеспечивающего полное и всестороннее судебное разбирательство спора о праве гражданском между равными субъектами гражданско-правовых отношений».

Весьма авторитетные представители науки гражданского процессуального права, рассматривая перспективные направления совершенствования системы гражданской юрисдикции, отмечают необходимость проведения специализации различных органов, образующих эту систему. Например, В.В. Ярков, размышляя о будущем административного судопроизводства, указывает на существование особенностей по целому ряду его составляющих, которые и определяют необходимость модификации процессуальной формы и учета особенностей публичного права. Он не исключает создание в будущем административных судов, которые могут учреждаться, как специализированные судебные присутствия в рамках федеральных судов в тех регионах, где географический фактор имеет существенное значение.

Сформулированные В.В. Ярковым положения, раскрывающие содержание прогноза развития гражданской юрисдикции в начале нового века, по разделяемому нами мнению Ю.Н. Старилова, можно использовать и в качестве аргументов, позволяющих обосновывать учреждение специальных административных судов: например, высокая степень заинтересованности государства и общества в развитии гражданской юрисдикции; развитие концепции прав человека и актуализация проблемы доступа к правосудию; поиск оптимальных процессуальных форм разрешения дел; стремление к унификации правил и процедур.

Статья 22 ГПК РФ устанавливает подведомственность гражданских дел судам. Среди них, - дела, возникающие из публичных правоотношений (ст.245 ГПК РФ). Вряд ли стоит преждевременно оценивать положения нового российского гражданского процессуального закона, поскольку даже его структура (относительно проблемы административного судопроизводства) позволяет сделать вывод о существовании «непонятной стратегии» в системе российского законотворчества, когда принимаемые практически в одно и то же время важнейшие федеральные законы содержат противоречивые положения. Здесь достаточно лишь вспомнить «конкурирующие» нормы нового Арбитражного процессуального кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Формирование институтов административного судопроизводства и управленческого процесса дают основания полагать, что разработка и обсуждение соответствующих законодательных актов (например, закона об административных судах, административно-процессуального кодекса, закона об управленческом процессе, закона об административных процедурах) станут важнейшим элементом не только доктринального развития административного права, но и реального улучшения организации и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации.

На проблему административного судопроизводства целесообразно взглянуть и под иным углом зрения. Его задача - рассмотрение административных дел, т.е. дел «о претензии (жалобе), это притязание субъекта права к государству, административной власти, государственному или муниципальному служащему». В таком понимании административные дела охватывают и правовые споры (притязания, иски, противоречия), связанные с соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, производство по которым предусмотрено ст.ст. 259261 ГПК РФ. Поэтому представляется целесообразным в случае реализации конституционных положений об административном судопроизводстве и создания административных судов передать им рассмотрение указанных споров, а производство по данной категории дел предусмотреть не в ГПК РФ, а в административно-процессуальном кодексе.

Третья группа обстоятельств связана с иерархией системы охраняемых ценностей, переходом от реально реализованного в СССР принципа «государство - общество - личность» к декларированному в постсоветской России принципу «личность - общество - государство». Этот переход пока происходит непоследовательно и противоречиво: с одной стороны, сохраняется этатизированность органов правоохраны как печальный феномен истории российской государственности1, с другой - предпринимаются попытки дезавуировать роль государства и государственного регулирования общественных процессов, необходимость разумной централизации власти, исключающей переход как к тоталитаризму, так и к анархии.

Проблемой эффективного юридического обеспечения государственных интересов, противодействия международному терроризму, национальной и транснациональной преступности, обеспечения личной безопасности, прав и законных интересов граждан сегодня озабочены властные структуры и общественные формирования во всем мире. Однако подходы к решению этих проблем различны. Тоталитарное государство проблемы обеспечения своих интересов стремиться решать исключительно силами самого государства, предпочитая жесткий, репрессивный путь преодоления социальных девиаций, включая преступность, правонарушения, наркотизацию и алкоголизацию населения, аморальное поведение своих сограждан. Демократическое государство стремиться привлечь к решению этих проблем не только государственные органы, но и институты гражданского общества, обладающие уникальными возможностями морального и нравственного воздействия на поведение граждан.

Казалось бы, этатизированость органов государственной власти, особенно органов исполнительной власти, лучше всего «работает» на обеспечение интересов государства. Однако это верно лишь для тоталитарных режимов, поскольку государства демократической ориентации озабочены обеспечением подлинной свободы своих сограждан - свободы экономической, политической, духовной, видя именно в этом государственный интерес и эффективность функционирования государства.

В преодолении этатизированности власти, в первую очередь власти исполнительной, трудно переоценить роль и значение административного права, уточнение его предмета и сферы действия административно-правовых норм. Как известно, они регулируют общественные отношения в сфере организации и деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления государственного управления, обеспечения реализации прав и свобод граждан, установления и обеспечения общественного порядка и осуществления надзорной и контрольной деятельности от имени государства, а также юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти при разрешении индивидуальных административных дел и применения административных взысканий в случаях административных правонарушений.

По мнению Д.Н. Бахраха, предметом административного права является «совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью». В аргументации этой дефиниции привлекает позиция автора, рассматривающего систему отношений государственной администрации с гражданами и их организациями в качестве главной составляющей предмета административного права. Характер этих отношений является ядром и государственно-правового порядка, гарантией сбалансированности системы обеспечения государственных, корпоративных и частных интересов.

Понимая, что в краткую дефиницию трудно вместить все богатство сущего, в определении Д.Н. Бахраха хотелось бы отметить и слабую сторону: отсутствие прямого упоминания о необходимости самоограничения репрессивной составляющей власти на основе соблюдения принципов законности, гуманизма, демократизма, нравственности и справедливости.

В формировании нормативной подструктуры механизма обеспечения государственных интересов участвуют все отрасли российского права. Не преуменьшая их роли в этом процессе, следует, с учетом проблематики исследования, отметить особую роль административного права. Дело в том, что нормы административного права не просто пронизывают все сферы жизнедеятельности общества, обеспечивая нормированность их функционирования, но и проникают в такие срезы общественных отношений, до которых не могут «дотянуться» нормы других отраслей законодательства. Административно право - единственная отрасль российская права, нормы которого регулируют одновременно и внутриорганизационную деятельность юридических лиц, и большую часть внешневластной деятельности всей системы органов исполнительной власти; устанавливают систему и правовой статус органов исполнительной власти, компетенцию их должностных лиц; регулируют основания и порядок применения большей части мер государственного принуждения; лежат в основе функционирования специальных правовых режимов, реализации таких методов государственного регулирования, как лицензирование, сертификация, квотирование, тарификация и т.д.

Административное право, по образному выражению Ю.А. Тихомирова, является одной из несущей конструкции двух опор правового здания, образуемых публичным и частным правом. Оно становится правом обеспечения публичных и частных интересов, реализации прав и свобод человека и гражданина, гарантирования «общественного блага».

Меняющийся, по словам Ю.Н. Старилова, «мир административного права» предполагает обновление существующих и появление новых теоретических догм в структуре административно-правового регулирования. В их основе должен лежать прежде всего научно обоснованный отбор тех социальных связей и отношений, которые подлежат регулированию нормами административного права с тем, чтобы, с одной стороны, не было пробельности в правовом регулировании, с другой, регулирование не перерастала в заурегулированность, в тотальный полицейский контроль государства за своими поданными. Это предполагает установление более тесных связей административного права с другими отраслями права с тем, чтобы обеспечить преемственность, общность и оптимальность правовых предписаний. В частности, в серьезной унификации нуждаются правовые статусы физических и юридических лиц; необходима более четкая и согласованная регламентация юридических процедур в направлении ее упрощения, большей открытости для общественного контроля, понятности людям.

Давно назрела и необходимость минимизации широко распространенной практики издания органами исполнительной власти актов, дублирующих положения законодательства, если это не связано с реальной необходимостью нормирования организационно-правового механизма реализации законодательных установлений. Актуальной проблемой является и нахождение оптимального баланса между императивностью и диспозитивностъю административно-правовых предписаний, что обусловлено как формированием рыночных отношений и освобождением экономики от административного диктата, так и в связи с расширением практики издания федеральными органами исполнительной власти ведомственных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан. Отсюда необходимость придания нового импульса развитию теории правовых актов управления, теории административного процесса, административно-правовому обоснованию договоров и государственных программ, в том числе федеральных и региональных программ, предусматривающих реализацию государственных интересов в сфере экономики, социальной сфере, сфере укрепления правопорядка.

Реальным позитивным сдвигом в этом направлении является переход от идеи национальных проектов к ее практической реализации. Известно, что идея национальных проектов сформулирована еще в 1999 году В.В. Путиным - в то время Председателем Правительства. «Если нам удастся выйти на востребованные нацией проекты, - отмечал он,- то вокруг них обязательно объединиться нация». Уже в начале 2000 года появилось и соответствующее Постановление Правительства РФ, подписанное В.В. Путиным, направленное на решение жилищных проблем и развитие системы ипотечного кредитования. Однако для перехода от идеи к ее широкомасштабной практической реализации потребовалось достаточно длительное время, которое было необходимо для формирования соответствующих предпосылок - социально-экономических, политических, финансовых, организационно-ресурсных, интеллектуальных.

Президент Российской Федерации провел совещание с членами Правительства, руководством палат Федерального Собрания и членами Президиума Государственного Совета, в ходе которого были определены главные направления социальной политики в 2006 - 2007 гг. В качестве приоритетных направлений - «инвестиций в человека» - определены: здравоохранение, образование, жилье и сельское хозяйство, конституированных в четыре приоритетных национальных проекта: «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса». Для их реализации созданы и необходимые организационные предпосылки, связанные, отметим это несколько забегая вперед в изложении материала, с модернизацией структуры Правительства Указом Президента РФ от 14 ноября 2005 года: увеличении числа заместителей Председателя Правительства, введении должности Первого заместителя Председателя Правительства, которым назначен Д.П. Медведев, ставший куратором национальных проектов. Соответствующие организационно-структурные изменения проведены и в системе конституционно-совещательных органов при главе государства. Содействие Президенту РФ в реализации приоритетных национальных проектов будет оказывать учрежденный президентским указом от 25 октября 2005 года специальный Совет.

Как представляется, национальные проекты, затрагивающие жизненно важные интересы практически всех россиян в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем и качественными продуктами питания, с юридической точки зрения являются долговременными, стратегически ориентированными федеральными программами, обеспеченными необходимыми ресурсами и организационно-правовыми средствами реализации. С социальной точки зрения они выступают как «инвестиции в человека», создающие необходимые стартовые условия развития человеческого потенциала российского общества. С конституционно-правовой точки зрения они выступают как политические, экономические, юридические и организационные гарантии реализации конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл и содержание деятельность публичной политической власти.

Автор: Иванов В. П.