Выбор модели государственного устройства современной России в контексте реализации государственных интересов
В течение длительного исторического периода интересы сохранения суверенной государственности обусловили существование России как унитарного государства. Фактически таким оно оставалось и после провозглашения в 1918 году третьим Всероссийским съездом Советов России федерацией. Во многом это, было обусловлено геополитическим положением России: обширности ее территории, на которую постоянно претендовали другие государства, стремившиеся за счет России расширить зону своего влияния, получить доступ к богатым энергетическим ресурсам, выгодным торговым путям; отсутствии естественных природных преград (океана, гор) способных надежно защитить от нападений извне; постоянной необходимости поиска выхода к морям; непосредственной близости малонаселенных северных и восточных пространств.
Конституционно-правовое закрепление федеративного устройства РСФСР, как и СССР в целом, в известной мере было формально-юридическим актом, поскольку в условиях тоталитарной государственности демократические принципы федерализма объективно не могли быть реализованы в полном объеме. Груз всех накопившихся в советский период противоречий и загоняемых внутрь проблем в территориально-государственном устройстве страны тяжкой ношей лег на «плечи» Российской Федерации, которая сегодня стоит перед непростым выбором сценария развития своей национальной и территориальной государственности на ближайшие годы.
Сложность этого выбора во многом связана с тем, что в результате политических процессов конца XX века в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты: смешанный национально-территориальный характер построения Федерации, чреватый этно-национальными конфликтами; неравенство статусов субъектов Федерации (различия между республиками и иными субъектами, наличие субъектов Федерации, входящих одновременно в состав других субъектов); асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения; экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений; дотационность большинства субъектов Федерации, а следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти; провинциальный централизм, т.е. воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений центр - регионы; самовластие региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельность со стороны институтов гражданского общества; неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым - социальное и экономическое положение проживающих в них граждан; противоречия в законодательстве, количество которых хоть и уменьшилось в результате осуществленных федеральным центром мер, все еще остается фактором, формирующим реальную политическую ситуацию в стране.
В качестве иллюстрации к сказанному приведем некоторые статистические данные. Субъекты Российской Федерации имеют существенные географические и социально-экономические различия: по площади территорий (между республиками Саха и Северная Осетия - в 388 раз); по численности населения (между Москвой и Эвенкийским АО - в 443 раза); по степени урбанизации (от стопроцентной в Москве до нулевой в Усть-Ордынском Бурятском АО); по объему валового национального продукта на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия - в 36 раз); по уровню бюджетных доходов на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия - в 22,5 раза).
Наблюдается все большая неравномерность социально-экономического развития регионов России, в том числе в рамках одного федерального округа.
Если выделить три наиболее значимых социальных показателя - среднедушевой денежный доход, уровень безработицы и коэффициент младенческой смертности (число детей, умерших до 1 года, на тысячу родившихся живыми) - и сравнить по ним наиболее «перспективные» субъекты Федерации с «неперспективными», то представленные ниже графики по двум субъектам Федерации Центрального федерального округа - «перспективного» и «колониального» типа (соответственно, Москвы и Тамбовской области) - продемонстрируют это весьма ярко. Данная тенденция развития стала доминирующей. «А в силу того, что территориальное выравнивание экономических различий у нас не прописано на конституционном уровне, - отмечает губернатор Пензенской области В.К. Бочкарев, - процесс выравнивания регионов остается под большим вопросом и на долгосрочный период».
Как известно, опыт мирового развития выработал две основные модели государственного устройства: федеративную и унитарную. Возможен также выбор «гибридной»2 или «переходной»3 формы государственного устройства, используемой в целях оптимизации способов организации и взаимоотношения высших органов государственной власти, центральных и местных властей, в том числе, по соображениям политической конъюнктуры. Но безусловным остается тот факт, что именно эффективная форма государственного устройства позволяет, во-первых, решать «общие дела» так, чтобы не было злоупотребления властью, а во-вторых, - служить «лакмусовой бумажкой», системой внутреннего контроля сбалансированности и соразмерности ветвей власти, а также многочисленных интересов и потребностей как государства, так и населения.
Именно в связи с необходимостью учета «общей воли» в различных унитарных государствах деление на административно-территориальные единицы строится по различным принципам и включает различное число звеньев. Единицы могут совпадать с территориальными коллективами, в которых избираются местные представительные органы, а могут и не совпадать. В ряде стран «снизу» путем соглашений (например, экономических) создаются крупные единицы, охватывающие несколько областей - регионы. Могут создаваться также специальные округа «сверху» (по вопросам водоснабжения, санитарии и др. - Великобритания, Индия).
В отличие от унитарной, федеративную форму государственного устройства называют «сложной», поскольку федерация представляет собой союзное государство, части которого обладают признаками государственности, но государствами не являются. В мировой практике строительства федеративного государства исходят, как правило, из того, что регион-субъект федерации есть самодостаточное административное образование в том смысле, что он обладает экономическим, финансовым, социальным потенциалом, достаточным для выполнения функций, возложенных на него конституцией страны и населением территории. Субъекты федерации это, по сути, квазигосударственная автономия, сочетающая собственно автономию и квазигосударственность.
Как справедливо отмечает некоторые специалисты, главной причиной накопления негативного опыта «федерализации» и замедления темпов федеративного перехода в России является тот факт, что с начала 90-х годов XX века и вплоть до настоящего времени в политической и правовой действительности идет конкурентная борьба трех моделей федерализма: «кооперативного федерализма», (сущность которого состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия), «параллельного федерализма» (главный признак которого - стремление к предельному сокращению (в идеале - ликвидации) сферы совместного ведения между федерацией и ее субъектами) и «унитарного федерализма» (модель, доставшаяся России в наследие от прежних времен; для нее характерно стремление к централизации при сохранении внешних декоративных атрибутов федеративного государства).
Для России выбор кооперативной ассиметричной модели федерализма был не случаен. С одной стороны, он был предопределен историческими особенностями российского государства, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового проживания на единой территории различных национальностей. С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 90-х гг. прошлого века - расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов. В условиях нестабильности правовой системы законодатель стремился «застраховать» общество, государство и политическую систему от возможных проявлений сепаратизма. При этом, «государство и в советские годы, и после распада СССР демонстрировало свою крайнюю необязательность по отношению к человеку», поэтому в настоящее время «необходимо изменить качество российской государственности».
В связи с изложенным, представляется целесообразным выделить следующие факторы, которые необходимо учитывать при выборе модели государственного устройства, адекватно отражающей как содержание государственных интересов, так и необходимость укрепления российской государственности.
Во-первых, это уровень правовой культуры в Российской Федерации. Современная цивилизация предъявляет все более высокие требования к интеллектуальному, образовательному, профессиональному уровню людей, показателям их физического и психического здоровья, набору ценностей, включая идейный и нравственные ориентиры, мотивацию к труду и правовую культуру. Правовая культура общества отражает степень совершенства правовых актов, их применения, а также степень взаимной ответственности государства и личности. Вместе с тем, по всем показателям Россия быстро отстает от многих государств мира и находится недалеко от той черты, за которой наша страна может навсегда распроститься с надеждой на достойное будущее.
Следующим фактором, который необходимо учитывать при выработке модели государственного устройства - необходимостью проведения стратегических разработок дальнейшего развития государства в перспективе, без которых невозможно определение основ общественно-государственного устройства. Несмотря на большое количество стран-сторонников федерально-субсидиарной модели территориального устройства и на очевидные достижения демократических государств, все больше стран склоняется в сторону именно органической концепции унитарных устройств, где государство стремится в своем развитии к достижению неких над индивидуальных целей; планирует, финансирует, координирует. И, как отмечает Д.С. Чернавский, исходя из биологических законов развития жизни «постэкспоненциальное общество по общим контурам, которые можно предвидеть, должно быть иерархическим и скорее авторитарным». Это стало особенно очевидным, когда человечество столкнулось с угрозой экологического кризиса и терроризма.
Противоречие между огромным территориальным, природноресурсным, экологическим, энергетическим потенциалом, которым располагает наша страна, и ее недостаточным человеческим и организационным потенциалом, морально и физически устаревшей технической базой также создают ситуацию высокого риска. По мнению научного руководителя Центра стратегических разработок «Северо-Запад» Ю. Перелыгина, создаваемые сегодня стратегии развития обычно «представляют собой компиляцию поэтому эти документы не могут быть реализованы. В них не заложен механизм реализации, все блоки оторваны друг от друга, а согласительных процедур не прописано. Все эти программы и стратегии просто невозможно переложить в план действий».
Третьим фактором риска является ситуация, сложившаяся во внутренних социально-экономических процессах. Здесь бросается в глаза увеличение неоднородности социально-экономического пространства России. Есть основания полагать, что отсутствие солидных внешних инвестиций в экономику России не в последнюю очередь связано с опасениями того, что Россия снова вступит в фазу острого системного кризиса, начнет терять контроль над территориями. И к этому есть серьезные предпосылки, поскольку во все времена кризис государственности сопровождался одними и теми же явлениями: системная коррупция, деградация сельского хозяйства, кризис института семьи и экономики в целом.
Данные факторы не могут быть сняты временными мерами, такими, как образование различных межрегиональных ассоциаций субъектов Федерации, объединение субъектов Федерации в целях решения общезначимых (доминантных) проблем, выделение зон для проведения целенаправленной государственной социально-экономической политики и т.п. Поэтому политико-территориальное устройство должно быть направленно на формирование элементов, способствующих сохранению целостности и управляемости всей территории государства, как методами принудительного характера, так и посредством согласования интересов территориальных единиц с интересами центра.
История России показывает, что при любой модели центральной власти необходимо иметь региональное наполнение, будь то экономика, социальная сфера, экология, безопасность граждан. Существует много преимуществ в децентрализации. На относительно небольшой и однородной территории, региональные органы государственного управления ближе к людям, которыми управляют, их действия более очевидны, людям легче их контролировать, а политику этих органов легче адаптировать к местным условиям. Вместе с тем, в децентрализации экономического и политического управления есть и существенные недостатки. Даже при прагматической децентрализованной политике важно, чтобы центр имел возможность, соблюдая в целом нейтралитет в отношении деятельности региональных управленческих структур, в случае, если осуществляемая ими деятельность приобретает противоправный характер, привлекать к ответу институты региональной власти.
В связи с изложенным, можно сделать вывод о том, что определенная степень централизации властных структур предотвращает две опасности - появление всевластных органов власти на местах и диспепсию, то есть рассеивание власти, «расползание» властных структур и потерю управляемости в кризисных ситуациях.
При выборе вариантов государственно-территориального строительства России необходимо учитывать и ряд проблем конституционно-правового характера, международное законодательство, касающееся права наций на самоопределение, концепцию государственной национальной политики России.
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила Россию демократическим государством (чЛ ст.1), источником власти в котором является его многонациональный народ (ч.1 ст.З). Данное положение означает сочетание двух явлений - единства российского народа, и его полиэтничности, сложной национальной структуры. Многонациональный состав государства предполагает естественное возникновение проблем, связанных с совместным проживанием различных народов, которые имеют как общие, так и свои особенные национально-этнические интересы. Одной из основных задач демократического режима в многонациональном государстве является учет интересов и соблюдение прав всех этнических общностей, проживающих на единой территории. Для этого, прежде всего, необходимы политико-правовые гарантии права народов на самоопределение, то есть права «определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие».
Изначально концепция самоопределения народов выражалась в так называемом принципе национальности, сущность которого заключается в праве наций на создание своей национальной государственности при любых обстоятельствах: «одна нация - одно государство». Известный русский юрист А.Д. Градовский, отстаивая данный принцип, писал, что «каждое национальное общество, способное к самостоятельной исторической жизни, имеет право образовать свою политическую форму, согласно своим стремлениям и потребностям», то есть образовать «особое государство».
Если в XIX в. принцип национальности играл прогрессивную роль, способствовал освобождению угнетенных народов в России, Австро- Венгрии, Турции, служил политическим лозунгом в борьбе за объединение Германии и Италии, то в современных условиях этот принцип в государственно-правовом строительстве нередко играет деструктивную роль в силу ряда причин.
Во-первых, отсутствует единый подход в понимании критериев, позволяющих определить способность того или иного народа к «самостоятельной исторической жизни», к той или иной форме политического устройства. Отсюда известная искусственность и ассиметрия субъектного состава Российской Федерации: статус самостоятельных народов (и «свои» субъекты Федерации) получили, например, коряки, буряты, хакасы, черкесы, якуты, калмыки, а такие народы как эвенки, долганы и ненцы реализуют свое право на самоопределение в рамках автономных округов.
Во-вторых, самоопределение должно осуществляться без нарушения прав других народов. Вместе с тем, государственное обособление какой-либо этнической общности не может не затрагивать интересы всех остальных совместно с ней проживающих национальных групп. Во многом национальные амбиции новых субъектов Федерации возникают потому, что в российской общественной жизни отсутствует опыт полноценного функционирования культурной автономии. А ведь именно она определяет во всем мире национальность как таковую.
В-третьих, принцип национальности, подразумевающий территориальное обособление народов, противоречит принципу государственного суверенитета, который подразумевает единство и неделимость территории.
Особенно остро данные противоречия вырисовываются в полиэтнических государствах со смешанной компактно-дисперсной формой проживания народов, к числу которых принадлежит Российская Федерация. На основании ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Как отметил Конституционный Суд в постановлении по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 13 марта 1992 года, любые действия, имеющие целью нарушение территориального единства суверенного федеративного государства и национальное единства населяющих его народов, наносит ущерб конституционному строю Российской Федерации и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов. Аналогичная позиция, со ссылкой, в частности, на Декларацию о принципах международного права от 24 октября 1970 года, была высказана в Постановлении от 31 июля 1995 года № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта».
Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции России субъекты Российской Федерации являются равноправными, ч. 2 ст. 19 гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности, языка, места жительства. Поэтому принцип международного права о самоопределении народов, проживающие на территориях, являющихся колониями, неприменим в отношении России, его нельзя отождествлять с самоопределением народов, проживающих в пределах России. В этой связи неправомерно расширительное толкование ч. 3 ст. 5 Конституции РФ М.Б. Смоленским, полагающим, что «каждый народ имеет право сам определить, оставаться ему в Российской Федерации или отделиться. Это решение должно быть принято на референдуме при согласии парламента страны и учете интересов меньшинства в урегулировании экономических вопросов и претензий», или Л.М. Карапетяном, утверждающим, что «нельзя противостоять объективно закономерному и обоснованно цивилизованному самоопределению народов, вплоть до их выхода и отделения в соответствии с принципами международного права».
Сепаратистскими движениями выражающими, как правило, интересы национальных финансово-экономических олигархий, право народов на самоопределение неразрывно связывается с национальной государственностью или, в крайнем случае, с политической национально-территориальной автономией. Но опыт показывает, что полное государственное отделение или заведомо нежизнеспособная конструкция по схеме «суверенное мононациональное государство в составе многонационального государства» приводят, в конце концов, к этнополитическому противостоянию и дискриминации нетитульных народов. Идеология национал-сепаратизма полностью игнорирует тот факт, что конституционно закрепленная принадлежность государственной власти многонациональному народу и есть итог политического самоопределения всех этнических общностей, проживающих на единой территории, итог, к которому народы России шли десятилетиями и веками. Игнорируется так же и то, что наряду с политическим содержанием право на самоопределение имеет так же экономический, социальный и культурный аспекты, оно многообъектно. Если единое многонациональное государство с единой территорией, представляющей его основу, - это результат общего политического волеизъявления, то юридические гарантии реализации экономических, социальных и культурных прав народов должны создавать правовое поле для реализации особенных национальных интересов. Таким образом, воля единого многонационального народа и право каждой отдельной национальности на самоопределение есть две неотъемлемые составляющие демократического государства.
В связи с этим, одной из фундаментальных угроз обеспечения государственных интересов России является сохранение сложившегося за многие десятилетия сочетания этнических начал с территориальными, конституционное закрепление нерасторжимой связи этноса с территорией, на которой он проживает. Постоянно подчеркивая особый статус национальных образований по сравнению с краями и областями, а также поощряя там слобо управляемое их федерального центра государственное строительство, российское правительство на протяжении десятка лет усугубляло национально-региональный сепаратизм и разрушало целостность государства.
Экономические преобразования 1990-х годов по-разному сказались на экономической и социальной ситуации в субъектах Российской Федерации. Одни из них выиграли, другие - не получили ожидаемых преимуществ, третьи - оказались в проигрыше, причем большинство, в т.ч. почти все национальные образования, за исключением нефтедобывающих регионов. Дифференциация между регионами, и без того весьма значительная, резко возросла.
Современное российское руководство делает попытки преобразовать полученное в наследство административно-территориальное устройство. В ходе реформы федеративных отношений 2000-2001 гг. были образованы семь округов, в которые были сгруппированы субъекты Федерации. Однако они не превратились в новые генерал-губернаторства (как это предрекали некоторые критики). Деятельность возглавивших данные округа полномочных представителей Президента свелась лишь к мерам по обузданию наиболее явных сепаратистских устремлений, к координации управленческих решений и к участию в «гашении» чрезвычайных ситуаций.
Само по себе стремление отойти от национального принципа формирования субъектов может приветствоваться. Но для претворения ее в жизнь необходимы четкие ориентиры и концепция планомерных действий по достижению определенной цели. В юридической литературе в последнее время достаточно много предложений по реформированию федерации, в основе которых лежат различные суждения. В.В. Мамонов предлагает за основу формирования субъектов федерации взять ныне существующие федеральные округа, В.В. Климанов на основе экономических особенностей предлагает в качестве субъектов выделять следующие районы: Северный, Северо-Западный (включая Калининградскую область), Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный. По мнению А. Потемкина, оптимальный размер для российского субъекта Федерации - это регион с населением не менее 5-7 миллионов жителей (сегодня более половины обладателей республик России имеют население примерно 800-900 тыс. человек, а некоторые и того меньше). В связи с чем он предлагает сформировать в России 12 субъектов: Северо-Западная губерния с центром в Санкт-Петербурге, Центральная - центр в Орле, Центрально-Черноземная - центр в Воронеже, Волго-Вятская - центр в Нижнем Новгороде, Поволжская - центр в Волгограде, Северо-Кавказская - центр в Краснодаре, Уральская - центр в Екатеринбурге, Западно-Сибирская - центр в Новосибирске, Восточно-Сибирская - центр в Красноярске, Дальневосточная - центр в Хабаровске, Калининградская губерния и один федеральный округ - город Москва.
Группой экспертов было предложено создать 15 федеральных округов Российской Федерации с одновременным расширением полномочий руководителей новых федеральных округов. При этом, предполагается обеспечить преемственность существующему на настоящий момент делению на области, республики, края (за исключением Северного округа). Вопросы хозяйственного развития предполагается увязать с мобилизационными схемами, в том числе учитывающими внешнеполитические факторы. Поэтому, например, Калининградскую область предлагалось ввести в состав Ленинградской области Северного округа, из-за военно-стратегических соображений предлагалось административный центр Тихоокеанского округа перенести из Владивостока в Южно-Сахалинск.
В стороне от рассматриваемых проблем не стоят законодатели и руководители субъектов Российской Федерации. В декабре 2001 г. был принят Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в ст. 3 которого указывается на то, что при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности. В марте, по инициативе руководителей Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа был образован новый субъект Российской Федерации.
Укрупнение существующих ныне субъектов Федерации - объективная потребность. При этом данное укрупнение должно происходить по инициативе «снизу». Опыт существующих федеративных государств свидетельствует в пользу того, что прочность и стабильность последних базируется, прежде всего, на союзе государственных структур, наделенных равными правами и добровольно взявших на себя равные (или сопоставимые) обязанности. Центр, во-первых, должен способствовать появлению такой инициативы, во- вторых, обеспечивать равноправие вновь образуемых субъектов, в-третьих, играть роль системообразующего фактора, способствующего сохранению целостности государства. Но не следует превращать объединение субъектов Российской Федерации ни в самоцель, ни видеть в ней исключительную правую, административную, управленческую меру: «никто еще не доказал, что укрупнение - всегда хорошо, всегда во благо».
Дальнейшая региональная политика Российского государства должна быть направлена на сохранение правовых, бюджетно-финансовых, социально-экономических и организационных основ федерализма, целостности российского государства, приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое и геополитическое значение для российской государственности.
Особенности российской государственности и историческая традиция прошлого были связаны, с одной стороны, с масштабностью территории и потребностью в повышенной централизации управленческих структур, а с другой - приводили к зависимости центральной власти от местной. По существу, вся история России сводилась к попыткам, так или иначе, разрешить это противоречие. Поиск оптимального варианта выхода из данной ситуации порождал практику своеобразных «управленческих качелей», когда исторический этап «сильный центр - слабые регионы», сменялся моделью «слабый центр - сильные регионы», с последующим возвращением в исходное состояние. Реальная возможность проведения в жизнь третьего, возможно оптимального, варианта «сильный центр - сильные регионы» стал формироваться лишь в последнее время.
Исходя из исторических традиций целесообразно обратить внимание на апробированный еще в XVIII веке и отработанную позднее модель отношений центра и регионов. Усиление власти центра достигалось за счет унификации системы управления на местах, с одной стороны, с одновременным перераспределением конкретных властных полномочий центра и регионов в пользу последних. Задачи обеспечения безопасности страны и базовые геополитические функции замыкались на центральных органах власти, в то время как провинция и особенно окраины получали права прямого управления с элементами самоуправления на уровни волостей.
Особого внимание при этом требует проблема соотношения территориального и ведомственного принципов в ходе современного реформирования государственного устройства в целях ухода от маятниковой модели подобного соотношения в советский период. Важным аспектом со времен самоуправляющихся городов - остается аспект самоуправления. Здесь представляется справедливой точка зрения о том, что центр должен не диктовать свою волю в строительстве низших уровней власти, но корректировать модель возвышающихся над органами самоуправления государственных структур в связи с конструктивными инновациями, идущими снизу.
Исходя из изложенного, представляется целесообразным выделить следующие критерии формирования новых субъектов Федерации:
1. Наличие экономических, демографических, геополитических, инфраструктурных и социальных факторов, способствующих самостоятельному обеспечению региона без субсидий и дотаций «сверху» (не исключая при этом помощи из временного федерального дотационного фонда). При этом выравнивание целесообразно осуществлять по наиболее «продвинутым» по общему состоянию жизни регионам.
2. Стимулирование добровольного формирования новых субъектов «снизу» на основе свободного волеизъявления населения соответствующих территорий (при федеральном обеспечении правовых, бюджетно-финансовых, социально-экономических и организационных основ федерализма, целостности российского государства).
3. Единый комплексно-территориального подход к образованию новых субъектов федерации, а не национальный, территориальный, экономический, партийный и др. в каждом единично-конкретном случае. В данном вопросе представляется справедливой точка зрения Н.М. Добрынина о том, что «сторонники национальных субъектов забывают, что культура создается не чиновниками, а самими гражданами через такие институты гражданского общества, как общественные организации (объединения)». Формирование федерации должно строится на принципах равноправия субъектов федерации, независимо от национального состава той или иной территории.
4. Формирование единого статуса субъекта Российской Федерации на основе единой системы разделения прав и полномочий федерации и ее субъектов, закрепленной в федеральной конституции (с одновременным уходом от договорной практики на уровне федерации). Данный подход будет способствовать унификации нормативных актов, что избавит законодательство от уточнений и «отсылочных норм», сделает систему источников права более четкой, а также будет способствовать формированию ясного представления о содержании российского федерализма.
Вместе с тем, необходимо еще раз подчеркнуть, что перечисленные варианты сокращения числа субъектов федерации, изменения их статуса, их переименования и т.д. вторичны по отношению к главному вопросу - какая модель федеративных отношений будет в перспективе определять государственно-правовое строительство России: кооперативная, параллельная или унитарная?
В последнее время все более зримые черты приобретает модель «унитарного федерализма» как реального средства наведения порядка в стране, продвижения экономической, правовой, административной реформ. По нашему мнению, на реализацию этой модели направлены как уже получившие законодательное воплощение предложения Президента России, сформулированные им на расширенном заседании Правительства 13 сентября 2004 года в части изменения юридических процедур выборов депутатов Государственной Думы, порядка формирования института глав исполнительной власти субъектов федерации, так и сформулированные в президентских посланиях идеи о создании по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения единой системы исполнительной власти в центре и в субъектах Федерации, которая должна «работать как целостный соподчиненный единый организм», путях преодоления споров и разногласий по вопросам распределения властных полномочий между государственными органами сложноподчиненных регионов. Однако все это не означает стремление власти к авторитаризму.
Более того, сформулированные в президентском послании 2005 года идеи достаточно четко формулируют приверженность высшего политического руководства страны демократическому пути развития государства и общества. «Мы, - подчеркнуто в послании, - исходим из того, что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно. Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества. Языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии. Это - наша базовая позиция, и мы будем ей строго следовать». Такому диалогу, как представляется, будет служить и деятельность Общественной палаты Российской Федерации.
Скепсис западных социологов, политологов и правоведов по отношению к государству связан, в частности, с активно происходящими процессами изменения, казалось бы, классических форм его организации, приводящими к их «размытости», появлению «гибридных» и «переходных» форм государственного устройства, определяющих, в свою очередь, относительную условность классических признаков федерализма и унитаризма. Вместе с тем, по нашему мнению, данный процесс отражает, скорее, не кризис государства как такового, а социодинамику его развития, связанную с процессами «ментальной и культурно-идеологической глобализации». Эти процессы сопровождаются нередко поразительным синтезом традиционных культур с новыми формами организации жизнедеятельности людей, порождая, например, ««экономическое чудо» восточно-азиатских регионов (Тайвань, Южная Корея, Сингапур), стран Персидского Залива (Саудовская Аравия, Оман, Катар, Кувейт, ОАЭ) или появление китайской «системы развивательного государства» (development state system).
При этом очевидно, что сама социодинамика развития государственности делает все более сложным однозначную типологию и оценку современных форм государства. Внутренняя противоречивость и многозначность таких категорий, как «политический режим», «государственный режим», «форма правления», «форма государственного устройства», порождает опасность их догматического толкования с помощью жестких дихотомий «позитивные - негативные», «правильные - неправильные». Это касается, например, жесткого деления всех государств на демократические и антидемократические, что неправомерно идеализирует «хорошие» западные модели демократии и не признает легитимности «плохих» незападных моделей «авторитарной демократии», игнорируя их успешное использование в послевоенной Японии, Южной Корее и на Тайване, проводивших «сверху» силовую государственную политику ускоренного преобразования общества из аграрного в индустриальное и формирования «среднего класса» при наличии юридических гарантий равных возможностей участия в этом процессе всех слоев населения.
В условиях переходного периода российской экономики, разгула терроризма, коррумпированности чиновников всех иерархических уровней выстраиваема в России, во многом по инициативе Президента РФ, модель федеративных отношений может стать благом для страны так же, как модель «авторитарной демократии» стала благом для многих государств восточноазиатских регионов и стран Персидского Залива. Однако и эта модель не будет эффективной, если ее функционирование не будет подкреплено реальными шагами по обеспечению гомогенности правовой системы, верховенства федерального права; реализации необходимой институциональной самостоятельности частей федерации; участия субъектов федерации в реализации власти на федеральном уровне; обеспечения субсидиарности, правовой и социальной обоснованности выделения сфер совместного ведения (сотрудничества) федерации и ее субъектов, ориентации субъектов федерации на сотрудничество между собой и федеральным центром в решении социально-экономических и политических проблем, использования возможностей федеральной интервенции (принуждения и вмешательства).
Реализация такой модели может потребовать ликвидацию «матрешечных территорий», установления единого конституционно-правового статуса субъектов федерации либо как административно-территориальных единиц, либо придания каждому субъекту равного государственного статуса по опыту Германии, Конституционный суд которой в 1982 году признал государственный статус немецких земель на том основании, что Основной Закон государства (ст.30) возлагает на земли осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач\ В Германии, как и в России законодательная власть фактически сосредоточена на федеральном уровне, централизована и судебная власть. Однако, если в России федеральный центр обладает значительными преимуществами и в области исполнительной компетенции, то в Германии центр тяжести в области исполнения законов, т.е. управления, смещен в сторону земель при наличии широких, но четко прописанных полномочий федерального центра вмешиваться в текущее распорядительство земельной администрации.
Несмотря на существующую критику и скептическое отношение некоторых специалистов к усилению президентской вертикали власти «сегодня, как и почти всегда в России, иного инструмента, кроме государства, в руках у общества нет».
Кратко затронем вопрос о перспективах института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений проведена реорганизация института полномочных представителей Президента РФ и формирование новых административно-политических территориальных образований - федеральных округов. Данному Указу предшествовало постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года, подтверждающее конституционность права Президента Российской Федерации издавать указы об организации и деятельности органов государственной власти на всей территории РФ, в том числе и указы об изменениях в системе этих органов.
Рассматриваемый институт при всех его организационных и юридических отличиях от института генерал-губернаторства Российской Империи является, очевидно, одним из наиболее ярких проявлений стремления руководства страны создать организационно-правовые формы обеспечения государственных интересов на всей территории России. 8 июля Президент В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию на 2000 год следующим образом обосновал принятое им решение о реорганизации института полномочных представителей Президента РФ: «сокращая аппараты федеральных служащих на местах, мы хотим добиться их мобильности и работоспособности уходя от дублирования функций, персонифицируем ответственность. Это решение, безусловно, цементирует единство страны». По словам С. Самойлова, начальника Главного территориального управления Администрации Президента РФ, Владимир Путин первый раз идею укрупнения регионов и реорганизации деятельности представителей президента предложил в 1998 году, когда был первым замом руководителя администрации и курировал это направление.
«Образование федеральных округов, - отмечается в Докладе Государственного Совета «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации», - создает предпосылки для перестройки и оптимизации территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Формирование окружною уровня территориального управления необходимо как в целях ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и в целях повышения эффективности действий территориальных структур федеральных органов управления, снижения дублирования и улучшения координации».
Несмотря на то, что создание округов и назначение полномочных представителей Президента РФ внесло определенные изменения в структуру федеративных отношений, конституционный статус субъектов не изменился. Следует отметить, что во всех официальных документах речь идет о субъектах РФ, входящих в состав федеральных округов или субъектах, находящихся в пределах федерального округа. Нигде не говорится о территории федерального округа, так как федеральный округ не является административно-территориальной единицей и, следовательно, с правовой точки зрения, не имеет территории. Фактически территория федеральных округов почти совпадает с территорией военных округов. При этом, по мнению А.Ю. Федорова, такое «совпадение ни в коей мере не означает усиление роли военного ведомства в региональном управлении. Просто существующая сетка военных округов содержит меньше всего единиц управления».
По мнению В.Римского выбор структуры новых округов связан с «высокой степенью отработанности системы управления округами именно в таких составах». Следует также согласиться с точкой зрения о том, что несовпадении сеток межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (МАЭВ) и федеральных округов преследовало цель выведения представительств Президента РФ в округах из сферы политического и экономического влияния руководства МАЭВ, в состав которых входят главы исполнительной власти субъектов федерации и тем самым застраховаться от возможного распада России на более мелкие государственные образования с собственными силовыми и другими органами власти. То есть «Кремль не рискнул создать округа, где экономика совпала бы с политикой - это могло бы породить сепаратистские настроения». Однако, как отмечает Л.В.Смирнягин «страна наша безумно рыхлой стала за последние лет пятнадцать И, как говорит, мудрый Эмиль Пайн, страна из восьмидесяти девяти субъектов может «обкрошиться по краям».
В России к 2000 году сложилась ситуация, которая по замечанию А.П. Воробьева, грозила размыванием «федерального управления по регионам» и вела «к всеобщей потере управления». Поэтому одной из задач создания федеральных округов стало стремление «ослабить управленческую нагрузку на федеральный центр и федеральный бюджет», а также осуществить «новую сборку страны» и проектировать эту сборку на основе восстановления ранее существовавших народохозяйственных комплексов бесперспективно.
В этих условиях полномочные представители Президента РФ в федеральных округах должны были способствовать укреплению вертикали власти в целях формирования единого федеративного государства, обладающего единством правового, экономического, социального пространства. Не случайно полпред занял «суперособенное» место в рамках взаимодействия уровней власти, «связав» федеральный центр и регионы отношениями координации.
Одной из основных задач полномочных представителей и их аппарата в момент образования являлась приведение нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а в дальнейшем - организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе, а также внесение Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
«За время своего президентства Ельцин, - отмечал в апреле 2001 года Л.В. Смирягин, - был вынужден идти на множество компромиссов и уступок, в результате чего, конечно, законодательство запуталось чрезвычайно. Переходный период закончился, новый президент логичным образом стал приводить все это в порядок и уступки отбирать назад». При этом следует отметить, что единственным органом, реально занимавшимся анализом актов субъектов федерации на их соответствие федеральному законодательству, была прокуратура. Однако, как отмечал заместитель полномочного представителя президента РФ в Приволжском федеральном округе В.Г. Степанков, выступая в апреле 2001 года на заседании Международного семинара «Система власти в России и мировой опыт», «прокуратура, чьими руками мы во многом действовали, сама по себе выполнить эту установку президента не могла Да, введение федеральных округов была политическая кампания, но результатом ее стало практически прочищенное правовое поле».
Функционирование федеральных округов во многом определяется субъективным фактором. Как отмечает директор Центра философских исследований российского реформаторства Института философии РАН А.А. Кара - Мурза, полпреды - «публичные политики. Они хоть и назначены, а не выбраны, но они - эманация «великого и ужасного» Президента», что может способствовать единению государства в определенные исторические периоды.
Сегодня многие исследователи в той или иной мере признают, что создание федеральных округов и института полномочных представителей было вынужденной мерой, направленной на преодоление «рыхлости» федерации. Однако по поводу дальнейшей «судьбы» этого института мнения расходятся, порой диаметрально противоположно. Так, например, А.В. Кокин полагает, что должен появиться губернатор округа, которому будут непосредственно подчиняться руководители субъектов Федерации. «В таком виде исследуемый институт будет органичным инструментом прочной вертикали власти. И внесение соответствующих поправок в Конституцию РФ - это необходимое условие динамизма власти на пути к демократическому и эффективно развивающемуся обществу».
Вместе с тем, Заместитель Руководителя Администрации Президента РФ А.Сурков, подводя в конце 2000 года промежуточные итоги функционирования института полпредов, достаточно резко выразил свое отношение к возможному расширению их полномочий: «Надеюсь, мы этот процесс тормознем. Сейчас объективно все убедились, что перебор пошел». При этом инициаторы реформ не скрывали, что она является первым шагом на пути пересмотра всего постсоветского политического устройства в направлении централизации государства и выстраивания единой «властной вертикали».
Представляется целесообразным согласиться с А.М. Салминым и А.А. Кара-Мурзой, первый из которых на упомянутом выше заседании Международного семинара «Система власти в России и мировой опыт», отметил, что изменения в конституцию необходимо вносить только в крайнем случае, хотя возможна ее частичная модификация путем толкования конституционных норм. А.А. Кара-Мурза выступил за использование экспертного, наблюдательного потенциала данного института, расширение его инспекторских функций. По его словам «даже Андропов, когда пришел из госбезопасности, сказал, что он не знает страны, в которой он живет и которой ему выпало управлять. Естественно, с тех, андроповских времен, в стране еще столько всего накопилось, что экспертиза совершенно необходима».
Несмотря на то, что, как отмечает А.Федоров, многие губернаторы поддержали идею создания округов («им будет удобнее решать свои проблемы ближе к дому, в центре новых округов»), некоторые главы регионов, например, М.Прусак, отмечали в свое время, что «округа - это только первый шаг, который нанес заметный ущерб региональным экономикам». Таким образом, образование федеральных округов «шаг не последний», и впоследствии «нам еще не раз придется поговорить на эту тему» (Е.Строев). Кроме того, «если, будет проведена судебная реформа и налажен прокурорский надзор, необходимость в округах и полпредах отпадет сама собой».
По нашему мнению, полномочные представители выполнили главную из возлагавшихся на них задач - обеспечили восстановление единого правового пространства федерации и приведение большей части законодательства ее субъектов в соответствие с законодательством федеральным. Этого удалось добиться не столько в силу достаточных правомочий полпредов, сколько в силу авторитета самой должности, освещенной авторитетом Президента России. Другие задачи, возлагавшиеся на полномочных представителей (за исключением информационно-аналитических) решались и решаются в настоящее время менее эффективно потому, что правовой статус полпредов не предусматривает наличие властных полномочий по отношению к должностным лицам органов государственной власти территорий, образующих федеральные округа. Потребовались трагические сентябрьские события в Северной Осетии, чтобы наделить полпреда в Южном федеральном округе фактически специальным правовым статусом и широкими полномочиями по координации ряда федеральных гражданских министерств, а по определенным функциям - силовых правоохранительных ведомств для решения неотложных задач в экономике, социальной сфере, сфере безопасности.
Анализ выполняемых полномочными представителями функций и характер их внеаппаратных полномочий актуализирует вопрос о дальнейшей судьбе этого института. По нашему мнению, его дальнейшее сохранение в нынешнем правовом статусе нецелесообразно. В случае принятия иного решения следует, во-первых, наделить всех полпредов необходимыми властными полномочиями для эффективной координации усилий федеральных ведомств и органов исполнительной власти субъектов в решении экономических и социальных проблем, обеспечения региональной безопасности; во- вторых, определиться с правовым статусом федеральных округов, которые из административно-политических единиц должны трансформироваться в единицы административно-территориальные, возглавляемые полномочным представителем Президента РФ. Такой сценарий развития института полпредов должен носить временный характер, ограниченный периодом стабилизации в экономической сфере и сфере национальной безопасности.
В заключение подчеркнем следующее. Предлагаемые в настоящее время многочисленные варианты изменения конституционно-правового статуса и числа субъектов Российской Федерации при всей их возможной политической и экономической обоснованности вторичны по отношению к главному вопросу - какая модель федеративных отношений будет в перспективе определять государственно-правовое строительство России. В условиях переходного периода российской экономики, разгула терроризма, коррумпированности чиновников всех иерархических уровней модель «унитарного федерализма» может стать благом для страны так же, как модель «авторитарной демократии» стала благом для многих государств восточноазиатских регионов и стран Персидского Залива. Однако и эта модель окажется неэффективной, если ее функционирование не будет подкреплено реальными шагами по обеспечению гомогенности правовой системы, верховенства федерального права; реализации необходимой институциональной самостоятельности частей федерации; участия субъектов федерации в реализации власти на федеральном уровне; обеспечения субсидиарности, правовой и социальной обоснованности выделения сфер совместного ведения федерации и ее субъектов, ориентации субъектов федерации на сотрудничество между собой и федеральным центром в решении социально-экономических и политических проблем.
При любом варианте политико-территориального устройства, включая возможность «деэтнизации государственности» и «деэтатизации этничности», главным с точки зрения государственных интересов России и укрепления российской государственности остается обеспечение государственной целостности страны; верховенство правового закона; неукоснительное соблюдение прав и свобод человека и гражданина, реализация права каждого на «минимум человеческого достоинства» и судебную защиту законных интересов; соблюдение законных интересов индивидуальных и коллективных субъектов права; развитие институтов гражданского общества; формирование эффективной системы общественного контроля за деятельностью органов публичной власти.
Автор: Иванов В. П.