Судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов (статья)

Осуществление административной юрисдикции по делам о налоговых правонарушениях в настоящее время возложено на судебные органы. В ст. 105 НК РФ закреплено, что дела о взыскании налоговых санкций по иску налоговых органов к организациям и индивидуальным предпринимателям рассматриваются арбитражными судами в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством РФ, дела о взыскании налоговых санкций по иску налоговых органов к физическим лицам, не являющимся индивидуальными предпринимателями - судами общей юрисдикции в соответствии с гражданским процессуальным законодательством РФ.

Компетенция судов в этой области включает в себя: а) рассмотрение дел о привлечении к ответственности должностных лиц организаций-налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов по ст.ст. 15.3 - 15.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях; б) взыскание налоговых санкций за налоговые правонарушения, если лицом, привлекаемым к ответственности, такие санкции в добровольном порядке не уплачены.

Особенности процессуальной деятельности суда по делам об административных правонарушениях в сфере налогов и сборов предопределяются правовой природой его процессуального статуса.

В науке сложились две наиболее обоснованные позиции по поводу принадлежности данного вида судопроизводства к административному процессу.

Некоторые авторы указывали на то, что рассмотрение административно-правовых споров судом является правосудием по административным делам, которое не может характеризоваться в качестве формы управленческой деятельности.

Другие ученые исходили из того, что, рассматривая дела об административных правонарушениях, суды, как и другие субъекты административной юрисдикции, действуют в рамках административного процесса. При этом к административно-процессуальным относили либо все нормы, регулирующие порядок разрешения административных дел в суде, либо только те из них, которые определяют особенности судебного рассмотрения таких дел.

Согласно другому мнению рассмотрение административно-правовых споров остается в целом в рамках гражданского судопроизводства. Д.Н. Бахрах указывал на то, что весь процесс рассмотрения исков субъектов публичной власти к невластным субъектам является разновидностью гражданского судопроизводства.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12 мая 1998 г. указал, что из статьи 118 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, вытекает, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением административных правонарушений, должно быть административным судопроизводством, независимо от того, осуществляется оно судами общей юрисдикции или арбитражными судами (п. 3 мотивировочной части).

По мнению Ю. М. Козлова, например, «из данного конституционного положения вытекает необходимость приведения в единую систему пока разрозненных административно-правовых норм процессуального характера, посвященных охране прав и законных интересов граждан, а также иных участников административно-правовых отношений в рамках административного судопроизводства...>Л

И.В. Панова отмечала, что вид судопроизводства определяется не отраслевой принадлежностью дел, а отраслевой принадлежностью процессуальной формы. Она особо выделяла судопроизводство по искам налоговых органов, в котором, по ее мнению, наблюдаются элементы административного судопроизводства.

А.В. Демин, в свою очередь, отмечает, что наличие или отсутствие совершенной административно-процессуальной формы судебного рассмотрения административных дел отражает лишь «достигнутый уровень юридической техники оформления публичных потребностей».

Для производства по делам, вытекающим из административных правоотношений характерны основные принципы процессуального права, такие как диспозитивность, состязательность, непосредственность, устность и непрерывность процесса. Но предметом рассмотрения суда в данном случае является спор именно о праве административном.

Отдельные ученые высказывали мнение о том, что в делах, где отношения сторон основаны на властном подчинении, суд должен иметь более широкие права по вмешательству в состязание, чтобы защитить гражданина (организацию), являющегося в материальном отношении более слабым.

Данное неравенство ведет к тому, что «большинство доказательственного материала объективно сосредоточено в руках одной из сторон». Возникает проблема «возможного манипулирования доказательствами более сильной стороной в процессе», в ситуации, когда «каждая из сторон будет представлять лишь доказательства, подтверждающие правоту ее притязаний, одновременно скрывая доказательства, свидетельствующие в пользу противника... лучшие шансы выиграть процесс получает сторона, обладающая большими возможностями варьировать фактическим материалом».

При производстве по делам об административных правонарушениях в сфере налогообложения, когда основной доказательственный материал нередко сосредоточен в руках налогового органа, необходимо избегать злоупотребления более сильной стороной.

Превалирующим, в современном юридическом процессе остается принцип состязательности. Состязательность - конституционный принцип судопроизводства. Активность суда в процессе минимальна, - суд решает дело на основании имеющихся доказательств (устанавливая лишь формальную, «юридическую» истину), не обладает полномочиями для собирания доказательств по собственной инициативе, а лишь распределяет между сторонами обязанности по доказыванию. Но, на наш взгляд, верно отмечал И.Я. Фой-ницкий, что «состязательность процесса не лишает суд права и обязанности давать ответ, соответствующий объективной, действительной, и материальной, истине, и отнюдь не требует, чтобы он довольствовался истиной формальной, как ее понимают и устанавливают стороны».

Некоторые ученые считают, что «от доминирования следственного начала российское гражданское судопроизводство пытается перейти к другой крайности-конструкции процесса как интереса исключительно сторон».

В ряде стран, например, в США и ФРГ, действуют специальные налоговые суды, которым подведомственны все споры в сфере налогообложения. Эти суды управляют ходом разбирательства, а специализированные суды, в том числе и Налоговый Суд, далеко ушли от состязательной системы. «В США, чтобы обжаловать решение Службы внутренних доходов (СВД) -главного налогового органа страны - о начислении недоимки по налогам, налогоплательщик вправе обратиться с иском в Налоговый суд, Федеральный районный суд или в Суд федеральных жалоб. Выбор суда зависит от ряда факторов. Например, от правил подачи искового заявления в тот или иной суд, юрисдикции каждого из них, подсудности и др. 95% дел об обжаловании решений СВД в США рассматривает Налоговый суд.

Для скорейшего рассмотрения налоговых споров и удобства налогоплательщиков судьи Налогового суда перемещаются по всей территории страны, то есть осуществляют так называемое «выездное правосудие». Как правило, решение Налогового суда формулируется судьей, председательствовавшим в ходе судебного слушания, но окончательно оно выносится только после получения одобрения председателя Налогового суда. В определенных случаях, когда председатель сочтет необходимым, решение может быть вынесено на обсуждение всех членов Налогового суда. Если кто-либо из судей выразит особое мнение, то оно должно быть включено в решение Налогового суда».

В Канаде также традиционно действует специализированный орган для рассмотрения налоговых споров: в 1983 г. в составе судебной системы образован Налоговый суд, ранее такие споры были подведомственны Палате налогового контроля.

Французское административное судопроизводство и деятельность административных трибуналов в Великобритании тоже представляют собой отступление от состязательной модели общесудебного процесса.

С.Г. Пепеляев, отмечает, что «создание таких судов вызвано спецификой дел, связанных с налогообложением. Их рассмотрение часто требует знания различных отраслей права. Разногласия с налоговыми органами возникают в деятельности почти каждого налогоплательщика, поэтому назначение специальных судей для разрешения налоговых споров имеет большое значение для объективного и квалифицированного разрешения таких споров».

Вполне обоснованна точка зрения, что «закон должен устанавливать единую процессуальную форму разрешения одинаковых по своей природе споров, независимо от их субъектного состава, т. е. для всех субъектов правоотношений, независимо от того, являются ли они юридическими лицами или гражданами, должны быть установлены равные (одинаковые) процессуальные формы и возможности защиты одних и тех же прав». Использование законодателем разных процессуальных режимов для применения административной ответственности вряд ли может быть оправданно.

Многие ученые высказываются за «целесообразность принятие федерального закона РФ «Об административном судопроизводстве», который установил бы единую процессуальную форму рассмотрения административно-правовых споров, в том числе по поводу применения административной ответственности. Закон РФ «О федеральных административных судах в РФ» целесообразно принять в пакете с процессуальными правовыми нормами, содержащими правила, обеспечивающие порядок принятия административными судами заявлений и других материалов и порядок рассмотрения таких дел, включая обеспечение юридической силы судебных решений и их исполнение.

Соответствующие процессуальные нормы должны быть максимально унифицированы.

Что касается порядка обращения в суд за взысканием налоговых санкций, то дела о взыскании налоговых санкций с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей передаются на рассмотрение арбитражного суда путем подачи заявления, а не предъявления иска. Исковой порядок обращения за взысканием сохраняется в районных судах.

По общему правилу действующего законодательства процесс в суде инициируется именно тем налоговым органом, который вынес соответствующее решение. Однако в ряде случаев заявление может быть подано налоговым органом, не принимавшим такого решения.

Такая ситуация возможна, в случае обращения за взысканием налоговой санкции с организации-налогоплательщика за нарушение срока постановки на учет в налоговом органе по месту нахождения принадлежащего ей недвижимого имущества, транспортных средств. Высший Арбитражный Суд РФ, в своем Постановлении № 5 от 28 февраля 2001 года подтвердил возможность обращения в суд налогового органа, на территории которого расположена сама организация, в то время как решение о привлечении к ответственности принимал налоговый орган по месту нахождения обособленного подразделения организации-налогоплательщика.

Одним из вопросов, связанных со спецификой рассмотрения административных дел, является возможность окончания дела миром. В соответствии со ст. 190 Арбитражно-процессуального Кодекса РФ такого рода споры могут быть окончены миром, если иное не предусмотрено федеральным законом.

НК РФ каких-либо указаний на этот счет не содержит. Но возможность разрешения налоговых дел с использованием согласительных процедур, скорее всего, не исключается.

Как правило, Заявления ИФНС РФ об отказе от заявления о взыскании налоговых санкций связано с произведенной ответчиком оплатой. На основании подп. 4 п.1 ст. 150 АПК РФ производство по делу прекращается.

ИФНС РФ направляют в Арбитражные суды заявления о рассмотрении дел в порядке упрощенного производства.

Необходимо на законодательном уровне установить, в чьей же юрисдикции - налогового органа или суда - находится привлечение к ответственности за налоговые правонарушения.

Ю.Ф.Кваша вполне четко определяет, что судебный порядок применения ответственности за налоговые правонарушения является стадией исполнения решения. В.А.Кулешом поддерживается позиция, что привлечение к ответственности производится налоговым органом, а «суд лишь в порядке, предусмотренном ст. 104 НК РФ, осуществляет взыскание налоговых санкций на основании принятого налоговым органом решения».

Получается, что для принятия судебного акта выяснения всех фактических обстоятельств дела не требуется и решения налогового органа уже достаточно для взыскания штрафа, на том лишь основании, что лицо, привлекаемое к ответственности, это решение не обжаловало и иск о признании его недействительным не предъявляло.

На сегодняшний день, данная позиция законодательно не подкреплена, поскольку положения п.6 ст. 108 НК РФ дают достаточные основания полагать, что, оценивая правомерность решения налогового органа о привлечении к ответственности за правонарушение в области налогов и сборов, суд рассматривает дело по существу, учитывая все обстоятельства, имеющие значение для принятия по нему законного и обоснованного решения.

Одной из проблем в системе арбитражного судопроизводства является: «...жуткая их перегрузка. Нигде нагрузка не растет так быстро, как в системе арбитражных судов».

«По незначительным спорам очень хорошо могут использоваться внесудебные и досудебные процедуры, осуществляемые до суда. На этом этапе дело может завершиться, но может быть, и перенесено в суд, чтобы он проверил, соответствует ли закону досудебное решение. Обратиться в суд вправе одна из сторон, если считает, что вынесенное решение несправедливо. В частности, посредничество - это досудебная процедура. А вот внесудебная, то есть альтернативная, это, например, третейский суд. Иначе говоря, стороны договариваются о том, что спор будет разрешен не государственным судом, а третьим лицом. Оно с согласия сторон выносит свое решение, и на этом дело заканчивается. В суд уже ничего обжаловать нельзя.

Досудебные процедуры особенно актуальны по административным спорам, другими словами по спорам с государственными органами. Именно такие конфликты создают сегодня нагрузку в арбитражных судах. По итогам 2004 года они составляют примерно две трети, оставшаяся треть - гражданские споры. Так что разумно, чтобы по административным делам была досудебная процедура. Судебная же процедура длительная и дорогая».

Еще в постановлении Конституционного Суда РФ от 17.12.96 N 20-Псуд признал конституционно допустимым бесспорный порядок взыскания этих платежей с налогоплательщика - юридического лица. Он вытекает из обязательного и принудительного характера налога в силу закона и не влечет нарушения требования ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда.

Значение досудебных процедур урегулирования спора состоит в определении наличия спора о праве, а не замене правосудия внесудебными процедурами.

Оптимальное взаимодействие публичного и частного права невозможно без глубокого и детально анализа условий такого взаимодействия и его последствий. Использование инструментов гражданского права (соглашений и других примирительных процедур) в сфере публичных правоотношений должно иметь место, но с необходимыми и достаточными ограничениями, а также получить более подробную регламентацию. И наоборот, как и обоснование равенства публично-правового статуса организации и индивидуального предпринимателя не должно ограничиваться ссылками на положения гражданского законодательства.

Считаем необходимым дополнить статью 105 НК РФ пунктом:

- по соглашению сторон подведомственный суду спор, возникающий из налоговых правоотношений, до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, может быть передан сторонами на рассмотрение третейского суда, в соответствии с ФЗ РФ «О Третейских судах в РФ».

В связи с исследованием особенностей производства по делам о налоговых правонарушениях повышенное внимание следует уделить вопросу о включении лица, составившего протокол о выявленном налоговом правонарушении, в круг лиц, имеющих право обжаловать решение суда об отказе в привлечении лица к ответственности в связи, например, в связи со смягчающими обстоятельствами. Так, например, Судья Центрального района г. Волгограда рассмотрев жалобу ИМНС РФ по Центральному району г. Волгограда на постановление мирового судьи по делу об административном правонарушении УСТАНОВИЛ, что в соответствии со ст. 30.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в ст. ст. 25.1-25.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а именно: лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, законным представителем физического лица, законным представителем юридического лица, в отношении которого ведется административное производство, или являющимся потерпевшим, а также защитником или представителем. ИМНС РФ по Центральному району г. Волгограда к указанным лицам, имеющим право обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, не относится, соответственно, жалоба не может быть принята к производству суда.

Подводя итог вышесказанному, сформулируем следующие выводы:

- статью 105 НК РФ считаем нужным дополнить:

- пункт 4. По соглашению сторон подведомственный суду спор, возникающий из налоговых правоотношений, до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, может быть передан сторонами на рассмотрение третейского суда, в соответствии с ФЗ РФ «О третейских судах в РФ».

- пункт 5. Стороны могут урегулировать спор, заключив мировое соглашение или используя другие примирительные процедуры, в соответствии с арбитражно-процессуальным законодательством;

- необходимо включить лицо, составившее протокол о выявленном налоговом правонарушении, в круг лиц, имеющих право обжаловать решение суда об отказе в привлечении лица к ответственности.

Автор: Коробова Т.Л.