Земские учреждения в системе местного самоуправления
Отмена крепостного права неизбежно влекла за собой перемены в государственном механизме самодержавной России. В 1860-е годы речь шла не об изменении самодержавно-бюрократической системы в целом, а лишь о введении в эту систему нового института всесословного самоуправления - земства. Власть российского императора по-прежнему осталась неограниченной, высшие государственные учреждения сохраняли феодальный характер, однако на местах наряду с органами государственного управления были созданы выборные органы с самостоятельной сферой деятельности.
1 января 1864 г. Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» - законодательный акт, которым вводилось земство. После опубликования «Положения» прошел, еще, по меньшей мере, год, прежде чем земства начали вводиться (с февраля 1865 г.). На первых порах введение земств шло быстрыми темпами: в 1865 г. они были введены в 18 губерниях, в 1866 - в 9. Но уже 1866 г. был переломным: выстрел Каракозова и оживление реакционных настроений в верхах сказались и на земстве. В этом и следующем 1867 г. вышел ряд правительственных постановлений, ограничивавших права и материальные возможности земства и поставивших его в зависимость от администрации. Самым чувствительным для земства был закон от 21 ноября 1866 г., существенно урезавший его доходы от обложения торгово- промышленных заведений. В 1867 г. земства были открыты еще в двух губерниях, а в 1868-1869 гг. ни в одной. Эти перемены составили стержень внутренней политики, на фоне которой формировалось и отношении широких слоев общества к земству, и теоретические представления либеральных ученых и публицистов.
Положением 1 января 1864 г. предусматривались уездные и губернские земские учреждения. Те и другие состояли из распорядительных, директивных-уездных и губернских земских собраний и исполнительных органов - уездных и губернских управ. Как директивные, так и исполнительные органы были выборными.
Выборы в уездное земское собрание производились на трех избирательных съездах: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Число членов уездных земских собраний, называвшихся главными, в каждом уезде было различно (от 10 до 96 членов), и зависимости от количества населения данного уезда. В съезде уездных землевладельцев имели право участвовать все владельцы земель, и других недвижимых имуществ, а также торговых и промышленных предприятий, находившихся в уезде, определенного в Положении размера. В городских избирательных съездах имели право участвовать владельцы определенного размера торговых и промышленных предприятий и недвижимых имуществ, находящихся в пределах города. На съездах для выборов гласных от сельских обществ имели право принимать участие выборщики, избиравшиеся на волостных сходах.
Число гласных от каждого избирательного съезда в уездах было различно. Но во всяком случае в подавляющем большинстве уездов преобладание получили гласные, избираемые от уездных землевладельцев, т.е. фактически от дворян. Гласные избирались на трехлетний срок.
Что касается губернских земских собраний, то губернские гласные избирались так же, как и уездные, на три года на уездных земских собраниях из расчета один губернский гласный на шесть уездных. В губернских земских собраниях гласные от дворян имели решительное преобладание.
Уездные и губернские земские собрания созывались один раз в год на несколько дней (обычно осенью). Председателями земских собраний являлись уездные и губернские предводители дворянства.
Исполнительные органы уездного и губернского земства - уездные и губернские земские управы - состояли из председателя и членов, избиравшихся уездными и губернскими земскими собраниями. Председатели уездных земских управ утверждались в своей должности губернатором, а председатели губернских управ - министром внутренних дел.
Компетенция земских учреждений по Положению от 1 января 1864 г. строго ограничивалась хозяйственными «пользами» и «нуждами»: путями сообщения местного значения, народным продовольствием, общественным призрением, взаимным страхованием, борьбой с падежом скота и с вредителями сельского хозяйства, попечением о местной торговле и промышленности, попечением о народном образовании, о народном здравии, о тюрьмах, арестных домах и пр. Земские учреждения, осуществляя эти функции, не обладали самостоятельной властью. Для того, чтобы приводить в исполнение свои решения, они должны были обращаться к органам полиции, т. е. органам, зависевшим от центральной власти.
Деятельность земских органов самоуправления была поставлена под контроль правительственных органов в лице местных губернаторов и министра внутренних дел. Им было предоставлено право приостанавливать исполнение тех постановлений земских собраний, которые, по их мнению, были «противны законам или общим государственным пользам». Постановления земских собраний по некоторым вопросам нуждались в формальном утверждении губернатора или министра внутренних дел.
Земские учреждения не сразу были введены по всей территории Российской империи. К концу 70-х годов они были введены только в 35 губерниях. Окраины и колонии должны были остаться без земского самоуправления.
По мере усиления реакции права земских учреждений суживались. Так, были ограничены права земских учреждений по обложению торговых «и промышленных предприятий; были признаны незаконными сношения земств различных губерний между собой; земствам запрещалось печатать без разрешения губернатора свои постановления и отчеты о заседаниях и т. д.
«Положение» 1864 г. просуществовало четверть века, вплоть до нового «Положения» 1890 г. (его в литературе принято называть «земской контрреформой»). Для страны, большинство населения которой составляли крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости, введение органов местного самоуправления было значительным шагом в развитии политической культуры. Избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально отличались от корпоративно-сословных организаций, таких, как дворянские собрания. Крепостники возмущались тем, что на скамье в земском собрании «сидит вчерашний раб рядом со своим недавним хозяином». Действительно, в земствах были представлены различные сословия - дворяне, чиновники, духовенство, купцы, промышленники, мещане и крестьяне. По «Положению» 1864 г. все избиратели делились на три курии. В первую курию - уездных землевладельцев - входили владельцы не менее 200 десятин земли, другой недвижимой собственности не ниже 15 тыс. руб., торговых и промышленных предприятий с годовым оборотом - в 6 тыс. руб. и более, а также уполномоченные от мелких землевладельцев (1/20 полного ценза) и духовенства. Для участия в съезде землевладельцев Казанской губернии, к примеру, во всех уездах требовалось владеть 200 десятинами земли. Лица, имевшие не менее половины указанного количества земли, собирались на предварительные съезды для выбора уполномоченных на съезды землевладельцев.
Во второй курии - городской - участвовали «шеститысячники», купцы 1-й и 2-й гильдий, а также владельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения оценивалась от 500 до 3000 руб.
Имущественный ценз для участия в выборах по третьей курии - сельских обществ - отсутствовал. Однако выборы были двухступенчатыми. На волостных сходах крестьяне избирали так называемых выборщиков, которые, в свою очередь, на специальных съездах избирали главных. Таким образом, в структуру органов местного всесословного самоуправления оказались как бы «вмонтированы» созданные реформой 1861 г. органы крестьянского самоуправления. Баллотироваться по этой курии имели право и землевладельцы. Особым расписанием было определено число главных, которые избирались в то или иное уездное земское собрание от каждой из курий. В результате представительство различных сословий в органах местного самоуправления не было пропорционально их удельному весу в структуре населения России.
По положению 1890 года права земских органов были еще более ограничены, избирательный ценз был повышен. Эти мероприятия принимались с целью обеспечить имущество крупного дворянства и крупной буржуазии в органах самоуправления.
Положение 1890 года установило три избирательных курии: от дворян потомственных и личных, от городских состояний и от крестьян, т. е, установило группировку избирателей по сословиям. Дворяне и городские состояния избирали гласных на особых избирательных собраниях, а крестьяне - на волостных сходах. С целью обеспечить господство дворянскому представительству Положение 1890 года дало расписание гласных от разных курий, причем в 316 уездных собраниях из 361 численный перевес получили гласные от дворян. Но, чтобы вообще устранить широкие массы населения от участия в выборах земских гласных, был установлен весьма высокий имущественный ценз для избирателей: требовалось иметь от 125 до 890 десятин земли (как минимум) или обладать недвижимым имуществом стоимостью не ниже 15 тыс. руб.
Более мелкие земельные собственники и собственники промышленных заведений могли принимать участие в выборах гласных только через уполномоченных, но лишь в том случае, если они располагали землей или имуществом в размере одной десятой полного ценза.
Избирательное право крестьян было еще более ограничено: крестьяне выбирали от волостных сходов не гласного, а одного кандидата в гласные. Из числа этих кандидатов губернатор назначал уже гласных (число их устанавливалось в расписании). Полномочия гласных ограничивались трехлетним сроком.
Наряду с гласными в уездное земское собрание входили; 1) представители ведомств государственных имуществ и удельного, назначаемые министрами; 2) депутат от духовного ведомства; 3) городской голова уездного города; 4) председатель и члены уездной управы прежнего состава.
Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Очередные уездные земские собрания созывались ежегодно, как правило, не позднее октября.
Чрезвычайные земские собрания созывались по разрешению или предписанию министра внутренних дел.
По Положению 1890 года членами уездной земской управы могли быть избраны как гласные, так и вообще все обладавшие избирательным правом. Председателями уездных земских управ могли быть лица, имеющие право поступления на государственную службу. Избранные уездным земским собранием члены и председатель уездной земской управы должны были получить утверждение со стороны правительства. В случае не утверждения избранных в управу лиц назначались новые выборы. Если вновь избранные также не получали утверждения, то министр внутренних дел или губернатор замещал управские должности кем-либо из числа лиц, имеющих право быть избранными.
Положение 1890 года всячески стремилось поставить членов уездной земской управы в непосредственную зависимость от правительственной власти, в силу чего оно признавало их состоящими на государственной службе.
Губернское земское собрание составлялось из губернских гласных и, кроме того, из всех предводителей дворянства, местных управляющих государственными имуществами и удельными управлениями, председателей уездных управ, депутата от духовного ведомства, председателя и членов губернской земской управы. Губернские земские собрания были очередными и чрезвычайными.
Губернская земская управа во главе со своим председателем избиралась на губернском земском собрании и утверждалась правительством.
Компетенция органов земского самоуправления определялась кругом порученных земству дел.
По Положению 1890 года в заведывании земских учреждений находились: 1) земские повинности - денежные и натуральные; 2) земские имущества; 3) дороги, дорожные сооружения и пристани вне городских поселений; 4) земская почта; 5) лечебные и благотворительные заведения; 6) народное продовольствие; 7) взаимное земское страхование.
Кроме того, земские учреждения должны были иметь «попечение» в отношении охранения народного здравия, предупреждения падежа скота, предупреждения и тушения пожаров, способствовать земледелию, промышленности, торговле, а также народному образованию.
Распределение дел между уездными и губернскими земскими учреждениями определялось общим характером подлежащих их рассмотрению вопросов: одни в отношении уезда, другие в отношении всей губернии. Но губернские земские органы имели и свою особую компетенцию, например, представление ходатайств правительству «о местных пользах и нуждах», устройство ярмарок, базаров, торгов, пристаней и т.п.
Большинство постановлений губернских земских собраний должно было утверждаться губернаторами и даже в некоторых случаях министром внутренних дел.
Большинство как отечественных, так и зарубежных историков сходятся во мнении, что, говоря словами К. Макензи, «второе из двух Положений не произвело глубокой реконструкции земских структур».
Положение 1890 года в весьма сильной степени усилило надзор за органами земского самоуправления. Так, правительственные органы должны были надзирать не только за не противоречием постановлений земских собраний требованиям закона и «общим государственным пользам», как это предусматривалось Положением 1864 года, но и за тем, чтобы постановления земского собрания «не нарушали» явно интересов местного населения. Нетрудно, видеть, что подобным, весьма широким определением общих задач надзора давался повод к постоянному вмешательству правительственных органов в дела органов земского самоуправления.
Усиление надзора определялось тем, что утверждение многих постановлений земских органов не обусловливалось каким-нибудь сроком. Если губернатор почему-либо не утверждал постановление, оно передавалось не в органы земского самоуправления, а в специальный губернский орган надзора за земскими городскими учреждениями - в губернское по земским делам присутствие под председательством губернатора, состоявшее из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избиравшегося губернским земским собранием.
Если губернское по земским и городским делам присутствие соглашалось с губернатором, то постановление земского собрания считалось несостоявшимся. В противном случае губернатор мог представить дело на усмотрение министра внутренних дел.
Некоторые постановления земских органов не нуждались в утверждении губернатора. Однако ему предоставлялось право опротестовать в двухнедельный срок те из них, которые, по его мнению, не могут действовать по незаконности и по нецелесообразности.
Так, на первых выборах в уездные земства в среднем по стране дворяне составляли 41,7%, духовенство - 6,5, купцы - 10,4, крестьяне - 38,4%. А поскольку главные в губернские земские собрания выбирались не прямо, а на уездных земских собраниях, поэтому там доминировало поместное дворянство. Из 2055 губернских гласных (за тот же период) дворян и чиновников было 74,2%, духовенства - 3,8, купцов - 10,9, крестьян - 10,6%.
В дальнейшем началось постепенное вытеснение дворянства в уездных земствах центральных, южных и юго-восточных губерний промышленной и новой землевладельческой буржуазией из купечества и дворянства. Так, например, удельный вес купцов в уездных земских собраниях Костромской губернии увеличился за 20 лет с 9,8 до 25,4%, Нижегородской - с 7,2 до 14,5%, Владимирской - с 16,3 до 29,1, Московской - с 14,9 до 23,9%; крестьян-собственников в уездных земских собраниях Таврической губернии - с 1 до 14,1%, Саратовской губернии - с 0,8 до 5,4%. Доля гласных-дворян в губернских собраниях в целом росла: в 1883-1886 гг. она достигла 81,6%, но в губернских земствах северо-востока Европейской России - Вологодском, Вятском, Пермском - дворяне вообще не составляли большинства гласных, русские публицисты дали им название «крестьянские земства».
Сфера деятельности новых органов всесословного самоуправления была ограничена лишь хозяйственно-культурными делами: содержанием местных путей сообщения, попечением о медицинской помощи населения, о народном образовании, местной торговле и промышленности, народном продовольствии и т.д. Земству предоставлялось право ходатайствовать перед правительством по предметам, касающимся местных хозяйственных нужд и нужд губернии или уезда».
Например, в Финляндии местное самоуправление стало приобретать наиболее современные формы в XIX веке, когда решение вопросов, связанных с образованием и здравоохранением, стало компетенцией общин.
Здесь уместно привести оценку земств крупнейшим советским историком Н.М. Пирумовой: «Земские учреждения самим фактом своего существования шли вразрез с самодержавной системой. И если царизм ввел их, то лишь потому, что в конкретной обстановке 60-х годов не мог поступить иначе.
Земские учреждения не стали и не могли стать органической частью государственного аппарата. В централизованном бюрократическом государстве они, казалось бы, были лишней деталью. Но, тем не менее, губернские и уездные земства вскоре показали свою жизнеспособность, свою лучшую, чем у администрации, приспособленность к местным условиям и хозяйственным требованиям жизни. Но в то же время эти учреждения показали и свои возможности в качестве очагов общественной деятельности либерального движения».
Новые органы всесословного самоуправления были введены лишь на уровне губерний и уездов. Отсутствовало центральное земское представительство, не были и мелкой земской единицы в волости. Современники остроумно называли земство «зданием без фундамента и крыши». Представителям земств различных губерний было строго-настрого запрещено общаться между собой, даже по вопросам, требовавшим безотлагательного совместного решения, например, по борьбе с эпидемиями. Административно-полицейская власть на местах оставалась в руках правительства. По «Положению» 1864 г. губернатор имел право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам» (ст. 7).
Создав земское самоуправление, царизм шаг за шагом стал ограничивать и теснить его, стремясь загнать в сферу сугубо хозяйственных дел. Земства были лишены каких бы то ни было политических функций. Особенно настороженно царская бюрократия относилась к объединению земств и к их попыткам выйти за пределы местных «польз и нужд».
Сфера функционирования земской системы в государственном механизме России была ограничена во всех отношениях. Но даже в таком урезанном виде органы местного самоуправления были несовместимы с принципами самодержавного управления государством. Постепенная и сложная эволюция России от абсолютной к конституционной монархии сопровождалась борьбой двух тенденций в правительственной политике в области земских учреждений.
В рассматриваемый период основной тенденцией было постоянное наступление бюрократии на права земства. Уже через два года после земской реформы законом от 21 ноября 1866 г. был нанесен удар по источникам земского бюджета - ограничено право земств облагать сборами торговые и промышленные заведения. Закон от 13 июля 1867 г. подчинял журналы и другие издания земств губернаторской цензуре и значительно расширял права председателей земских собраний; они под угрозой наказания должны были закрывать собрания, в которых ставились вопросы, не согласные, по мнению администрации, с законом. Положением о народных училищах 1874 г. были существенно ограничены права земств в области народного образования.
Земства сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня русской деревни, в распространении неграмотности среди крестьян. Не менее велика и роль земства в развитии здравоохранения в Европейской России. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. Хорошие результаты давала и земская статистика, возникшая в силу практической необходимости.
Менее результативными были экономические мероприятия земства. «Едва ли найдется, - справедливо писал Б.Б. Веселовский, - какая-либо другая область земской деятельности, столь богатая всевозможными начинаниями и вместе с тем страдавшая до последнего времени такой поразительной бессистемностью, как область экономических мероприятий». В основе этих мероприятий лежал аграрный вопрос. В 1880 г. голод, резкое ухудшение экономического положения крестьян большинства губерний европейской части страны поставили аграрный вопрос как центральный на очередной сессии земских собраний. На заседании Воронежского губернского собрания в декабре 1880 г. было прямо заявлено, что «малоземелье крестьянских наделов столь разными учреждениями, как земские собрания, правительственные комиссии, исследованиями ученых обществ, наконец, частными исследованиями - всеми равно признается как общий факт». Продовольственный вопрос обсуждался тогда земствами различных регионов - Петербургским и Новгородским, Курским, Харьковским и Самарским. А Тверское губернское земское собрание прямо поставило вопрос о пересмотре «Положений 19 февраля 1861 г.» «как временного, переходного компромисса» между «часто совершенно противоположными интересами крестьян и помещиков» с участием «самих заинтересованных лиц и в особенности крестьян как крайнего большинства населения».
Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудо-сберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении платимых крестьянами выкупных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселению крестьян. Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облегчить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств, но главное, на наш взгляд, все же заключалось не в этом. За редким исключением даже самые либерально настроенные земские деятели были помещиками, которым претила сама мысль о переделе земель или, как выразился один из идеологов русского либерализма К.Д. Кавелин, о «поощрении крестьянского землевладения за счет крупного». Тем не менее, не следует сбрасывать со счетов и эту сферу деятельности земства. Особенно хотелось бы сказать о земской статистике, благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русской деревни, охватившее 4,5 млн. крестьянских дворов.
Деятельность земских учреждений в России не ограничивалась только культурно-хозяйственными опросами. Они стремились играть роль и в политической жизни страны. По своей природе новые органы местного всесословного самоуправления неизбежно тяготели к центральному самоуправлению, к парламентским формам государственного устройства. Поэтому в рамках земства в России возникло в пореформенный период оппозиционное самодержавию политическое течение, получившее название земского либерального движения.
Американский журналист Джордж Кеннан, несколько раз посетивший Россию, посвятил русским либералам специальный очерк («Century». - 1887. - № 11), в котором, в частности, писал: «Единственный базис, на который они могли опереться, был тот, который давался самим учреждением земств, так как они, будучи членами законом утвержденной корпорации, были призваны правительством в качестве уполномоченных от населения». И действительно, русские либералы верили, как писал один из них - основатель специальной газеты «Земство» В.Ю. Скалон, что «за упорядочением местного самоуправления и весь государственный строй подвергнется преобразованию» и правительство призовет земских представителей «на более важные посты в области правительственной деятельности».
В основу «Положения о земских учреждениях» 12 июля 1890 г. была положена государственная теория самоуправления. Однако выводы, которые были сделаны законодателем из этой теории, вряд ли можно назвать верными. Исходя из нее, следовало бы расширить функции земства как органа государственного управления. Авторы проекта этого Положения сочли необходимым увеличить контроль государства за земскими учреждениями настолько, что возникла реальная угроза искоренения земского самоуправления вообще. «Признать, что земское дело, будучи государственным, должно находиться в ведении правительства, - писал Н.М. Коркунов, - значило вовсе отрицать саму теорию самоуправления».
«Положение» 1890 г. существенно поколебало начала самоуправления и самостоятельности в местном общественном управлении. Нельзя утверждать, что эти начала достаточно последовательны в «Положении» 1864 г., но в сравнении с ним в «Положении» 1890 г. они сведены к нулю. Земские учреждения лишили «одного из существенных свойств всякого самоуправления - независимости».
Может создаться впечатление, что «Положение» 1890 г. установило единство местного самоуправления. Земства вошли в систему правительственных учреждений и попали под контроль и опеку органов, в составе которых преобладал административный элемент. Трудно не согласиться с М. Слобожаниным, писавшим, что «единство достигается не подчинением всех органов управления администрации, а устранением двоевластия, путем отнесения многих административных функций обязанностям органов самоуправления».
Таким образом, новый институт всесословного самоуправления, введенный в России в эпоху реформ 1860-х годов, был ограничен весьма узкими рамками. Тем не менее, земства уже на первых порах своей деятельности смогли добиться значительных успехов в народном образовании, медицине и в меньшей степени в сфере экономической. Что же касается деятельности политической, то лишь спустя 15 лет после реформы они выступили на историческую арену как органы общественного мнения, с определенной программой преобразования политической жизни страны. Общей тенденцией всех земско-либеральных проектов было стремление к распространению принципов всесословного самоуправления, заложенных реформой 1864 г., на весь государственный аппарат России.
Это предполагало дальнейшее движение страны по пути реформ. Однако если выступления либерального дворянства в конце 1850-х годов способствовали реформам 1860-х годов и в определенной степени определили характер этих реформ, то выступления земских либералов 20 лет спустя не привели к непосредственным результатам. Эволюция государственного устройства России в конституционном направлении задержалась на четверть века, до первой российской революции 1905 г.
Термин «самоуправление» появился в Англии в конце XVII в. после английской революции и отражал, прежде всего, состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. Местное управление с тех пор перестало называться самоуправлением, последний термин навсегда исчез из английского законодательства. Английская нация (народ) стала управлять собой самостоятельно - власть короны как самостоятельная и независимая от нации исчезла, монарх стал высшим должностным лицом в системе парламентского правления.
К началу 60-х гг. XIX в., когда в России приступили к подготовке земской и городской реформ, в европейских странах действовали разные системы местного управления. По мнению немецкого юриста Л.Штейна, которое разделяли и многие русские ученые, главными из них были три: в Англии - самоуправление в классическом его варианте, оказавшее большее или меньшее влияние на его организацию в других европейских странах; во Франции - «административная централизация»; в Пруссии - самоуправление сословных учреждений.
В основу английской системы самоуправления было положено четкое разграничение сферы деятельности центральных и местных учреждений. Высшая администрация лишь контролировала деятельность местных властей, но ничем не управляла, так как чиновников на местах не полагалось. Все дела провинции хозяйственные, судебные и частично административные - находились в ведении жителей прихода. Должностные лица (могли как избираться, так и назначаться высшей администрацией из числа местных жителей) заведовали местным управлением, составляя отдельные управы по каждому ведомству - врачебному, дорожному, призрению бедных и др. Мировые суды во главе с лордом-наместником утверждали местные бюджеты и рассматривали жалобы на действия должностных лиц, являясь таким образом высшей инстанцией для органов самоуправления.
Однако злоупотребления и не всегда умелое ведение дел заставили правительство усилить контроль за деятельностью местных учреждений. В результате реформ 1833-1835 гг. центральные органы получили право проводить ревизии выборных учреждений, контролировать заключение займов и использование общественной собственности. В 1871 г. «для наблюдения за исполнением законов» было создано Министерство местного управления, получившее по отношению к выборным учреждениям широкие полномочия. В законе 1875 г. (о народном здравии) были четко определены пределы того, что «местный орган может, а по требованию Министерства местного управления должен делать». В целом, в XIX в. влияние центральной власти на органы местного управления заметно усилилось, и система английского самоуправления в этом отношении напоминала континентальную.
Французскую систему местного управления называли мнимым самоуправлением или административной централизацией, или (по широте представительства) народным самодержавием. В отличие от английской системы здесь не существовало четкой грани между делами центральных и местных учреждений они составляли сферу общей правительственной деятельности. На местах действовали выборные советы (генеральные в департаментах, окружные и муниципальные в общинах), которые избирались всеобщей подачей голосов без всякого ценза из всех местных граждан, достигших совершеннолетия.
Советы, сформированные на основе широкого представительства, ничего не решали без ведома и утверждения администрации. Они не имели исполнительной власти, и все их постановления исполняли правительственные органы. «Народ, облеченный всеми правами верховной власти в лице своих представителей, объявлявший войну и мир, казнивший даже своего короля, - писал Васильчиков, - не мог достигнуть права перестраивать мосты или чинить сельские дороги без дозволения центрального правительства».
Серединное положение между английским самоуправлением и французской централизацией занимала немецкая общественная система управления, в основу которой была положена сословная организация общества. Эта система, наиболее полно выраженная в Пруссии, оказала заметное влияние на русское законодательство. В местном управлении Пруссии участвовали не приходы или граждане вообще, а сословия - дворян-землевладельцев, крестьян и горожан. Каждое сословие имело свое отдельное управление (вотчина, общество и город), которое признавалось низшими инстанциями внутреннего управления страны.
Горожане избирали магистрат и бургмейстеров, составляли особые собрания, обсуждавшие дела внутреннего управления города. Пределы полномочий органов городского самоуправления были четко определены законом: 1) они могли обращаться с ходатайствами к верховной власти только в делах, предоставленных им законом; 2) их распоряжения, признанные противозаконными или нарушавшими государственные пользы, отменялись администрацией; 3) высший надзор за их деятельностью осуществляло Министерство внутренних дел, а высшей инстанцией был министр, апелляция в судебные места не допускалась. В этой связи нельзя не заметить, что Городовое положение 1870 г. давало больше прав русским городам и оставляло значительно больше простора общественным учреждениям для самостоятельной деятельности.
На территории государства США, особенно в небольших городах остается популярной такая форма осуществления местного самоуправления, как городские собрания. Здесь обсуждаются вопросы не общегосударственного, а местного значения: условия содержания учебных заведений, состояние питьевой воды, дорог и другие.
Представители всех трех сословных организаций входили в состав окружных и областных собраний, представлявших общеземское самоуправление. Все общественные союзы подчинялись общей администрации во главе с окружными начальниками - ландратами. Они назначались высшей администрацией из числа кандидатов, предложенных землевладельцами, и играли роль связующего звена между общественными властями и правительством. Надзор за деятельностью общественных учреждений осуществляли губернские правления и областные президенты, которые имели право утверждать или отвергать любые их постановления.
Сравнение трех систем местного управления, действовавших в ведущих странах Европы, показывает, что все они в той или иной степени включали выборной элемент и представляли сочетание административных и общественных начал; вместе с тем, все они в большей или меньшей мере находились под контролем правительства. Даже в Англии, где самоуправление получило наиболее полное выражение, право издания законов и право обложения (установление податей и повинностей) были прерогативой государства, а не общества.
Во второй половине XIX в. в местном управлении европейских стран наметилась тенденция к более тесному сотрудничеству административных и общественных элементов. В частности, в Пруссии законы 1872 и 1875 гг. объединили в одних учреждениях представителей администрации и общества, что обеспечило единство власти и устранило дуализм в местном управлении. Другим не менее важным новшеством в местном управлении этой страны было введение всесословного принципа (до 1873 г. его организация была сословной). Эти преобразования проводились с учетом особенностей исторического развития, что исключило «радикальную ломку» местных учреждений. Очевидно, что опыт проведения реформы в Пруссии, по своему политическому и сословному устройству стоявшей ближе к России, чем другие страны Европы, мог быть использован и русскими законодателями.
До реформ 1860-1870-х гг. в России все местные выборные учреждения и должности (за исключением вечевого периода) были включены в систему государственного управления. Единственной самоуправляющейся территориальной единицей оставалась община, вернее, сфера внутриобщинной жизни, долгое время не представлявшая особого интереса для государства. Но община, несмотря на свое долголетие, в значительной степени была носительницей догосударственных отношений. Таким образом, главная особенность местного управления заключалась в преобладании государственного начала над общественным и сословным и «включенности» выборных учреждений в систему государственно управления.
Охарактеризуем основные принципы организации местного управления в Российской империи.
1. Сочетание местного государственного управления с общественным самоуправлением западного типа и традиционными системами самоуправления.
Управление столь пространным в территориальном отношении государством, как Россия, не могло осуществляться только по типу централизованного административного управления, отчего самоуправление с тех или иных пределах допускалось всегда. Представляется, что сочетание государственного и общественного управления происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.
2. Сочетание централизации и децентрализации.
Для России вопрос территориального распределения административной компетенции всегда имел ключевое значение. При этом унитарность государства была в известном смысле условной. Даже в рамках самодержавного государства оказывалось вполне возможным экспериментировать с разными подходами к организации внутреннего управления. К таким экспериментам относится эпоха «просвещенного абсолютизма» Екатерины И. «Учреждение для управления губерниями» 1775 г. не только перенесло центр тяжести в правлении из центра на места, но и обеспечило соответствующее институциональное закрепление данного принципа: коллегии в большинстве своем были упразднены, включая юстиц-коллегию, а отраслевое управление сконцентрировалось на губернском уровне в руках наместников и, в первую очередь, губернаторов. Важно, что в дополнение к этому предусматривался достаточно действенный (хотя и не вполне реализованный) надзор сословных дворянских учреждений за государственными установлениями, включая право ежегодной проверки губернских и уездных смет.
В начале XIX в. новая реформа государственного управления возродила принцип централизации. Были созданы министерства, каждое из которых имело агентов в губерниях и уездах. Это существенно принизило значение и роль губернаторов, но не генерал-губернаторов, которые, правда, сохранились в это время преимущественно на окраинах страны. С этого времени в управлении империей как раз и начинают сочетаться принципы жесткой централизации с предоставлением иногда весьма широкой свободы представителям правительственной власти на местах, прежде всего генерал-губернаторам.
Р. Арон писал: «Чем выше положение чиновника в иерархии, тем ближе он по статусу к политическому деятелю», то есть «его функции - определять цели законодательства в рамках режима и ставить задачи перед самим режимом». По своему значению генерал-губернатор в ряду российской бюрократии был ближе всех к политическому деятелю. Здесь, правда, следует иметь в виду, что на Западе политическим деятелем считается тот, кто занимает свой пост в результате народных выборов. В этом смысле в Российской Империи до 1906 г. вообще не было политиков, за исключением деятелей земского и городского самоуправления. Органы местного самоуправления явились в России хорошей школой политической жизни, особенно для крестьянства, то есть «низов», основной массы населения. Опыт земства показал, что не быстро и не легко, но неуклонно инертная масса крестьян, работая в земствах, осознавала свои интересы и включалась в созидательную деятельность на местах.
3. Децентрализация и самоуправление как неотъемлемые элементы системы управления в России.
«Один из самых важных вопросов при изучении любой системы правления, - говорит В. Остром, - это то, как институты воздействуют на структуру стимулов, побуждающих людей действовать». Для этого нужно не ограничиваться сосредоточением внимания на правительствах, «необходимо учитывать и то, как люди думают и относятся друг к другу и как именно складывается сложная система их взаимоотношений».
Выше отмечалось, что Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Однако говорить об этом следует с учетом двух важных дополнительных факторов, таких, как географический необъятность территорий, и демографический - невысокая плотность населения и его рассеянность по территории. Это делало малоэффективным централизованное управление, не подкрепленное элементами самоуправления.
Ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. В общем это ни у кого не вызвало сомнений и воспринималось как сама собой разумеющаяся истина.
«Славянская раса, в некотором отношении, может быть, еще более покорлива и еще меньше обнаруживает нетерпения к самоопределению, чем романская, но она отличается от нее и приближается несколько к германской расе по тому развитому в ней смыслу к общинной сопринадлежности и самоуправлению, который играет большую роль в истории почти всех славянских народностей».
Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах. Однако наряду с этим рождающимся «снизу» институтом самоуправления почти всегда существовали те, что насаждались «сверху».
В любом обществе существуют сельские и городские общины - основа территориального самоуправления, существуют те или иные формы объединений - корпоративных, сословных или профессиональных, религиозных, которые также служат основой соответствующих форм самоуправления общества. Эти формы общественного самоуправления, возникнув как самостоятельные, естественные формы, постепенно превращаются в допущенные государством с целью повышения эффективности управления системой государство - общество. Община играет в большинстве государств роль низшего звена управления, становясь тем самым фундаментом государства. Следует отметить, что исторической особенностью российской общины стала ее ранняя встроенность в систему государственного управления, зависимость от государства и отсутствие политических амбиций.
Объективно существующее естественное право общины признается затем авторитетом государства. Такое представление о правах общин возникло в Бельгии в 30-е годы XIX в., в годы их борьбы против угнетения нидерландским парламентом. Общинная власть противопоставлялась законодательной, судебной и исполнительной. «Община старше государства, закон ее находит, а не создает». В Европе нового времени борьба за коммунальную свободу, расширение коммунальных прав является составной частью борьбы с абсолютизмом. Затем в трудах немецких ученых развивается на этой основе мысль о недопустимости полицейской опеки над общиной. Вторая тенденция реализует себя как принимаемый «сверху» закон-приказ.
Российской традиции со времен Московского государства свойственно существенное преобладание институтов самоуправления, создаваемых государством на основании закона-приказа над теми, что порождаются самим обществом. Но обновление устаревших с точки зрения государственной власти институтов самоуправления возможно осуществить успешно лишь при отсутствии антагонизма между элементами обновления и традиционными коренными началами.
В принципе можно утверждать, что успех реформ в данной области был тесно связан с умением законодателя представить дело так, чтобы общество чувствовало себя активным участником преобразований и считало новые институты самоуправления как бы продолжением ранее существовавших. Так земские учреждения Ивана Грозного, несомненно, вышли из общинного самоуправления, а одноименные институты XIX в. из дворянского, крестьянского и городского.
Удачно была найдена теоретическая конструкция земской реформы 1864 г.: взятая на вооружение общественная теория самоуправления вполне соответствовала общественному сознанию, тяготеющему к анархизму. При всей теоретической и практической спорности утверждения о том, что власть на местах может быть «негосударственной», данная конструкция хороша тем, что позволяет преодолеть барьер отчуждения и привлечь активную часть общества в якобы отделенные от государства учреждения.
С другой стороны, следует отдавать себе отчет в том, что общественная и любая другая теория самоуправления строит некую идеальную модель, неизбежно упрощая и обедняя действительность. Полностью реализовать какую бы то ни было теорию на практике невозможно. Опыт земской реформы доказал это со всей очевидностью. Органы местного самоуправления проводят в жизнь мероприятия, относящиеся к государственным функциям, то есть их полномочия по большей части делегированы государством. Это означает право государства контролировать осуществление таких функций. С другой стороны, органы местного самоуправления обладают правом местного нормотворчества, и для того, чтобы деятельность их была эффективной, они нуждаются в возможности осуществлять принуждение. Земским учреждениям приходилось обращаться за помощью в местную полицию. К услугам земств и городов были общие суды, но опыт земской и городской реформ, проведенных во второй половине XIX в., свидетельствует также, что отрыв принуждения от органа местного самоуправления существенно снижает авторитет последнего.
4. Соотношение территориального и корпоративного принципов в организации правления на местах.
Плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении в полной мере проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления, во всяком случае, в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) - земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения.
Действительно, проведенная «сверху» реформа местного управления, которая выразилась в создании земских и городских учреждений, частично была обязана своим успехом тому, что традиция самостоятельного решения населения своих сословных, общинных проблем в середине XIX в. еще не была утрачена. В результате органы местного самоуправления не возникли в общественном вакууме, а легли на достаточно подготовленную почву. Это, кстати, вовсе не означает, что сосуществование институтов территориального и корпоративного самоуправления всегда проходило бесконфликтно. Напротив, в литературе того времени часто упоминаются жалобы земских учреждений на органы крестьянского самоуправления, не всегда поддерживающие земские программы, направленные на деревню. Нередки были и конфликты земств и городов с дворянскими или мещанскими управами. Но конфликты, как известно, как раз являются неплохой школой самосознания.
5. Элементы традиционного общества в системе управления.
Самоуправление на уровне крестьянской общины сохранялось в России на всем протяжении ее истории. Неудивительно, что ее попытались сохранить и в ходе крестьянской реформы 1861 г. Община к тому времени продолжала играть важную фискальную и полицейскую роль, она оставалась в большинстве случаев субъектом права собственности на землю и, кроме того, играла роль своеобразного органа социального страхования.
Община как орган местного (территориального) самоуправления представляет собой уже институт современного государства, формируется из живущих в соседстве индивидов, заинтересованных в решении тех или иных местных проблем. Но здесь необходима одна важная ремарка: общество еще должно быть готово принять на себя бремя местных «польз и нужд» государственного значения.
В 1873 г. М.Бакунин писал: «Государство окончательно раздавило, развратило русскую общину, уже и без того развращенную своим патриархальным началом. Под его гнетом само общинное избирательство стало обманом, а лица, временно избираемые самим народом: головы, старосты, десятские, старшины превратились, с одной стороны, в орудия власти, а с другой - в подкупленных слуг богатых мужиков-кулаков. При таких условиях последние остатки справедливости, правды, простого человеколюбия должны были исчезнуть из общин, к тому же разоренных государственными податями и повинностями и до конца придавленных начальственным произволом».
Исследуя анализ законодательной базы земства, следует отметить, что земские учреждения не обладали самостоятельной властью, их деятельность была под контролем правительственных органов, права их были ограничены.
В основу «Положения о земских учреждениях» была положена государственная теория самоуправления. Контроль государства за земскими учреждениями существенно пошатнул самостоятельность в местном общественном самоуправлении. Земские учреждения были лишены независимости, одного из существенных свойств самоуправления.
Формирование нового законодательства о местном самоуправлении предлагает обращение к дореволюционному опыту земского и городского самоуправления в России, использование зарубежного опыта, который, в частности, нашел правовое отражение в Европейской Хартии местного самоуправления.
Однако показательна чрезвычайная жизнеспособность российского самоуправления. Даже в урезанном виде органы самоуправления смогли не только продолжить хозяйственную деятельность, но и сохранить более или менее заметную политическую активность. Однако плоды этого процесса появились уже в XX веке.
Автор: Гордиенко Ю.Г.