17.12.2012 4218

Городские общественные управления в организации социальной помощи нуждающимся в российских городах 1864-1913 году

 

До 1870 года городское управление носило узко сословный характер. Хотя города и обязывались законом предоставлять своим « неимущим людям» работу, если они здоровы, и призрение, если они нетрудоспособны, на практике эти распоряжения выполнялись отнюдь не всегда и не везде. На деле от городов лишь требовались отчисления в пользу Приказов общественного призрения на содержание городских богоугодных заведений, хотя размеры этих отчислений не оговаривались. Е.Д. Максимов приводит следующие цифры, характеризующие степень участия Московского городского управления в деле городского призрения в начале 60-х годов XIX века: на содержание первой « градской» больницы - около 10 тыс. рублей в год, на содержание Преображенской больницы - свыше 8 тыс. рублей, Екатерининской - 9 тыс. рублей, на врачебно - полицейский комитет и сифилитическое отделение - 24.500 рублей, на медицинского инспектора - 1 тыс. рублей, на приемные покои - 225 рублей. Причем, все эти расходы шли лишь на государственные заведения и ни одним из них город не руководил, не имея права даже контролировать расходование указанных сумм. А самому городу принадлежала лишь одна богадельня на 100 человек. И один ночлежный приют. Ситуация в Москве с участием городских структур в деле призрения была плачевной, но в других городах эта деятельность зачастую сводилась вообще лишь к выдаче самых мизерных пособий государственным богоугодным заведениям.

С 1870 года, со времени введения в городах общественного управления, для них в деле организации призрения открываются определенные перспективы, хотя и эта возможность была не столь велика. Так, с момента организации общественного управления в городах состав избирателей расширился, и они получили возможность избирать большое количество действительно достойных и способных людей, но в их число не вошли интеллигенция и те слои населения, кто был более близок к нуждающимся и знал их нужды. Приток городских средств в связи с расширением перечня доходов увеличился, но и увеличилось количество статей расходов, обязательных к исполнению. Специальный же налог в пользу бедных установлен законодательно не был. А в силу расплывчатости формулировок по целям и нормам обязательного к осуществлению городского благотворения, эта деятельность рассматривалась как факультативная и необязательная. Да ещё в 1892 году новое Городовое Положение значительно сократило общественный элемент в управлении городской жизнью. И если учесть, что, например, в Москве, в 1889 году было только нищих свыше 3500 чел. и насчитывалось 242 благотворительных заведения, можно представить объем тех трудностей, которые стояли на пути организации достойного призрения в столице и в других городах соответственно, в условиях противоречивого законодательства и отсутствия необходимых средств.

Тем не менее, 1870 год в истории финансового развития городов можно считать поворотным, т.к. Городовое Положение 1870 года «установило точно круг доходных городских источников и обязательные расходы городов». До издания названного Положения никакой определенной системы в построении городских финансов не было, - а «потому и бюджеты наших городов, - по справедливому свидетельству В. Юрьева, - отличались совершенно случайным характером, тем более, что общегосударственные и местные городские потребности в законе не различались и последним не отводилось самостоятельного значения».

Всего в России, по списку Хозяйственного Департамента МВД, к 1901 году насчитывалось, без Финляндии и 4-х городов бывшей Квантунской области, 940 городов.

К 1911 году 45 из 940 городов находились в ведении военного министерства. Сюда относились 7 городов области войска Донского (Новочеркасск, Александровск - Грушевский, Ростов-на - Дону, Таганрог, Азов, Нахичевань и Ейское укрепление), 5 городов Кубанской области Екатеринодар, Ейск, Майкоп, Темрюк и Анапа), 6 городов Терской Владикавказ, Грозный, Кизляр, Пятигорск, Георгиевск и Моздок) и все 27 городов Туркестанского края. В ведении управления двора и уделов находилось 4 города (Гатчина, Павловск, Петергоф и Царское село) и за главным управлением государственных имуществ числилось два города: Романовск и Хост Сочинского округа Черноморской губернии. Остальные же 899 городов состояли в ведении Министерства внутренних дел. Из числа всех городов по Городовому Положению 11 июня 1892 г. управлялись 755 городов, причем в 421 из них было введено полное городское управление, т.е. с избранной населением городской думой и исполнительным органом - городской управой, в 35 - ти - полное по статье 92 Городового Положения, т.е. где функции управы возложены единолично на городского главу, и в 299 городах - упрощенное управление, при котором думу и управу заменяло собрание городских уполномоченных и городской староста. Что касается других видов городского управления, то по Положению 16 июня 1870 г. управлялся один г. Ташкент; по дореформенным узаконения (1811 и 1857 гг.) 4 города С.- Петербургской губернии (Гатчина, Павловск, Царское Село и Петергоф), затем - 6 посадов Херсонеской губернии и 9 незначительных городов Сибири, а по особым узаконениям - г. Новочеркаск Донской области и г. Александровск Архангельской губернии, далее - 5 городов той части Бессарабской губернии, которая была воссоединена с Россией по Берлинскому трактату 1878 года (Измаил, Белград, Кагул, Килия и Рени) и все 114 городов Царства Польского; в последних действовали старые узаконения, издававшиеся в разное время. Наконец, все остальные 44 города, преимущественно - Кавказа, Степных областей и Туркестана - состояли в заведовании полиции и уездных начальников с номинальным участием депутатов от городских обществ.

В первое десятилетие, как видно, наблюдалось довольно быстрое развитие городских бюджетов (на 8,6 % в год), что можно объяснить оживлением городской деятельности под влиянием нового Городового Положения, впервые предоставившего городским думам права самостоятельных органов местного самоуправления. Однако, с конца 80-х годов начинается уже некоторая депрессия, которая особенно сильно обнаружилась в первые годы по изменении Положения 1870 г. и введении в жизнь Городового Положения 1892г. Этим Положением, как известно, вся деятельность городов была поставлена под опеку администрации, и самостоятельность думских постановлений упразднена. Это, конечно, не могло не отразиться и на бюджетах, темп развития которых сильно снизился, и городские финансы стали увеличиваться в год на 4-7 %. Так продолжалось до середины 1900-х годов, когда с развитием городской жизни и концентрацией населения в городах рост городских потребностей значительно усилился, благодаря чему более интенсивно стали возрастать и бюджеты (до 12,7 % в год).

Несмотря на очевидный прогресс в развитии бюджетов российских городов, расходы городских общественных управлений на общественное призрение составляли лишь самую незначительную их часть. Следующая картина городского имперского хозяйства в 1909 году, представленная перечнем всех статей общего расходного бюджета городов Европейской России, отражает как реальное соотношение, утвердившиеся в расходовании городских средств по всем расходным статьям, так и место и роль общественного призрения (как минимума из комплекса действий по предоставлению общественной помощи нуждающимся) в приоритетах деятельности муниципальных органов власти.

Расходы:

1. Обязательные расходы.

Участие в расходах по содержанию правительственных учреждений - 2.525,2

Воинская квартирная повинность, наем и ремонт воинских помещений - 5.583,3

Воинская квартирная повинность, прочие расходы - 2.861,2

Содержание городской полиции - 9.981,5

Уплата налогов - 1.559,3

Итого: 22.510,5

2. Содержание общественного управления и пожарных команд. Содержание городского общественного управления и сиротского суда - 11.630,2

Содержание пожарных команд - 5.025,3

3. Благоустройство города.

Содержание и ремонт мостовых, тротуаров и набережных       - 3.106,3

Освещение города - 3.720,5

Прочие расходы по благоустройству - 2.694,3

Новые работы по благоустройству города - 2.653,9

Содержание городских водопроводов - 6.389,3

- городских скотобоен - 2.479,1

- городской канализации - 1.585,1

- городских железных дорог, трамваев и пр. - 17.131,4

- общественных зданий, памятников и пр. - 3.843,0

4. Культурно - социальные потребности.

Народное образование - 16.783,4

Общественное призрение - 5.958,7

Медицинская, ветеринарная и санитарная части - 20.375,1

Итого: 43.117,2

5. Разные расходы.

Сооружение и покупка зданий и недвижимых имуществ - 2.922,9

Уплата долгов - 19.905,3

Отчисления на образование капиталов - 3.354,6

Разные расходы - 8.862,9

Итого 35.045,7

Всего расходов 160.931,8

Очевидно, что расходам на организацию общественного призрения в 1909 году в России города отвели лишь 7-ю часть всех расходов по блоку «Культурно-социальные потребности» и 27 часть от общей суммы расходной части бюджета (или, примерно, 3%). При этом третья часть всего городского бюджета была расходована по статьям, не соотносящимся с прямыми задачами городского хозяйства.

Скудость финансовой базы организации и осуществления общественного призрения по линии муниципального самоуправления в России в рассматриваемое время, конечно же, не может быть объяснена лишь нерациональностью в организации расходной части городского бюджета.

Упомянутый нами п.5 статьи 2 Городского Положения, отнесший к предметам ведения городского самоуправления, между прочим, « попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства; устройство благотворительных и лечебных заведений и заведование ими на одинаковых с земскими учреждениями основаниях», не был воспринят в качестве обязательного органами муниципального самоуправления прежде всего потому, что они, за редким исключением, не получили капиталов от бывших Приказов общественного призрения, как земства. Более того, многие муниципалитеты сознательно соотносили решение вопроса об увеличении финансирования по статье « общественное призрение» с положительным решением на законодательном уровне проблемы выделения городов в особые земские единицы. Ходатайства о выделении городов в особые земские единицы возбуждались многими городскими думами в течении ряда лет ещё до учреждения Государственной Думы. Побудительными причинами такой настойчивости городские представители называли «слишком высокие платежи с городских недвижимых имуществ в пользу губернского и уездного земства, часто весьма обременительные, и, во всяком случае, значительно ослабляющие ресурсы городов, необходимые для их благоустройства и культурного развития. При этом многие города, уплачивая земствам крупные суммы, ничем не пользовались от земства: ни больницами, ни учебными заведениями, ни другими какими-либо учреждениями. Естественно, что такая несправедливость вызывала постоянные жалобы горожан - плательщиков и городских управлений, тем более, что земства с каждым годом увеличивали налоги с городского недвижимого имущества».

С самого начала в области открытого призрения городские управления избрали и часто практиковали выдачу пособий нуждающимся из пожертвованных или собственно городских средств. Что касается закрытого способа призрения, то внимание городских управлений обращалось прежде всего на расширение богаделен, улучшение условий в них, организацию новых (в основном за счет купечества). Статистика показывает, что, например, Москва на общественное призрение из своего бюджета тратила в 1853 году 33 тысячи рублей (из суммы всех расходов в 1665 тысяч рублей), в 1887 году - 75 тысяч рублей (из 6071 тысячи рублей), в 1901 году - 705 тысяч рублей (из 14876 тысяч рублей). С 1904 по 1915 год на благотворительные учреждения и помощь на дому в Москве было израсходовано из городских средств 7 миллионов рублей, и сверх того около 4 миллионов рублей - из пожертвованных сумм. Расходы « обыкновенные « непосредственно на общественное призрение составили в 1901 году - 704.798 рублей, в том числе на богадельни - 286.265 рублей, Работный дом и Дом трудолюбия - 183.265 рублей; в 1909 году соответственно: 1.494.944 рублей, 594.101 рубль, 397.481 рубль; в 1910 году соответственно: 2.221.901 рублей, 658.567 рублей, 1.036.646 рублей; в 1911 году соответственно: 2.606.481 рублей, 679.229 рублей, 1.269.499 рублей.

То есть, определенная работа в первые 10-15 лет деятельности городских общественных управлений в области призрения велась в объеме тех средств и полномочий, которые они получили, но, как заметили в 1914 году участники I съезда русских деятелей по общественному и частному призрению, «обновление, внесенное в эту область учреждением земских установлений и городских общественных управлений, на которые было возложено заведование общественным призрением в земских губерниях, хотя и влило новую волну общественности в это дело, но мало изменило фактическое положение вещей. Учреждения эти должны были действовать в данном случае на основании своих положений, но обязанность, степень власти и способы действий их по вопросам призрения оказались определенными постановлениями того же устава о призрении, страницы которого хранят заветы Екатерининских Приказов». Хотя, будем справедливы, - прийдя, как и земские управы, к убеждению, что для правильной организации помощи нуждающимся нужно быть ближе к последним, городские управления приходят к пониманию необходимости организации особых, на локальной территории, попечительств о бедных. Во главе движения в пользу таких попечительств стала Москва, и после неудавшегося опыта с приходскими попечительствами и состоявшегося в 1885 году решения правительства о ликвидации Московского и Санкт - Петербургского Комитетов по разбору и призрению нищенствующих как не удовлетворяющих своей цели, и передачи имущества и капиталов Московского Комитета Городской Думе, появилась реальная возможность, разрешенная тем же указом, организовать неограниченное число «участков попечительств о бедных - для сбора пожертвований, раздачи пособий нуждающимся, устройства их и постоянного наблюдения за призреваемыми». По разработанному Московской Городской Думой положению о попечительствах во главе каждого из них был поставлен попечитель, избираемый, как и товарищи попечителя, Городской Думой. Попечитель подбирал десять членов Совета, которые утверждались Думой. Совет утверждал кандидатуры сотрудников попечительства, обязанности которых состояли в обходе нуждающихся своего района, изучении их положения и выяснении необходимого размера помощи. На попечительство были возложены обязанности по наведению справок о доставленных полицией в городское присутствие по разбору и призрению нищих, сбору членских взносов и пожертвований, исполнению поручений городской управы по призрению и т.д. На основании этого Положения в Москве спланировано было к открытию 40 попечительств, и в них изъявили желание работать около 2 тысяч добровольцев.

К 1907 году, к моменту 15 - летней деятельности московских попечительств, их насчитывалось 29 с 1.194 сотрудниками и 261 членом советов попечительств. По данным отчета за 1907 год, эти попечительства собрали за год 247.290 рублей, при этом « во взносах участвовало 8.801 человек». По свидетельству современника П. Литвинова, «московские попечительства напрягли всю свою энергию, чтобы каждому данному индивидууму оказать возможно исчерпывающую помощь». Стариков, сирот и убогих попечительства стремились призреть в закрытых заведениях, и интенсивность их усилий в этом отношении очевидна. Быстрый рост расходов на призрение в заведениях: попечительства создавали богадельни и приюты, стремясь наверстать пробел. Параллельно обращает на себя внимание падение в процентном отношении расходов на открытую помощь. В действительности эти расходы не падали; они все время держались почти на одном уровне; вследствие чего приведенное процентное соотношение лишь подчеркивает еще резче энергию и затраты Московского общества на призрение в заведениях. В 1907г. оно вызвало расход в 272.842 р., почти вдвое больше расходов на открытую помощь.

Практика проведения в жизнь т.н. Эльберфельдской системы через создание попечительств о бедных была подхвачена Петербургом, Одессой, Ригой. Выше мы отмечали, что исходным положением Эльберфельдской системы служило то соображение, что каждый неимущий, обращающийся за помощью, должен был рассматриваться и исследоваться по отношению к его индивидуальным особенностям. Тщательное внимание при исследовании обращалось на выяснение как характера, причин и степени нужды, так и индивидуальных особенностей нуждающегося. При рациональной постановке помощи бедным чрезвычайно важно было оказать помощь в таком виде, чтобы она «не убивала» ни чувства достоинства, ни желания выбраться из нужды собственными силами, не рассчитывая на чужую помощь. Но для проведения таких принципов в жизнь требовалось громадное количество работников. Между тем, по правилам о попечительствах, утвержденным 5 марта 1899г. Министерством внутренних дел, председатели и их товарищи должны были избираться из лиц, имеющих право голоса на городских выборах, т.е. из лиц, владеющих имущественным цензом. Таким образом, благодаря этим правилам, огромная часть интеллигентных сил совершенно лишена была возможности принять участие в деятельности попечительств. Более того, вследствие этих правил, попечительства о бедных представляли из себя довольно редкое явление в других городах, ибо из лиц, имеющих право быть избранными в председатели, редко находились желающие занять эти места. Правда, Министерство иногда отступало от этих правил и утверждало уставы и положения о попечительствах, которые весьма сильно отличались от примерных правил. Так, например, в положении о Московских попечительствах о бедных, утвержденных Министерством, говорится, что председателей и их товарищей дума выбирает «из лиц обоего пола». Отступление было сделано для Полтавских городских попечительств, земских участковых попечительств Московского уезда и ряда других. Но если в

Московском уезде существование попечительств с допущением участия в них лиц обоего пола, вопреки правилам, администрацией было признано желательным, на это совершенно иначе взглянула администрация в Вологде. Существовавшие там санитарно - благотворительные попечительства были закрыты администрацией в 1909г., хотя в состав их входили лишь гласные думы, городские врачи и лица, полезные для дела и утвержденные думой, а не лица без различия пола, как в Московских попечительствах. К 1910 году, по данным Всероссийского союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, насчитывается лишь 31 город с действовавшим попечительствами (12 губернских и 19 уездных).

На упомянутом уже нами съезде по общественному призрению депутаты отмечали, что несмотря на то, что «единственное крупное нововведение в нашем законодательстве заключается в открытии попечительств о бедных эта мера пока не оправдала ожиданий, да это и понятно, ибо закон, разрешив учреждать попечительства, даже не оговорил, что за органы, кто подведомственен их заботам и как они должны осуществлять свои задачи. В общем, организация эта широкого распространения не получила, а деятельность как московских, так и петербургских попечительств, которые начисляют за собою свыше 17 лет существования, - указывает, что в совершенном своем устройстве органы эти не могут быть признаны удовлетворяющими задачами общественного призрения. Ограниченные, прежде всего, в средствах, большую часть которых они должны получить путем сбора пожертвований и членских взносов, затрудненные в подборе личного состава попечителей, не имея указаний, кому именно из бедняков они должны приходить на помощь и какую помощь призрения осуществлять, они представляют скорее какую - то полу - общественную, полу - частную благотворительную организацию и при незначительной деятельности своей проявляют одну несомненную наклонность получить возможно большую самостоятельность, полагая, что в отсутствии этой самостоятельности лежит камень преткновения к развитию порученного им дела. Они считают, что директивы, предписания, инструкции центральных органов совершенно не нужны им, что вся задача их успеха заключается в осуществлении проектов, пожеланий добрым чувством их членов. Каждому из попечительств хочется иметь свою собственную маленькую организацию призрения, свои богадельни, приюты, школы и т.п. заведения. Это стремление к заведованию закрытыми заведениями особенно характерно в деятельности попечительств, прототипом для которых послужила так называемая Эльберфельдская система, признающая попечительства исключительно как органы открытого призрения, предназначенные главным образом для целей обследования положения бедняков и наблюдения над ними, пока им оказывается помощь из собственных средств».

По данным Комиссии для пересмотра законов об общественном призрении, к концу первого десятилетия XX века число нуждающихся в призрении в России составляло более 5 миллионов человек. При специфике российского нищенства, когда наряду с престарелыми, сиротами и калеками просящими « Христа ради» становились достаточно много молодых и физически здоровых людей, совершенно очевидно, что большая часть из них производилась либо притягивалась крупными городами. Отчеты московских городских попечительств о бедных свидетельствуют, что число лиц, обращающихся за помощью к попечительствам только лишь по причинам безработицы, равнялось одной трети всего числа обращавшихся к помощи попечительств.

Логично, что именно крупным городам и, прежде всего, столицам, приходилось и расходовать на дела общественного призрения значительно больше средств, и уделять организации помощи нуждающимся достаточно больше усилий. Так, например, в 1901 году городами вообще было ассигновано на общественное призрение 3.042 тыс. рублей, из них 1.643 тысячи рублей (или 55%) ассигновали Москва, Санкт - Петербург, Одесса и Рига. В 1915 году в среднем губернские города тратили на общественное призрение около 36 копеек на душу населения, тогда как Санкт-Петербург - 95,6 копеек и Москва 1 рубль 58 копеек.

По данным статистико-аналитического издания «Современное хозяйство г. Москвы», изданного в 1913 г., общий расход Москвы на благотворительность за 1913 год превышал 3 миллиона рублей. К этому времени Москва заняла выдающееся место среди российских городов как по самой организации дела призрения, так и по количеству и разнообразию учреждений призрения, состоявших на городском балансе. В ведении города находились:

1. Работный дом, два дома трудолюбия и биржа труда;

2. 6 ночлежных домов на 5.650 чел. и три дешевых столовых;

3. 7 учреждений, на 4.500 лиц, для снабжения бедного населения бесплатными и дешевыми квартирами;

4. 7 приютов для детей на 715;

5. 11 богаделен на 2.240 кроватей;

6. 5 учреждений на 767 кроватей для призрения неизлечимых и калек.

Кроме перечисленных, имелось свыше 100 различных мелких учреждений.

Главным фактором, способствовавшим достаточно энергичной работе Московского городского общественного управления в области организации и предоставления помощи социально недостаточному населению, были финансовые возможности, связанные с постоянным качественным изменением бюджета г. Москвы. Журнал « Городское дело» в 1914 году привел цифры, которые показывают, каким образом с 1863 по 1911 годы менялась структура московского бюджета: Очевидно, что со временем не налоги и пошлины перечень которых в пользу органов самоуправления оставался скудным) определяли размеры пополнения бюджета, - а доходы с городских предприятий, рост которых и расширял финансовые возможности муниципалитета. Что, в свою очередь, наряду с постепенным снижением бюджетных расходов общегосударственного характера, позволяло увеличивать расходы по социально - культурному блоку.

Достаточно веским фактором в поддержании сравнительно благополучного имиджа Московского городского управления в сфере его социальной помощи нуждающимся москвичам была характерно московская черта в виде обилия крупных пожертвований на дело призрения и благотворения со стороны отдельных горожан при жизни и, особенно, по завещаниям. Современник Б. Борисович по этому поводу утверждал, что « вряд ли есть ещё один такой богатый в этом отношении город в мире, как Москва».

Частная благотворительность, представляя собой результат частной инициативы и основанная на традициях древнерусской личной благотворительности, - явление, сопутствовавшие всей российской истории как результат реализации чувства благодеяния по отношению к более слабому. И следование традициям древнерусской личной благотворительности наиболее четко прослеживалось в развитии и расширении масштабов самой простейшей из основных форм частного благотворения - осуществления пожертвований как отдельным нуждающимся, так и благотворительным заведениям и учреждениям, причем пожертвования эти были как отдельными, личными, так и коллективными. Перечень фактов из истории реализации обозначенной формы благотворения мог бы занять целые тома при их описании, ведь жертвовали на самые различные цели и в разных объемах. Хотя правительство установило жесткие правила для « жертвователей»: согласно этим правилам, « установлениям общественного призрения» при приеме пожертвований следовало «обращать внимание на поведение и прежний образ жизни лица приносящего, не был ли и не состоит ли под судом и следствием».

Тем не менее, если в статистических отчетах о бюджете города Москвы за 1863 - 1901 годы в колонках под 1863 и 1887 годам и по статье « пожертвованные капиталы» стоит прочерк, то под 1901 годом обозначена сумма в 303 тысячи рублей на фоне всей суммы городских доходов в 14 миллионов 973 тысяч рублей. В 1901, 1909, 1910 и 1911 годы соответственно поступления пожертвованных капиталов на просветительные, благотворительные и лечебные цели составили 302.939 рублей, 445.175 рублей, 449.003 рубля и 464.253 рубля.

Особенно часто и много жертвовали представители купечества. Здесь играли свою роль, на наш взгляд, не только и не столько привычки христианина, живущего по принципу «бедный за богатого перед богом заступник», сколько своеобразная общественная и политическая ущемлённость, связанная с особенностями государственной политики и российского капитализма. В силу различных причин буржуазия в России не смогла стать творцом новой социальной действительности, силой, открыто отвергающей отжившие юридические и правовые нормы, традиции и представления, мешавшие движению вперед не только экономики, но и самого общества. Больше того, - утвердившись в деловом мире, предприниматели приняли « правила игры» архаичной сословной системы и всеми правдами и неправдами домогались чинов, званий и дворянского статуса. Поэтому - то, на наш взгляд, купеческая благотворительность была гласной, как бы напоказ. Конечно, нельзя отвергать при анализе причин в стране, где испокон веков « нищим было быть не зазорно», а бедность возводилась чуть ли не в ранг общественной добродетели, и стремление отдельного предпринимателя развеять общественные предрассудки, окружавшие его быт и нравы, как и стремление всего предпринимательского слоя путем финансовой помощи через благотворение защитить свои капиталы и свое дело от возможных общественных катаклизмов.

Не менее важным фактором, положительно влиявшим на развитие городского дела помощи нуждающимся в Москве, было создание и деятельность целого ряда специальных органов, предназначенных для этого. Среди них:

1. городское присутствие по разбору и призрению нищих;

2. городские участковые попечительства о бедных;

3. собрание участковых попечителей для обсуждения некоторых общих для попечительств вопросов, для обмена мнениями и опытом попечителей и др. целей;

4. городской благотворительный совет, имевший целью установить в Москве объединение и взаимодействие между благотворительными учреждениями всех ведомств и частных лиц, а также - разрабатывать совместным трудом представителей таких учреждений данные о положении благотворительности в Москве и др. общие вопросы; совет выделил из своего состава пять комиссий; а) по подготовке дел, вносимых в совет, б) по организации совещаний по различным вопросам благотворительности, касающимся постановку дела; в) по организации библиотек по вопросам призрения и благотворительности; г) специально по учреждениям детского призрения; д) по организации потребительского общества московских благотворительных учреждений.

5. городское справочное отделение по делам благотворительности, собирающее и выдающее по потребностям) сведения о благотворительных учреждениях Москвы и о лицах, обращающихся к ним за помощью;

6. специализированная часть городской управы по тем отраслям дела, которые не сосредотачиваются в первых пяти органах городского управления.

Но, даже и при этом, Москва, по справедливому утверждению Б.Б. Веселовского, « идущая далеко впереди остальных русских городов», сильно отставала от крупных западноевропейских городов в осуществлении расходов на общественное призрение. Известно, например, что в 1910 - 1911 гг. в Берлине расходовалось 3 рубля 48 коп. на душу населения, Гамбурге - 3 рубля 81 коп. и т.д. А, если учесть, что с 1871 по 1912 год население Москвы увеличилось в 2,7 раза и в 1912 году составляло 1.617.157 человек (отставая в темпах прироста лишь от « столиц Соединенных Штатов Америки»), то вполне понятна обеспокоенность членов Московской городской думы, которые с 1911 года активно требуют от правительства « участия в тех общегосударственных средствах, которых оно так много получает от населения страны и которых у него теперь избыток « в условиях « безнадежно печального положения, в котором находится все городское московское хозяйство».

Столыпинская аграрная реформа, углубившая процессы пролетаризации деревни, поставила города перед очередной проблемой, которая не могла замалчиваться деятелями городского общественного самоуправления. Вот что по этому поводу думали и говорили современники. Более слабые элементы крестьянской среды, « потеряв защиту общины, а частью земельные участки, естественно устремляются в города. Городское население на глазах современников быстро растет и пополняется обнищалым людом. Это создает для городов новые задачи больничному делу, жилищному вопросу, благотворительности, задачи же эти осуществлены быть не могут, вследствие городского финансового кризиса. Что же станется с городами через десятилетие, например, не разовьется ли нищенство, хулиганство, пьянство, преступления? Какие затруднения создаст для правительства этот полуголодный, недовольный люд, который лишь наводнит города, но не устроится в них? Всё это будет горючим и богатым материалом для революционного брожения»?

Учитывая эту ситуацию, муниципалитет богатейшего города России, городская дума города Москвы, составляя свою смету на 1911 год, еще раз вгляделась в положение, в котором находились средства города и, обсудив общие причины безысходного несоответствия средств и потребностей, остающихся неудовлетворенными, единогласно постановила: « признать, что при условиях, создаваемых действующим Городовым Положением, городские сметы доходов и расходов не могут охватить самых необходимых потребностей городской жизни, что усилия городского управления исправить и урегулировать составление и исполнение смет будут в значительной мере безрезультатными, пока не будут открыты новые источники доходов, о которых городское управление неоднократно возбуждало ходатайство, пока с городского управления не будут сложены обременяющие его общегосударственные повинности, пределы требований которых остаются совершенно неопределенными, пока ходатайства о нуждах и потребностях города будут оставаться без удовлетворения, наконец, пока общие права города не будут расширены путем изменения Городового Положения».

Если Москва, финансово значительно более благополучная, чем подавляющее большинство российских городов, требовала помощи, то ситуация в Петербурге, не говоря об остальных городах, несущих еще и земские повинности, была достаточно более сложной.

В докладной записке Городской Думе г. Санкт - Петербурга председателя финансовой комиссии М.П. Федорова по поводу состояния финансов города на начало 1914 года автор задается вопросом, содержание которого достаточно ярко характеризует « порядки», царившие в столице: как быть дальше? И отвечает: « есть два выхода: « или нужно разжаловать Петербург из столицы в простой провинциальный город, запустить его благоустройство, обходиться, вместо коренного улучшения, временными заплатами, терпеть невозможное санитарное состояние, огромную заболеваемость и повышенную смертность, допустить разрушение ветхих сооружений, насчитывающих уже много десятков лет своего существования, и сделать жизнь в Петербурге невыносимой и по дороговизне, и по отсутствию каких либо удобств; или же признать, что город Великого Петра, действительно, столица обширной Империи, средоточение государственной и международной жизни России, и что к нему должен быть предъявлен и соответственный масштаб требований».

Как росли расходы С. - Петербурга, видно из того, что средний расход за пятилетие 1888 - 1892 составлял 8 ½  мил., за 1893 - 1897 - 1 ½ , за 1898 - 1902  -17 ½ , за 1903 - 1907 - 24,3, за 1908 - 1912 - 36, 3, за 1913 - 47,2, а на 1914 - 52,3. Обыкновенные расходы за 25 лет увеличились к 1914 году более, чем в 6 раз. Увеличение же налоговых доходов отстало от повышения расходов на 16, 6 мил. Выручали одни городские предприятия. Доход от них возрос с 170 тыс. в 1883 г. до 15,984 тыс. по смете на 1914г. В бюджете на 1914г. доход от них покрывает 52% всех расходов. Если мы сравним бюджет Петербурга, например в 1909г., с бюджетами других столиц, то увидим, что он был втрое меньше берлинского (с доходом от муниципальных предприятий 55 миллионов рублей, за исключением чистого дохода от муниципальных предприятий 43 миллионов рублей), и почти в девять раз меньше парижского (120 миллионов рублей в 1904г.). Даже Москва, население которой было меньше петербургского на полмиллиона человек, имела бюджет, равный петербургскому. Между тем, городские нужды Петербурга росли и обслуживались крайне слабо.

По свидетельству современников, «нищие, попадающиеся на всех главных улицах города, лучшая иллюстрация положения общественного призрения. Для борьбы же с самими условиями, порождающими бедность, и с необеспеченностью во время безработицы, болезни, старости, не сделано ровно ничего. Нет биржи труда; работные дома дают приют ничтожному количеству безработных; мелкий личный кредит для ремесленников, мелких торговцев и т.п. профессий не организован; училищный вопрос только что поставлен на очередь».

В Петербурге передача городу дел и учреждений Приказа состоялась в 1884г. Затем лишь 28 декабря 1903г. последовал закон о передаче городу дел и имуществ местного Комитета по разбору и призрению нищих. Однако, здесь не создалось соответствующей организации, подобной московской; не сразу были учреждены и участковые попечительства. Лишь в 1907г. возникли 20 попечительств, деятельность которых была лишена широкого общественного характера и которые действовали при весьма стеснительных организационных условиях.

Более того, как свидетельствуют источники, городские попечительства о бедных в Петербурге не имели ничего общего с т.н. Эльберфельдской системой помощи беднякам на дому ни во внешней, ни во внутренней организации. Вместо мелких территориальных единиц, обсуживаемых с этой целью добровольными деятелями, район деятельности некоторых петербургских попечительств охватывал территорию в 170 тысяч жителей. Это ведь целый город! Весь Эльберфельд имел именно приблизительно такое число жителей. Вряд ли при этом один комитет мог обследовать и удовлетворить нужды обращающихся за помощью. А отсюда, - невозможность «предупредить обнищание» и « поставить на ноги» человека, катившегося вниз по наклонной плоскости. А, ведь, именно в этом и состояла цель благотворительной организации по Эльберфельдской системе, заслужившей себе славу во всем мире. Не подачку, а истинную помощь материальную и поддержку нравственную должны были давать правильно организованные попечительства о бедных.

При открытии первых 20 попечительств в Петербурге не были задействованы, как планировались, ни 35 городских полицейских участков, ни широкие круги населения. Население Петербурга не было ознакомлено с целями вновь создаваемых организаций. Между городскими попечительствами и существовавшими всевозможными частными благотворительными организациями не было установлено тесного взаимодействия, хотя организационные возможности для этого были: органами, заведующими делом общественного призрения в Петербурге, были « особое присутствие по разбору и призрению нищих» и « комиссия по благотворительности».

Недостаточное участие населения в работе попечительств в Петербурге объясняется не только нерасторопностью городских властей в привлечении усилий общества. Так, например, в отчете 13 - го попечительства г. Петербурга отмечается, что оно « начало свою работу при самых тяжелых условиях по случаю индифферентного отношения обывателей Александро - Невской части. С начала января всем домовладельцам были разосланы воззвания, которые должны были ознакомить население с задачами попечительств, их разослано было свыше 300 шт. и на многих местах они были расклеены у заборов и домов, за 2 дня перед открытием приглашения пожаловать на молебствие, но откликнулись на это 10 домовладельцев и 4 человека из духовенства. После этого 23 февраля председателем было вторично созвано собрание и также было послано до 200 повесток, но и на этот раз явилось 23 лица». Такое отношение хорошо было известно и другим попечительствам. Почти никогда не удавалось созвать сразу общее собрание, так как требовалось для этого наличие не менее 1/2 части всего количества членов данного попечительства, и приходилось поэтому назначать собрание вторично. Почти все попечительства обращались к населению с воззваниями о помощи трудом и деньгами, но тот, кто знаком был близко с делом, мог удостоверить, что, всегда существовали опасения, покроется ли сбором расход по отпечатке самого воззвания.

Такое равнодушие Петербургского общества объясняется многими причинами. Первая из них коренилась в том, что общество воспитывалось на началах, не благоприятствующих общественной активности в Петербурге, в особенности, большинство не склонно было увлекаться «проявлением общественности», сопряженным и с расходами, и с известным служебным риском.

Кроме того, сама идея благотворительности в питерском обществе была довольно непопулярна. Благих результатов этой деятельности не было видно, а, наоборот, отрицательные стороны бросались в глаза. Открытое нищенство на папертях церквей, на кладбищах и пр. не только не преследовалось, а находилось под местным покровительством, особенно церковным.

Недоверие к неэффективной благотворительности, основанной на традициях нищелюбия, отталкивало общественность от участия в деятельности городских попечительств, особенности которых - официальность статуса (гарантирующая в российских условиях контроль и жизненность) и существование условий для развития самодеятельности - в идеале могли бы превратить их в отраслевые органы городского самоуправления.

Малочисленность и неэффективность деятельности благотворительных попечительств г. Петербурга, естественно, осложняли работу муниципалитета, в ведении которого состояло к середине 1914 года 12 сиротских домов, 1 дом трудолюбия, 11 ночлежных домов, 2 здания дешевых квартир и комнат, 1 убежище для пострадавших от наводнения, несколько богаделен и дешевых столовых.

Как, в большинстве своем, осуществлялось призрение нуждающихся в нем категорий городского населения в условиях скудности средств, выделяемых на него, и отсутствия необходимого общественного участия и контроля, можно представить, обратившись к истории « дела Губерта», ставшего в свое время предметом для обсуждения на страницах центральной и муниципальной печати, ставшей инициатором разбирательств по поводу циничных хищений, производимых в городском « Приюте для недоносков» (сиротском доме), когда в 1909 году 5 тыс. рублей из городских средств было израсходовано на молоко для шести грудных детей. Но, в силу того, что заведующим приютом в то время был председатель городской санитарной комиссии доктор В.О. Губерт, ставший вскоре тайным советником и председателем русского общества «Охранения народного здравия», никто из ревизионной городской комиссии не захотел бороться с таким влиятельным человеком, и дело заглохло. Такая безнаказанность позволила надзирателям других подобных заведений города относиться к своему делу так, как, например, гласный Ю.Н. Глебов, осуществлявший надзор за одним из сиротских домов. Исследование этого заведения в 1913 году показало, что оно было ужасным. По свидетельству корреспондента журнала « Городское дело», это было безнаказанное, более или менее медленное убийство младенцев. Духота, вонь, теснота, грязь, голодание (одна кормилица на шестерых), смертность, страдания случайно выживших (2 -летние дети плачут, например, ночи напролет от тесноты в коротеньких колыбельках). «Кто же даст ответ за загубленных детей?, - спрашивал автор. Вероятно, никто. Это дело канет, как многие другие, хотя за улучшение порядков принялась особая комиссия».

И, несмотря на это, городская управа спешно просит разрешения на учреждение новых двух городских домов для призрения бедных детей, т.к. «количество нуждающихся в призрении детей ещё в 1912 году дошло до 5 тысяч, а город имеет место лишь для 885 детей».

Тем не менее, по данным « Календаря - справочника Городского Деятеля на 1914 год», в 1913 году две столицы ассигновали на общественное призрение 4.484.781рубль, тогда как в целом по империи муниципалитеты расходовали по этой статье около 9.000.000 рублей.

Очевидно, что уездные города расходовали на общественное призрение даже в благополучном 1913 году самые ничтожные средства, да и многие губернские города ненамного опережали их.

К сожалению, полных сведений о количестве городских учреждений общественного призрения в городах Российской империи и динамике их роста в источниках не отмечалось, что подтверждает и известный земский деятель Б.Б. Веселовский. По косвенным данным известно лишь, что к 1900 году насчитывалось около 300 городских богаделен, около 85 сиротских приютов и приютов для подкидышей, ночлежных домов - 61, дешевых столовых - 14. Некоторые города практиковали патронаж, т.е. отдачу детей - подкидышей в семьи (Варшава, Астрахань, Ахтырка, Троицк, Челябинск, Одесса и др.). Вообще же города, особенно в земских губерниях, принимали сравнительно малое участие в призрении подкидышей, и главное внимание их было обращено на богадельни. Городские учреждения трудовой помощи насчитывались единицами. В 1911г. их было всего лишь 6, со сметой около 1 ½ м. р., в том числе московский Дом трудолюбия 1.269 т. р.); именно дома трудолюбия и работные дома имелись: в Москве, Нарве, Тобольске и Санкт - Петербурге; дневные ясли - приюты - в Симбирске. Позже сюда прибавилась еще биржа труда в Москве.

Скудость статистики по организации помощи нуждающимся по линии органов городского самоуправления мы объясняем не только недостаточной развитостью этой сферы деятельности большинства муниципалитетов, но и тем, что, востребованная временем и социально - экономической ситуацией, эта помощь в городах предоставлялась, пусть и не в требуемом количестве, и из иных, ставших уже традиционными, источников.

Исследователь Ю. Апкаримова, изучая историю благотворительности на Урале в последней трети XIX - нач. XX вв., приходит к вполне мотивированному выводу о её дуалистичности. С одной стороны, считает автор, она осуществлялась централизованно государственными институтами и местными органами самоуправления, подвластными государственной власти, с другой - общественными организациями и частными лицами. Часто те или иные начинания в этой сфере реализовывались в результате их совместной деятельности.

Действительно, к 1897 году только в Перми функционировали: две богадельни, находящиеся под контролем пермского губернского земства со 106 « призреваемыми»; мещанская богадельня со 120 призреваемыми; дом призрения для престарелых больных женщин под руководством Пермского дамского попечительства о бедных, в котором призревалось 12 женщин, а также губернский детский приют ведомства императрицы Марии для 90 детей. В Верхотурье лиц обоего пола принимала богадельня, которая содержалась на проценты от капитала в 37211 руб. 44 коп., пожертвованного советником коммерции А.Я. Поповым и почетным гражданином И.Я. Мухлыниным.

Большое число благотворительных заведений работало в «горнозаводской столице» Урала. В 1897г. Нуровский приют, функционировавший в Екатеринбурге, призревал 34 мальчика и 86 девочек. Он был основан на средства купца М.А. Нурова и содержался на проценты с запасного капитала, членские взносы и суммы, жертвуемые благотворителями. Екатеринбургская Александровская богадельня, содержащаяся на средства из городского бюджета и проценты с собственного капитала, призревала 34 мужчины и 145 женщин. Екатеринбургское благотворительное общество финансировало « детское убежище», в котором находилось 38 мальчиков и 48 девочек. « Комитет по разбору и призрению нищих» заведовал ночлежным домом, в котором в среднем ежедневно оставалось на ночлег до 260 человек. Сиротско - воспитательный дом С. А. Петрова призревал 47 мальчиков и 63 девочки.

В 1897г. Ирбитская богадельня приютила 14 мужчин и 21 женщину (из них 16 человек содержались за счет земства, а остальные - на средства города). Органы городского самоуправления Ирбита финансировали сиротский приют, в котором проживали 11 мальчиков и 15 девочек. Детский приют имени М.Ф. Рожнова в Камышлове призревал 62 человека обоего пола. Он содержался на проценты с пожертвованного его основателем капитала и новые пожертвования. В Камышлове также работала богадельня для 35 человек, финансируемая городской властью и земством, частными лицами.

Почти во всех городах Пермской губернии (даже самых маленьких) к концу XIX в. открылись богадельни. В 1897г. богадельня в Осе призревала 6 мужчин и 13 женщин. Она финансировалась местным благотворительным обществом, земством, городской властью, мещанским обществом и частными лицами. Стефановское общество помощи бедным жителям города заведовало богадельней в Соликамске, в которой нашли пристанище 12 мужчин и 15 женщин. Средства на её содержание общество получало из процентов с пожертвованного разными лицами капитала (до 400 руб. ежегодно), от органов местного самоуправления, мещанского общества и городского Черкасова банка (до 800 руб. в год), а также от лиц, вносивших пожертвования и членские взносы. В это же время богадельня в Дедухине приютила 4 мужчин, 18 женщин и 2 детей. Она содержалась на проценты с неприкосновенного капитала в 22000 руб., пожертвованного ст. сов. Кармалиным, и присоединенные к этому капиталу проценты в сумме 1800 руб., оставшиеся неизрасходованными в 1897г.

Богадельня в Чердыни принимала престарелых людей разных сословий. В 1897г. их было 18 человек обоего пола. Богадельня содержалась на проценты с капитала почетного гражданина города Чердыни Г.М. Лунегова в сумме 25000 руб. В Чердыни действовал также детский приют для сирот и бедных детей. В 1897г. в нем на средства комитета по призрению нищих и пожертвования частных лиц содержались 11 человек обоего пола. На средства, выдаваемые из городского бюджета, в Шадринске функционировала Александровская богадельня и сиротский детский приют. В 1897г. в богадельне содержались 13 мужчин и 39 женщин, а в призрении - 10 мальчиков и 17 девочек.

Кроме того, исключительно для лиц духовного звания существовали Пермское и Екатеринбургское епархиальные попечительства о бедных духовного звания. Деятельность этих попечительств заключалась в выдаче пособий лицам духовного звания и содержание сирот - воспитанниц в женских епархиальных училищах.

Из поля зрения местных институтов не выпадала и такая категория, как престарелые и неспособные к труду нижние воинские чины, а также их семейства, которые получали постоянные и единовременные пособия от Пермского местного управления и Екатеринбургского, Нижне - Тагильского и Кунгурского местных Комитетов Российского Общества Красного Креста.

По Городовому Положению 1870г., в сферу компетенции органов городского самоуправления входило « устройство на счет города благотворительных заведений и больниц и заведование ими, на основаниях, указанных для земских учреждений относительно подведомственным сим последним такого рода заведений». В новом Городовом Положении 1892г. также к «предметам ведомства городского общественного управления» относилось: «попечение о презрении бедных и о прекращении нищенства; устройства благотворительных и лечебных заведений и заведование ими на одинаковых с земскими учреждениями основаниях».

Городская власть поддерживала местные благотворительные общества. Например, для оказания помощи бедным, неимущим горожанам в Ирбите существовало попечительное общество, целью которого, как формулировалось в уставе, являлась «помощь всем истинно нуждающимся, особенно престарелым, больным, сиротам и обремененным большим семействами». Попечительное общество содержало дом призрения бедных, богадельню. Общество также « стремилось к призрению и воспитанию детей беднейших родителей - содержало для этого детское убежище, при котором имелась церковно - приходская школа, дающая детям религиозно - нравственное воспитание и начальное образование, подготавливая к честной, трудолюбивой и полезной жизни». Оно организовывало выдачи ежемесячных и единовременных пособий бедным. Органы городского самоуправления Ирбита ежегодно выделяли по 700 руб. этому обществу. Помимо регулярного пособия в 1897г. они выделили ему 1000 руб. на постройку нового здания для местной богадельни.

Городская власть губернского города Перми особенно отличалась широкой благотворительностью, в частности, принимая участие в финансировании заведений. Так, 1887г. пособие городского самоуправления приюту, состоящему в ведомстве императрицы Марии, составляло 300 руб. на содержание двух ремесленных классов при этом приюте. В этом же году «убежищу детей бедных» Дума отпустила также 1000 руб., а ночлежному приюту - 500 руб. Финансирование этих благотворительных заведений осуществлялось регулярно. В 1890г., например, в том же объеме Дума постановила профинансировать приют ведомства императрицы Марии, «убежище детей бедных»; до 1500 руб. она увеличила пособие ночлежному дому, которому в этом году было отпущено 785 руб. 56 коп. на строительство нового здания. Пособия благотворительным заведениям в 1901г. в совокупности составили 8130 руб. 5 коп. Наибольшую сумму из них получила Комиссия по разбору и призрению нищих при тюремном комитете, в ведении которой находились ночлежный дом для приходящих, покои для престарелых мужчин и женщин и детский приют для мальчиков и девочек. Губернский тюремный комитет не принимал участия в финансировании Комиссии. Помимо случайных» средств, она располагала только пособиями: от города в 3500 руб., губернского и уездного земства в размере 1100 руб. и мещанского общества в сумме 600 руб. В отчете Пермской городской управы подчеркивалось существенное значение находящихся в сфере компетенции Комиссии учреждений в организации общественной благотворительности в городе. В 1901г. в ночлежном доме побывали 41306 человек, в нищенских приютах в конце этого года насчитывалось 214 человек, кроме того, 235 человек пользовались ежемесячными пособиями от 1 до 5 руб. Призреваемые дети (63 мальчика и 33 девочки) учились в состоящих при приютах начальных школах и ремесленных мастерских (сапожной и столярной).

Органы городского самоуправления Пермской губернии заботились о местных богадельных. Большая богадельня имелась в губернском городе Перми. В ней содержались престарелые обоего пола. В 1885 г. благодаря щедрой благотворительности потомственных почетных граждан Ф.К. и Г.К. Каменских помещение богадельни расширилось настолько, что смогло свободно поместить до 120 человек призреваемых. При богадельне действовала церковь, выстроенная сыном попечителя А.Г. Каменским. Постоянный священник этой церкви являлся одновременно и смотрителем богадельни. При храме состоял и приглашенный церковнослужитель. В 1887г. в богадельне призревались 110 человек. Богадельня содержалась на средства ее попечителя Г.К. Каменского и пособие городского управления, которое в 1887г. составило 4474 руб. 69 коп. В 1890г. в этой богадельне « призревались» уже 125 человек (мужчин насчитывалось 31, а женщин - 94). В этом же году практиковалась и такая форма - взамен нахождения в богадельне старики могли получать пособие в размере 3 руб. в месяц. Этой альтернативой воспользовалось до 7 человек. В 1890 г. затраты городского управления на содержание богадельни достигли 4779 руб. 98 коп. Спустя десятилетие численность «призреваемых» в богадельне увеличилась до 140 человек. Кроме того, в 1901г. выдавалось месячное пособие 10 лицам, которых не смогли поместить в богадельню из - за недостатка мест. Расходы богадельни в этом году составили 6772 руб. 22 коп., 878 руб. 91коп. из которых покрылись за счет процентов с имеющихся для её содержания благотворительных капиталов в количестве 17 822 руб.) и 5394 руб. 22 коп. из городского бюджета.

Значительному числу горожан оказывала поддержку богадельня в Екатеринбурге. В 1901г. в Екатеринбургской Александровской богадельне призревалось 227 человек, к 1 января 1902г. на призрении остались 194 человека: 51 мужчина и 143 женщины. Содержание богадельни в этом году обошлось городской власти в 8456 руб. 38 коп., расход на содержание каждого призреваемого составил 48 руб. 27коп.

Городское управление Перми выдавало денежные пособия погорельцам Екатеринбургского уезда из капитала, пожертвованного потомственным почетным гражданином А.Г. Кузнецовым, которые в общей сумме составляли 1750 руб. В этом же году оно отчислило 250 руб. « Комитету по разбору и призрению нищих», действовавшему в Перми, и 1000 руб. « Комитету дамского попечительства о бедных». Органы городского самоуправления Перми распоряжались капиталом, пожертвованным городу наследниками И.И. Базановым, используя его для выдачи пособий бедным горожанам. В 1890г. они составили 3688 руб.

В Перми в канун праздников Пасхи и Рождества городская власть приходила на помощь бедным горожанам, выдавая им пособия. Так, в 1887г. финансовая помощь была оказана 789 человекам: из них 228 семейным людям в размере от 1 до 10 руб. и 560 одиноким беднякам - от 20 коп. до 1руб. (перед каждым праздником). В совокупности на это ушло 1380 руб. Эта сумма состояла из пожертвований вдовы потомственного почетного гражданина А.С. Любимовой, собранных ею у частных благотворителей (585 руб.), купца К.Д. Щелкунова 50 руб.), одного гражданина, пожелавшего остаться неизвестным (25 руб.), а также из прибылей Марьинского общественного банка и 540 руб. из процентов с капитала, завещанного чиновницей Пономаревой на благотворительные нужды. В 1890г. на помощь бедным пермякам перед праздниками Пасхи и Рождества ушло 1405 руб., в 1901г. - 1168 руб. 25 коп., (главным образом, из процентов с имеющихся для этой цели благотворительных капиталов), а в следующем году - 1731 руб.95 коп.  Традиция таких предпраздничных подарков сохранялась и в дальнейшем. В 1906 г. на это Дума отвела 1326 руб.

Раздача денежных пособий из благотворительных капиталов нуждающимся горожанам практиковалось и в других уральских городах. Например, в Шадринске местной городской думой нередко и часто положительно рассматривались частные прошения горожан о финансовой помощи по причине бедности. В ряде других уральских городов расходы органов городского самоуправления на благотворительность были весьма значительными. И это, несмотря на чрезмерность земского обложения, серьезно препятствовавшую нормальной деятельности городских самоуправлений в земских губерниях Российской империи.

Казалось бы, губернский город Ставрополь в этом плане имел до 1913 года значительное преимущество, так как земство в Ставропольской губернии было создано лишь по получившему силу закона 9 июня 1912 года «Положению о введении земств в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях». При этом исследующий процесс организации помощи нуждающимся силами Ставропольского городского общественного управления неизбежно выявляет трудности, вызывавшиеся причиной другого плана. А именно, - относительной малочисленностью третьего элемента в числе гласных Городской Думы, что приводило как правило, к недостатку практически работоспособных деятелей на фоне общего индифферентного отношения горожан к проблемам города.

Наблюдается постепенное сокращение гласных - купцов и увеличение доли интеллигентных гласных. К началу XX века доля последних в Ставропольской губернской думе составляла 62,6 %.

Исследователи Покотилова Т.Е., Вантеева Н.В. на материалах своих диссертаций показывают и доказывают, что вышеуказанная трудность, несмотря на её постепенное смягчение, накладываясь на то, что до 1913 года в губернии и в городе Ставрополе делами помощи нуждающимся ведал Приказ общественного призрения, существенным образом повлияла на масштабы и характер муниципального участия в организации и осуществлении различных видов социальной помощи. Так, в Ставрополе «общественное призрение», как самостоятельная статья расходов городского бюджета, появилось лишь в 1897 году. До этого момента призрение, наряду с народным образованием и медициной, обсуживалось городским управлением по статье расходов « на производство содержания и пособий учебным и общеполезным заведениям и разным лицам».

При этом городские средства на призрение складывались, в основном, из доходов, полученных от специальных благотворительных капиталов, зачастую - именных. Каждый капитал имел, как правило, целевое назначение. В период с 1891 по 1912 год известно о существовании таких капиталов. Среди специальных благотворительных капиталов - деньги из наследства (по завещанию) отставного коллежского регистратора Лавра Ефремовича Павлова. 6 августа 1883 года в ст. 6 завещания он принадлежащую ему усадьбу близ Карабинского источника г. Ставрополя с землей в 25.321 квадратных сажени со всеми постройками завещал в неотчуждаемую на « вечное время» собственность городу с тем, чтобы там « устроить помещение для жительства на первый раз двенадцати беднейших семейств, не имеющих жилья с небольшой домовою церковью, с особым помещением для жительства одного или двух престарелых духовных лиц, и бесплатное двухклассное городское училище для приходящих на 50 человек мужского и женского пола, само здание наименовать Александровским приютом для бесприютных сирот.» В статье 7 Л.Е. Павлов завещал вложить в местный Городской Общественный Банк, « на вечное время» - 2 тыс. рублей, из коих одну тысячу рублей - домовой церкви при Ставропольской женской Александровской гимназии, а другую тысячу рублей - на имя приюта престарелых мещан г. Ставрополя. В статье 8 завещано 30 билетов Государственного банка внутреннего с выигрышами по смерти владельца немедленно передать при подробной описи хранения в Ставропольский Приказ общественного призрения или же в Ставропольскую Городскую управу с тем, чтобы после выхода их в тираж погашения из выигрышных сумм удерживать в пользу:

а) Приказа общественного призрения на учреждение особого отделения для бесплатного пользования в болезнях чернорабочих, ежегодно прибывающих в Ставрополь из губерний для заработков (25%)

б) на увеличение в возможной мере предложенной в статье 6 сего завещания постройки (25%)

в) Ставропольской классической гимназии в пособие преимущественно тем из детей беднейших семейств, которые по поведению и успехам в науках удостоены будут гимназическим советом к поступлению в гимназии, так ровно и на путевые издержки тем из учеников, вполне окончивших гимназический курс, кои желали бы поступить в один из Российских университетов, но из бедности своей не имеют к этому средств (25%).

В период с 1891 по 1898 годы общий объем всех благотворительных капиталов вырос с 87.164,84 рублей до 164.343.42 рублей (почти в 1,9 раза). Среди них - достаточное количество небольших по объему, в силу сложившихся традиций. Известно, что несмотря на собственные финансовые трудности, дирекция Ставропольского театра иногда находила возможность отчислять небольшие денежные суммы для неимущих жителей Ставрополя. Об этом свидетельствуют такие архивные документы как за №2399, в котором дирекция театра обращалась в городскую думу с просьбой продать все негодные вещи театра, оцененные 42 руб. серебром, и вырученные деньги употребить в пользу беднейших граждан.

К 1901 году, когда все доходы с благотворительных капиталов стали перечисляться на счет городских сумм, они уже не были единственным источником для осуществления призрения. Штрафные деньги, доходы от публичной библиотеки и ряд других также начали расходоваться на эти цели.

Одна из важных расходных статей городской казны Ставрополя - выдача пособий бедным. Н.В. Вантеева подсчитала, что всего на эти нужды город с 1893 по 1912 год включительно израсходовал 29.547,07 рублей, увеличив расход на этот вид помощи в 8,2 раза. Следующей статьёй расхода городской управы на призрение были ассигнования на содержание призреваемых горожан в богадельне Ставропольского Приказа общественного призрения и в доме для беспомощных братства Святого Владимира. На эти цели ежегодно расходовалось от 395,22 до 2023,3 руб. За период с 1893 по 1916 год с этой целью было израсходовано около 28500 рублей. Количество призреваемых в них оставалось постоянным - от 14 до 16 человек в обоих заведениях. Если учесть, что население Ставрополя, например, в 1897 году составляло 35 953 человека, то очевидно, что призревалась на средства города самая ничтожная часть из нуждавшихся. О качестве содержания во многом можно судить по сумме, в которую оно обходилось, -2-3 копейки на призреваемого в день.

В обязанности Городской управы Ставрополя входило также содержание ночлежного дома, открытого в декабре 1888 года, хотя его правила были утверждены Городской Думой 12 февраля 1888г. Ночлежный дом финансировался за счет средств города и частных пожертвований, на его содержание с 1893 по 1916 год было потрачено около 15000 руб.

Кроме указанных направлений по участию в общественном призрении, Ставропольское городское общественное управление поддерживало, по мере возможности, ряд благотворительных обществ и учреждений, не состоявших на городском балансе, когда с 1899г. отдельной статьёй призрение было выделено как «содержание учреждений по призрению бедных и прекращению нищенства», на балансе города появилось и городское Попечительство о бедных. Оно было учреждено в 1902 году при Городской Управе для ведения городских дел, относящихся к призрению бедных. За 11 лет существования Попечительства получено от города 64.858,02 рубля. Кроме него город содержал с 1903 года построенное на городские же деньги семейное общежитие, где проживало 12 нуждающихся семей, что обошлось городу (за 13 лет) в 20.906,6 рублей.

Введение земства в Ставропольской губернии, в результате чего произошло в 1913 году передача ему обязательных средств Приказа общественного призрения, привела к активизации действий в изучаемой сфере социальной жизни губернии и придала новый импульс работе Ставропольского городского общественного управления.

Распространение деятельности органов местного самоуправления на всю территорию Ставропольской губернии привело в его ряды новых людей, желавших и получивших право реализовать свои гражданские чувства в сфере организации социальной защиты населения.

Именно с момента введения земства в Ставропольской губернии оживает работа по поиску более эффективных средств и форм социальной помощи, предоставляемой по линии органов местного самоуправления. Активная рефлексия в этом направлении приводит ставропольских деятелей земского и городского самоуправления к идее проведения общегубернского съезда по общественному призрению.

Весной 1915 года, при финансовой поддержке земства, в Ставрополе собирается съезд представителей уездных земских учреждений, городских властей, различных благотворительных обществ, церкви, на котором и рассматривались как насущные проблемы, так и основные направления в организации адекватной времени системы социальной помощи. На съезде работало 3 комиссии: 1) для рассмотрения вопросов о призрении детей (под председательством Г.Н. Прозрителева, представлявшего Ставропольское общество пособия бедным); 2) для рассмотрения вопроса о призрении престарелых, калек, больных и нетрудоспособных взрослых лиц (под председательством А.М. Абалакова, представлявшего Святокрестовскую уездную земскую управу); 3) для рассмотрения вопроса о объединении деятельности учреждений общественного призрения (под председательством Д.И. Бантова). Материалы съезда свидетельствуют как об остроте развернувшихся дискуссий, так и о всеобщей заинтересованности в выработке путей создания эффективной системы социальной помощи в губернии с привлечением усилий всех заинтересованных организаций и ведомств. Что очень важно, особое внимание съезд уделил расширению диапазона и внедрению профилактических мер в виде организации земствами и городским самоуправлением сбыта продуктов, страхования, развития хлебозаготовок, организации общественных работ.

Подчеркнем, что стремление представителей органов местного самоуправления заняться профилактикой бедности было характерной чертой земского и муниципального движения с начала XX века в России, отвечавшей европейским традициям в организации системы социальной помощи в опоре на так называемой Эльберфельдскую систему. И, если большинство мер профилактической помощи возможны были в осуществлении с необходимой эффективностью лишь в опоре на структуру из специальных попечительств, либо волостных земств (последние так и не были созданы), то организация общественных работ достаточно успешно практиковалась в России, особенно как мера борьбы с последствиями столь частых неурожаев.

Более того, история общественных работ в России почти так же стара, как и история борьбы с голодом. Ещё Борис Годунов, потерпев неудачу в своей попытке помочь голодавшему населению столицы путем даровой раздачи хлеба, прибегнул к трудовой помощи: «и повелел» - рассказывает летопись - «делати каменное дело многое, чтобы людям питатися».

Преследуя цель - помочь бедствующему населению путем предоставления ему возможности «заработать средства на свое прокормление» - правительство к 1891 году доверило организацию общественных работ, помимо земств, управлению сельской продовольственной части Министерства внутренних дел, переселенческому управлению главного управления земледелия и землеустройства, Красному Кресту, Попечительству о трудовой помощи и даже частным благотворительным организациям.

В такой ситуации говорить об общем плане работ и заблаговременной к ним подготовке, а значит, и высокой их эффективности, не приходилось Тем не менее, многие земства, имевшие скудные бюджеты, пользовались преимуществами за счет опоры на активность земской общественности и достаточно успешно организовывали такие виды общественных работ, как дорожные, противопожарные, мелиоративные, санитарные, лесные.

Реакция центрального печатного органа городского самоуправления в империи журнала «Городского дело» опубликовала в № 19 за 1910 год анкету, адресованную читателям, в которой прозвучал вопрос, ответы на который напрямую соотносятся с нашим анализом муниципальной деятельности в сфере заботы о нуждающихся: «Какая причина более всего препятствует нормальной деятельности городских самоуправлений»?

Всего поступило более 150 ответов, из которых редакция учла голоса муниципальных деятелей, т.е. городских голов, секретарей, членов управ и гласных дум, имевших особенно важное значение. 52 лица ответили: устарелое Городовое Положение с его высоким избирательным цензом и устранением квартиронанимателей от городского хозяйства. 33 лица - опека администрации, отменяющей думские постановления и городские выборы, а также вмешивающейся в ход хозяйственных дел. 21 лицо - финансовое положение, в связи с ограничениями обложения и бюджетных прав, отсутствием кредита и наличностью обязательных расходов на общегосударственные нужды. В, частности, на воинские части. 17 лиц - недостаток практически - работоспособных деятелей и низкий уровень развития 3-го элемента, при общей вялости и некультурности населения и отсутствии в горожанах интереса к родному городу. 9 лиц -: ненормальное отношение к земству, при чрезмерно высоком земском обложении. 5 лиц -: партийность и политиканство.

Единичные указания сделаны на бюрократизм городских управлений, на совмещение в одном лице должности городского головы и председателя думы, на абсентеизм гласных, на отсутствие муниципальной прессы, на разобщенность городских управлений с населением и, наконец, на общее политическое положение страны.

Все перечисленное, вкупе с выявленными нами выше факторами, и определили содержание и специфику работы органов городского самоуправления в довоенной императорской России по организации и осуществлению помощи социально недостаточному населению городов.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1. Содержание и масштабы деятельности городских общественных управлений в сфере организации и предоставления социальной помощи нуждающимся в Российской империи в 1870 - 1913 гг. определялись, в первую очередь, расплывчатостью формулировок российского законодательства по целям и нормам обязательного к осуществлению городского благотворения, что позволяло рассматривать его как факультативное и необязательное.

2. Финансовое положение подавляющего большинства городов, определяемое ограничениями обложения и бюджетных прав, отсутствием кредита и обязательностью расходов на общегосударственные нужды, а также - для большинства городов - больших размеров земским обложением, как не способствовало требуемому уровню развития материальной базы общественного призрения, так и не обеспечивало достаточных средств для осуществления открытой формы призрения.

3. Высокий избирательный ценз, определявший недостаток практически работоспособных деятелей на фоне низкого уровня развития третьего элемента в городах вкупе с тесной опекой администрации во многом обусловили отношение городских общественных управлений к организации социальной заботы о нуждающихся как к делу второстепенной важности, основную нагрузку по которой обязаны нести земства.

4. Наиболее эффективным в деле организации и предоставления общественной помощи нуждающимся было Московское городское самоуправление. Это объяснялось неизмеримо большими финансовыми возможностями, наличием необходимого числа активно действующего третьего элемента среди горожан, своевременным созданием и эффективной деятельностью мелкой структурной единицы в виде городских попечительств о бедных.

5. Городские попечительства о бедных, со временем, созданные по примеру Москвы в Петербурге и ещё более чем в 30-ти городах (к 1910г.), став одной из самых эффективных форм в организации и осуществлении социальной помощи в Западной Европе, не показали себя таковыми в подавляющем большинстве случаев в российских городах. Причинами этого были отсутствие средств, нормативные ограничения в подборе попечителей, слабость и вялость третьего элемента среди населения. А активное стремление российских попечительств о бедных прежде всего к заведованию закрытыми заведениями призрения в виде богаделен, приютов и др. противоречило принципам т. н. Эльберфельдской системы (послужившей прототипом при создании попечительств о бедных в городах России), признававшей попечительства исключительно как органы открытого призрения, предназначавшиеся, главным образом, для тщательного изучения положения нуждающихся в помощи и наблюдения за ними, пока им оказывалась помощь из общественных средств.

6. Закрытое призрение по линии органов городского самоуправления осуществлялось через сеть богаделен, сиротских приютов и приютов для подкидышей, ночлежных домов. Некоторые города практиковали содержание дешевых столовых. В ряде городов практиковался патронаж в виде отдачи детей - подкидышей в семьи. Городские учреждения трудовой помощи появляются в первом десятилетии XX века в виде домов трудолюбия и работных домов, но их число было ограничено. В области открытого призрения городские управления предпочитали выдачу пособий нуждающимся из пожертвованных или, реже, собственных средств.

7. В общем и целом, деятельность органов городского самоуправления в 1870 - 1913гг. в сфере общественной помощи нуждающимся категориям городского населения Российский империи не отличалась системностью, достаточными масштабами и была лишь незначительным (кроме столиц) дополнением к деятельности земств (для земских губерний), Приказов общественного призрения (для остальных территорий), крупных благотворительных ведомств в виде « учреждений, на особых основаниях управляемых» и добровольных благотворительных обществ либо отдельных благотворителей.

 

Автор: Коробейников Ю.В.