Полномочия муниципальных органов в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина в системе муниципальных полномочий (на примере некоторых зарубежных стран)
Рассматривая полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека в системе муниципальных полномочий в зарубежных странах, необходимо отметить ту же особенность, что и при изучении становления этих полномочий в России - специфика во многом определяется всей системой муниципальных полномочий в данном государстве, что предполагает обращение и к этой проблеме.
Хотя традиции независимого общинного и городского управления восходят к древности, понятие местного самоуправления в его современном понимании стало складываться в Европе со времен средневекового сословного государства. Так, в Англии местное управление изначально рассматривалось как самостоятельное функционирование органов управления на местах, осуществляемое на основании дарованных Короной хартий вольности.
После буржуазных революций конца XVIII в. понятие местного самоуправления стало широко использоваться во многих западных государствах. Оно охватывало организацию и деятельность таких должностных лиц, органов и учреждений, которые функционировали относительно самостоятельно, формировались населением административно-территориальных единиц и не находились в прямой зависимости от центра.
Существенно расширились сфера действия местного самоуправления в конце XIX - начале XX вв. в связи с обострением социальных и экономических проблем, затрагивающих все слои населения. Тогда местное самоуправление получает всестороннее закрепление в законодательстве и складывается как самостоятельный юридический феномен.
Во второй половине XX в. стремительный рост городов, необходимость социально ориентированной политики государства, демографические и экологические проблемы привели к новому периоду развития управления на местах. Понятие местного самоуправления стало общепризнанным, и его характерные черты были определены как во внутреннем законодательстве зарубежных стран (например, в ст. 28.2 Основного закона ФРГ), так и в международно-правовых документах. В 1985 г. Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская хартия местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление, как уже отмечалось, характеризуется как «право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения» (ст.3). Хартия определила общеевропейские стандарты местного самоуправления, ценность которых признается во всем мире.
Местное самоуправление играет решающую роль в традиционных системах свободной демократии на Западе. Основные начала современной организации местного самоуправления в Великобритании, Франции, Германии и некоторых других европейских государствах, а также в США складывались главным образом в результате муниципальных реформ XIX в. Однако, их фундамент закладывается еще в средние века. Становление и эволюция местного самоуправления являлись продуктом борьбы за власть и влияние в обществе, борьбы идеологий. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в трудах таких выдающихся ученых XVIII в., как Алексис де Токвиль, Лоренц Штейн, Рудольф Гнейст. Практически во всем мире рано или поздно приходили к идее самоуправления. Качество и структура муниципального самоуправления играют решающую роль в повседневной жизни европейцев, и воспринимаются ими как обязательным компонент правового государства.
В зарубежных странах нет единой трактовки юридической природы компетенции местных властей.
Теория свободной общины была первоначально разработана французскими и бельгийскими учеными, а затем получила поддержку многих немецких и латиноамериканских исследователей. Эта теория провозглашает концепцию собственных естественных прав местного самоуправления, утверждающую, что органы общины имеют особый, негосударственный статус, а права общины в вопросах местного значения первичны по отношению к полномочиям государства, неприкосновенны и неотчуждаемы.
Обосновывается существование естественных прав местного самоуправления тем, что община возникает раньше государства и уже потому должна иметь неотчуждаемые права. Кроме того, ее права обусловлены естественной общностью населения, проживающей на определенной территории. В каждом населенном пункте стоят проблемы обустройства территории, поддержания чистоты, организации культурных мероприятий и охраны общественного порядка. В решении этих вопросов заинтересованы все жители, независимо от их социального положения или политических пристрастий. Общие интересы и предопределяют существование той морально-социальной общности населения, которая является подлинной первоосновой управления.
Концепция естественных прав местного самоуправления получила законодательное закрепление во многих странах континентальной правовой семьи. Например, в Испании Устав муниципалитета 1924 г. и Устав провинций 1925 г. провозглашали: муниципалитеты - естественные ассоциации людей, обусловленные отношениями соседства, имеющие широкие автономные права с учетом местных реалий. Однако эту теорию нигде не удалось последовательно провести в жизнь.
Большое значение имеет также государственная теория самоуправления, разработанная немецкими учеными Лоренцом фон Штейном и Рудольфом Гнейстом. В соответствии с этой теорией полномочия органов местного самоуправления предоставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами - парламентом или главой государства. И только в этом случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом, не должно нарушаться ни гражданами, ни организациями, ни государственными органами. Государство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных властей в случае необходимости. Следовательно, местные органы могут действовать лишь как инструмент центральной администрации.
Как отмечает М.А. Штатина, государственная теория самоуправления была поддержана в странах, стремившихся преодолеть раздробленность государства, объединить его звенья общими методами управления. Столь разные государства - феодальная Пруссия, революционная Франция, борющаяся с сепаратизмом регионов Великобритания и стремящиеся к созданию национального государства Соединенные Штаты Америки - по-своему реализовали на практике и в законодательстве эту теорию. Государственная концепция местного самоуправления была господствующей в юридической науке многих западных стран в XIX - начале XX в.
В англосаксонских странах государственная теория самоуправления нашла широкую поддержку и была дополнена доктриной делегированных полномочий. Считается, что местные органы, не подчиненные центру, получают властные полномочия лишь в тех случаях, когда парламент делегирует им осуществление своих функций, четко определяя их конкретные полномочия и вопросы, которые они вправе решать.
Судя по всему, на современном этапе наиболее распространенной является компромиссная концепция - теория дуализма местного самоуправления. Она, с одной стороны, признает естественные и первичные права местных властей, с другой - учитывает их реальную зависимость от центральной администрации. Известный французский государствовед Ж. Бюрдо указывал, что территориальные коллективы имеют собственные естественные права, которые, однако, приобретают юридическую значимость только в случае освящения их законодателем. Эта теория более точно отражает современное правовое положение муниципалитетов в большинстве западных стран.
В зависимости от того, каковы полномочия органов местного самоуправления, как соотносятся органы управления на местах друг с другом и с центральными властями, различают несколько основных систем местного самоуправления. В настоящее время ведущими стали муниципальная (англосаксонская) и биполярная (романо-германская) системы местного самоуправления. Кроме того, в постсоциалистических и развивающихся странах складываются своеобразные модели организации местного самоуправления.
В конце XX в. практика и законодательство демократических государств доказали, что традиционное противопоставление органов местного самоуправления государственным структурам устарело. После Второй мировой войны в подавляющем большинстве западных стран завершился процесс фактического подключения органов местного самоуправления к единому механизму публичной администрации: они стали не только выполнять функции, имеющие местное значение, но и реализовывать многие полномочия общегосударственной значимости. Не случайно, поэтому, местным властям предоставляется своеобразный правовой статус: с одной стороны, обеспечивающий реализацию их естественных прав, а с другой - предусматривающий участие местных органов в осуществлении единой общенациональной политики.
Во всех государствах полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и делегированные полномочия.
Собственные полномочия осуществляются местными властями самостоятельно и касаются вопросов, имеющих местное значение. Они не пересматриваются в административном порядке, не могут ни затрагиваться, ни ограничиваться государственными органами иначе, как в случаях, специально предусмотренных законом.
Рассматриваемые нами полномочия в большинстве стран, имеющих систему местного самоуправления, относятся к таковым. Также, как правило, в административной сфере органы местного самоуправления, полномочны решать вопросы охраны общественного порядка и установления правил поведения в общественных местах.
В сферах собственных полномочий органы местного самоуправления имеют полную свободу действий и связаны только положениями закона.
В странах англосаксонской и континентальной систем применяется разная юридическая техника определения вопросов местного значения.
В англосаксонских государствах, как правило, закон устанавливает подробный перечень конкретных полномочий местных властей, а также объектов, за которые они ответственны. При этом используется принцип позитивного регулирования: считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предписанных им полномочий или выходящие за рамки их компетенции, признаются недействительными. В США, например, судебная практика, неукоснительно придерживается так называемого правила Диллона, в соответствии с которым любое разумное, справедливое, существенное сомнение в наличии у муниципальной корпорации того или иного полномочия трактуется против органа местного самоуправления.
Если местный орган считает, что ему необходимы дополнительные полномочия, прямо не зафиксированные в законе, он должен специально добиваться их предоставления. В Великобритании ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона о конкретном муниципалитете, либо к секретарю соответствующего министерства с ходатайством об издании указа, впоследствии подлежащего утверждению парламентом.
В странах континентальной системы акты парламента определяют, главным образом, сферы и основные направления деятельности местных органов самоуправления. Законодательные положения впоследствии конкретизируются регламентарным законодательством. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления наделяются общей компетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция. Так, в Норвегии муниципалитеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные законом к другим органам и институтам.
Ж. Марку замечает, что положения, признающие и гарантирующие свободную деятельность органов местного самоуправления, содержатся в конституциях современных федеративных государств и государств с региональной автономией, особенно в тех случаях, когда эти государства возникли из унитарных образований. Сначала подобные положения были включены в австрийскую Конституцию. В конституционных статьях со 115 по 120 приводится устав органов местного самоуправления, определяются местные институты власти, перечисляются принципы определения их полномочий (причем проводится различие между собственными полномочиями - eigener Wirkungsbereich и делегированными полномочиями) и условия контроля за их деятельностью. Конституция Веймара (ст. 127) также признала право на свободное самоуправление (das Recht der Selbstverwaltung) коммун и объединений коммун в рамках закона.
Делегированные полномочия составляют вторую крупную группу полномочий органов местного самоуправления. Они имеют общегосударственное значение, но справляться с их реализацией более успешно могут местные, а не центральные власти.
Вопросы своего ведения вправе передавать местным органам парламент, правительство, министерства и ведомства. В некоторых странах возможно делегирование полномочий не только со стороны центральных властей, но и со стороны органов местного управления более высокого уровня. В Италии, например, центральные власти при необходимости могут делегировать областям свои полномочия, а области, в свою очередь, вправе выполнять административные функции, делегируя их провинциям или коммунам либо используя их службы. Одни полномочия передаются органам местного самоуправления для постоянного, а другие - для временного исполнения.
Так, Федеральное правительство Австрии передает муниципалитетам постоянные полномочия по организации и содержанию отделов гражданской регистрации, проведению переписей населения, регистрации иностранцев, выполнению обязанностей по организации и проведению избирательных кампаний, помощи в охране общественного порядка. В скандинавских странах делегируются такие полномочия, как сбор налогов, ведение статистики, отдельные полицейские функции, призыв на военную службу. Делегирование предполагает также передачу необходимых финансовых средств и кадровых ресурсов.
При осуществлении делегированных полномочий свобода действий муниципалитетов крайне ограничена: они обязаны проводить в жизнь предписанную политику, учитывая местные особенности, но подчиняясь в этих вопросах центральной администрации и отчитываясь перед ней. Интересно, что в некоторых странах (например, в Японии), полномочия делегируются не представительным органам, а только главе исполнительной власти на данной территории: его значительно проще проконтролировать и в случае необходимости призвать к ответу. Контроль со стороны центра предусматривает проверку не только правомерности, но также политической и административной целесообразности деятельности местных властей. Кроме того, государство может вмешиваться в дела органов местного самоуправления, осуществляющих делегированные полномочия, мотивируя это интересами дела.
Таким образом, по вопросам реализации делегированных полномочий органы местного самоуправления действуют как часть единой системы публичного управления.
М.А. Штатина полагает, что на современном этапе все менее заметной становится грань между собственными и делегированными полномочиями органов местного самоуправления, поскольку центральная и местная администрация на практике постоянно взаимодействуют, зачастую используя неформальные методы. Это нашло отражение и в законодательстве некоторых стран, выделяющем совместную компетенцию центральных и местных властей. В Нидерландах такой принцип правового регулирования широко распространен и его реализация на практике называется системой совместного властвования.
В большинстве западных стран основные сферы управленческой деятельности рассматриваются как совместные для центральных и местных властей, а распределение компетенции осуществляется либо по полномочиям, либо по объектам регулирования.
В пределах совместной компетенции органы местного самоуправления должны координировать свою работу, а порой и подчиняться централизованной администрации.
Наряду с выделением собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления законодательство многих стран предусматривает подразделение полномочий местных властей на обязательные полномочия и факультативные (вспомогательные).
Обязательными признаются те полномочия, которые предписаны законом и должны исполняться органами местного самоуправления в обязательном порядке. Местные власти определяют лишь способ их реализации.
Эти полномочия обычно связаны с обеспечением основных систем жизнедеятельности населения на соответствующей территории - в том числе, с обеспечением общественной безопасности и подобными вопросами. Обязательными могут быть признаны и собственные полномочия местного самоуправления, делегированные же полномочия всегда считаются обязательными для местных властей.
В большинстве стран законодательством устанавливаются нормы охвата населения и минимум расходов, связанные с выполнением конкретных обязательных полномочий. Необходимый уровень расходов, как правило, обеспечивается государством административными и финансовыми механизмами - через государственные субсидии и дотации.
Местные сообщества не вправе отказываться от выполнения обязательных полномочий. Исключение составляют специально указанные в законе случаи, когда неспособность органов местного самоуправления справиться с поставленными задачами очевидна. Тогда обязательные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления либо государству. Если муниципальный орган не реализует обязательную компетенцию, центральная администрация может в судебном (реже в административном) порядке ставить вопрос о досрочном прекращении его полномочий. До окончания судебного разбирательства государство вправе назначить своих служащих для реализации обязательных функций, имеющих важнейшее значение для обеспечения жизнедеятельности населения.
Факультативные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления по собственному усмотрению, что зависит от финансовых возможностей муниципалитетов. К вспомогательным относятся прежде всего некоторые социальные полномочия, такие как содержание парков и других мест отдыха, библиотек, строительство жилья и т. д.
Е.Г. Аминица и А.Т. Тертышный отмечают, что в практике западных стран принято различать три основных типа местного самоуправления: англосаксонский (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.), французский или континентальный (Франция, Италия, Бельгия, Испания, ряд стран Латинской Америки, Ближнего Востока), и смешанный (ФРГ, Япония).
В то же время, например, В.Е. Чиркин выделяет англосаксонскую, романо-германскую, иберийскую и систему советов.
Муниципальная (англосаксонская) система возникла в Великобритании, а затем была заимствована многими странами мира, прежде всего бывшими колониями Великобритании.
Муниципальная система характеризуется следующими особенностями. Главным органом муниципальной единицы, признается Совет муниципального образования - коллегиальный представительный орган, который избирается населением, и имеющий право принятия окончательных решений. Руководитель совета (например, мэр города) может избираться или населением, или советом. Полномочия муниципального совета считаются специальными и строго определены в законе.
Муниципальным органам разрешается делать лишь то, что прямо закреплено в законе. Не существует никакой иерархии выборных органов, создаваемых в различных административно-территориальных единицах, каждый из них призван решать строго определенные для него местные вопросы.
Контроль за деятельностью местных органов по вопросам осуществления собственных полномочий в рамках закона возложен на специальное министерство. По вопросам делегированных полномочий - на соответствующие отраслевые министерства. Любой совет может напрямую обращаться в министерства без учета территориальной подведомственности.
Решения органов местного самоуправления невозможно отменить в административном порядке. Действия органов местного самоуправления могут быть оспорены в судах по инициативе как государственных органов, так и частных лиц. Суды общей юрисдикции вправе признать оспариваемое решение ничтожным.
Существуют две основные разновидности англосаксонской системы: английская и североамериканская модели.
Британской, унифицированной модели присуще признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов, отсутствие на местном уровне строгого разделения властей, а также унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного управления одного уровня. Причём весьма интересной представляется роль омбудсмана. В соответствии с Законом о парламентском уполномоченном 1967 г. был введена должность не только омбудсмана, действующего в сфере государственной администрации, но и омбудсмана, действующего в сфере администрации местной. Это способствует лучшей защите прав граждан на уровне, максимально приближенном к деятельности органов местного самоуправления.
Североамериканской, диверсифицированной модели присуще признание субъектом местного самоуправления населения, особым образом организованного, а также многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей.
Если англосаксонский тип, как отмечают Е.Г. Аминица и А.Т. Тертышный, характеризуется глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного прямого подчинения их вышестоящим органам, центру, то французский (или континентальный) тип самоуправления отличается, прежде всего, развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации сверху вниз - от центра на территории и где на центральные власти активно работает система агентских организаций на местах. В распоряжении опекающей центральной власти находится широкая гамма процедур, средств и методов (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), имеющая единственную цель - подчинение себе деятельности местных сообществ.
А.Н. Козырин и М.А. Штатина, говоря о континентальной модели, выделяют четыре ее разновидности: романская, германская, скандинавская и латиноамериканская модели. Континентальную модель они обозначают как биполярную систему местного самоуправления, которая характеризуется рядом характерных признаков. Во-первых, в одной административно- территориальной единице функционируют и система местного самоуправления, и система прямого государственного управления. Во-вторых, субъектами местного самоуправления признаются местные сообщества, наделяемые правами юридического лица публичного права. В-третьих, компетенция территориального сообщества считается общей, определяется по принципу «разрешено все, что не запрещено».
Органами местного самоуправления являются: коллегиальный представительный орган, глава исполнительной власти и коллегиальный исполнительный орган, распределяющие между собой полномочия представительной и исполнительной власти на местах, при этом, деятельность органов местного самоуправления контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.
Романская модель наиболее ярко представлена во Франции и Италии, но действует также в Испании, Португалии, Греции. Для нее характерны: унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного самоуправления одного уровня; наличие коллегиальных исполнительных органов местного самоуправления (бюро местных советов во Франции и джунт в Италии).
Германская модель успешно функционирует в Германии, Австрии, Бельгии, Швейцарии. Для нее характерны: многообразие форм и методов организации местного самоуправления; тщательная и детализированная регламентация статуса местных органов; выделение обязательных и факультативных полномочий местного самоуправления.
Ж. Марку справедливо полагает, что поскольку законодательство о местных территориальных образованиях полностью или частично находится в ведении союзных образований или регионов, внутри государств в этих двух системах могут наблюдаться определенные различия между местными территориальными образованиями. Вместе с тем следует заметить, что существует более выраженная тенденция к установлению единообразия в этом плане. Скажем, в Германии, где еще после войны насчитывалось четыре основных модели местной администрации, в настоящее время наблюдается почти полное единообразие административных режимов; и это несмотря на то, что после объединения страны количество земель возросло с 11 до 16. Администрации всех земель высказались за избрание мэра прямым голосованием и за введение прямых демократических процедур. В Австрии, где каждая земля также принимает свой собственный кодекс о коммунах и свой собственный избирательный закон, также прослеживается тенденция к избранию мэра прямым голосованием. Такая процедура применяется уже в пяти землях из девяти. В Испании между местными территориальными образованиями наблюдаются лишь небольшие различия, хотя по Основному Закону автономные коммуны наделены правом применять свои собственные варианты устройства местных образований с определенными ограничениями. Но в подавляющем большинстве коммуны почти не принимали законов в этой области, если не брать в расчет чисто прикладные вопросы. Большую активность, по всей видимости, в данном плане проявили Каталония и Страна Басков.
Скандинавская модель, реализуемая в Швеции, Норвегии и Финляндии, характеризуется следующими специфическими признаками: компетенция между различными уровнями управления распределяется с учетом единой для нации целесообразности; местным сообществам передаются основные социальные функции государства; контроль за органами местного самоуправления осуществляют децентрализованные структуры.
Латиноамериканскую модель, сформировавшуюся в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Перу и др.), отличают: дифференцированный подход к организации управления в городской и сельской местностях; применение традиционных форм местного управления; провозглашение принципа политического единства и административной автономии, означающего, что политическое единство обеспечивается представителями центральной власти на местах, в то время как административная автономия предоставляется муниципальным органам для решения местных проблем.
Остановимся теперь подробнее на полномочиях органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека в отдельных зарубежных странах.
Соединенных Штатах Америки муниципалитеты главенствуют среди всех типов местного самоуправления по количеству функций и величине расходуемых средств: местный контроль, получение и распределение субсидий (федеральных и штатов), получение части общегосударственных налогов и сборов, выпуск облигаций, установление местных налогов и сборов и др. Правительство штатов передало в ведение муниципалитета полицию, противопожарную охрану, а также другие службы, работой которых целесообразно управлять на местах.
Можно выделить две наиболее распространенные формы муниципального управления в США: «городской совет - управляющий» и «мэр - городской совет». Они включают в себя местные избираемые нормотворческие органы.
В США, круг полномочий местных органов в рассматриваемой сфере весьма широк. В большинстве штатов существуют местные суды ограниченной и специальной юрисдикции, должность судьи является выборной, причем, как отмечает В.И. Морозов, судьи избираются населением прямым тайным голосованием по партийным спискам. Это так называемые «мировые», «муниципальные», «полицейские» суды и т.д. К их компетенции относится разрешение гражданских споров, вынесение решений по административным жалобам и мелким уголовным делам.
Система правоохранительных органов на низовом уровне также зависима от местных органов. Даже в местных отделениях прокуратуры (деление происходит по штатам, в штатах - по округам), организационно входящей в систему министерства юстиции США, руководитель местного отделения - окружной прокурор, зачастую является выборной должностью (избирается населением или местным советом).
Что же касается полиции, то на всей территории США органы полиции формируются на уровне штата (полиция штата) и на местном уровне (полиция графств и муниципальная полиция). Весьма часто во главе местной полиции находится начальник полиции (в ряде штатов называемый шерифом), который избирается местным населением на альтернативной основе прямым, тайным голосованием. Разграничение полномочий происходит на основе законодательства штатов, за исключением полномочий, отнесенных к компетенции федеральных органов (например, Федеральное Бюро Расследований).
Более того, органы местного самоуправления в крупных агломерациях имеют особые полномочия в сфере обеспечения законности, правопорядка, и защиты прав и свобод граждан. Например, в случае возникновения опасных ситуаций (стайных бедствий, гражданских беспорядков) местные власти даже могут вводить чрезвычайное положение.
Например, весной 2001 года, в Цинциннати, местные власти ввели чрезвычайное положение, после того, как в городе начались гражданские беспорядки, сопровождающиеся вандализмом и грабежами. Был введен комендантский час, причем - на неопределенный срок. За участие в массовых беспорядках, было арестовано более 60 человек. После подавления беспорядков, расследование, однако, было передано представителям министерства юстиции США.
Этот американский подход в решении аналогичных проблем (с определёнными оговорками, конечно), следовало бы использовать и в нашей стране, придав органам местного самоуправления в ситуации какого-либо стихийного бедствия (например, наводнения, которые стали часты в нашей стране в последнее время) право оперативно вводить особый порядок управления. Поскольку в силу ч. 3 ст. 55 и п. в) ст. 71 Конституции РФ ограничение прав человека находится в ведении Российской Федерации, то такую возможность (вместе с основаниями и перечнем прав, подлежащих ограничению - естественном, более узким, чем в ситуации, допустим введения военного или чрезвычайного положения) следует предусмотреть в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В Великобритании, где исторически сложилось несколько уровней местных органов власти, от советов графств до советов округов и приходов, рассматриваемые полномочия, как правило, принадлежат графствам (за исключением полномочий по обеспечению социальных прав подданных королевства, которые временно отнесены к полномочиям советов округов). К ведению советов графств отнесены вопросы обеспечения безопасности населения. Полиция и пожарная охрана, ряд социальных служб, в том числе органы социальной защиты и трудоустройства молодежи (основные вопросы социального обеспечения отнесены к полномочиям местных советов). Полиция, помимо собственно правоохранительных функций, представляет, также, обвинение в уголовном процессе.
У местного, так называемого коммунального, самоуправления Федеративной Республики Германия, круг полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека, также, достаточно широк. В Основном законе ФРГ предусмотрено, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под собственную ответственность все дела местного сообщества.
В самом общем виде за центральными органами власти оставлено, помимо таких сфер, как оборона, внешние сношения, национальные финансы, решение общих политических вопросов, а конкретные управленческие полномочия переданы местным органам самоуправления.
К ведению местных органов относится проведение выдача гражданам удостоверений личности, установление правил и ограничений поведения в общественных местах. Также в подчинении местных органов находится патрульная полиция (Schupo), на которую возложена обязанность поддержания правопорядка в общественных местах, пресечение правонарушений, а также расследование по мелким уголовным делам. Серьезными преступлениями занимается криминальная полиция (Kripo), подчиненная властям федеральных земель.
Схожие системы функционируют во Франции и Швейцарии. Причём во Франции на уровне департамента одним из непосредственных помощников префекта (представителя государства в департаментах и регионах) является префект по охране общественного порядка (prefet delegue pour la police). В его задачи входит руководство, координирование и контроль за деятельностью служб охраны порядка в департаменте. Эта должность создаётся не во всех департаментах, а только в тех из них, которые перечислены в особом списке, установленном декретом.
В Японии, местным собраниям принадлежит право на принятие постановлений по всем вопросам, не входящим в ведение государства, в том числе по вопросам принятия таких актов местного значения, где в качестве санкции, устанавливаются уголовные наказания. Полиция в Японии делится на муниципальную и криминальную, причем муниципальная полиция непосредственно подчинена местным органам. Вообще, на органы местного самоуправления Японии возлагается самостоятельное решение по весьма широкому кругу вопросов, причем вопросы безопасности и социальной защиты, как отмечается, находятся далеко не на последнем месте.
Напротив, в Италии, круг полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности и правопорядка заметно уже, большинство задач в данной сфере решается государством. Связанно это, как отмечают исследователи, с серьезными недостатками налогового законодательства, по вине которого, местное самоуправление серьезно недофинансируется, реализуя свои функции во многом за счет субсидий.
В государствах - бывших республиках СССР относительно реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека существуют во многом общие с Россией проблемы - не доведённая до конца муниципальные реформы, отсутствие налаженного взаимодействия между государственными и муниципальными органами, нехватка собственных финансовых ресурсов и т.д.
Например, в Азербайджанской Республике законодательство о местном самоуправлении, развивая конституционные принципы его организации и функционирования, наделяет его полномочиями обеспечения режима правопорядка и охраны прав человека на подведомственной территории. Эти предписания выполняются органами местного самоуправления в различных сферах жизни. Они носят чаще всего характер координации деятельности правоохранительных органов, функционирующих на территории муниципального образования.
Как отмечает И.О. Кулиев, в Азербайджанской Республике накоплен определённый опыт привлечения населения, общественных организаций, государственных органов к участию в профилактике правонарушений и борьбы с преступностью.
В Казахстане же, указывает Е.О. Тузельбаев, действенная система субъектов обеспечения общественной безопасности пока ещё сформирована не полностью, прежде всего она охватывает не все сферы общественной безопасности. Общественная безопасность на местах обеспечивается, как правило, силами государственных органов, в то время как региональные (областные) системы соответствующих субъектов в стадии становления. В частности, это касается полиции общественной безопасности, образованной в 2001 году.
Итак, можно отметить, что, несмотря на большое разнообразие систем муниципальной организации в мире, полномочия по обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека практически всегда в той или иной степени присущи муниципалитетам. Возможно и использование зарубежного опыта в данной сфере в Российской Федерации. Например, обеспечению прав и свобод человека на местном уровне способствовало бы предоставление представительному органу муниципального района права введения должности уполномоченного по правам человека в данном муниципальном образовании (аналогично опыту Великобритании).
Американский подход в решении проблем, возникающих при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций с определёнными оговорками, следует использовать и в нашей стране, придав органам местного самоуправления в ситуации какого-либо стихийного бедствия (например, наводнения) право оперативно вводить особый порядок управления, с последующими проверкой обоснованности и принятием мер государственными органами власти. Поскольку в силу ч. 3 ст. 55 и п. в) ст. 71 Конституции России ограничение прав человека находится в ведении Российской Федерации, то такую возможность (вместе с основаниями и перечнем прав, подлежащих ограничению - естественном, более узким, чем в ситуации, допустим, введения военного или чрезвычайного положения) следует предусмотреть в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Также лучшему обеспечению законности, правопорядка, прав и свобод человека на муниципальном уровне будет служить дальнейшая работа над законопроектом «Об административных судах в Российской Федерации» и создание системы таких судов (с учётом опыта стран, в которых такая система уже существует - например, Германии, также являющейся федеративным государством).
Автор: Попов Ю.В.