Формы и методы реализации гарантирующей функции Конституции Российской Федерации

 

Конституция как правовой механизм поддерживается и осуществляется целой структурой правовых и государственных институтов, общественным правосознанием, конституционной теорией и правоприменительной практикой. В целом механизмом реализации конституции является вся правовая система; все ее элементы и взаимосвязи между ними прямо или косвенно причастны к осуществлению конституционных норм и принципов. В общей теории права для обозначения соответствующих процессов используется термин «реализация». Этот термин встречается и в Конституции Российской Федерации. Например, в статье 132 (часть 2) закреплена норма: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

Однако значительно чаще Конституция пользуется термином «осуществление». В принципе данные дефиниции совпадают как этимологически, так и по вкладываемому в них юридическому смыслу. Их содержание сводится к деятельности субъектов конституционного права по внедрению постановлений Основного Закона в поведение граждан, должностных лиц, государственных органов и общественных объединений, республик, краев и областей, автономных образований, Российской Федерации как единого целого для достижения целей, провозглашенных Конституцией. По мнению И.Я. Дюрягина, под реализацией правовых норм понимается претворение в жизнь правовых норм в практической деятельности организации, органов, должностных лиц и граждан. Это определение с некоторыми оговорками может быть экстраполировано на осуществление конституционно-правовых норм.

В отличие от других правовых актов конституция обладает учредительными свойствами, и поэтому ее реализация не может сводиться только к «практической деятельности людей по приобретению и использованию прав и выполнению юридических обязанностей».

Реализация конституции есть процесс организации государственно-политического единства, включающий элементы как формального, организационного, так и содержательного свойства. Речь идет о юридическом оформлении государства, учреждении его органов, наделении их, а также граждан и их ассоциаций определенными правами, возложении на них обязанностей и поддержании установленных конституцией правовых состояний.

Процесс реализации конституции носит универсальный характер в смысле охвата различных сфер общественных отношений и воздействия на деятельность всех субъектов конституционных правоотношений. Сферой реализации Конституции Российской Федерации являются все стороны жизни нашего общества, в этом процессе участвуют все субъекты права. Особенность этого процесса заключается в том, что его активными участниками являются народ и государство, государственные образования как особые государственно-правовые личности, объединенные в Российскую Федерацию.

Гарантирующая функция Конституции Российской Федерации реализуется в различных формах, специфика которых обусловлена спецификой содержания конституционных норм, составом конституционных правоотношений, особенностями их субъектов, степенью их активности и т.п.

Если реализацию Конституции рассматривать с точки зрения выдвигаемых в ней целей - конечных, отдаленных или ближайших, можно различать осуществление Конституции в целом (в этом случае она нуждается в обновлении или изменении, коль скоро существующие конституционные нормы могут обслуживать новые цели) и реализацию конституционных прав и обязанностей субъектов. В частности, осуществление прав и обязанностей граждан может рассматриваться как определенная система, которая с позиции структурно-функционального анализа состоит из ряда подсистем. Каждая из них в свою очередь отличается по назначению, субъектам, особенностям динамики.

Соглашаясь в целом с подобной постановкой проблемы, опирающейся на исследования специалистов по общей теории права, считаем необходимым обратить внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, между перечисленными в Конституции и исследуемыми в государственном праве формами реализации функций Конституции нельзя провести четкое разграничение. Такое разграничение, будучи полезным и необходимым в теории, в процессе осуществления конституционных норм является относительным и в значительной мере условным.

Во-вторых, «соблюдение» и «исполнение» суть различные стороны, аспекты одной формы реализации, которая может быть обозначена термином «выполнение». Обратимся в порядке иллюстрации к статье 92 Конституции, в которой сказано, что во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. При этом имеются в виду как «пассивные» обязанности главы государства, не требующие от него совершения каких-либо позитивных действий, так и «активные» обязанности, которые могут быть выполнены при активном поведении главы государства, диктуемом нормами Конституции. Еще более рельефно синтетический характер данного понятия и обозначающего его термина выражен в пункте 9 (абзац 1) раздела второго Конституции Российской Федерации, согласно которому на депутатов Государственной Думы, являющихся одновременно членами Правительства Российской Федерации, не распространяются положения Конституции «о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей».

Таким образом, «выполнение» объединяет и пассивное (соблюдение), и активное (исполнение) поведение носителей конституционных обязанностей. Эта идея, как представляется, соответствует семантике слова «выполнение» и его конституционно-правовому содержанию.

В-третьих, перечисленные формы осуществления функций конституции, в том числе выполнение (соблюдение и исполнение), использование и применение, можно различать в зависимости от характера влияния государственной власти на реализацию положений Конституции. При нормальном развитии соответствующих правоотношений, отсутствии правовых конфликтов выполнение конституционных обязанностей и использование конституционных прав и свобод может происходить без непосредственного участия государственной власти как таковой. В этом случае государственная власть создает необходимые условия - организационно-правовые, материальные и иные для осуществления Основного Закона. Государство закрепляет и охраняет определенные права и обязанности, реализует заложенную в них программу, но в данном случае не требуется постоянной деятельности органов государства, их активного вмешательства с целью возвращения юридически искаженного правоотношения в нормальное русло.

Отметим, что мы не случайно используем понятие «реализация Конституции». Как известно, наряду с ним в юридической литературе используется термин «действие Конституции», который во многих случаях рассматривается чуть ли не как синоним «реализации». Однако при всей лексической близости обоих понятий, а также с учетом того, что они во многом перекрещиваются по содержанию, обратим внимание на смысловые различия между ними.

Один из аспектов понятия «действие» конституции заключается в характеристике возможностей ее реализации. Действие это не всегда реализация права, но в любом случае оно создает юридическую возможность такой реализации. «Действие права - это более широкое понятие, чем реализация правовых норм. В свою очередь реализация правовых норм - это более высокая ступень действия права». Действие конституции свидетельствует о ее готовности оказывать фактическое влияние на общественные отношения. Реализация же начинается тогда, когда действием конституции воспользовались соответствующие субъекты и ее регулятивное влияние находит свой объект. В реализации действие конституции продолжается, но это уже особое действие, нашедшее как бы свою материализацию. Реализация, следовательно, не поглощает всех аспектов действия конституции, она начинается на определенном его этапе и приобретает специфические формы. О несовпадении данных понятий можно судить и по высказыванию К. Маркса о том, что закон «должен существовать, - даже тогда, когда он совсем не применяется».

Понятием «реализация» охватывается определенный процесс, система средств и мер, направленных на претворение в жизнь действующей конституции, достижение предусмотренных в ней социальных целей. В свое время В.И. Ленин говорил о «деловом, практическом осуществлении основ тех преобразований, которые уже стали законом (но не стали еще реальностью)». Речь идет, следовательно, не только о «законопослушании», но и о выраженной в правомерном поведении систематической, целенаправленной, активной деятельности государственных органов, должностных лиц, граждан и их объединений, об органическом соединении конституционных норм с общественной практикой.

Реализация конституции представляет собой деятельность, согласованную с выраженной в ней волей и выступает как процесс, развивающийся в системе определенных координат. Как конечный результат реализация означает достижение соответствия между требованиями конституционных норм совершить определенные поступки или воздержаться от них и суммой фактически последовавших действий. Наличие такого тождества свидетельствует о достижении конституционной цели.

Реализация конституционных норм - это воплощение их предписаний в фактической деятельности субъектов права, осуществление соответствующих требований в правомерном поведении, в общественной практике. В конституционных нормах аккумулированы принципы, идеалы, установки и традиции образа жизни, а также необходимые для его утверждения субъективные права и обязанности личности.

Механизм реализации указывает на ее упорядоченность, структуру (субъекты, объекты, характер связей между ними) и включает разнообразные общесоциальные и юридические факторы, формы, способы, условия и гарантии осуществления конституционных норм в соответствии с демократическими процедурами, принципами законности и социальной справедливости.

Действие конституционных норм еще не означает, что предусмотренные в них права и обязанности реализованы соответствующими субъектами. В этой связи вряд ли можно согласиться с утверждением, что содержащиеся в статутных нормах права и обязанности считаются реализованными непосредственно с момента их закрепления в Конституции и в силу такого закрепления. Действие Конституции исключает автоматизм реализации ее норм. Реализация всегда предполагает социально и юридически значимое поведение субъектов, их позитивную деятельность для достижения определенных социальных результатов. В аксиологическом аспекте реализация представляет собой удовлетворение конституционных интересов и потребностей в правомерной деятельности субъектов права. По мнению JI.A. Морозовой, реализация конституционных норм - одна из форм действия Конституции, непосредственно и тесно связанная с собственно юридическим механизмом этого действия, составляющая его неотъемлемую структурную часть.

Разумеется, «действие» и «реализация» Конституции не изолированы и тем более не противостоят друг другу. Это лишь различные грани, различные характеристики одного и того же явления.

Прежде, чем мы рассмотрим основные формы и методы реализации гарантирующей функции Конституции Российской Федерации, считаем необходимым выделить немаловажные особенности реализации гарантирующей функции Конституции, которые непосредственно связаны со спецификой структуры конституционно-правовой нормы и признаками конституционно-правового отношения. Как справедливо отмечает И.В.Мухачев: с помощью конституционно-правовых норм государство не запрещает, не регламентирует поведение какого-либо субъекта, а, наоборот, гарантирует определенное состояние общественной жизни, обеспечивающее их реальность, социальную исполнимость. Именно такое социальное назначение конституционных норм предопределяет особенность их структуры.

Первая особенность структуры рассматриваемых норм заключается в том, что она не всегда содержит в себе санкцию, так как, во-первых, нет противоречий между интересами государства и иных субъектов, реализующих данные нормы, а, следовательно, и нет определяемого государством противоправного поведения, устранению которого служит санкция; во-вторых, неблагоприятные правовые последствия устанавливаются в отношении обязанной стороны, нарушающей правовые предписания. Также необходимо учитывать, что ведущим гарантом, обеспечивающим реальность конституционно-правовых норм, является государство (обязанная сторона), к которому принципиально неприменимы санкции внутригосударственного права.

Вторая особенность конституционно-правовой нормы заключается в том, что наряду с гипотезой, в которой указывается на условия ее применения, и диспозицией, содержащей конкретное положение, рассматриваемая норма закрепляет гарантии, направленные на обеспечение ее реализации в общественной жизни. Между гипотезой, диспозицией и совокупностью гарантий конституционной нормы существуют связи, отличающиеся инвариантностью, жесткостью, «неразрушимостью». Они объединены не на началах иерархической зависимости, как это характерно для связи элементов внутри отраслей и институтов права, а на началах синтетической зависимости, при которой отсутствие гипотезы, диспозиции и совокупности гарантий приводит к разрушению данной целостности - конституционной нормы. Именно органическая неразрывность связи между совокупностью гарантий, содержащихся в конституционной норме, и ее гипотезой и диспозицией свидетельствует о том, что рассматриваемая совокупность гарантий является относительно самостоятельным, неотъемлемым, составным элементом структуры конституционной нормы.

В целях различения совокупности гарантий как отдельного элемента структуры конституционной нормы от других юридических гарантий, обеспечивающих реализацию конституционных правомочий, но не находящихся с ними в синтетической зависимости, И.В. Мухачев дает самостоятельное наименование: курация - (от лат. сига - забота). Назначение курации как элемента структуры конституционной нормы заключается в закреплении совокупности социальных явлений, существование которых в общественной жизни гарантирует предусмотренным в гипотезе лицам реальность, объективную социальную исполнимость реализации содержащегося в диспозиции положения.

Схематично структура конституционной нормы выглядит следующим образом:

Гипотеза - Диспозиция – Курация.

Гипотеза - та часть конституционной нормы, которая указывает на условия ее действия.

Диспозиция - та часть конституционной нормы, которая содержит конкретное положение.

Курация - та часть конституционной нормы, которая закрепляет совокупность социальных явлений, существование которых в общественной жизни обеспечивает и гарантирует реальность, объективную социальную исполнимость реализации конституционных положений.

Например, конституционная норма на основе статьи 43 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на образование, имеет следующую структуру.

В курациях некоторых конституционных норм наряду с позитивными социальными явлениями, обеспечивающими реальность конституционных правомочий, формулируются определенные негативные явления общественной жизни, которые запрещаются, и указывается на существование ответственности за их совершение. Например, в конституционной норме на основе статьи 29 Конституции РФ сказано: «Цензура запрещается».

Однако запрещение негативных социальных явлений и указания о существовании ответственности за их совершение не следует рассматривать в качестве санкции конституционной нормы, они имеют то же назначение, что и позитивные явления общественной жизни, сформулированные в курации, а именно: благодаря запрещению действий, нарушающих конституционные правомочия, и указанию о существовании ответственности за их совершение обеспечивается реальность, социальная исполнимость осуществления конституционных положении.

В подавляющем большинстве случаев курация конституционной нормы указывается в статье конституционных актов вместе с гипотезой и диспозицией. Лишь отдельные статьи Основного Закона формулируют только два элемента конституционной нормы - гипотезу и диспозицию. Однако нельзя смешивать юридическую норму и статью нормативного правового акта. Статья конституции, закрепляющая определенное субъективное право или свободу, может и не иметь курации. Но конституционно-правовая норма, существующая на основе этой статьи, всегда ее имеет.

Например, часть 3 статьи 32 Конституции РФ имеет гипотезу «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда». Диспозиция этой нормы закреплена в части 2 той же статьи: «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме». Курация же данной нормы содержится в текущем избирательном законодательстве.

Теперь рассмотрим признаки и особенности конституционно-правовых отношений. Как известно, правоотношение - это общественное отношение, урегулированное нормами права. Однако к помощи права прибегают лишь в том случае, если регулируемые общественные отношения вызвали или потенциально могут вызвать конфликт между его участниками. Из этого можно сделать два вывода. Первый - общественные правоотношения всегда возникают между людьми (физическими или юридическими (объединениями людей) лицами). Совершенно прав Г.В. Плеханов, замечая, что общественные отношения являются отношениями, устанавливаемыми самими людьми, поэтому они не могут ни существовать, ни изменяться независимо от человеческой деятельности. Однако в отличие от частно-правовых отношений публично-правовые отношения характеризуются юридическим неравенством сторон. При этом государство, его органы осуществляют в пределах своей компетенции публично-властные полномочия и, следовательно, обладают большим объемом прав по сравнению с отдельными гражданами и иными физическими лицами. Возникает вопрос: как это положение соотносится с нормой ст.2 Конституции Российской Федерации 1993 года о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью? Как отмечает И.В. Мухачев, сегодня современное государство выступает в качестве политического представителя гражданского общества, всего населения страны в целом. И в силу такого более широкого представительства оно, как сторона общественного отношения, и обладает большими юридическими правами. Другое дело, что, исходя из смысла ст.2 Конституции РФ, его главной обязанностью является защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе - и как участника конкретного правоотношения.

И второй вывод: право не порождает эти отношения, оно лишь их регулирует, то есть приводит в соответствие с требованиями юридической нормы.

Норматив в виде юридической нормы порождает те атрибутивно присущие правоотношению элементы, которые отличают его от обычного общественного отношения, не урегулированного нормами права. По определению Н.И.Матузова, правоотношение - это урегулированные правом и находящиеся под охраной государства общественные отношения, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей.

Говоря о содержании правоотношения, необходимо выделить фактические, юридические и волевые его элементы. Под фактическим содержанием понимается существо тех общественных отношений, которые регулируются правом. Именно в целях приведения общественных отношений в искомое, заранее заданное состояние они и подвергаются воздействию юридической нормы. И именно юридическая норма формализует их, наполняет юридическим содержанием.

В свою очередь, под юридическим содержанием правоотношения понимается наличие у его участников взаимных прав и обязанностей. Именно отсутствие этой взаимности, несовершенство механизма реализации прав или обязанностей одной или обоих сторон, а также несоответствие прав одного участника правоотношения обязанностям другого порождает неэффективность правоотношений, их ничтожность и ведет в конечном счете к отсутствию стабильности отрасли права и всей правовой системы.

Таким образом, правоотношение - это общественное отношение, урегулированное нормами права и находящееся под защитой государства, участники которых (субъекты) обладают взаимными субъективными правами и юридическими обязанностями, направленными на регулируемый этим отношением объект правоотношения.

Определяя специфику правоотношений, считаем необходимым выделить три особенности этих отношений.

Первая особенность кроется в юридическом их содержании и отражает двойственный характер предмета и норм конституционного права. Конституционно (государственно)- правовые отношения могут быть реализованы:

1. непосредственно в данном правоотношении, то есть установленном конкретными конституционно-правовыми нормами;

2. в правоотношениях, которые возникают на основе норм, конкретизирующих эти права и обязанности, то есть отношениях, установленных на основе норм-принципов.

Вторая особенность подчеркивает главенствующее положение конституционно-правовых отношений в сравнении с другими, поскольку нормы-принципы играют ведущую определяющую роль не только по отношению к конституционно-правовым, но и иным общественным отношениям, урегулированным нормами других отраслей права.

Третья особенность - конституционно-правовым отношениям присущ особый круг участников (субъектов) этих отношений.

Остановимся более подробно на первой из отмеченных особенностей конституционно-правовых отношений. Очевидно, что она отражает ту дискуссию, которая давно уже ведется в отечественной правовой науке по поводу общих и конкретных правоотношений. В пользу первой категории высказывались С. С. Алексеев, Н.А. Боброва, Л.Д. Воеводин, Т.Д. Зражевская, Ю.П. Еременко, В.Ф. Коток, О.Е. Кутафин, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, B.C. Основин, В.А. Ржевский, И.Е. Фарбер и др. В последнее время круг сторонников выделения категории общих правоотношений применительно к современным отношениям расширился.

Однако есть и противники данного подхода. В число оппонентов, помимо цивилистов (так как для частно-правовых дисциплин не характерно применение общих правоотношений), входит и ряд специалистов в теории права: В.К. Бабаев, А.Б. Венгеров и Ю.И. Гревцов.

Суть данной категории состоит в том, что абсолютные правоотношения в рамках конституционного права возникают, в основном, на основании применения норм-принципов, норм-задач. Они получают реализацию через общие или относительные правовые отношения. К первым относятся конституционные права, свободы и обязанности граждан. Ко вторым - полномочия конкретных органов государственной власти и их должностных лиц, права и обязанности граждан, вытекающие из конкретных правоотношений.

Материальное содержание конкретных (относительных) правоотношений есть то фактическое, действительное поведение, которое осуществляется субъектами правоотношений под воздействием субъективных прав, свобод и юридических обязанностей. Оно складывается из поведения уполномоченного лица, осуществляющего конституционное право или свободу в условиях их социальной исполнимости, а также поведения правообязанного субъекта, действия которого направлены на обеспечение реальности, объективной исполнимости основных прав и свобод в реальных условиях.

Схематично материальное содержание конкретных конституционно-правовых отношений, складывающихся на основе норм конституционного права, в своей работе И.В. Мухачев представил следующим образом:

- означает функцию по созданию и поддержанию функционирования системы конституционных гарантий, обеспечивающих реальность, социальную исполнимость конституционных прав и свобод субъекта правоотношений;

- осуществление субъектом правоотношения социально исполнимых прав и свобод на практике.

В отличие от традиционной схемы материального содержания правоотношения в предлагаемой конструкции субъекты правового отношения располагаются не на одном уровне. Обязанная сторона или иное лицо, действующее от его имени или по его поручению, выше, чем управомоченная сторона. Это связано с тем, что управомоченный субъект конституционно-правовых отношений осуществляет предусмотренное правовой нормой поведение не в направлении или в отношении обязанного участника в целом, а лишь в определенных общественных условиях, обеспечивающих социальную исполнимость данного поручения.

Поэтому обязанность, обозначенная на схеме стрелкой, идущей от обязанной стороны, направлена не в сторону управомоченной стороны, а на конституционное право - стрелку, исходящую от управомоченного участника правоотношения.

Таким образом, чтобы обеспечить реальность и стабильность конституционно-правовых отношений, необходимо особое внимание уделять не наделению субъективными правами и свободами и установлению юридических обязанностей конкретных участников конституционно-правовых отношений, а созданию условий реализации этих отношений, юридических гарантий их исполнимости.

На практике это означает: Конституция РФ 1993 года предусмотрела наиболее широкий за всю историю развития отечественного конституционного права перечень конституционных прав и свобод человека и гражданина, практически полностью соответствующий международно-правовому стандарту. А фактическое их осуществление гражданами - субъектами конституционно-правовых отношений находится на порядок ниже (во всяком случае, социально-экономических прав и свобод), нежели в предшествующие периоды развития нашего государства. Отсюда - постоянная угроза стабильности, социального взрыва, разрушения того конституционного режима, который с таким трудом создавался в последнее десятилетие.

В связи с общепризнанностью такого критерия истинности любых теоретических положений как практика (эмпирическая реальность), важно уделить внимание и практической составляющей явления гарантирующей функции Конституции Российской Федерации, - то есть форме и методам ее реализации.

В государственно-правовой науке на современном этапе ее развития явственно наблюдается переоценка приоритетных направлений исследования: не умаляя ценности институционного исследования конституционной «материи», государствоведы все чаще обращаются к разработке теории и практики реализации Конституции, ее использования как важного стимулятора социального прогресса, внедрения конституционных установлений в живую ткань общественных отношений, деятельность государственных органов и общественных объединений, поведение граждан. Это происходит в связи с тем, что значение и ценность Конституции проявляются лишь в той мере, в какой предусмотренная ею модель организации государства и общества и предписываемое субъектам конституционных правоотношений поведение трансформируются из сферы возможного в сферу действительного.

Недостаточно признать в Основном Законе права, свободы и обязанности граждан, необходимо, чтобы граждане могли осуществлять эти права и обязанности, пользуясь предусмотренными в законе социальными благами и посильно участвуя в их воспроизводстве. Но, к сожалению, многие вопросы, связанные с реализацией Конституции, зачастую остаются за пределами научных изысканий. Конституция в отличие от любого иного законодательного акта охватывает не одну какую-либо сферу общественных отношений, а все сферы, и в каждой из них проявляется активная организующая роль Основного Закона. В практическом плане большое значение имеет умение правильно толковать и применять Конституцию, обеспечивать ее исполнение и соблюдение. Объективный характер действия экономических и иных законов общественного развития не исключает активной деятельности как общества в целом, так и его различных структур, индивидов. Напротив, значение данной деятельности существенно возрастает. В этих условиях право, Конституция призваны целенаправленно воздействовать на социально-экономические, политические и духовные процессы. С учетом этого основное внимание в данной части исследования сосредоточено на проблеме осуществления Конституции в целом, а также прав и обязанностей граждан, в которых заложена не только юридическая, но и социальная, экономическая, политическая и культурная программа деятельности государства, его органов и должностных лиц.

Переходя к непосредственному рассмотрению вопроса о формах и методах реализации гарантирующей функции Конституции Российской Федерации, отметим, что конституция только тогда на деле становится Основным Законом, высшим по юридической силе актом, когда ее принципы и нормы воплощаются в действия всех ее адресатов. Однако особенность правореализации в данном случае состоит как раз в составе субъектов, призванных проводить конституцию в жизнь, в ранжировании этих субъектов. В первую очередь - в деятельности органов государства и должностных лиц, поскольку конституционализм по сути своей направлен на ограничение деятельности государства по отношению к обществу, так как именно власть, прежде всего, связывается конституционными установлениями. Разумеется, граждане, их объединения и все негосударственные учреждения также призваны соблюдать Конституцию. Более того, некоторые ее нормы прямо адресованы гражданам. И, по- видимому, по отношению к гражданам следует говорить об их большей активности. «Если у конституции нет авторитета в обществе, это как бы признак того, что она не имеет реального значения; и наоборот - даже если не все еще существует, что заложено в конституции, но у граждан есть вера в непреложность конституционных постулатов, она поможет скорректировать действительность в духе основного закона».

Прежде чем обратиться к вопросу о форме реализации гарантирующей функции Конституции Российской Федерации, необходимо раскрыть само понятие «форма». Философский энциклопедический словарь определяет «формы», как «внешние очертания, наружный вид предмета, внешнее выражение какого-либо содержания». Форму реализации гарантирующей функции Конституции Российской Федерации можно определить как вид такого поведения субъектов конституционно-правовых отношений, которое предполагает осуществление, полное претворение в жизнь всех гарантированных Конституцией положений. Гарантирующая функция, как и любая иная функция Конституции, осуществляется посредством конституционных норм, что обеспечивается: а) организацией исполнения конституционных норм; б) непосредственным осуществлением норм Конституции путем их исполнения, соблюдения, использования и применения; в) контролем и надзором за точным и неуклонным исполнением и соблюдением правовых норм; г) применением мер воспитания, поощрения, а в необходимых случаях и принуждения к исполнению норм права, и санкций за их неисполнение или нарушение.

Осуществление гарантирующей функции Конституции Российской Федерации происходит в тех же формах, что и конкретных конституционных предписаний: соблюдение, исполнение, использование и применение. Соблюдение - универсальная всеобщая форма, основанная на соблюдении, ненарушении не только прямых конституционных запретов, как, например, часть 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации, но и более общих норм-принципов, норм-деклараций и т.п. Исполнение предполагает активное поведение субъекта конституционно-правового отношения, заключающее в себе воплощенную в конституционной норме меру должного (обязательного для данного лица) поведения по исполнению прежде всего конституционных обязанностей. Использование норм конституции и воплощенных в них возможностей (пользоваться определенными благами, осуществлять свободу различных форм поведения и т.п.) - третья форма реализации гарантирующей функции Конституции Российской Федерации. Наконец, четвертая, наиболее сложная форма реализации - это применение соответствующих конституционных норм, которое может быть, в свою очередь, либо самостоятельным, либо совместным с отраслевыми нормами (например, применение судом норм статей 47, 48, 49, 50 Конституции РФ совместно с соответствующими нормами уголовно-процессуального законодательства).

Наиболее интересным, на наш взгляд, представляется анализ форм реализации конституционных норм проведенный судьей Конституционного Суда Российской Федерации В.О.Луниным». Различные формы реализации конституционных норм, несмотря на некоторые общие элементы и даже внешнюю совмещенность, не поглощают друг друга. Они отражают особенности правореализующих действий, обусловленных содержанием конституционных норм. Тогда как формы непосредственной реализации (соблюдение, исполнение, использование) акцентируют особенности в характере фактического поведения субъектов права, применение выступает и как один из способов целенаправленного упорядочения такого поведения, организации осуществления конституционных норм.

Возможно, самостоятельной формой реализации является обеспечение специально уполномоченными государственными органами соответствия законов и иных нормативных актов Конституции Российской Федерации. Это, в частности, основная форма осуществления конституционных норм в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.

Конечно, автономность правореализующих форм относительна, они тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга. Это особенно наглядно проявляется в деятельности государственных органов. Так, формируя персональный состав Правительства, Президент Российской Федерации одновременно использует предоставленные ему Конституцией полномочия и исполняет возложенную на него обязанность по формированию этого органа, соблюдает предусмотренные требования о составе Правительства и издает Указ как акт применения конституционных норм. Следует иметь в виду и другое обстоятельство. Одну и ту же конституционную норму различные субъекты могут реализовывать в разных формах. Например, конституционное положение об отставке Правительство реализует в форме использования, а Президент, издавая соответствующий Указ, - в форме применения (часть 1 статьи 117). Собственную инициативу в этом вопросе Президент также может реализовать в форме использования в сочетании с применением (часть 2 статьи 117).

Соблюдение - наиболее всеобъемлющая форма реализации, охватывающая всю систему социальных субъектов и почти все конституционные нормы. Оно состоит преимущественно в пассивном воздержании от совершения запрещенных, нежелательных действий. Однако, как считают некоторые юристы, соблюдение не сводится, к воздержанию от запрещенных нормами права действий, когда достаточно не нарушать установленных правовых запретов. Безусловно, эти черты ему присущи и в целом определяют его природу, но их нельзя абсолютизировать. «Когда речь идет о конституционных принципах, - пишет Л.С. Явич, - то на первый план выступает их соблюдение, которое в данном случае предполагает не только воздержание от нарушения этих принципов, но и активное претворение их в жизнь, неукоснительное руководство ими во всех сферах деятельности государства и общественных организаций, государственных органов, должностных лиц и граждан». Подчеркивая универсальность соблюдения, не следует, однако, упускать из виду, что это единственная форма, в которой происходит реализация конституционных запретов (статьи: 3, часть 4; 13, часть 5; 21, часть 2; 56, часть 3; 97, часть 2; 109, части 3-5), многих конституционных принципов, статутных норм.

Соблюдать конституционные нормы означает сообразовывать свое поведение с запретами Основного Закона. Следует отметить, что роль запретов в процессе реализации Основного Закона для государства, его органов и должностных лиц широко используется, так как сути современного понимания законности сводится, прежде всего, к ограничению власти, которая не вправе выйти за конституционные рамки. Запреты обращены не только к законодателю, но и к другим органам, обязанным применять закон.

Термин «запрет» употребляется в следующих случаях: ч.2 ст.29 Конституции Российской Федерации запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, ч.2 ст.29 запрещает цензуру, ч.2 ст.37 запрещает принудительный труд.

Кроме прямой формы в Конституции РФ используется косвенная форма запрета, а именно:

- никто не может быть лишен права - ст.47;

- при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального законодательства - ст.50;

- закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет - ст.54;

- в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина - ст.55.

Мерой конституционной ответственности в этих случаях будет признание недействительным закона, отменяющего или умаляющего права и свободы человека и гражданина. В случае нарушения конкретных конституционных предписаний речь должна идти о наступлении конституционной ответственности.

Итак, под соблюдением следует понимать такую форму реализации гарантирующей функции Конституции Российской Федерации, которая выражается в том, что субъекты сообразуют свое поведение с юридическими запретами. Характерная черта данной формы - пассивное поведение субъекта: он не совершает действий, запрещенных юридическими нормами, то есть выполняет возложенные на него обязанности.

Термин «соблюдение» встречается при изложении предписаний статей 15, 71, 93, 125 Конституции Российской Федерации, анализ которых с целью характеристики юридического содержания данного понятия позволяет сделать следующие выводы.

Вывод первый. Требование соблюдения конституционных норм адресовано ко всем субъектам права, в том числе органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, гражданам и их объединениям (статья 15), иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории России (статья 62), а также Российскому государству как особому учреждению (статьи 2, 55, 71) и особой международной личности (преамбула, статьи 15, 46). В последнем случае соблюдение имеет как внутригосударственный, так и международный аспект. С внутригосударственной точки зрения соблюдение охватывает сферу правотворчества, которое должно осуществляться в полном соответствии с принципом конституционности, или конституционной законности, согласно которому все законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Вывод второй. Требование соблюдения конституционных норм касается не только нормотворческой деятельности государства и его органов, но и всех иных видов их деятельности, а также поведения граждан. Оно пронизывает содержание личностного аспекта всех других форм реализации конституционных норм. В части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации на граждан возлагается обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Это не какая-то конкретная обязанность, это - обобщающий принцип и обобщающая обязанность, предваряющая все иные конституционные обязанности, а также права и свободы граждан Российской Федерации.

Вывод третий. В современных условиях роль запретов как способов регулирования поведения граждан незначительна. И в Конституции их удельный вес невелик. Конституция нормирует главным образом активное поведение граждан и о соблюдении речь идет в том смысле, что личность должна сообразовывать свое поведение с теми рамками, которые установлены в Основном Законе. Это особенно важно иметь в виду, говоря о принципах конституционного строя, его фундаментальных правовых основах. Соблюдение в данном случае предполагает не только воздержание от нарушения этих принципов, но и активное претворение их в жизнь, неукоснительное руководство ими во всех сферах деятельности государства, государственных органов, должностных лиц и граждан и их объединений.

Однако запреты широко используются Конституцией для нормирования деятельности государства как субъекта конституционно-правовых отношений. Государство не вправе выйти за рамки, очерченные конституционными запретами, без риска утраты своей легитимности. В связи с этим особые гарантии защиты от неправомерного вторжения государства в сферу индивидуальной автономии предусмотрены Конституцией в отношении личности. В статье 19 Конституции прямо запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Часть 2 статьи 29 запрещает пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, а частью 5 этой же статьи запрещается цензура. Согласно части 2 статьи 37 запрещается принудительный труд.

Запрет как способ ограничения пределов государственной власти предусмотрен и в ряде иных положений Конституции Российской Федерации, хотя слово «запрет» не всегда употребляется. Законодатель отдал предпочтение иным лексическим формам ограничения государства и обеспечения прав человека и гражданина - «никто не может быть лишен права» (статья 47), «при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона» (статья 50), «закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет» (статья 54), «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (статья 55) и др.

В связи с этим можно обратить внимание на два обстоятельства, имеющие значение для выработки адекватного представления о юридической природе конституционных запретов. Во-первых, запрет - это по существу негативный способ закрепления прав человека и гражданина, поскольку государству прямо запрещается вторгаться в сферы, отданные на личное усмотрение индивида. Во-вторых, запреты обладают двойственной правовой природой, особенно рельефно выраженной в статьях 54 и 55 Конституции России, поскольку они обращены не только к законодателю в смысле запрета издавать те или иные законы, но и к органам исполнительной и судебной власти, всякому правоприменителю, обязанному применить закон с соблюдением предусмотренных Конституцией условий и с учетом установленной ею иерархии ценностей (преамбула, статья 2).

От соблюдения необходимо отличать близкую, но не тождественную ей форму реализации - исполнение. Такая форма предусмотрена в самой Конституции (статьи 4, 59, 164 и др.). Та и другая форма требуют следовать конституционным нормам. Однако если соблюдать конституционные установления - это значит руководствоваться ими (не отклоняться) в практической деятельности, то исполнение всегда предполагает более высокую степень активности субъектов права и ориентирует их на выполнение конституционных установлений, проведение в этих целях различного рода мероприятий: общесоциальных, экономических, политических, научных, организационных и т.д. Исполнение заключается в обязательном совершении предусмотренных конституционными нормами действий, в выполнении государственно-властных императивных требований независимо от личного отношения к ним субъектов права. Исполнение обычно требует юридического (документального) оформления. В форме исполнения реализуются конституционные нормы об основных обязанностях граждан, указывающих на их долг (например, содержащиеся в статьях 57- 59); обязательствах государства перед обществом и гражданами (статьи 7, 8, 12 и др.); обязанностях государственных органов (статьи: 78, часть 4; 80, часть 2; 87, часть 2; 88 и др.). В настоящее время серьезную тревогу вызывают массовые уклонения от исполнения конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы (часть 1 статьи 57). Происходит это в силу многих объективных и субъективных причин. Так, в поведении отечественного бизнес-сообщества укоренилась привычка использовать все возможности ухода от налогов.

Уклонение от уплаты налогов - прямое игнорирование конституционных обязанностей. И чтобы кардинально изменить сложившуюся ситуацию, необходимо с помощью законодательных, организационных и иных мер создать такие условия и процедуры уплаты налогов, которые обеспечивали бы баланс государственных (публичных) интересов и интересов налогоплательщиков. Каждый должен быть уверен, что платить законно установленные налоги ему во всех отношениях выгоднее, чем действовать в обход Конституции.

В Конституции Российской Федерации установлены три формы исполнения:

- все субъекты права обязаны точно и единообразно исполнять Конституцию и законы Российской Федерации;

- государство обязано исполнять международные договоры Российской Федерации;

- граждане обязаны исполнять свои обязанности.

Таким образом, исполнение как форма реализации гарантирующей функции Конституции Российской Федерации в отличие от соблюдения предполагает активное поведение субъектов, требуемое конституционной нормой и направленное на достижение выдвинутых ею задач и целей. Субъектами исполнения являются все субъекты конституционного права. В составе субъектов исполнения - представительные и исполнительные органы государственной власти, республики, края, области и другие субъекты Российской Федерации, а также государство в целом как особое учреждение и суверенный участник международного общения, государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, общественные объединения, должностные лица и граждане.

Использование представляет такую форму реализации гарантирующей функции Конституции Российской Федерации, когда соответствующие субъекты совершают дозволенные Конституцией действия и осуществляют предоставленные им права. Использование выступает как особый способ осуществления субъективных прав и отражает функциональную специфику правоприменителя. В этой форме реализуются преимущественно управомочивающие конституционные нормы. В таком же смысле можно говорить об использовании конституционных норм при толковании текущего законодательства, организации правоприменительного процесса, обосновании правоприменительных актов и т.д.

Использование как форма реализации гарантирующей функции Конституции Российской Федерации связано с процессом осуществления прав и свобод и служит обозначению этого процесса. Его субъектами являются не только физические лица, но и все иные субъекты конституционных правоотношений, которые наделены правами, в том числе республики, края, области, автономные образования в составе Российской Федерации, а также Россия в целом как участник государственно- и международно-правовых отношений. В частности, используя свои суверенные права, Российская Федерация и ее субъекты вступают в отношения с иностранными государствами, заключают с ними договоры и могут обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвуют в деятельности международных организаций.

Следует, однако, отметить, что в некоторых случаях законодатель отождествляет понятие использования прав и свобод с понятием осуществления прав и свобод. Так, в статье 17 (часть 3) Конституции зафиксировано: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других». В связи с этим считаем необходимым обратить внимание на то, что это предписание адресовано к гражданам (и иным лицам, находящимся на территории Российской Федерации), пользующимся установленными Конституцией правами и свободами. Речь идет именно об использовании прав и свобод, ибо в противном случае имело бы место злоупотребление правом. И, наконец, в данной формуле содержится критерий правомерного поведения лица в процессе осуществления своих прав и свобод - до тех пор, пока такое осуществление не нарушает права и свободы других лиц.

Таким образом, использование как форма реализации гарантирующей функции Конституции Российской Федерации предполагает активную позицию субъектов конституционно-правовых отношений. Субъект своими действиями осуществляет предоставленные ему права. Следует, однако, оговориться, что субъектами использования являются не только граждане или иные физические лица, но и государство, равно как и все иные участники урегулированных Конституцией отношений, в том числе органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, субъекты Российской Федерации, общественные объединения и пр.

Но если применительно к человеку и гражданину «использование» имеет позитивный смысл, то применительно к государству и его агентам в этот термин нередко вкладывается негативный смысл. Например, согласно части 1 статьи 24 Конституции сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается, а в части 2 статьи 50 Основного Закона оговаривается запрет при осуществлении правосудия на использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

Наконец, использование как форма осуществления гарантирующей функции Конституции Российской Федерации включает не только реализацию правомочий, заложенных в установленных Конституцией правах, но и реальное пользование заложенными в этих правах социальными благами. Так, согласно части 2 статьи 26 каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Частью 2 статьи 26 закреплено право каждого человека на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Тем самым на государство возлагается обязанность не просто нормировать доступ граждан к культурным ценностям, но и заботиться о сохранении культурных ценностей, принимать меры к охране памятников истории и культуры и обеспечивать гражданам возможность реального пользования учреждениями культуры.

Использование как особая форма осуществления прав и свобод оставляет простор для субъектов в выборе варианта своего поведения либо возможность для граждан (но не государства) вовсе отказаться от такого осуществления прав и свобод, хотя последнее далеко не всегда имеет социально нейтральный характер и не соответствует ни интересам самой личности, ни общества в целом.

Использование - активная форма реализации. По сравнению с исполнением она отличается возможностью усмотрения правореализующих субъектов и основывается на их инициативе. Поскольку использование предполагает осуществление правомочий субъекта, постольку его поведение может быть как активным, так и пассивным. Граждане, например, по общему правилу сами решают вопрос об использовании (либо неиспользовании) своих прав и свобод. Однако это «усмотрение» не является абсолютным. Осуществление (использование) прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (Конституция Российской Федерации часть 3 статьи 17).

Элемент усмотрения присущ органам государства, хотя и в меньшей степени. «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда» (часть 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации). В большинстве случаев для государственных органов, должностных лиц использование права одновременно означает обязанность исполнять конституционное предписание. Таковы в основном полномочия Правительства Российской Федерации (статья 114).

Использование - своеобразный индикатор социальной активности субъектов права. Наряду с созданием новых общественных организаций и объединений граждан, расширением гласности, повышением роли общественного мнения, многочисленными гражданскими инициативами сохраняются инертность и пассивность в использовании гражданами некоторых прав и свобод.

Так, в настоящее время широкое распространение получил абсентеизм. Лишь 22% населения верят в то, что их участие в выборах Президента, Государственной Думы может повлиять на принятие важных государственных решений; участие в местных выборах - города, области, края оценивают совсем низко - 1-4%, участие в работе политических партий - 1%, участие в демонстрациях, митингах - 1,7%. 36% опрошенных заявили, что «реальной возможности влиять на принятие важных решений у нас нет». Поэтому по данным Центральной Избирательной Комиссии РФ в выборах Президента Российской Федерации 26 марта 2000 года не приняли участия в голосовании 31,26% включенных в списки избирателей, в выборах 14 марта 2004 года - 35,61%. Таким образом, треть взрослых граждан России не желают воспользоваться своим конституционным правом.

Как уже отмечалось, соблюдение, исполнение и использование - это формы непосредственной реализации конституционных норм участниками общественных отношений. Однако трудно согласиться с утверждением, что «главная отличительная особенность реализации конституционных норм в данных формах - отсутствие государственного вмешательства» и что «к использованию права нельзя принудить», на использование субъективных прав государственная власть не влияет. Это не совсем верно. Во-первых, государство (его органы) реализует конституционные нормы в указанных формах; во-вторых, государство не может занимать нейтральную позицию, ибо от его материальных, организационных и иных возможностей зависит использование гражданами своих прав и свобод, соблюдение конституционных запретов и т.д. Конечно, прямое, вопреки интересам и воле граждан, общественных организаций, «вмешательство» государства в правореализующий процесс недопустимо, но в той же мере недопустимо игнорирование его позитивной роли в создании надлежащих условий для соблюдения, исполнения и использования конституционных норм. Весь правопорядок призван гарантировать конституционные права и свободы граждан, обеспечить необходимые условия для их реального использования, а также для выполнения гражданами обязанностей по отношению к обществу и государству. Это одна из центральных задач, которую предстоит решать в ходе демократических реформ.

Реализация многих конституционных норм возможна лишь в результате правоприменительной деятельности государственных органов, а в отдельных случаях - и других уполномоченных на то субъектов. Специфика применения конституционных норм как особой формы реализации проявляется также в том, что оно осуществляется не произвольно, по субъективному усмотрению правоприменителей. Это всегда деятельность, прямым назначением которой является реализация конституционных предписаний путем наделения одних участников отношений субъективными правами, возложения на других соответствующих обязанностей и разрешения вопросов о юридической ответственности. Такая деятельность имеет активный, творческий характер; объективируется посредством издания индивидуально-конкретных актов; осуществляется в установленном порядке и опирается на специальный аппарат принуждения.

Применение конституционных норм сопровождается возникновением (изменением, прекращением) конституционных правоотношений, переводом их из общего состояния в конкретные юридические связи. Применением достигаются конституционные цели, и обеспечивается функционирование конституционного механизма власти. По сути это процесс самообеспечения, когда применение конституционных норм опосредуется в комплексной властной деятельности специально управомоченных субъектов, сочетающих разнообразные поведенческие акты. Применение конституционных норм означает индивидуализацию конституционных предписаний в связи с конкретной жизненной ситуацией. Субъектами применения конституционных норм являются государство в целом, субъекты Российской Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления, органы судебной власти, прокуратуры, их должностные лица, общественные объединения и т.д. Особенность заключается в том, что многие субъекты применяют конституционные нормы по делегированию государства, так как применение конституционных норм означает властное вмешательство в реализацию предписаний Конституции РФ. Восстановление нарушенных конституционных норм осуществляется в судебном порядке и является санкцией конституционной ответственности.

Применение выполняет две основные функции: первая - позитивное регулирование посредством издания индивидуальных актов, обеспечивающих включение конституционных предписаний в общественную практику; вторая - охрана и защита Конституции.

Применение предполагает не отождествление либо противопоставление общего и отдельного, а их сопоставление, причем не столько в виде силлогизма, логической операции, сколько в виде сопоставления обстоятельств социального значения.

Применение права в соответствии с выработанной в общей теории права моделью представляет собой «властную индивидуально-правовую деятельность, которая направлена на решение юридических дел, в результате которой в ткань системы включаются индивидуальные предписания». По существу это индивидуализация правовых норм в связи с конкретной жизненной ситуацией, требующей разрешения, и применительно к конкретному субъекту. Применение правовых норм осуществляется уполномоченными на то субъектами и с соблюдением установленных для этого процедур.

Эта дефиниция имеет общее значение, но в каждой из отраслей права, в том числе и в конституционном, интерпретируется с учетом их особенностей. Четыре десятилетия назад было высказано мнение, получившее широкое признание и распространение в юриспруденции, что применение права - исключительное свойство, прерогатива государственных органов. Акцент, таким образом, был сделан на государственное начало в применении правовых норм.

Думается, однако, что теперь, с учетом развития юриспруденции подобное понимание применения норм Основного Закона не может в полной мере удовлетворить теорию конституционного права и юридическую практику. Субъектами применения конституционных норм являются государство, субъекты Российской Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления, органы судебной власти, прокуратура, должностные лица в пределах своих полномочий. Субъектами применения конституционных норм могут быть также общественные объединения в лице своих органов. Конституционные нормы применяются трудовыми коллективами, а также избирателями, то есть гражданами, выступающими в особом государственно-правовом качестве. Другое дело, что правоприменительная деятельность ряда этих субъектов осуществляется по делегированию государства и его органов, но это не лишает их деятельность правоприменительного значения.

Применение Конституции предполагает властное вмешательство государства, его органов и иных субъектов этой деятельности в реализацию предписаний Основного Закона. Эти субъекты организуют осуществление конституционных норм в том случае, если необходима персонификация соответствующей нормы или норм применительно к конкретному лицу, и именно с этой целью издаются акты компетентных органов.

Так, Конституция Российской Федерации гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и в иных случаях, установленных законом, одним из правомочий которого является выплата пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца (статья 39). Гражданин, однако, не может назначить себе пенсию: это прерогатива органов социального обеспечения. Такого рода индивидуально-правовые акты принято в теории права именовать правоконстатирующими. Они не обладают универсальным значением, не являются непременным моментом процесса реализации всех конституционных норм о правах, свободах и обязанностях. Для осуществления права на свободу совести, неприкосновенность личности, других личных, большинства политических и некоторых социально- экономических прав и свобод граждане не нуждаются в активном вмешательстве правоприменительных органов. Такое вмешательство становится необходимым лишь при нарушении этих прав и свобод.

Таким образом, юридическое назначение правоконстатирующих актов применительно к конституционным нормам о правах и свободах заключается в индивидуализации этих прав, свобод и обязанностей, их «привязке» к отдельному лицу или лицам и обеспечении организационно-правовых условий наиболее эффективного осуществления гражданами принадлежащих им прав и обязанностей.

Нарушение конституционных норм о правах и свободах или невыполнение конституционных обязанностей вызывает к жизни так называемые правоохранительные акты применения конституционных норм, имеющие целью наказание виновных и выполняющие в связи с этим задачи общей и частной превенции и восстановления нарушенного конституционного порядка.

Конституционные нормы могут быть применены непосредственно, если обязательность их конкретизации не вытекает прямо из Конституции. Применение таких норм не обусловлено противоречиями и пробелами в законодательстве, они должны применяться всякий раз, когда соответствующее общественное отношение урегулировано Основным Законом, а возникшая проблема может быть разрешена на ее основе.

Другое дело, что для разрешения конкретной ситуации не всегда бывает достаточно применить конституционные нормы. В этом случае наряду с конституционной применяется и норма (или нормы) отраслевого законодательства, конкретизирующая конституционное постановление. Здесь имеется в виду именно конкретизация норм Конституции, детализация правомочий субъектов конституционно-правовых отношений, установление процессуальных форм осуществления и средств защиты.

В процессе подобной конкретизации недопустимо любое отступление от буквы и духа Конституции, ограничение круга предусмотренных конституционной нормой правомочий или носителей соответствующих прав и обязанностей. Сама Конституция устанавливает фундаментальный принцип правотворческой деятельности государства, имеющий существенное значение для правильного осуществления конкретизации основных прав, свобод и обязанностей: в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (части 2 и 3 статьи 55).

Таким образом, проблема применения конституционных норм носит достаточно широкий характер. Ее нельзя ограничивать только анализом тех положений Конституции Российской Федерации и складывающихся, развивающихся или прекращающихся на их основе конституционно-правовых отношений, при описании которых в Основном Законе России употребляется термин «применение».

Нельзя, однако, игнорировать и смысл, в котором данный термин используется в конституционном тексте. Прежде всего определяется пространственная сфера ее распространения. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Одновременно установлено, что нормодатель - федеральный или региональный, выполняя, используя или применяя предписания Конституции, не вправе принимать законы и иные правовые акты (нормативные и правоприменительные), противоречащие Конституции Российской Федерации (статья 15, часть 1). Следовательно, в России нет анклава, свободного от действия Конституции, как нет и органа или должностного лица, который при издании нормативных актов или актов правоприменения был бы не связан требованиями Основного Закона.

Конституция устанавливает условие, несоблюдение которого влечет недопустимость применения закона: законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Одновременно в этой же части 3 статьи 15 Конституции установлена важная гарантия прав личности: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В связи с более глубокой интеграцией России в международное сообщество и признанием обще признанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации составной частью ее правовой системы часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации определяет порядок разрешения коллизий между международным договором Российской Федерации и внутренними законами: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Оценка правовой ситуации, возникшей в результате такой коллизии, ее характера, выбор подлежащего применению правила Конституции Российской Федерации отдаются на усмотрение правоприменителя. Но это не означает, что правоприменитель сам признает закон ничтожным. Это могут сделать только уполномоченные на то субъекты Федеральное Собрание, отменив закон, или Конституционный Суд, признав его неконституционным.

Ряд аспектов применения судами общей юрисдикции конституционных норм получил освещение в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г., обобщившем достаточно обширную в настоящее время практику применения судами общей юрисдикции норм Основного Закона РФ.

Верховный Суд пришел к выводу, что закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии Конституции означает, что все конституционные нормы имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации. В связи с этим судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия.

В Постановлении Пленума Верховного Суда России указаны несколько основных направлений применения судами общей юрисдикции конституционных норм. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. При этом наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.

В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений части 4 ст. 125 Конституции, обращается в Конституционный Суд с запросом о конституционности этого закона. Такой запрос в соответствии со ст.101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» может быть сделан судом первой, кассационной или надзорной инстанции в любой стадии рассмотрения дела.

В связи с обращением в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению закона производство по делу или исполнение принятого решения, исходя из требований ст. 103 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», приостанавливается до разрешения запроса Конституционным Судом Российской Федерации.

Верховный Суд обратил также внимание на особенности применения конституционных и иных норм, обусловленные федеративной природой России и характером разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, закрепленного в федеральной Конституции. При рассмотрении дел судам надлежит учитывать, что если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, то, исходя из положений части 5 ст.76 Конституции Российской Федерации, суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом. Если имеются противоречия между нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, и федеральным законом, то в силу части 6 ст.76 Конституции Российской Федерации подлежит применению нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

В понимании сущности правоприменения среди ученых принципиальных расхождений нет, хотя характеристика особенностей дается ими неодинаково. Применение права, пишет С.С. Алексеев, представляет собой властную индивидуально-правовую деятельность, которая направлена на решение юридических дел и в результате которой в ткань системы права включаются индивидуальные предписания, выражающие поднормативное регулирование. Применение конституционных норм с точки зрения особенностей юридической природы и присущих праву функций процесс индивидуального регулирования. В.В.Лазарев обращает внимание также на то, что применение права - это «властная организующая деятельность компетентных органов и лиц, имеющая своей целью обеспечить адресатам правовых норм реализацию принадлежащих им прав и обязанностей, а также гарантировать контроль за данным процессом».

Применение конституционных норм должно осуществляться в соответствии с требованиями законности, обоснованности и целесообразности. Каждый правоприменитель обязан принимать акты применения норм Конституции в пределах своей компетенции и подведомственности, не допуская незаконной подмены других органов или должностных лиц; строго соблюдать процессуальный порядок рассмотрения дела и вынесения акта применения конституционной нормы; давать объективную юридическую оценку делу и принимать решение, отвечающее смыслу применяемой нормы.

Применению конституционных норм свойственна определенная внутренняя организованность, последовательность совершения действия всеми участвующими в нем субъектами. В литературе высказаны различные суждения о стадиях правоприменительного процесса, но суть их сводится к тому, что разрешение любого юридического дела включает: установление и исследование фактических обстоятельств; установление юридической основы дела (выбор и анализ правовых норм, подлежащих применению); принятие решения и его документальное оформление. Аналогичные стадии с учетом их специфического проявления могут быть выделены и в конституционном правоприменительном процессе, несмотря на его целостность и органическое единство.

Вопрос о формах реализации функций конституции в нашей юридической науке традиционно принято связывать с вопросом о методах их реализации. Даже с философской точки зрения понятия «форма» и «метод» достаточно близки. Однако, несмотря на кажущееся терминологическое сходство «форм» и «методов» реализации функций, - это все же различные понятия. Так, в «Философском словаре»: «Метод (от греч.Methodos - буквально «путь к чему-либо») - в самом общем значении - способ достижения цели, определенным образом упорядоченная деятельность. Тот же словарь определяет форму как «способ существования и выражения» содержания. Дадим следующее определение: «метод реализации гарантирующей функции конституции» - это совокупность приемов, способов воздействия на поведение участников конституционно-правовых отношений для достижения определенных целей при осуществлении гарантирующей функции конституции.

Реализацию нормы права нельзя отождествлять с ее применением. Применение - это исполнение требования нормы, лишь один из способов ее реализации. При этом воздержание субъекта правоотношений от действий, запрещенных данной нормой или нарушающих ее требование - это тоже способ реализации нормы права.

В связи со сказанным нельзя не согласиться с С.А. Голунским, что «реализация государственно-правовой нормы - это осуществление (достижение) цели, которую преследует эта норма».

Эти рассуждения позволили B.C. Основину выделить два способа реализации норм государственного (конституционного) права:

1. через посредство правовых отношений - активная форма;

2. вне правовых отношений - пассивная форма.

Реализация норм конституционного права - это конечная цель их создания. Поэтому важнейшее значение для обеспечения стабильности конституционного права и конституционного режима приобретают средства обеспечения реализации норм конституционного права. Их несколько:

1. закрепление этих норм в Конституции и иных источниках конституционного права;

2. создание условий (политических, экономических, социальных), обеспечивающих объективное отношение к требованиям норм права;

3. практическая деятельность субъектов правоотношений, направленная на исполнение предписаний норм права;

4. установление ответственности за неисполнение норм конституционного права;

5 правовое воспитание граждан, имеющее целью выработку у них понимания и сознательного отношения к требованиям норм конституционного права (одна из первоочередных задач правового государства);

6. применение мер государственного принуждения, поощрения и наказания, направленное на точное и единообразное исполнение предписаний всеми субъектами правоотношений;

7. позитивная деятельность иных субъектов публичной власти и гражданского общества, обеспечивающая понимание и исполнение гражданами требований нормы права.

Естественно, что в аспекте обеспечения стабильности конституционного режима (общественного порядка, основанном на точном и единообразном применении норм конституционного права) речь идет о реализации всего комплекса конституционно-правовых норм, закрепленных как в конституции, так и в иных источниках конституционного права, обеспеченного всей совокупностью перечисленных мер, начиная от обеспечения условий реализации и заканчивая применением мер наказания к конкретным их нарушителям.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что опыт развитых государств подтверждает, что одна из особенностей современного конституционного права заключается в заметном усилении юрисдикционного контроля за реализацией конституционно-правовых норм. Уже в настоящее время во многих странах развитие конституционного права начинает выступать как один из результатов судебного правотворчества. Речь идет в данном случае о том, что нормативные правовые тексты, включая и такой основополагающий акт как Конституция, сами по себе еще не достаточны для обеспечения должного регулирования конституционно-правовых отношений. Функционирование системы юрисдикционного контроля, безусловно, необходимо, а это приводит к тому, что все больше внимания вопросам защиты основных прав и свобод уделяют суды общей юрисдикции. С этим же связано и то обстоятельство, что дальнейшее развитие в демократических странах получает конституционное судопроизводство, а решения, выносимые органами конституционного контроля, начинают занимать все большее место в общей системе норм конституционного права.

Расширение и укрепление начал конституционной законности имеет существенно важное значение для устойчивости государственной власти и стабильного демократического развития. Современный опыт подтверждает, что отказ от конституционной законности, ее нарушение, как правило, ведут к свертыванию демократических институтов, деградации власти и распаду самого государства. Каковы бы ни были доводы, приводимые в оправдание нарушения конституционного права, их негативные последствия, как правило, перекрывают тот кратковременный эффект укрепления власти, который, может быть получен за счет применения внеконституционных методов правления или ограничения прав и свобод человека.

Конституционно-правовая законность по своей природе едина, а ее требования в равной степени обращены не только к физическим и юридическим лицам, но непосредственно к самому государству в лице его высших государственных органов. В свою очередь, чем настоятельнее требования конституционной законности, тем большим объемом прав и прерогатив должны обладать органы юрисдикционного контроля, обеспечивающие соблюдение конституционного права. При бессильной и зависимой судебной власти невозможны ни существование правового государства, ни строгое и неукоснительное соблюдение начал и принципов законности вообще и конституционной законности, как высшей формы ее проявления, в частности.

 

Автор: Каратеева М.Н.