07.02.2013 4989

Попытки реформирования местных Советов Архангельской и Вологодской областей (апрель 1990 г. - сентябрь 1993 г.)

 

В 1990-е годы Россия вошла с советской системой управления на местах. Система органов государственной власти, общие принципы которой были определены Конституцией 1977 г., состояла из Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, краевых и областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, городских, районных, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных депутатов. Верховные Советы народных депутатов избирались непосредственно населением на 5 лет, местные - на 2,5 года. Советами народных депутатов создавались исполнительные и распорядительные подотчетные им органы, избирались постоянные комиссии, органы народного контроля и др.

Советская модель самоуправления, противопоставлявшаяся «буржуазному муниципализму», была важнейшей составной частью командно-административной системы. Одновременно она выполняла роль ее демократического камуфляжа. В связи с этим, изучая историю советского самоуправления, необходимо различать его видимость и сущность. Советы неизменно провозглашались политической основой СССР, «звеном социалистического самоуправления народа», а принципами их работы назывались коллективизм, критика и самокритика, гласность. Декларировалось, что через представительство в этих органах в социалистическом обществе осуществляется власть трудящихся. В «Советском энциклопедическом словаре» дается следующее определение понятия «социалистическое самоуправление народа»: «единая демократическая система управления государственными и общественными делами при социализме, основанная на постоянно возрастающем активном участии трудящихся, их организаций и коллективов, на совершенствовании и развитии различных форм самоуправления». Правда, здесь же уточнялось, что «все более полное осуществление социалистического самоуправления народа и совершенствование советской демократии КПСС рассматривает как стратегическую линию развития политической системы общества, выступая ведущей силой этого процесса».

Провозглашаемое в советское время полновластие Советов было лишь видимостью. Исполнительные органы - исполкомы - формировались из состава представительных органов, которым призваны были подчиняться. Принцип разделения властей отрицался. Звенья управления были жестко соподчинены; реальная власть была сосредоточена в руках исполнительных органов, точнее, их бюрократической верхушки. Советы «автоматически» одобряли проекты решений, подготовленные исполкомами. Аппарат исполкомов рассматривал депутатов как своих помощников, работающих на общественных началах. Голосование на сессиях Советов практически всегда было единогласным. Сами сессии собирались редко, постоянно действовали лишь исполкомы, которые не просто осуществляли текущую работу, но зачастую подменяли собой выборные органы. Важно, что исполкомы в своей деятельности не были полностью самостоятельны - они подчинялись вышестоящим исполкомам. Кроме того, их деятельность постоянно контролировалась представителями аппарата компартии. Фактически именно партийным структурам принадлежала реальная власть.

Советы и их исполкомы являлись коллегиальными органами, решения в них принимались не единолично, а большинством голосов. Это, с одной стороны, было положительным фактором, поскольку в принятии решений участвовал довольно широкий круг лиц. С другой стороны, коллективная ответственность за принимаемые решения реально означала отсутствие ответственности личной, и способствовала вседозволенности и произволу.

Выборность местных Советов в советское время также была фикцией. Депутатов действительно избирали, но в большинстве случаев выборы проходили на безальтернативной основе и по той кандидатуре, которая получала одобрение партийных комитетов. Без «рекомендаций», «согласований» и «одобрений» свыше рядовому гражданину невозможно было стать депутатом даже сельского Совета. Кроме того, местные Советы были слишком многочисленны, что снижало эффективность работы и практически исключало возможность компетентного обсуждения вопросов. Поскольку результаты голосования были заранее известны, у депутатов отсутствовали стимулы даже для посещения сессий.

Советы были призваны олицетворять неразрывную цепь народовластия. Это было еще одним мифом. Действительно, все Советы находились под началом вышестоящих Советов. Исполкомы, в свою очередь, подчинялись соответствующим Советам и вышестоящим исполкомам. Но в конечном счете вся советская система замыкалась на аппарате КПСС. Следствием такого положения дел оказывалась полная несамостоятельность местных органов власти. Четкое разграничение полномочий между органами власти разного территориального уровня отсутствовало. Компетенция различных Советов была одинаковой; разница заключалась лишь в масштабах территории. Вышестоящие Советы по своему усмотрению могли изъять из ведения подчиненных им Советов любой вопрос. Система была ориентирована на иерархичность. Это приводило к медлительности в решении вопросов, отсутствию гибкости в осуществлении политики на местах.

При господстве государственной собственности система экономических отношений была однотипна и не требовалось регулирования их на нижнем уровне. Базовым звеном управления были город и сельские районы. На селе это привело к формированию основной части социальной инфраструктуры в районных центрах. Основные полномочия по социально-экономическому развитию территории и решению вопросов местного значения осуществлялись районными органами власти и управления. Вопросы жизнеобеспечения населенных пунктов, сельских, поселковых Советов решались за счет базовых предприятий и зависели от результатов их производственно-финансовой деятельности.

Из вышесказанного следует, что в Советском Союзе существовали лишь отдельные элементы местного самоуправления, неспособные отменить всевластие бюрократического аппарата, прежде всего аппарата КПСС. Самоуправление в СССР подменялось управлением сверху.

В конце 1980-х гг. было начато реформирование политической системы СССР, которое имело целью проведение изменений в устаревшем политическом механизме и придание нового импульса модернизации социалистического общества. Полновластие Советов, превращение их в подлинно представительные органы власти и самоуправления народа стало официально провозглашенной целью реформы политической системы страны, задуманной М.С. Горбачевым. Для ее осуществления предполагалось сформировать новые высшие законодательные органы России - Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР, Верховные Советы автономных республик и наделенные широким кругом полномочий местные Советы. Реформа политической системы началась с корректировки функций КПСС - правящей партии, в руках которой фактически находилась вся полнота власти. Партийные органы в центре и на местах уступали функции управления хозяйственным органам и органам представительной власти. Однако руководящая роль коммунистической партии сохранялась и полное ее устранение от власти не предусматривалось. Вместе с тем политическая реформа давала М.С. Горбачеву шанс ослабить своих противников в развернувшейся внутрипартийной борьбе.

Снижение роли КПСС в сфере управления государством на этом этапе объективно вело к ослаблению системы власти на всех уровнях. На этом фоне стали открыто заявлять о себе силы, выступавшие с антисоциалистических позиций. Их не устраивали рамки проводимых М.С. Горбачевым реформ, которые были направлены на модернизацию социализма.

Начало работы Первого съезда народных депутатов СССР (25 мая - 9 июня 1989 г.) знаменовало собой вступление реформы политической системы в практическую фазу. Начало реформы совпало с появлением организованной политической оппозиции, о чем заявили на съезде «демократические» депутаты. В июне 1989 г. создается Межрегиональная группа депутатов, окончательное организационное оформление которой произошло на первой общей конференции ее членов 29 июля 1989 г. Б.Н. Ельцин являлся одним из пяти сопредседателей этой группы. В программных тезисах, с которыми он выступил, в частности, подчеркивалось признание группой необходимости децентрализации власти. Советы предполагалось превратить в главный источник власти, для чего требовалось отменить шестую статью Конституции СССР, в которой закреплялась ведущая роль КПСС. Как пишет А.С. Барсенков, «лозунг «Вся власть

Советам!» был реанимирован в 1989 г. в ходе процесса отстранения от власти КПСС». В августе 1989 г. на заседании Московского партийного клуба было принято решение о создании Демократической платформы в КПСС, объединявшей сторонников радикальной демократизации КПСС, которые также выступали за отмену шестой статьи Конституции. Во второй половине 1989 г. - начале 1990 г. в стране проходила консолидация «демократических», по сути антикоммунистических, организаций.

В Вологде оппозиция правящей коммунистической партии на организованном уровне рождалась в первую очередь в рамках движения экологов и политического клуба студентов исторического факультета педагогического института. В стенах пединститута проходили заседания городского клуба избирателей «Альтернатива», который впоследствии составил в Вологде основу общественно-политического движения «Демократическая Россия». 16 апреля 1989 г. в парке ВРЗ состоялся первый «непартийный» митинг демократически настроенной интеллигенции и студенчества, в рядах участников можно было увидеть также рабочих и предпринимателей-кооператоров. Он был проведен по инициативе экологов и студентов политклуба. Выступавшие говорили о необходимости формирования новых органов государственной власти, благоустройства города, реставрации памятников истории и культуры, обновления комсомола.

Итак, к 1989-1990 гг. проводимые в стране преобразования, охватывавшие социально-экономическую, идеологическую и политическую сферы жизни общества, все более выходили из-под контроля своих инициаторов. Радикальные реформаторы провозглашали в качестве задач внедрение в жизнь страны общечеловеческих ценностей, построение демократического общества, приобщение к достижениям «цивилизованных» государств.

На Втором съезде народных депутатов СССР, состоявшемся в декабре 1989 г., были приняты конституционные законы, согласно которым в 1990 г. реформы в системе власти должны были спуститься с «союзного» на «союзно-республиканский» уровень. Громоздкая структура высшей представительной власти РСФСР была скопирована со всесоюзной модели, реализованной в 1989 г. Съезд народных депутатов РСФСР являлся высшим органом государственной власти (избирался сроком на 5 лет, созывался не менее двух раз в году). Верховный Совет был постоянно действующим законодательным и контрольным органом (избирался на 5 лет из народных депутатов РСФСР) и состоял из двух равноправных палат: Совета национальностей (комплектовался из депутатов, избранным по национально-территориальным округам) и Совета республики (комплектовался из депутатов, избранных в территориальных округах).

В ходе подготовки к выборам народных депутатов РСФСР, автономных республик и местных Советов, намеченных на март 1990 г., выявилось соперничество КПСС и тех сил, которые стремились занять места в новых властных организациях. В ходе предвыборной борьбы обозначились три основные политические силы: правящая коммунистическая партия, демократические движения (сформировали объединенный демократический блок, основу которого составило движение «Демократическая Россия») и национально-патриотические объединения (блок «Общественно-патриотические движения России»).

В феврале 1990 г. в ходе предвыборной кампании как формы прямого «народного волеизъявления» в стране прошли тысячи митингов, манифестаций и демонстраций. Они были направлены не только против кризисных явлений в экономике и в межнациональных отношениях, ухудшения условий жизни - их организаторы стремились оказать политическое давление на существовавший режим; разгоралась борьба за власть. 20 февраля 1990 г. Верховный Совет СССР (ссылаясь на готовящиеся экстремистские акции, массовые беспорядки, диверсии) своим заявлением обязал правительство и Советы на местах принять необходимые меры защиты правопорядка. Митинги и демонстрации допускались только тогда, когда они были санкционированы. Тем не менее даже в таких условиях 25 февраля в стране прошли массовые митинги и демонстрации, организованные «демократами».

В Вологодской области предвыборная кампания почти целиком укладывалась в традиционные рамки встреч кандидатов с избирателями и распространения листовок с автобиографиями и программными тезисами кандидатов. Даже самые животрепещущие вопросы (борьба с привилегиями и злоупотреблениями партийной и советской бюрократии, экологические проблемы и т.п.) обсуждались вологжанами публично по преимуществу лишь на страницах газеты и заседаниях немногочисленных политклубов учебных заведений и предприятий. Митинги не были характерным явлением местной политической жизни, и такая позиция граждан поддерживалась местной партийной периодической печатью. Например, областная газета «Красный Север» 22 февраля 1990 г. перепечатывает из «Правды» от 17 февраля статью Ю. Щербинина под «говорящим» названием «Митинговый «вирус» в которой на волгоградском фактическом материале делается вывод о возможном развитии тенденции «перерастания демократии в охлократию - то есть диктат толпы. Эйфория от свободоизлияния на первых митингах прошла не у всех. Наступило время понять: толпой сподручнее разрушать, строить можно исключительно в содружестве». Автор размышляет о низкой политической и правовой культуре большинства ораторов волгоградского «гайд-парка» на набережной реки Волги, и пишет о грядущих выборах в Советы: «Наши представительные органы должны являть собой мозговой центр, воплощающий новые концепции в конкретные мероприятия. И, бесспорно, возглавлять этот центр должен обеспеченный нашим доверием опытный, авторитетный партийный лидер. Но не надо многотысячной толпе дышать ему в затылок!» «В противном случае, - делает прогноз Ю. Щербинин, толпа, победив дракона, сама станет тысячеглавым чудовищем».

В соответствии с установленным законом порядком, за разрешением о проведении митингов в воскресенье 25 февраля в Вологодский городской исполнительный комитет Советов народных депутатов обратились две инициативные группы. Своим решением горисполком разрешил провести оба митинга на территории стадиона «Буревестник» на ул. Ленинградской: рабочей группе Вологодского городского комитета КПСС по подготовке к выборам с 12 до 14 часов, а клубу избирателей «Альтернатива» - с 16 до 18 часов. К 12 часам 25 февраля на стадионе собралось около тысячи вологжан, с энтузиазмом выслушавших выступления нескольких кандидатов в депутаты и принявших обращение к жителям Вологды, зачитанное секретарем партийного комитета Вологодского государственного педагогического института В. А. Гостинцевым. В нем осуждались «перерожденцы» из числа партийных и советских деятелей, использующие свое положение в корыстных целях, звучали призывы к борьбе с мафией, дефицитом, экологическими проблемами. В заключении говорилось: «Вывести страну из кризиса смогут только истинно народные Советы - от сельского до Верховного. Но не сегодняшние бесправные, а Советы, опирающиеся на мощную финансово-экономическую базу и реализующие на деле все властные функции. Все на выборы!».

В это же время (с 12 часов) на площади Революции, клуб избирателей «Альтернатива» организовал по сути альтернативный партийному митинг, заявленный организаторами, как встреча с тремя кандидатами в депутаты. Здесь над несколькими сотнями собравшихся были подняты уже не красные, а трехцветные флаги и более радикальные лозунги типа «Советы - без коммунистов!». Собрание прошло спокойно, были выслушаны выступления нескольких ораторов. На собрании было объявлено об отмене вечернего митинга на стадионе «Буревестник», поскольку назначенное исполкомом время не устраивало организаторов. Но к указанному в газете времени (16 часам) на стадионе собралось несколько сотен человек, и митинг все же состоялся. На протяжении всего дня в городе распространялись листовки «Альтернативы», призывавшие снять свои кандидатуры тех кандидатов, которые оказались единственными в своих округах, т. е. в ситуации безальтернативных выборов.

Спокойно прошли выходные дни перед выборами и в Череповце. Там на «политический митинг», организованный горкомом ВЛКСМ и комитетом содействия выборам, пришло несколько сотен человек - гораздо меньше, чем на состоявшийся годом ранее «экологический» митинг. На митинге выступили преимущественно кандидаты в депутаты. Журналисты «Красного Севера» отметили, что «диалога не получилось: неактивны оказались ни члены ГК КПСС, не пришедшие на митинг, ни альтернативные политические организации».

В отличие от выборов народных депутатов СССР, на выборах народных депутатов РСФСР, автономных республик и местных Советов отменялось представительство общественных организаций, в большинстве округов были упразднены окружные предвыборные собрания, на которых ранее зачастую отсеивались неугодные кандидаты. Для избрания необходимо было набрать более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (при этом к избирательным урнам должно было явиться не менее половины списочного состава избирателей). В ходе избирательной кампании впервые шла открытая политическая борьба и велось соперничество кандидатов от различных движений, поэтому данные выборы были охарактеризованы как первые «подлинно демократические» в России. Вместе с тем было зафиксировано много нарушений этики политической борьбы и законодательства о выборах.

Выборы народных депутатов РСФСР, автономных республик и местных Советов прошли в два тура 4 и 18 марта. Общее число победивших депутатов «демократической» ориентации по разным оценкам составляло от 20 до 35 %. Коммунисты в депутатском корпусе составили 86 %, но среди них многие к тому времени уже входили в демократический блок. «Общественно-демократическое движение России» на выборах потерпело поражение.

В качестве местного примера рассмотрим, как проходили 4 марта 1990 г. первые выборы на альтернативной основе в Вологодский городской Совет народных депутатов. На 200 депутатских мест претендовало свыше 600 кандидатов. Городской Совет народных депутатов имел широкие полномочия. Он избирал председателя Совета, председателя исполнительного комитета, его заместителей, начальников управлений и отделов исполкома. В избранном народом городском Совете оказалась представлена не одна только КПСС, но также влиятельная тогда «Демократическая Россия» и другие политические организации. Впервые за 70 лет отсутствовала привычная «разнарядка»: пол, возраст, образование и т.д. В Совет шли люди, которые хотели и могли работать. На первой организационной сессии Совет создал 16 депутатских комиссий, среди них: по экономике, по законности и охране общественного порядка, по возрождению исторического наследия, по продовольствию, по привилегиям и др. В самих названиях этих комитетов отразилось то, о чем говорил народ, что было на слуху у всех. Это было время, когда командно-распределительная система общественного производства в стране разваливалась, а новая - рыночная - еще только формировалась. Усиливался дефицит промышленных и продовольственных товаров. Полки магазинов опустели. Талонная система распределения товаров первой необходимости, которая на некоторые виды продукции была введена еще в начале 1980-х гг., к началу 1990-х гг. получила значительное распространение. Нормированному распределению подлежало все большее число товаров. В стране развивалась инфляция, что негативно сказывалось на уровне жизни населения. На этом фоне привилегии партийного аппарата вызывали особое недовольство со стороны рядовых граждан.

По месту жительства, непосредственно с населением, работали 19 депутатских групп, образованных Вологодским городским Советом. Они вели прием по месту жительства избирателей, решали их насущные проблемы, чаще всего связанные с благоустройством. Председателем первого демократически избранного Совета народных депутатов стал опытный производственник, стратег и тактик одновременно, Е.И. Ершов (11 мая 1990 г. - 1 ноября 1993 г.; с мая 1990 г. по март 1991 г. должности председателя горсовета и председателя горисполкома исполнялись разными лицами, однако решением Пятой сессии горсовета XXI созыва от 22 марта 1991 г. в целях объединения усилий депутатов горсовета и исполнительных органов эти должности были совмещены).

Правовую основу преобразований в сфере местного управления заложил принятый 9 апреля 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного само-управления и местного хозяйства в СССР». Этот закон провозгласил местные Советы основным звеном в системе местного самоуправления и ввел понятие «коммунальной собственности». Муниципальные органы выводились из-под партийной опеки, юридически закреплялся принцип экономической самостоятельности местного самоуправления.

Принятие Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» ознаменовало попытку государственной власти начать еще в рамках СССР создание новой системы местного самоуправления. Не случайно этот закон в значительной степени основывался на советской идеологической основе. В его преамбуле сказано, что местное самоуправление в СССР является частью социалистического самоуправления народа. Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы (ст. 1). Первичным территориальным уровнем самоуправления могли быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе) (ч.1, п. 3, ст. 2). Союзные и автономные республики могли определить и другие уровни местного самоуправления (ч. 2, п. 3, ст. 2).

Согласно рассматриваемому закону, основными субъектами местного самоуправления являются местные Советы народных депутатов как представительные органы власти, которые на своей территории координируют деятельность системы местного самоуправления (п.1, ст. 2; ст. 3). Иные органы местного самоуправления создаются местными Советами. В первой статье указано, что через местные Советы граждане решают все вопросы местного значения. «Исходя из материально-финансовых ресурсов, максимального вовлечения местных ресурсов и резервов производства, интересов охраны окружающей среды», местные Советы самостоятельно разрабатывают и утверждают планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий (ст. 12); утверждают и исполняют бюджеты соответствующих территорий в интересах населения (п. 1 ст. 16); устанавливают местные налоги, сборы и пошлины, ставки налога с прибыли для предприятий и других объектов коммунальной собственности, предоставляют льготы по налогам и платежам, поступающим в соответствующий местный бюджет (ст. 17); образуют внебюджетные и валютные фонды (ст. 19, 20); управляют и распоряжаются коммунальной собственностью (ст. 10). Принимаемые в пределах их полномочий решения местных Советов обязательны для исполнения расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, кооперативами, общественными организациями и их органами, должностными лицами и гражданами (п. 2 ст. 25).

Граждане соответствующей территории также являются важным субъектом местного самоуправления (ст. 5). В преамбуле сказано, что местное самоуправление «призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды». Согласно четвертой статье, одним из основных принципов местного самоуправления является выборность Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления (далее - ТОС) и их подконтрольность населению. Закон предусматривал следующие формы прямой демократии: местные референдумы, собрания, сходы граждан и иные.

Еще одним субъектом местного самоуправления по Закону «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» является государство, которое осуществляет законодательное регулирование местного самоуправления: «Местное самоуправление регулируется на основе Конституции СССР конституциями союзных и автономных республик, настоящим законом, другими законами Союза ССР, союзных и автономных республик» (п. 1 ст. 7). Были определены уровни местного самоуправления (ст. 2); порядок выборов органов местного самоуправления и их роспуска (ст. 5); полномочия органов местного самоуправления (п. 3 ст. 6); порядок взаимоотношений между местными Советами (п. 4 ст. 6), порядок наделения органов ТОС правами юридического лица (п. 6 ст. 6); порядок передачи, купли, продажи, перечень государственного имущества, передаваемого в состав собственности административно-территориальных единиц различного уровня, и порядок рассмотрения возникающих при этом споров (ч. 3 п. 2 ст. 10). Государство устанавливает налоговую и бюджетную политику (ст. 17). Защита прав и законных интересов органов местного самоуправления обеспечивается судом или государственным арбитражем в соответствии с законами СССР, союзных и автономных республик (ч. 2 п. 3 ст. 25). Высшие органы государственной власти и управления СССР, союзных и автономных республик обязаны рассматривать и учитывать в своей деятельности предложения органов местного самоуправления (ст. 27). «При централизованном распределении материальные ресурсы, необходимые для социально-экономического развития территории, обслуживания населения, строительства, охраны окружающей среды, удовлетворения других местных нужд, выделяются местным Советам народных депутатов соответствующими органами союзных и автономных республик» (ч. 2 п. 1 ст. 13).

Согласно Закону «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», органы ТОС (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы) также относятся к субъектам местного самоуправления (ст. 2). Эти органы избираются гражданами и им подконтрольны (ст. 4). Местные Советы вправе передавать им часть своих полномочий (п. 1 ст. 6). Органы ТОС могут иметь собственные финансовые ресурсы (как часть ресурсов местного самоуправления), основным источником которых являются добровольные взносы и пожертвования предприятий, организаций, учреждений и населения, доходы от созданных предприятий и проводимых мероприятий, финансовые ресурсы, переданные им местными Советами (ст. 15, ст. 21). Органы ТОС могут наделяться правами юридического лица.

В ходе анализа закона выявлены следующие субъекты местного самоуправления: местные Советы народных депутатов; сельсовет, поселок (район), город (район в городе), другие административно-территориальные единицы; граждане, проживающие на соответствующей территории; государство (в лице СССР, союзных и автономных республик); органы ТОС. Вводятся институты непосредственной демократии. Принципиально новым было введение коммунальной собственности. По Закону «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» местное самоуправление по сути являлось местной государственной властью. Важно, что в системе местных Советов сохранялась соподчиненность как Советов, так и их исполнительных и распорядительных органов. Принцип разделения властей отрицался. Сохранялось прежнее административно-территориальное устройство республик.

Рассмотренный закон был предтечей местного самоуправления в России. Многие идеи, заложенные в нем, после развала СССР получили развитие в новом российском законодательстве о местном самоуправлении, хотя оно уже формировалось на иной общественно-политической и правовой базе.

В мае 1990 г. на Первом съезде народных депутатов РСФСР Председателем Верховного Совета РСФСР был избран Б.Н. Ельцин - сторонник либерально-демократического пути развития России. 12 июня 1990 г. была принята Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», согласно которой провозглашался государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявлялось «о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР». Носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР объявлялся «ее многонациональный народ», который «осуществляет государственную власть непосредственно и через представительные органы на основе Конституции РСФСР». Провозглашалось разделение законодательной, исполнительной и судебной властей. Устанавливалось «верховенство Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории РСФСР» («действие актов Союза ССР, вступивших в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается Республикой на своей территории»).

30 октября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР», который серьезно усилил представительную часть местной власти. По этому закону народному депутату местного Совета были предоставлены широкие права. В соответствии с законом депутат ответствен перед избирателями своего округа и им подотчетен (ст. 6). Он обладает депутатской неприкосновенностью (ст. 30). Законом определены такие институты, как депутатский запрос и расследование.

Принятый 21 ноября 1990 г. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» должен был запустить процесс разграничения государственной и муниципальной собственности (однако реально это произошло лишь после выхода постановления Верховного Совета РСФСР № 3020-1 в декабре 1991 г.). В законе впервые используется понятие «муниципальной собственности».

15 декабря 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР внес важное изменение в Конституцию РСФСР: действовавшее конституционное положение о том, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, было дополнено словами «и непосредственно». Таким образом, идея прямого народовластия, неоднократно высказывавшаяся ранее (при обсуждении проектов Конституции СССР 1936 и 1977 г.), наконец-то нашла свое конституционное воплощение.

В 1990-1991 гг. деятельность избранных на альтернативной основе Советов в Вологодской области набирала обороты. Так, Вологодским городским Советом народных депутатов были разработаны программы приватизации и социальной защиты малообеспеченных семей вологжан, планировалось принять план застройки г. Вологды, программы по развитию объектов жилищно-коммунального хозяйства, городского строительства и благоустройства. Программа приватизации в г. Вологде принималась с целью продажи на конкурсной основе муниципальных предприятий торговли и сферы услуг. В соответствии с этой программой в течение двух лет предусматривалось передать в частные руки или в руки трудовых коллективов все продовольственные и промтоварные магазины города. Приватизации также подлежали точки общественного питания и некоторые медицинские учреждения.

Решением исполнительного комитета от 7 мая 1991 г. было зарегистрировано Положение о комитете территориального общественного самоуправления (далее - КТОС) микрорайона Бывалово в г. Вологде с наделением комитета правами юридического лица и открытием счета. Этот комитет стал примером действенного органа ТОС, образцом для создания в городе системы звеньев общественного территориального самоуправления, получившей развитие позже, во второй половине 1990-х гг. (ныне КТОС микрорайонов Бывалово и Можайский). Первые три пятиэтажных дома были построены в Бывалово в 1982 г. Ввиду отсутствия в бюджете города необходимых средств к моменту окончания активного строительства в микрорайоне Бывалово почти полностью отсутствовала социально-бытовая сфера. Стремление жителей микрорайона способствовать решению данной проблемы вылилось в создание Совета общественности микрорайона. Совет был избран в 1987 г. на собрании жителей микрорайона в составе 12 человек. Его председателем стала М.И. Юртаева. Совету общественности было суждено стать прообразом будущего КТОСа.

В начале 1990-х гг. в Вологде возник и комитет самоуправления в микрорайоне Лукьяново. Здесь была сделана попытка работы по следующей схеме: различные расположенные в микрорайоне предприятия отчисляют небольшие суммы в фонд комитета, который, используя эти средства, решает коммунальные, социальные и бытовые вопросы. Полностью эту схему реализовать не удалось, тем не менее многие насущные проблемы микрорайона были решены.

Комитеты самоуправления в микрорайонах Бывалово и Лукьяново были одними из первых в России.

Итак, как было показано выше, в апреле 1990 г. - мае 1991 г. на основе социально-политической активности народа и значительного повышения интереса населения к политическим вопросам внутри советской системы в рамках политической реформы закладывались правовые предпосылки перехода от советской государственной системы местной власти к местному самоуправлению.

24 мая 1991 г. III Съездом народных депутатов РСФСР были приняты законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» и «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления».

Из ст. 137 Конституции было исключено упоминание о Советах в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах как местных органах государственной власти. В ст. 138 введено положение, согласно которому местное самоуправление осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов, различные формы непосредственной демократии и органы ТОС. Однако внесение изменений и дополнений в Конституцию, в которых явно просматривалась тенденция к выведению местных Советов из системы органов государственной власти, было проведено не до конца последовательно. В частности, сохранялись п. 11 ст. 109, по которому деятельность Советов народных депутатов по-прежнему направлял Верховный Совет РСФСР, и ст. 85, согласно которой все Советы составляли «единую систему представительных органов государственной власти в РСФСР».

Вместо исполкомов местных Советов создавались администрации. Глава администрации получил право лично назначать руководителей структурных подразделений (ст. 148). Местная администрация перестала быть органом Совета, хотя продолжала быть ему подотчетной (ст. 146). В итоге наметилась тенденция к ослаблению позиций местных представительных органов.

В исследуемом регионе начавшийся процесс выведения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти выразился, в частности, в том, что в июне 1991 г. в Архангельской области на основании «Положения о порядке избрания мэра г. Северодвинска», утвержденного специальным постановлением Президиума ВС РСФСР от 27 мая 1991 г., жители Северодвинска всенародно избрали мэром города председателя Северодвинского горсовета В. Лыскова. Причем сделано это было без согласования с областным Советом народных депутатов.

12 июня 1991 г. состоялись выборы первого российского Президента, которым стал Б.Н. Ельцин, а 6 июля того же года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». В стране назрела потребность в демократических преобразованиях и его принятие стало шагом в этом направлении. Новый закон позволял несколько модернизировать советскую систему, не разрушая ее основ.

В первой статье закона дается определение местного (территориального) самоуправления в РСФСР. Это - «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР».

По Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление осуществляется населением в границах всех административно-территориальных единиц республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов, входящих в состав РСФСР, через представительные органы власти (местные Советы народных депутатов), органы управления (местные администрации), через такие формы непосредственной демократии, как местные референдумы и собрания (сходы) граждан, а также через органы ТОС.

Полномочия Советов народных депутатов описаны в шестой («Полномочия поселкового, сельского Совета и поселковой, сельской администрации»), седьмой («Полномочия районного Совета и районной администрации») и восьмой («Полномочия городского Совета и городской администрации») главах закона. В правовом отношении районные, городские, поселковые и сельские представительные органы и администрации не были уравнены, поэтому понятие «муниципальное образование» для единого обозначения территориального субъекта местного самоуправления в данном законе не применялось. Однако территории, в которых по этому закону осуществлялось местное самоуправление, соответствуют определению муниципального образования, данному позднее (в 1995 г.) в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: в них было предусмотрено наличие как органов местного самоуправления, обладающих правом представлять интересы населения этих территорий, так и муниципальной собственности и местного бюджета.

Следовательно, административно-территориальные единицы, существовавшие в РФ на момент вступления в силу рассматриваемого закона, «обладали всеми признаками, позволяющими квалифицировать их в качестве муниципальных образований еще до введения термина «муниципальное образование» в юридическую практику».

В законе закреплялась единая модель структуры органов местного самоуправления. Представительный орган состоял из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Его возглавлял избираемый из числа депутатов председатель. Местной администрацией руководил ее глава, который избирался сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании (п. 2 ст. 30) и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия (п. 4 ст. 30). Закон исходил из принципа разграничения статуса местного Совета и местной администрации. В нем была предусмотрена система их взаимного контроля (п. «е» ст. 31, п. 7 ст. 33, ст. 34, ст. 35).

В Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» проводилась мысль, что органы местного самоуправления не являются органами государственной власти. Несмотря на это, в определенной степени сохранялась подчиненность Советов и администраций вышестоящим Советам и администрациям: вышестоящие Советы и администрации рассматривают споры между местными Советами (за исключением имущественных), регулируют межбюджетные отношения, могут отменять акты нижестоящих Советов и администраций.

По Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» финансово-экономическую базу местного самоуправления составляли средства местного бюджета, местных внебюджетных фондов, имущество органов местного самоуправления, муниципальный жилищный фонд, учреждения образования, культуры, здравоохранения и другое имущество, необходимое для удовлетворения жилищно-коммунальных и социально-культурных потребностей населения определенной территории.

После вступления в силу в августе 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» стал основой для проведения преобразований на местах. В частности, он стимулировал процесс формирования муниципальной собственности (на уровне районов и крупных городов). Правда, в реальной жизни самостоятельного распоряжения муниципальной собственностью на местах не было: управление ею осуществлялось по единому образцу комитетами по управлению имуществом, которые входили в единую вертикаль органов управления имуществом. Если до появления этого закона большинство объектов социальной сферы были ведомственными, а на местные Советы народных депутатов и исполкомы возлагались контрольные функции, то теперь на органы местного самоуправления были возложены не только властные, но и хозяйственные полномочия. Объекты социальной сферы стали переходить в непосредственное ведение органов местного самоуправления. Этот процесс можно проследить на примере муниципального образования «Приморский район» Архангельской области. До 1991 г. все жилищно-коммунальное хозяйство, детские дошкольные учреждения, дома культуры, клубы этого района находились на балансе предприятий и организаций. Передача объектов социальной сферы в муниципальную собственность началась с 1992 г. Большинство из них не обладали статусом юридического лица, управлялись из райцентра и не подчинялись главам сельских и поселковых администраций. Например, было создано районное предприятие жилищно-коммунального хозяйства, включавшее ряд участков. Как считает М.В. Буторин, централизация в управлении социальной сферой «вела к неразберихе, порождала безответственность, в ее содержании не было порядка». Примером может служить ситуация, сложившаяся в поселке Уемский Приморского района с населением 5,5 тыс. человек. Здесь, как пишет Буторин, «школа, детский комбинат подчинялись районному отделу образования, участковая больница - районному отделу здравоохранения, Дом культуры, библиотека, музыкальная школа - районному отделу культуры, жилищно-коммунальный участок - районному предприятию жилищно-коммунального хозяйства». В связи с этим любой вопрос приходилось согласовывать с властями района. В результате в Приморском районе, как считает Буторин, «несмотря на провозглашенное местное самоуправление, укреплялась административно-командная вертикаль. Это вело к увеличению районного аппарата, тем не менее сама структура существенных изменений не претерпела».

Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» было предусмотрено принятие в районах и городах муниципальных положений (уставов) о местном самоуправлении. Именно в эти годы на территории Архангельской и Вологодской областей проводилась активная работа по принятию первых положений о местном самоуправлении (например, в г. Вологде, Белозерском, Вологодском, Никольском районах и т.д.). Хотя практическое значение муниципальных уставов в начале 1990-х гг. было невелико, так как в законе были подробно прописаны полномочия органов местного самоуправления и их иерархия.

Примером такого документа может служить «Положение о местном самоуправлении в городе Архангельске», утвержденное 3 сентября 1991 г.

Согласно положению, «городское самоуправление осуществляется населением города Архангельска через представительный орган власти - городской Совет народных депутатов, городской референдум, городскую администрацию в лице избираемого населением города мэра, организацию в установленном порядке территориальных и функциональных округов самоуправления, в границах городской черты, а также на территориях, переданных в административное подчинение города Архангельска» (п.1 ст. 1).

В документе указано, что городской Совет народных депутатов избирается населением города тайным голосованием на основе всеобщего равного и прямого избирательного права сроком на пять лет (п. 2 ст. 2). Общая схема управления г. Архангельском была построена на основе образования единого городского представительного органа власти, единой административной территории, единого общегородского бюджета, единой городской администрации и образования в ее составе территориальных и функциональных административных округов, имеющих территориальные органы управления, подчиненные городской администрации (п. 4 ст. 2). В рассматриваемом документе к компетенции городского Совета народных депутатов отнесены такие сферы, как городской бюджет и внебюджетные фонды; местные налоги, лотереи, займы; льготы по налогообложению; предоставление и изъятие земель; использование природных ресурсов; назначение в должности и освобождение руководителей и управлений служб и отделов городской администрации (п. 6 ст. 2)   .

Третья статья положения посвящена структуре и организации деятельности городской администрации (мэрии), осуществляющей исполнительно-распорядительные функции и подотчетной городскому Совету народных депутатов. Глава местной администрации (мэр города) является распорядителем бюджетных ассигнований, выделенных на финансирование городского хозяйства через мэрию, распорядителем резервного фонда. Он управляет муниципальной собственностью, приобретает, создает, сдает в аренду объекты муниципальной собственности, арендует необходимые объекты, самостоятельно отчуждает муниципальную собственность в размере до 10000 руб.; отводит земельные участки и решает вопросы размещения объектов на участках в пределах земель, переданных городской администрации и т.д. (п. 7 ст. 3).

При мэре города в целях подготовки рекомендаций и вариантов решений по вопросам управления городским хозяйством создается коллегиальный совещательный орган - административный Совет города (городская дума). Решения городской думы (без подписи мэра города) носят рекомендательный характер. В состав думы по должности входят мэр города, его заместитель, начальники главных городских управлений, руководители территориальных административных округов, начальник управления делами (городской секретарь) (п. 8 ст. 3).

В положении имеется специальная статья, названная «Территориальное общественное самоуправление городского населения».

В ней определено, что система ТОС г. Архангельска «включает общие собрания (сходы), конференции жителей, местные референдумы и опросы, участие жителей города в работе органов управления территориальных, ведомственных округов и иных органов городской администрации, избранные жителями комитеты самоуправления микрорайонов, жилых поселков, прочих городских поселений» (п. 1 ст. 4). Территории, на которых действуют органы ТОС, предусматривалось определить решением городского Совета. Органы ТОС наделялись правами юридического лица. Финансирование их деятельности должно было осуществляться «за счет кооперирования на добровольной основе средств населения, предприятий, организаций и учреждений, собственной хозяйственной деятельности органа общественного самоуправления». Лишь «в исключительных случаях» они могли рассчитывать на бюджетные ассигнования (п. 5 ст. 4).

Значительно повлияли на ход реформирования местного самоуправления события августа 1991 г. 19 августа страна узнала о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению СССР (ГКЧП СССР) и переходе полномочий Президента СССР к вице-президенту Г.И. Янаеву под предлогом невозможности исполнения М.С. Горбачевым своих обязанностей по состоянию здоровья. Целью ГКЧП провозглашалось преодоление кризиса и сохранение СССР. В отдельных местностях страны вводился режим чрезвычайного положения. ГКЧП противостояло российское правительство. Президент России объявил все решения ГКЧП незаконными на территории РСФСР. Началась «дуэль указов». В Москве в районе Дома Советов сконцентрировались его защитники, ожидавшие штурма.

Вечером 19 августа по Архангельскому областному телевидению выступил председатель Архангельского горсовета А.П. Иванов, который «осудил государственный переворот как антиконституционный акт, призвал северян не подчиняться распоряжениям ГКЧП в соответствии с решением президиума городского Совета».

Утром 20 августа состоялось заседание Архангельского облисполкома с участием руководителей КГБ, МВД и армии, участники которого высказались за то, чтобы не создавать ГКЧП и не вводить чрезвычайное положение в области, а руководствоваться только указами Президента РСФСР.

20 августа председателем Архангельского облисполкома П.Н. Балакшиным всем председателям окр-, гор-, райисполкомов и руководителям промышленных предприятий была отправлена телеграмма следующего содержания: «Прервав отпуск, приступил к исполнению обязанностей. На местах продолжают работать законно избранные Советы и исполнительные комитеты В областном масштабе, городах и районах никаких чрезвычайных комитетов не создано и создавать нет необходимости. Обращаюсь к руководителям, советам трудовых коллективов, общественным формированиям - не допускать организации забастовок, пикетов, других форм дезорганизации трудовых процессов. Сосредоточить внимание на заготовке кормов, уборке урожая.»      .

В тот же день депутаты Архангельского областного Совета направили в адрес Р.И. Хасбулатова телеграмму: «Народные депутаты Архангельского областного Совета, выражая волю избирателей, считают, что создание и действие ГКЧП являются неконституционными, попирающими суверенитет России». Вечером 20 августа под председательством Ю.А. Гуськова состоялось совместное заседание президиума и исполкома областного Совета народных депутатов, на котором было принято решение направить следующую телеграмму Б.Н. Ельцину и Г.И. Янаеву: «Члены президиума и исполкома Архангельского областного Совета народных депутатов в создавшейся ситуации руководствуются в своей деятельности Конституцией РСФСР, законами РСФСР, указами Президента РСФСР».

В тот же вечер Ю.А. Гуськов и П.Н. Балакшин выступили по областному телевидению. Кроме того, 20 августа по областному телевидению и радио были зачитаны все указы Президента РСФСР.

21 августа 1991 г. председатель Вологодского областного Совета Г.В. Судаков и председатель облисполкома А. А. Титов обратились к населению Вологодской области с призывом «к спокойствию и благоразумию, выдержке и бдительности»; призвали население сосредоточить усилия на уборке урожая. В обращении была выражена уверенность, что вологжане трезво оценят «всю сложность и ответственность создавшейся ситуации», однако конкретных оценок политической ситуации не давалось. В Вологодском городском Совете народных депутатов к этому времени сложилось две группы: «Демократическая Россия» и «Демократическое действие» (коммунисты). Представители первой осудили действия ГКЧП, сторонники второй приняли решение отправить в ЦК КПСС телеграмму с требованием исключить из партии членов ГКЧП.

В ночь с 20 на 21 августа в Москве в результате попыток задержать на Садовом кольце колонну боевых машин, двигавшихся в сторону Смоленской площади, погибли трое граждан. Вскоре фактически бездействовавшие члены ГКЧП были арестованы. Деятельность КПСС и КП РСФСР на территории России была приостановлена. Коммунисты были отстранены от власти и от фактического контроля над Советами.

Когда исход событий стал очевиден, было обнародовано обращение к жителям Вологды, принятое 20 августа на собрании народных депутатов Вологодского городского Совета. В нем выражалась поддержка действий Б.Н. Ельцина, а также содержался призыв ко всеобщей политической забастовке на тот случай, если «гэкачеписты» возьмут верх. В обращении дается следующая оценка произошедшего: «Мы, депутаты городского Совета, как и Президент РСФСР, расцениваем эти события как преступление против государства и общества, а лиц, его совершивших, - как государственных преступников. Мы заявляем, что будем поддерживать только законную власть РСФСР и ее решения».

23 августа 1991 г. Президиумом Верховного Совета РСФСР было принято Постановление № 1630/1 «О деятельности Советов народных депутатов РСФСР во время государственного переворота». В нем, в частности, указывалось: «При установлении фактов оказания должностными лицами Советов содействия антиконституционному ГКЧП принимать решения об освобождении их от должности в установленном законом порядке». Президиум Верховного Совета РСФСР постановил всем Советам (Советам народных депутатов краев, областей, автономных областей, автономных округов, районов, городов, поселков и сельсоветов) рассмотреть вопрос о деятельности Советов народных депутатов РСФСР во время государственного переворота до 1 сентября 1991 г.

В Архангельской и Вологодской областях Советы народных депутатов различных уровней выполнили это постановление. Так, к 30 августа во всех сельских Советах Тарногского района были проведены сессии или собрания депутатов, на которых давалась оценка деятельности Советов по выполнению указов Президента в дни государственного переворота. 30 августа в ходе обсуждения вопроса «О работе районного Совета народных депутатов, его исполкома по выполнению указов Президента РСФСР в дни государственного переворота 19-21.08.91 г.» на президиуме Тарногского районного Совета народных депутатов исполняющая обязанности председателя районного Совета народных депутатов Е.А. Попова доложила, что «обстановка в районе была спокойная, ход уборочных работ остановлен не был». Кроме того, в этом выступлении было отмечено следующее: «Весь депутатский корпус поддерживает обращение Б.Н. Ельцина, его указы и осуждает действия ГКЧП. В эти же дни был поднят российский флаг над зданиями сельских Советов и райисполкома. Проведена работа по опечатыванию здания райкома партии и инвентаризация имущества».

Члены президиума были единодушны в том, что районным Советом и исполкомом указы Президента не были нарушены, а действия ГКЧП были осуждены. Вместе с тем, президиум Тарногского районного Совета народных депутатов указал на беспринципность в отборе материала для печати исполняющего обязанности редактора районной газеты «Ленинец» А.И. Попова, который оправдывал свою позицию следующим образом: «Помещение материала о создании комиссии ГКЧП объяснено продиктованным материалом ТАСС (что раньше было обязательно для помещения в газету) и отсутствием полным какой-либо информации. Откликов населения на происходящие события почти не было, так как высказывающие свое мнение говорили «не для газеты», хотя осуждение ГКЧП было в большинстве интервью».

Подобного рода объяснения руководителей средств массовой информации в те дни были типичными. Например, редактор вологодской районной газеты «Маяк» Н.А. Чухина на обвинения в недостаточности информации, даваемой в газете в разгар событий, отвечала: «Наша газета работает для народа. И не надо сейчас обвинять тех людей, у которых взяты блиц-интервью и помещены в газету. Мнения 19 августа были разные. Члены редакции сразу же были против ГКЧП. Мы считали, что не надо публиковать все указы Президента РСФСР, а достаточно обращения президиума и исполкома райсовета к жителям района».

В конце августа позиция местной власти обсуждалась на внеочередных сессиях районных Советов народных депутатов Архангельской и Вологодской областей. К примеру, 30 августа вопрос «О работе районного Совета, его органов, должностных лиц по выполнению указов Президента РСФСР (№2 59-69) в период государственного переворота» рассматривался на внеочередной сессии Вологодского районного Совета народных депутатов. Прокурор района Ю.В. Малафеевский подчеркнул, что «обстановка в районе была спокойной, ситуацию народ понял и встретил правильно»         . Председатель Подлесного сельсовета Ю.Е. Чесноков в своем выступлении отметил: «Мы в это время так не сидели, провели за эти 3 дня 25 сходов в сельсовете, объясняя ситуацию, надо было подключиться к этой работе и работникам райкома, а они не были в эти дни даже в трудовых коллективах на местах». Депутат районного Совета (бывший первый секретарь РК КПСС) Н.А. Жаравин в ответ на это высказался следующим образом: «Сегодня реакция на прошедшие события сложна, не надо искать виноватых, а надо работать. Жизнь в районе была нормальная. Я был на некоторых предприятиях, связывался по телефону с некоторыми из них, у рабочих было мнение - работать, не было попыток забастовок».

Почти все вы ступавшие отмечали, что из-за недостатка информации в сложившейся обстановке трудно было быстро сориентироваться, поэтому не следует «карать за инакомыслие» тех, кто не сразу понял суть происходящего. В итоге районный Совет принял решение: «Отметить, что в период государственного переворота с19 по 21 августа президиум и исполком районного Совета не издавали актов и других документов, противоречащих Конституции РСФСР и законам РСФСР. Не установлено фактов нарушения указов Президента РСФСР от 19 августа 1991 г. Президиум и исполком признали создание комитета антиконституционным, ни один документ не был принят к действию или доведен до населения. Отметить, что работа президиума, исполкома районного Совета, сельских Советов, правоохранительных органов, трудовых коллективов была направлена на сохранение стабильной и устойчивой обстановки в районе».

Были проведены и внеочередные сессии областных Советов народных депутатов. В решении 7-й (внеочередной) сессии Архангельского областного Совета народных депутатов 21-го созыва «О работе областного Совета, его органов и должностных лиц по выполнению указов Президента РСФСР № 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 68, 69 в период государственного переворота» от 28 августа 1991 г. отмечено, что «в период с 19 по 22 августа 1991 г. органы власти и управления, должностные лица области в целом действовали в соответствии с Конституцией и законами РСФСР, указами Президента РСФСР».

Таким образом, на территории Архангельской и Вологодской областей решения ГКЧП не выполнялись, чрезвычайное положение не объявлялось, комитеты по чрезвычайному положению не создавались и каких-либо неконституционных действий местных Советов народных депутатов не наблюдалось.

На Внеочередном V съезде народных депутатов СССР (2-3 сентября 1989 г.) Верховный Совет СССР был заменен Советом представителей народных депутатов, сформированным по принципу равного представительства от союзных республик. Высшим органом по согласованию политики республик стал Госсовет СССР, первым решением которого стало признание независимости Латвии, Литвы и Эстонии. Был дан толчок к развалу СССР. Судьба Советов, ликвидированных на союзном уровне, была предрешена и на остальных.

В результате событий августа-сентября 1991 г. произошла фактическая смена общественно-политического устройства страны. Власть перешла от коммунистов к либерально-демократическим силам, основу которых составляли деятели «Демократической России». Обретя реальную власть, либерально-демократические силы стали выступать за «твердую руку» в кризисный период. Следствием этого стало развитие тенденции усиления власти исполнительной в ущерб представительной, что непосредственно отразилось на ситуации в сфере местного управления. Последовавший вскоре отход от принципа выборности глав краевых и областных администраций и создание жесткой подконтрольной Президенту вертикали исполнительной власти, о чем речь пойдет далее, являются подтверждением этой мысли.

Если по Закону РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» 1989 г. была установлена значительная численность Советов, то Постановлением Верховного Совета РСФСР о порядке введения в действие Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» районным, городским, районным в городах Советам до проведения выборов в местные Советы народных депутатов нового созыва предписывалось избрать из своего состава малый Совет. Как правило, избиралось по одному депутату малого Совета от десяти депутатов «большого» Совета. Малый Совет должен был осуществлять большинство полномочий «большого» Совета, за исключением кадровых. Более узкую коллегию депутатов решено было создать с целью оперативного решения вопросов.

3 сентября 1991 г., основываясь на Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» и Постановлении Президиума ВС РСФСР «Об изменении структуры органов государственной власти и управления в г. Архангельске в порядке эксперимента», Архангельский городской Совет народных депутатов, Исакогорский, Ломоносовский, Октябрьский, Соломбальский районные Советы народных депутатов решили «образовать в г. Архангельске на период полномочий местных Советов народных депутатов двадцать первого созыва единый орган представительной власти - городское Собрание народных депутатов - в составе народных депутатов, избранных в Архангельский городской, Исакогорский, Ломоносовский, Октябрьский, Соломбальский районные Советы народных депутатов».

Этим же решением был образован городской Совет народных депутатов - малый Совет - в составе 32 депутатов, избранных на сессиях Советов (по квотам: 12 депутатов от городского Совета, по 5 депутатов от Исакогорского, Ломоносовского, Октябрьского и Соломбальского районных Советов), и прекращены полномочия президиумов, председателей, заместителей председателей городского и районных Советов народных депутатов в г. Архангельске, а также постоянных, временных и других депутатских комиссий, комитетов городского и районных Советов народных депутатов. Малому Совету в период между сессиями городского Собрания предоставлялось право осуществлять все полномочия, предусмотренные законодательством РСФСР для местного самоуправления. Он взял на себя фактически все функции органов представительной власти: утверждение бюджета, руководителей исполнительной власти и т.д. В компетенцию этого Совета не входили лишь те вопросы, которые решались на сессиях. Следовательно, он имел все полномочия, необходимые для руководства городом. Введение в управленческой структуре представительных органов местного управления новой части - малого Совета - упрощало процесс принятия решений громоздкими Советами. Малые Советы создавались во всех городских, районных и даже в некоторых сельских Советах народных депутатов Архангельской и Вологодской областей.

3 сентября 1991 г. Собранием народных депутатов г. Архангельска были приняты решения «Об утверждении структуры штатов аппарата городского Совета народных депутатов (малого Совета)» и «Об образовании постоянных комиссий городского Собрания народных депутатов».

Исполнительным комитетам городского и районных Советов народных депутатов по согласованию с городским Советом народных депутатов (малым Советом) было поручено подготовить и провести в 1991 г. выборы главы местной администрации, городскому Совету народных депутатов - обеспечить процедуру выборов. Было установлено, что до избрания Архангельского городского Совета народных депутатов двадцать второго созыва полномочия единого представительного органа власти в г. Архангельске принадлежат городскому Собранию народных депутатов. Городскому Совету народных депутатов в течение 1991 г. было поручено разработать и утвердить положения о комиссиях, отделах, службах и управлениях городской администрации, принять решения о формировании структуры, штатов и функций единых городских служб, отделов и управлений.

Принятию решения об изменении структуры органов государственной власти и управления в г. Архангельске предшествовала тщательная подготовительная работа. Были проведены опросы населения и учтены их результаты. 17 марта 1991 г. на городском референдуме 52,2 % жителей г. Архангельска высказались за создание в городе единого органа городского управления на основе городского и районных Советов народных депутатов.

28 октября - 13 ноября 1991 г. состоялся второй этап работы V съезда народных депутатов РСФСР, прерванного в июне после неудачных попыток избрания Председателя Верховного Совета РСФСР. На нем были одобрены основные принципы радикальной экономической реформы. По решению V съезда выборы в представительные органы местного самоуправления и выборы глав местных администраций были отложены до 1 декабря 1992 г., хотя по Закону РСФСР «О выборах главы администрации»     и постановлению Верховного Совета РСФСР о введении его в действие, выборы глав администраций всех уровней предписывалось провести не позднее 1 декабря 1991 г.

Съезд принял Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», в соответствии с которым 24 ноября 1991 г. издается Указ Президента РСФСР «О порядке назначения глав администраций». Этими документами вводился порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации (при согласии местного Совета). Президент получил право назначать и смещать глав краевых и областных администраций. Глава местной администрации становился представителем государства на территории соответствующего Совета. Выборная система местного самоуправления была парализована. Создавая жесткую вертикаль исполнительной власти, Президент ссылался на временный характер такой меры, ее обусловленность политической целесообразностью.

Постановлением администрации Вологодской области от 12 ноября 1991 г. была образована администрация города Вологды. Были назначены и первые в области главы администраций. В их числе оказались глава администрации г. Вологды Б.В. Упадышев (13 ноября 1991 г. - 4 января 1994 г.) и главы администраций Белозерского и Сямженского районов А.И. Гамичев и Е.П. Гальченко. 11 ноября 1991 г. глава администрации Архангельской области П.Н. Балакшин назначил первым мэром г. Архангельска депутата городского Совета народных депутатов А.А. Бронникова. Вскоре были назначены главы остальных администраций исследуемого региона. В отличие от прежних исполкомов Советов народных депутатов, которые были коллективными избираемыми органами, в новых органах исполнительной власти были последовательно проведены принципы единоначалия и замещения руководящих должностей по назначению вышестоящих исполнительных органов власти.

15 ноября 1991 г. Архангельским городским Советом было принято решение «Об образовании территориальных городских округов». В соответствии с ним в г. Архангельске ликвидировалось прежнее территориальное деление на четыре района: Исакогорский, Октябрьский, Ломоносовский и Соломбальский. Вместо них в границах городской черты были образованы территориальные округа: Северный, Соломбальский, Маймаксанский, Октябрьский, Ломоносовский, Майская Горка, Варавино-Фактория, Исакогорский, Цигломенский. Одновременно было утверждено Положение о территориальном городском округе, в соответствии с которым создавались новые структурные исполнительные и распорядительные подразделения мэрии - администрации территориальных городских округов. Городской территориальный округ наделялся правами юридического лица, а также бюджетными средствами как через городскую администрацию, так и через городской Совет. Руководитель округа (администратор) назначался городским Советом по представлению мэра города. Согласно положению администрация территориального округа разрабатывает и вносит в мэрию проекты планов и программ социально-экономического развития округа, организует их выполнение; участвует в составлении городских балансов; управляет муниципальным имуществом на территории округа; ведет регистрацию индивидуальной трудовой деятельности, сбор пошлин и контролирует выплату налогов по индивидуальной трудовой деятельности; заключает договоры с предприятиями и организациями на обслуживание округа; организует отвод земельных участков; осуществляет учет и контроль использования земель; организует проведение работ по землеустройству; вносит предложения по разработке плана застройки города; управляет в пределах своей компетенции городским пассажирским транспортом; распределяет муниципальный жилищный фонд, ведет учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; осуществляет контроль и координацию деятельности всех, находящихся на территории округа, предприятий и учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивных учреждений; занимается вопросами опеки и попечительства.

Как показали опросы жителей города, для большинства из них были не вполне понятны причины, обусловившие образование городских территориальных округов, задачи и функции их администраций, возможности последних в решении насущных городских проблем. Оценивая реальные возможности администраций территориальных округов, жители города сочли их способными решать такие вопросы, как оказание социальной помощи, образовательных и медицинских услуг, организация свободного времени, благоустройство территории. Остальные проблемы, по мнению респондентов, успешнее могли бы решаться на уровне городского управления.

Политическая ситуация в стране продолжала меняться. 8 декабря 1991 г. в Беловежской пуще на встрече руководителей России, Украины и Белоруссии было подписано соглашение, в соответствии с которым СССР как «субъект международного права» объявлялся «прекратившим свое существование». Было заявлено о создании Содружества Независимых Государств. В конце 1991 г. сессия Верховного Совета РСФСР приняла решение о переименовании РСФСР в РФ (Россия). Из названия исчезли слова «Советская» и «Социалистическая», чем закреплялось намерение изменить социально-экономическое и общественно-политическое устройство республики.

5 марта 1992 г. был принят Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». В нем указывалось, что краевые и областные Советы и администрации не должны принимать решения по вопросам, отнесенным законодательством РФ к ведению органов местного самоуправления. Вместе с тем краевые и областные Советы обладали правом самостоятельно отменять противоречащие законодательству РФ решения районных и городских Советов, а главы краевых и областных администраций - акты местных администраций, противоречащие законодательству РФ, решениям областных Советов или администраций.

В начале 1990-х гг. в Вологодском областном Совете народных депутатов вопросы, связанные с развитием местного самоуправления, рассматривались Постоянной комиссией по вопросам работы Советов, управлению, самоуправлению и гласности. Уже в самом названии этого комитета, когда слова «Советы», «управление» и «самоуправление» фигурируют через запятую, отдельно друг от друга, в определенной мере отражается неготовность народных депутатов отнести Советы того или иного уровня к сфере государственного управления или местного самоуправления. Они воспринимаются как органы, сочетающие в себе оба этих начала. В определенной мере это было результатом указанной выше непоследовательности законодателей в их попытках превращения местных Советов (кроме краевых и областных) в органы самоуправления. На заседаниях Постоянной комиссии по вопросам работы Советов, управлению, самоуправлению и гласности рассматривались вопросы образования и распределения налоговых и других поступлений в бюджеты районов и городов Вологодской области, об организационных схемах управления территориями сельсоветов и районов Вологодской области, о положениях о местном самоуправлении на территориях районов Вологодской области и т.д.

30 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе РФ. Установление общих принципов организации местного самоуправления было отнесено к вопросам совместного ведения. К.Ф. Шеремет считает, что этот момент был кульминационным в развитии механизма правового регулирования местного самоуправления в России.

20 апреля 1992 г. в Конституцию РФ были внесены изменения. В третьей статье был закреплен принцип разделения властей между органами законодательной, исполнительной и судебной власти; между РФ, ее субъектами и местным самоуправлением. Районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы были исключены из системы органов государственной власти и вошли в систему местного самоуправления (ч. 2 ст. 85). Из статьи 138 исключалось указание на Советы как «главное звено системы местного самоуправления», а в перечень элементов структуры местного самоуправления включалась местная администрация. Последнее можно трактовать как проявление тенденции к ослаблению местных представительных органов, что было закономерным следствием развернувшейся в стране политической борьбы.

По мере усложнения ситуации в стране обострялись противоречия между высшими органами двух ветвей власти: законодательной (Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ во главе с Председателем Р.И. Хасбулатовым) и исполнительной (Президент РФ и федеральное правительство). Уже в апреле 1990 г. Р.И. Хасбулатов заявил, что Верховный Совет «в некотором смысле» возглавил оппозиционное течение. На VI Съезде (апрель 1992 г.) взаимное отчуждение двух ветвей власти проявилось достаточно определенно.

В отличие от высших органов власти РФ в Архангельской и Вологодской областях обостренных отношений между исполнительной и представительной ветвями власти не наблюдалось. Вместе с тем противостояние местных Советов на уровне городов давлению областной власти в этот период было достаточно характерным. Например, на сессиях Архангельского городского Совета регулярно объявлялись не действующими на территории города те или иные решения чиновников областной администрации, касающиеся, например, установления лицензирования строительной деятельности и автоперевозок.

1. апреля 1993 г. был принят Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации». Рассмотрим пример того, как этот закон осуществлялся на практике. В марте 1993 г. 73 депутата Северодвинского горсовета (при списочном составе - 171 депутат) обвинили мэра г. Северодвинска В. Лыскова в «излишне тесных связях с коммерческими структурами и злоупотреблении властью», приняли решение о выражении ему недоверия и рекомендовали главе администрации Архангельской области освободить Лыскова от занимаемой должности. Подобные действия вступали в противоречие с пятнадцатой статьей «Положения о порядке избрания мэра г. Северодвинска», в которой возможность отстранения мэра от должности предусматривалась только в случае нарушения им действующего законодательства путем голосования депутатов горсовета (при наличии квалифицированного большинства голосов) или проведения референдума. Сославшись на пятую статью Закона РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, городской администрации», в середине июля 1993 г. глава администрации Архангельской области П.Н. Балакшин, несмотря на протест прокурора области А. Пушкина, издал распоряжение об освобождении мэра Северодвинска Лыскова от должности. Последний был арестован и отправлен в Архангельский СИЗО.

2. июля 1993 г. за подписью председателя Северодвинского городского Совета В. Пузырева и членов комиссии администрации Президента РФ В. Трофимова и А. Фадеева было направлено письмо Балакшину с предложением отменить распоряжение о Лыскове. 22 июля 1993 г. заместитель руководителя администрации президента В. Волков направил письмо заместителю главы администрации Архангельской области А.Ф. Личутину с аналогичным предложением. В течение июля 1993 г. в области работала комиссия Администрации Президента. Тем не менее 30 июля на заседании Северодвинского малого городского Совета было единогласно принято решение о предложении главе администрации Архангельской области произвести представление на должность нового главы администрации города на очередной сессии горсовета в октябре 1993 г. О дальнейшей судьбе В. Лыскова Т. Барандова сообщает следующее: «Незаконное (по крайней мере - вина не была доказана в суде) тюремное заключение больного (он страдал заболеванием сердца) человека на протяжении полутора последующих лет привело к кончине всенародно избранного мэра города Северодвинска в декабре 1994 г.».

Разногласия между высшими органами законодательной и исполнительной властей в РФ углублялись и привели к конституционному кризису. Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» было прервано «осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, введено в действие Положение «О федеральных органах власти на переходный период» (при этом полномочия представительных органов власти в субъектах РФ сохранялись). На 11-12 декабря 1993 г. назначались выборы в новый двухпалатный парламент - Федеральное собрание. До этого периода в стране фактически вводилось прямое президентское правление, которое не было предусмотрено действовавшей Конституцией РФ. Верховный Совет, опираясь на заключение Конституционного суда, оценил случившееся как государственный переворот. На основании этого было принято решение об отстранении Б.Н. Ельцина от поста Президента РФ. Вице-президент А.В. Руцкой принял присягу в качестве Президента РФ. 23 сентября в Доме Советов начал работу X Чрезвычайный съезд народных депутатов России. В стране наступило двоевластие. Началась блокада оппозиционных Президенту сил, сосредоточившихся в Доме Советов.

В эти дни народные депутаты ряда Советов народных депутатов Архангельской и Вологодской областей потребовали срочного проведения одновременных перевыборов народных депутатов РФ и Президента. В качестве примера можно назвать принятое 22 сентября 1993 г. решение народных депутатов Котласского городского Совета «О политической ситуации в стране», в котором четко прописано данное требование. В пункте 3 этого решения находит отражение попытка предотвратить кровопролитие: «Просить Президента РФ и Верховный Совет РФ не допустить столкновения противоборствующих сторон».

В решении, принятом в тот же день малым Советом Вологодского областного Совета народных депутатов 21-го созыва, сказано: «Потребовать от Президента и Съезда народных депутатов РФ принять решение об одновременном проведении досрочных выборов депутатов РФ и Президента России 12 декабря 1993 г.».

Депутаты Малого Совета призвали Президента и Верховный Совет РФ «не приступать к каким-либо действиям» по реализации Указа Президента «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и ответных решений Верховного Совета. Они приняли решение «перевести федеральные органы, расположенные на территории области и подотчетные Верховному Совету РФ, под юрисдикцию областного Совета народных депутатов» (до преодоления конституционного кризиса и восстановления законности в РФ).

К этому же призывали в своем обращении представители ряда политических партий, общественных движений и организаций, действовавших в товремя на территории Вологодской области. Они предлагали «перевести руководство силовыми структурами, расположенными на территории области, под юрисдикцию областного Совета народных депутатов», «областному Совету народных депутатов взять под строгий контроль соблюдение конституционных норм администрацией области» и, «в случае их нарушения, областной Совет должен принять на себя всю полноту власти и ответственность за соблюдением законности на территории области до полного разрешения политического кризиса». Но, если в этом обращении Указ Президента от 21 сентября 1993 г. оценивался как антиконституционный акт, в результате которого «в России начался государственный переворот», то народные депутаты Вологодского областного Совета народных депутатов в оценке происходящего заняли совершенно иную позицию, высказавшись в этом отношении (в отличие от Малого Совета) совершенно определено. В своем решении «О политической ситуации в стране и области» от 27 сентября 1993 г. они признали принятие Президентом данного Указа «мерой вынужденной, объективно необходимой в сложившейся ситуации, соответствующей основополагающим конституционным принципам народовластия, результатам всероссийского референдума 25.04.93 г., конституционному праву и обязанности Президента обеспечить государственную и общественную безопасность Российской Федерации».

В связи с этим депутаты областного Совета призвали «всех граждан и должностных лиц проявлять выдержку, спокойствие, не допускать нарушения общественного порядка, строго выполнять действующее законодательство, указы Президента РФ Ельцина Б.Н., постановления Правительства РФ».

Совершенно иную позицию заняли депутаты Архангельского областного Совета. 25 сентября 1993 г. ими на 14-й (внеочередной) сессии Архангельского областного Совета народных депутатов 21-го созыва было принято решение «О политической ситуации в стране», в котором действия Президента оценивались как антиконституционные. Депутаты постановили: «администрации области и силовым структурам на территории области руководствоваться в своей деятельности Конституцией РФ, законами РФ и решениями облсовета», «считать необходимым проведение одновременных выборов Президента РФ и Верховного Совета РФ не позднее марта 1994 г.», «при необходимости выделить средства из областного бюджета на финансирование деятельности депутатов РФ, избранных от Архангельской области, для работы по преодолению конституционного кризиса в стране», «поддержать предложения председателя Конституционного суда В.Д. Зорькина, высказанные на X съезде народных депутатов РФ, по преодолению конституционного кризиса».

Народными депутатами ряда районных Советов рассматриваемого региона были приняты решения, осуждающие действия Б.Н. Ельцина. В резолюции собрания народных депутатов городского Совета г. Коряжмы Архангельской области от 23 сентября 1993 г. «О политической ситуации в связи с Указом Президента РФ о роспуске Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ» решения и действия Президента РФ оценены как неконституционные. Народные депутаты этого Совета выразили «решительный протест любым неправовым, неконституционным действиям органов власти и управления, должностных лиц, общественных объединений и граждан». Они постановили потребовать от Президента РФ «отмены незаконных, неправовых актов и восстановления нормальной деятельности законных органов высшей государственной и судебной властей», а от народных депутатов - обеспечить в конституционном порядке «одновременные, досрочные перевыборы как народных депутатов России, так и Президента РФ». В этой резолюции депутаты потребовали от администрации г. Коряжмы «обратить внимание всех граждан и должностных лиц г. Коряжмы на то, что соблюдение Конституции и законов РФ является первейшей обязанностью каждого гражданина и каждый вправе защищать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не противоречащими закону». Последнее обосновывалось тем, что «в соответствии со ст. 121.8 Конституции РФ в случае противоречия акта Президента РФ Конституции, закону РФ действует норма Конституции, закона РФ».

Аналогичное решение в тот же день было принято малым Советом народных депутатов и Советом администрации Шенкурского района Архангельской области (председатель малого Совета - Г. А. Тяпкин, глава администрации района - Н.В. Тяпкин). В нем Указ Президента России Б.Н. Ельцина о прекращении деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета назван «неконституционным» и выражено убеждение, что он «приведет к развалу России как единой державы, прекратит мирный демократический путь развития». Депутаты предлагали разрушительное противостояние законодательной и исполнительной властей остановить следующим образом: «Верховному Совету России внести изменения в действующую Конституцию в отношении высших органов власти, в том числе о выборах народных депутатов и Президента; принять решение о перевыборах одновременно народных депутатов и Президента России».

Такая позиция значительной части народных депутатов на местах осталась без внимания, кризис углубился. 2-4 октября произошли столкновения вооруженных формирований сторонников Советов и силовых структур. В результате штурма «Белого дома» его оборона была сломлена.

Во время описанных событий часть Советов на местах выступила в защиту конституционного строя, но в рассматриваемом регионе все прошло спокойно. Это в первую очередь объясняется позицией областных администраций. Так, 5 октября 1993 г. состоялась пресс-конференция главы администрации Вологодской области: «На вопрос о возможности роспуска местных Советов Н.М. Подгорнов ответил, что это зависит от действий и решений, которые будут приниматься этими Советами. Если, скажем, местный Совет примет антиправительственные решения, допустит экстремистские выпады или подстрекательство к нарушению стабильной ситуации, сложившейся в области, то глава администрации своим решением примет самые решительные меры».

Как пишет Р. Романенко, «в отличие от Москвы, местные Советы никоим образом не намекнули на свое существование. Зато исполнительная власть взяла на себя всю ответственность за происходящее в городе. За всю ночь практически не сомкнули глаз ни Николай Подгорнов, ни Борис Упадышев»    .

Вместе с тем со стороны некоторых радикально настроенных организаций в сентябре 1993 г. звучали призывы к решительным действиям против Б.Н. Ельцина, который, с их точки зрения, «окончательно поставил себя вне закона и должен немедленно покинуть пост Президента и предстать перед судом».

В «Обращении к населению Архангельской области, областному Совету народных депутатов и депутатам Верховного Совета РФ» Архангельского анархо-демократического союза «Вольный Север» от 22 сентября 1993 г. нашли отражение сепаратистские настроения некоторых жителей Архангельской области, имевшие место в это время. В этом документе сказано: «Чтобы избежать в нашей области потрясений, вызываемых грызней в центре за власть, призываем депутатов на внеочередной чрезвычайной сессии областного Совета, с учетом мнения политических движений и общественных организаций области, принять решение об остановке действий на территории Архангельской области указов и постановлений, противоречащих ее интересам, объявить область самостоятельным территориальным образованием, независимым от центра, со статусом республики». Сложившуюся в стране ситуацию члены союза «Вольный Север» пытались использовать для переизбрания на территории Архангельской области местных Советов и их исполнительных органов. Аргументировалось последнее следующим образом: «Б. Ельцин, не считаясь с мнением населения, и вопреки Закону о местном самоуправлении, своим личным решением назначил на неопределенный срок глав местной администрации - прежних функционеров, не способных к созидательной деятельности. В большинстве своем - это погрязшие в пьянстве коррумпированные элементы. В то же время местные Советы, состоящие из депутатов, избранных в партноменклатурою времена при прежней психологии избирателей, в большинстве своем не являются представителями народа, не отражают мнение избирателей, проявляют в современных условиях безответственность и неспособность к принятию конструктивных решений, благодаря чему местные Советы превратились в формальные, бесполезные органы». Подобные призывы не имели влияния на политический процесс в регионе и местное самоуправление.

События конца сентября - начала октября 1993 г. окончательно определили на всех уровнях судьбу Советов, являвшихся ключевым элементом прежней политической системы. Недостатки местных Советов были очевидны широким слоям населения. Примером этому может служить «Обращение патриотических сил трудящихся к руководству области и главе администрации области тов. Балакшину лично», в котором еще весной 1992 г. группа радикально настроенных архангелогородцев предлагала: «Ликвидировать все городские структуры власти - трудящимся не нужны дармоеды! Исполнительные полномочия бывших городских структур возложить на Совет руководителей предприятий, организаций, кооперативов, церкви и т.д.». Правда, здесь фактически предлагается ликвидировать неэффективное местное самоуправление как систему.

Итак, если с апреля 1990 г. до 24 мая 1991 г. попытки реформирования местных Советов проводились в рамках системы органов государственной власти, то с конца мая 1991 г. начинается их выведение из этой системы. С этого времени до сентября 1993 гг. наблюдалось параллельное развитие двух тенденций. С одной стороны, юридическое закрепление получил принцип разделения властей. Местные представительные органы - Советы - были выведены из системы государственной власти. Исполнительными органами местных Советов стали созданные местные администрации. В управленческой структуре представительных органов местного самоуправления появились малые Советы. Тем самым в Вологодской и Архангельской областях, как и во всей РФ, формировалась система органов самоуправления. С другой стороны, местные администрации последовательно встраивались в жесткую вертикаль исполнительной власти, фактически становясь органами государства. Противоречия между представительной и исполнительной ветвями власти нарастали.

 

Автор: Лукичев А.Н.