Переход к реализации конституционных принципов местного самоуправления Архангельской и Вологодской областей (сентябрь 1995 г. - декабрь 1996 г.)

В 1995 г. развернулись дискуссии вокруг проектов Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - «Об общих принципах»). Принятие закона встретило сопротивление со стороны различных звеньев государственных органов и бюрократии, прежде всего на уровне субъектов Федерации. Закон дважды отклонялся Советом Федерации. 12 августа 1995 г. Государственная дума квалифицированным большинством (более 300 голосов из 450 установленной численности) преодолела вето верхней палаты Федерального собрания и направила закон Президенту РФ, который подписал его 28 августа. Закон вступил в силу с момента официального опубликования 1 сентября 1995 г.

Закон «Об общих принципах» «в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он обладает приоритетом над иными законами в части норм муниципального права (ст. 7). В законе подчеркивается, что «местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» (ст. 2).

В первой главе закона определены полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления (ст. 4, 5), предметы ведения местного самоуправления (ст. 6). По закону «в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления» (ст. 6). Несмотря на провозглашение самостоятельности местного самоуправления, за органами государственной власти субъектов РФ сохраняется ряд контрольно-надзорных функций за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 5). В этой же главе определена законодательная основа местного самоуправления (ст. 7).

В законе разграничивается компетенция органов государственной власти РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в определении территориальных основ местного самоуправления. Во второй главе определено, что федеральные органы государственной власти устанавливают общие принципы территориальной организации местного самоуправления, регулируют организацию местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и приграничных территориях (п. 16 ст. 4). Органы государственной власти субъектов РФ наделены компетенцией принимать законы, определяющие территории муниципальных образований (п. 1. ст. 12); закрепляющие порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований (ст. 5). Представительные органы местного самоуправления, с учетом мнения населения, решают вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований, установления или изменения их территорий (п. 3 ст. 12).

В третьей главе закона установлены общие принципы формирования органов местного самоуправления, организации взаимодействия между органами и должностными лицам местного самоуправления. По закону «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным» (п. 2 ст. 14). В законе закреплен порядок их выборов (п. 1 ст. 15); перечислены вопросы, находящиеся в их исключительном ведении (п. 3 ст. 15). В четвертой главе изложены положения, устанавливающие общие принципы реализации форм прямого волеизъявления граждан.

Пятая глава Федерального закона «Об общих принципах» посвящена финансово-экономической основе местного самоуправления. В ней определено, что «экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования». Здесь изложены нормы, определяющие принципиальные подходы к организации хозяйственной деятельности муниципальных образований, к взаимодействию органов местного самоуправления с предприятиями, организациями и учреждениями, находящимися в муниципальной собственности, а также иными субъектами хозяйственной деятельности.

В шестой главе закрепляются гарантии местного самоуправления: запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах» и другими федеральными законами (ст. 43); решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями (п. 1. ст. 43); обращения органов и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены (п. 1 ст. 45); представительные органы обладают правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ (п. 2 ст. 45); местное самоуправление обеспечивается судебной защитой (ст. 46).

В седьмой главе устанавливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Орган государственной власти субъекта РФ может обратиться в суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Заключение суда о признании этого несоответствия является основанием для рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления (п. 3 ст. 49).

Таким образом, Федеральным законом «Об общих принципах» был установлен порядок реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления, закрепленных в Конституции РФ. При этом населению была предоставлена значительная свобода в выборе форм осуществления местного самоуправления и определении структуры его органов. В законе предусмотрено, что основная часть организационных вопросов местного самоуправления должна определяться законодательством субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Следовательно, положения Федерального закона «Об общих принципах» должны были стать основой для формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

14 сентября 1995 г. постановлением Законодательного собрания Вологодской области был принят Устав Вологодской области. В связи с проблематикой исследования в первую очередь обращает на себя внимание глава  устава, озаглавленная «Основы местного самоуправления» (гл. 11). Именно эта глава содержит самое большое количество статей (ст. 82103). Во время разработки Устава Вологодской области еще не вступил в силу федеральный закон, регулирующий организацию местного самоуправления, поэтому в процессе правотворческой работы над основным законом области депутатам приходилось осторожно подходить к закреплению в нем основ местного самоуправления. Задача облегчалась тем, что уже действовал областной закон, регулирующий организацию местного самоуправления в Вологодской области. В дальнейшем развитие законотворчества на уровне Федерации показало, что областные законодатели практически не допустили ошибок.

Статья 82 устава определяет местное самоуправление, как деятельность населения, обеспечивающую возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление организуется в границах муниципальных образований. В статье 83 закреплены принципы, на которых в области осуществляется местное самоуправление: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; признание за местным сообществом общественных полномочий; организационная независимость местного самоуправления, его органов при взаимодействии с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий при решении вопросов местного значения; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом; гласность в работе органов и должностных лиц местного самоуправления; достаточность финансовых ресурсов для осуществления предусмотренных законом функций местного самоуправления; многообразие форм организации местного самоуправления; самостоятельность сообщества в определении структуры органов местного самоуправления; экономическая и финансовая самостоятельность самоуправления; государственная поддержка местного самоуправления; государственный контроль над реализацией органами местного самоуправления государственных полномочий, переданных им на основании закона или договора, а также над исполнением органами местного самоуправления федерального и областного законодательства.

Статья 93 закрепляет предметы ведения органов местного самоуправления, осуществляющих их собственное правовое регулирование, включая принятие нормативно-правовых актов. Статья 94 вменяет в обязанность муниципальному образованию иметь устав. В сельских поселениях представительные органы местного самоуправления могут не создаваться. Решения о передаче их функций непосредственно собраниям (сходам) граждан, порядке образования и функциях исполнительных органов (должностных лиц) местного самоуправления принимаются на собраниях граждан. Статья 101 регулирует формы непосредственной демократии и порядок принятия уставов территорий самоуправления.

Территория местного самоуправления может иметь свой герб и иную символику. По инициативе населения территорий местного самоуправления могут образовываться органы ТОС. Органы местного самоуправления могут передавать органам ТОС часть своих функций, заключать с ними договоры, если это не противоречит федеральным законам и законам Вологодской области.

Ко времени принятия областного устава в Вологодской области уже имелся некоторый опыт работы ТОС. Наиболее ярким примером тому может служить опыт работы совета ТОС микрорайона Бывалово. Е.М. Жирнов так характеризует его деятельность в первой половине 1990-х гг.: «В практике работы совета немало фактов, когда интересы городской администрации вступали в противоречие с интересами большинства жителей микрорайона. На протяжении многих лет председатель совета и его коллеги последовательно защищали интересы населения микрорайона. Вот эту функцию бываловского совета можно выделить как главную. Не имея каких-либо весомых юридических прав и самостоятельных средств, совет, конечно, вынужден многое просить, обивая пороги различных учреждений и инстанций. Это противоречие достаточно серьезное, и оно нуждается в разрешении. Кроме общих проблем района, члены совета вместе с депутатами осуществляли и общественный прием жителей Бывалово, стараясь помочь каждому обратившемуся». Не случайно по результатам опроса жителей Бывалово оценка ими качества жизнеобеспечения своего микрорайона в 1995-1996 гг. оказалась почти в два раза выше аналогичных показателей по другим районам г. Вологды. В связи с закреплением в Уставе Вологодской области возможности образования по инициативе населения органов ТОС эта форма осуществления местного самоуправления позднее получила дальнейшее развитие.

В середине 1990-х гг. перед субъектами РФ остро встала проблема выбора территориальной основы местного самоуправления. Фактически речь шла о теоретическом обосновании модели территориальной организации местной публичной власти. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах» местное самоуправление осуществляется на территориях муниципальных образований, которые «устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций» (п. 1 ст. 12). В состав территории муниципального образования входят земли поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и назначения (ч. 2 ст. 12). При этом закон дает достаточно широкую трактовку самого понятия «муниципальное образование»: муниципальным образованием может быть городское или сельское поселение; несколько поселений, объединенных общей территорией; часть поселения или иная населенная территория, «в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (п. 1 ст. 1). Следовательно, каждый субъект РФ должен был самостоятельно определить территории, в границах которых будут созданы муниципальные организации местного самоуправления. Исследователи, как правило, выделяют два возможных принципа территориальной организации местного самоуправления - поселенческий и территориальный: «Поселенческий принцип предусматривает создание территориальной организации местного самоуправления в границах городских и сельских поселений. Территориальный принцип означает, что организация местного самоуправления осуществляется в границах территориального образования, созданного административным способом в результате административного или территориального деления региона - субъекта РФ (район, округ, уезд, волость и т.п.)».

По вопросу выбора модели формирования муниципальных образований в Вологодской области существовало две точки зрения. Сторонники первой утверждали, что с учетом сложного социально-экономического положения и демографических факторов в настоящее время реально могут существовать (как переходная модель) муниципальные образования лишь на уровне районов и городов областного значения. Их оппоненты придерживались мнения, что муниципальные образования могут и должны создаваться сразу на уровне поселений, причем без учета их экономического потенциала и численности населения. Принятие решения потребовало серьезной подготовительной работы. Был проведен анализ исторического уклада жизнедеятельности поселений Вологодской области до 1917 г. и в советский период, анализ современного социально-экономического положения районов, городов, сельских населенных пунктов, производилась оценка демографической ситуации.

К концу 1996 г. на территории Вологодской области площадью 145,7 тыс. кв. км проживало 1 млн. 344 тыс. человек; плотность населения составляла 9,3 человек на 1 кв. км (что приближается к средней плотности населения России, которая на 1 января 1995 г. составляла 8,7 человека на 1 кв. км.).

Наиболее высока плотность населения в центральной и западной части области с центрами в г. Вологде и г. Череповце, где сосредоточено примерно 900 тыс. человек, или почти 65 % населения. Наименьшая плотность населения в восточных и северных районах области.

Ко времени решения вопроса выбора модели формирования муниципальных образований 65 % населения области проживало в 15 городах, 6 % - в 12 поселках городского типа, 2,9 % - в сельских районных центрах, 26,1 % - в 6720 сельских населенных пунктах при территориальной разобщенности. Более чем в 1,5 тыс. населенных пунктах не было постоянно проживающего населения, а в 5200 - число жителей составляло менее 50 человек. Во многих сельсоветах (около 400) численность населения подвержена существенным колебаниям. Объекты социально-культурного назначения (школы, больницы, медпункты, клубы, библиотеки и т.п.) расположены в большинстве случаев в районных центрах или центральных усадьбах сельхозпредприятий.

Вологодская область на фоне Северного экономического региона Европейской части России выделяется уровнем развития промышленности и входит в первую десятку регионов России по производству промышленной продукции на душу населения. Однако распределение промышленности по территории области крайне неравномерно, столь же неравномерна оказалась и динамика изменения объемов производства в разных отраслях. Экономический кризис, охвативший страну в начале 1990-х гг., сказался и на промышленности Вологодской области. Отметим, что падение промышленного производства в области за пять лет (с 1990 до 1995 г.) на 30 % явилось не самым плохим показателем по стране. Некоторые отрасли промышленности в условиях кризиса смогли адаптироваться успешнее других. Это, в частности, электроэнергетика, машиностроение и металлообработка, химическая промышленность, черная металлургия. Предприятия этих отраслей расположены преимущественно в двух крупнейших городах области - Череповце и Вологде и в непосредственно прилегающих к ним районах. В отраслях, которые получили развитие на остальных территориях, влияние кризиса сказалось в значительно большей мере.

Таким образом, неравномерность экономического развития городов и районов Вологодской области в первой половине 1990-х гг. оказалась усугублена кризисными явлениями периода перехода к рыночным взаимоотношениям. Это не позволило в деле строительства системы местного самоуправления встать на позиции механического разделения региона на мелкие муниципальные единицы, которые в тех условиях были обречены оказаться несостоятельными в борьбе за экономическое выживание. В то же время сохранение по мере возможности ранее существовавших единиц административно-территориального деления и придание статуса муниципальных единиц лишь районам и городам областного подчинения представлялось наименее затратным путем.

Приведенные данные о социально-экономическом развитии Вологодской области свидетельствуют о правомерности принятия в середине 1990-х гг. модели формирования муниципальных образований на уровне районов и городов областного значения. Преобладающее число участников обсуждения проблемы выбора территории, в пределах которой должно осуществляться самоуправление в Вологодской области, высказалось именно за этот вариант. Поскольку создание муниципальных образований, как и весь процесс становления самоуправления, - не самоцель, а средство повышения уровня жизни людей, посчитали, что разделение области на 400-500 муниципалитетов при отсутствии элементарных экономических условий и наличии большого финансового дефицита не даст ничего, кроме ухудшения управляемости, раздувания штатов муниципальных служащих, и желания «разорвать» областной бюджет (через дотации) на огромное число муниципальных бюджетов. Следствием этого могло стать усиление социального напряжения. Предполагалось, что избранная (переходная) модель муниципальных образований в процессе развития территорий будет модифицироваться - разделяться (с учетом мнения населения) на менее обширные муниципальные образования, все более приближаясь к поселениям.

26 декабря 1995 г. Законодательным собранием Вологодской области был принят Закон Вологодской области «О муниципальных образованиях Вологодской области», вступивший в силу после подписания губернатором Н.М. Подгорновым 9 января 1996 г. Законом Вологодской области «О муниципальных образованиях Вологодской области», состоящим всего из двух статей, были установлены территории и наименования 28 муниципальных образований области. Им закреплялись муниципальные образования, соответствующие 26 административным районам (территория которых делится на 374 территориальные единицы, не обладающие статусом муниципальных образований, - города областного и районного подчинения, поселки, сельсоветы) и двум крупнейшим городам областного подчинения - Вологде и Череповцу. Два других, меньших, города областного подчинения - Сокол и Великий Устюг - вошли в состав единых с окружающими их сельскими районами муниципальных образований. Статистические данные по муниципальным образованиям

В первые годы после принятия Закона «О муниципальных образованиях Вологодской области» споры о правильности избранного принципа формирования муниципальных образований в границах сельских районов и городов областного значения Вологда и Череповец продолжались. Так, в течение мая-июня 1996 г. в Вологодской области были проведены два областных совещания по этому вопросу с приглашением всех заинтересованных лиц. Значительное внимание этому вопросу уделяла периодическая печать. На ее страницах представлены позиции участников дискуссии и их доводы, например, главы самоуправления Грязовецкого муниципального района Вологодской области, председателя Грязовецкого земского собрания В.И. Чиркова. В 1997 г. В.И. Чирков считал, что хотя во введении к Федеральному закону «Об общих принципах» под муниципальными образованиями подразумеваются не столь крупные единицы, как те муниципальные районы, которые образованы в 1996 г. в Вологодской области, но этот шаг оправдан: «В сегодняшних условиях хозяйствования и управления нужно вести разговор об укрупнении территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Это позволит эффективно управлять системой коммуникаций, значительно сократив аппараты управления, объединив или создав совместные объекты образования, здравоохранения и т. д.».

Такое решение, однако, не всеми было воспринято как единственно приемлемое для Вологодской области. Не получили права муниципальных образований города-районные центры, обладающие давней историей, - Великий Устюг, Белозерск, Тотьма, Устюжна, Кириллов; город областного значения с довольно большим населением - Сокол - и другие поселения. Город Белозерск неоднократно пытался через обращения в Законодательное собрание области и к губернатору получить статус муниципального образования, но получал отказ от областных органов государственной власти.

Глава Великоустюгского муниципального района В.И. Филимонов так оценивал ситуацию, сложившуюся в результате создания без учета мнения устюжан в административно-территориальных границах района и города единого муниципального образования: «Уставом Великоустюгского муниципального района предусматривается существование внутри него и других муниципальных образований. Однако попытка Великоустюгской думы назначить в этих муниципальных образованиях, в том числе и в городе Великий Устюг, выборы представительных органов была опротестована прокурором Вологодской области. Таким образом, в настоящее время город Великий Устюг не имеет своих органов представительной и исполнительной власти. Все вопросы его социально-экономического развития решаются представительным органом и администрацией муниципального района. С одной стороны, это позволяет укрепить кооперационные связи с предприятиями района, а с другой - ослабляет внимание к проблемам жизнедеятельности города Сложившаяся ситуация не позволяет в полной мере задействовать потенциал города, который, при условии признания за ним прав местного самоуправления, смог бы хотя бы частично разрешить имеющиеся противоречия и проблемы за счет собственных ресурсов».

Аргументы сторонников другого взгляда изложены консультантом комитета по вопросам местного самоуправления Законодательного собрания Вологодской области В.В. Елхачевым: «На уровне района должно быть государственное управление, что повысит его эффективность в решении социально-экономических проблем общества. Все, что ниже: поселки, малые города и другие поселения - местное самоуправление. То есть необходимо на территории районов создавать муниципальные образования в границах сельсоветов, городов, поселков, а по мере созревания условий - в сельских округах. Районная власть в таком случае будет продолжением власти субъекта Федерации в решении определенных вопросов, и областные бюджеты должны учитывать затраты района на выполнение государственных функций, ибо сегодня они составляют 90 процентов должностных обязанностей главы района».

Привлекает внимание и оригинальная для Вологодской области точка зрения, высказанная М.В. Детковым. Он предлагает, напротив, укрупнить размеры некоторых муниципальных образований в Вологодской области. Его аргументы состоят в следующем. Муниципальное образование должно быть экономически автономным регионом, способным реализовать весь объем полномочий местного самоуправления. На востоке Вологодской области из пяти муниципальных районов (Великоустюгский, Кичменгско-Городецкий, Никольский, Нюксенский, Тарногский), соседствующих на трассах двух важнейших автодорог области, только Великоустюгский приближается к возможному самофинансированию. Анализ экономических и демографических показателей свидетельствует, что остальные четыре района еще на протяжении многих лет будут оставаться дотационными. М.В. Детков полагает, что было бы полезным на основе пяти муниципальных районов северо-восточной части области создать Великоустюгский муниципальный «регион» - «работоспособное муниципальное хозяйство, сбалансированное по ресурсам и обеспечивающее эффективное управление финансами, закрепленными за органами местного самоуправления этого региона». Поскольку экономика региона не в состоянии принести поступления для формирования бездефицитного бюджета, предлагается за проектируемым муниципальным регионом закрепить на постоянной основе промышленные предприятия из других местностей области с тем, чтобы они выплачивали в бюджет региона налоги на недостающую сумму. М.В. Детков подчеркивает: «Принцип подбора и закрепления предприятия должен быть отраслевой. Например, Череповецкий ФМК и Сокольский ЦБК получают сырье из Никольского и других леспромхозов, поэтому логично этим предприятиям платить все территориальные налоги в бюджет Великоустюгского муниципального региона». Это необходимо делать с тем расчетом, чтобы «объем производства и бюджет на 1000 жителей муниципального региона не были ниже средних значений по всем муниципальным субъектам» области. Свои предложения глава Великоустюгского муниципального района представил в виде развернутой экономически обоснованной концепции.

В Архангельской области неравномерность распределения населения по отдельным территориям, входящим в ее состав, и различие в экономическом развитии этих территорий выражено еще более явственно. Здесь плотность населения на 1 января 1995 г. составляла всего 2,6 человека на 1 кв. км. (т.е. она была более, чем в три раза меньше среднего показателя по России; при этом в Ненецком автономном округе этот показатель был примерно в 8 раз меньше, чем средний по Архангельской области). К наименее населенным, помимо Ненецкого национального округа, относятся территории приполярных районов (Мезенского и Лешуконского); к наиболее заселенным - центральные и южные районы (Вельский, Няндомский, Котласский, Коношский).

На протяжении последних трех десятилетий в Архангельской области проявлялась устойчивая тенденция к сокращению числа сельских населенных пунктов. При этом возрастает удельный вес сельских населенных пунктов без постоянных жителей, а также с числом жителей менее 10 человек. Учитывая эти данные, А.С. Константинов приходит к заключению, что «в сельских районах Архангельской области продолжается процесс «реконструкции» функционирующей территориально-поселенческой структуры»      . Это в значительной мере затрудняет формирование муниципальных образований в сельской местности на основе поселенческого принципа.

В итоге в Архангельской области, как и в Вологодской, местное самоуправление стало осуществляться на уровне сельских районов как административно-территориальных единиц и крупных городов области. Согласно четвертой статье Устава Архангельской области, в состав области входит 27 муниципальных образований (без учета Ненецкого автономного округа). Из них 18 созданы в границах сельских районов; 6 - в городах областного значения (Архангельск, Коряжма, Котлас, Новодвинск, Северодвинск и Мирный, входящий в закрытое административно-территориальное образование - ЗАТО «Мирный»); 2 - на островных территориях (Соловецкий район, Новая Земля), 1 - в границах города Онеги и Онежского района. Данный принцип территориальной организации местного самоуправления был закреплен в законах «О местном самоуправлении в Архангельской области» (декабрь 1994 г.) и «О территориях муниципальных образований Архангельской области и установлении их границ» (октябрь 1997 г.).

В Ненецком автономном округе территориальная основа местного самоуправления отличается ярко выраженным своеобразием по сравнению с Архангельской областью в целом. Здесь в силу специфики социально-экономического развития территории среди муниципальных образований преобладают сельские администрации (из 20 муниципальных образований 17 - сельские администрации, 2 - поселки городского типа и 1 - город).

Модель территориальной организации местного самоуправления, избранная в Архангельской области, была поддержана не всеми. В частности, председатель комиссии по вопросам планирования, бюджета, налогообложения и приватизации Архангельского областного собрания депутатов А.П. Иванов предлагал опираться на местные традиции и отстаивал поселенческий принцип организации местного самоуправления. Позднее, уже в начале 2000-х гг., оценивая сложившуюся в середине 1990-х гг. в Архангельской области модель территориальной организации местного самоуправления, В. С. Фортыгин справедливо указывал на то, что «сегодня, к сожалению, до власти добраться в муниципальных образованиях трудно (я не говорю про города): некоторые села находятся за 200 километров, и чтобы решить какую-либо проблему, человеку надо выезжать на двое-трое суток в районный центр».

Население на основании собственного добровольного волеизъявления и в соответствии с нормативными правовыми актами области может образовывать новые территории местного самоуправления. В этом случае областным представительным органом государственной власти утверждаются необходимые изменения в административно-территориальном делении области.

Итак, в Вологодской и Архангельской областях при определении размера муниципальных образований выбор был сделан в пользу территорий, соответствующих административно-территориальным районам и крупным городам областного подчинения. Это, как показано выше, было обусловлено конкретными социально-экономическими условиями, сложившимися к моменту принятия решения, и имело свои преимущества. К числу достоинств районной модели территориальной организации местного самоуправления можно отнести то, что она способствует обеспечению сбалансированного развития района и комплексному решению вопросов районного значения, позволяет создать единую финансовую базу местного самоуправления в виде районного бюджета, облегчает контроль со стороны государственных органов власти. К недостаткам относятся ограничение возможности участия граждан в местном самоуправлении по причине отдаленности местных органов власти от большинства населения района; затруднение самостоятельного решения вопросов, касающихся жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов района, из-за отсутствия у них собственных (обособленных) бюджетов. Кроме того, в связи с тем, что в одном достаточно крупном муниципальном образовании было объединено несколько административно-территориальных единиц (поселков, сельсоветов.) возникли проблемы, связанные с оформлением статуса единиц самоуправления низового уровня (сельских и поселковых) и создания условий для их результативной деятельности. Статус органов ТОС не создает таких условий и поэтому не представляется достаточным. Особый круг требующих решения проблем, возникновение которых не было предусмотрено законодательством, так как их породила практика развития самоуправления на поселковом и сельском уровнях, достаточно полно очертил начальник департамента государственной службы и вопросов местного самоуправления администрации Вологодской области В.И. Лефонов: «а) нет законодательных и нормативно-правовых актов, точно определяющих статус органа исполнительной власти на уровне поселков и сельсоветов; б) фактически не урегулированы взаимоотношения ветвей власти в самих муниципальных образованиях (район - сельсовет, поссовет); в) отсутствие легитимных представительных органов не дает возможности законодательным путем решать на местах многие вопросы финансово-экономической и хозяйственной деятельности (советы старост, сходы и другие органы ТОС таким правом не наделены); г) сельские и поселковые органы исполнительной власти находятся в неравном положении по ряду позиций».

Каждое муниципальное образование должно было принять устав, так как Федеральным законом «Об общих принципах» предусмотрена обязательность принятия нормативного правового акта муниципального образования, имеющего высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам муниципального образования (подпункт 1 п. 2 ст. 6, ст. 8). В законе перечислены 14 вопросов, подлежащих изложению в уставе муниципального образования, причем этот перечень открыт (ст. 8). Уставом муниципального образования определяются виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 19). В Федеральном законе «Об общих принципах» записано: «Устав муниципального образования подлежит регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации». Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только его противоречие Конституции РФ, законам РФ и законам субъекта РФ. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован в судебном порядке гражданами и органами местного самоуправления (п. 4 ст. 8). По Федеральному закону «Об общих принципах» устав муниципального образования «принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно» (п. 2 ст. 8).

В Вологде важнейшие положения будущего устава города было решено обсудить на общегородском референдуме, который был назначен на 17 декабря 1994 г. Необходимость проведения референдума в данном случае была вызвана политической борьбой, развернувшейся вокруг вопроса о способе избрания главы города Вологды и даже о целесообразности введения этой должности. Вологодский городской комитет КПРФ выступил с заявлением, где утверждалось, что эта должность явится олицетворением авторитарной власти на уровне города, соответствующей духу предшествующей «президентской» модели местного управления. На местном референдуме избирателям предлагалось выбрать один из двух вариантов избрания главы города: всем населением города или городской думой из своего состава. За первый вариант было подано 121583 голосов (85,9 %).

Дискуссия продолжилась и после референдума в стенах городской думы, где депутатами из числа разработчиков устава города были предложены варианты положений устава, предусматривавшие назначение главы города на сессии думы.

25 июля 1996 г. на четвертой сессии Совета самоуправления г. Вологды был принят Устав г. Вологды, где проведена четкая граница между предметами ведения Совета самоуправления и администрации города. Устав служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия городского самоуправления и его органов. Причиной многих общегородских проблем до принятия Устава г. Вологды было нечеткое разграничение компетенции между представительной и исполнительной ветвями власти. Именно неразграниченность прав влечет за собой, с одной стороны, конкуренцию в регулировании тех или иных процессов, с другой - невостребованность непопулярных полномочий. А главное - у населения не создается ясной картины, кто и за что несет ответственность.

Если почти все муниципальные уставы, принятые в Вологодской области до сентября 1995 г., принимались на референдумах (из 14 принятых в это время лишь один Устав Вашкинского района принят представительным органом местного самоуправления), то после вступления в силу закона «Об общих принципах» две трети уставов было принято решением представительного органа местного самоуправления. К их числу относятся уставы г. Вологды, г. Череповца, Вашкинского, Великоустюгского, Вытегорского, Нюксенского, Сокольского, Устюженского и Харовского районов. В 1995-1996 гг. в подавляющем большинстве (более чем в 80 %) муниципальных образований Вологодской области были разработаны и утверждены уставы, на основании которых определена структура органов местного самоуправления.

В пяти муниципальных образованиях Архангельской области проводились референдумы по утверждению уставов муниципальных образований. Один референдум по принятию устава не состоялся из-за низкой явки избирателей, на четырех референдумах уставы приняты (Вельский и Вилегодский районы, города Северодвинск, Котлас). Референдум по принятию Устава г. Северодвинска был проведен совместно с первым туром выборов президента и выборами в Архангельское областное собрание депутатов в июне 1996 г. Другие референдумы прошли совместно с первым туром губернаторских выборов 8 декабря 1996 г. Уставы остальных муниципальных образований Архангельской области принимались представительными органами местного самоуправления по мере их избрания. Так, в конце 1996 г. принято 15 уставов, в течение 1997 г. - 6 уставов, позднее (в начале 2000-х гг.) - 6 уставов. В нескольких случаях имелись и альтернативные проекты уставов муниципальных образований (например, альтернативный проект Устава Вельского района разрабатывался объединением «Важский край» - коалицией демократической оппозиции в районе).

В ситуации, сложившейся в связи с принятием Устава г. Архангельска, мэрия присвоила себя функции представительной власти. Устав был разработан правовым отделом мэрии. С целью придания видимости легитимности принятия устава при мэре был создан так называемый общественный совет, куда вошли директора предприятий и представители ряда политических организаций. Частью членов совета было рекомендовано отложить принятие устава до избрания городского Собрания депутатов. Несмотря на это, мэр г. Архангельска В.Г. Герасимов 25 марта 1996 г. своим постановлением «утвердил» устав и распорядился опубликовать его в газете «Архангельск» и «Газете АТК». В пункте 5 того же постановления указано: «Предложить городскому Собранию депутатов после его избрания рассмотреть и принять устав города Архангельска». Данный устав не был зарегистрирован Управлением юстиции администрации Архангельской области. В ответе В.Г. Герасимову начальника этого управления Н.М. Портянко дается следующее обоснование позиции облюста: «Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно».

Устав, утвержденный мэром единолично, по сути можно расценивать лишь как его проект.

В рамках межрегионального семинара «Местное самоуправление: организация и функции», проведенного в г. Архангельске 25-27 октября 1996 г. по инициативе архангельского отделения общественно-политической организации «ЯБЛОКО» при финансовой поддержке Международного республиканского института, была проведена общественная экспертиза проекта Устава города Архангельска на соответствие его областному и федеральному законодательствам. В проекте были обнаружены серьезные нестыковки с законами. Также было отмечено несоответствие некоторых положений Закона Архангельской области «О местном самоуправлении» Конституции РФ и федеральным законам. Основными докладчиками на семинаре выступили заместитель председателя комитета Государственной думы по вопросам местного самоуправления С. Митрохин и два депутата областного Собрания (председатель депутатской комиссии по законодательству, государственному устройству и местному самоуправлению А.А. Корыгин и председатель комиссии по вопросам планирования, бюджета, налогообложения и приватизации А.П. Иванов).

В ноябре-декабре 1995 г. на восемнадцатой сессии Архангельского областного собрания депутатов прошло обсуждение законопроектов и принятие нескольких областных законов о местном самоуправлении. К ним относятся законы «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области», «О выборах в органы местного самоуправления», «О местном самоуправлении в Архангельской области». Последний из перечисленных законов допускал совмещение должностей глав администраций с деятельностью в Архангельском областном собрании депутатов в составе созыва 1996-2000 гг. Одним из наиболее активных участников разработки законодательной базы местного самоуправления в Архангельской области в 1994-1996 гг. был А.П. Иванов.

Для управленцев на местах были непривычными правовые конструкции Федерального закона «Об общих принципах», отражавшие лишь общие принципы организации местного самоуправления (без их детальной регламентации). В связи с этим на местах имели место попытки обойти некоторые нормы, установленные этим законом. В частности, это касалось процедуры избрания глав местного самоуправления. По закону должность главы муниципального образования может быть, а может и не быть предусмотрена в уставе муниципального образования (п. 1 ст. 16). В связи с этим выборы главы могут быть назначены при условии, если такой вариант предусмотрен в уставе муниципального образования, то есть только после его принятия. На практике это условие порой не соблюдалось. Так, Череповецкая городская дума в отсутствие устава города Постановлением «О назначении выборов главы городского самоуправления» от 26 сентября 1995 г. назначила выборы главы города на 17 декабря 1995 г. Попытки городского представительного органа и действующего главы администрации города оказать давление на Законодательное собрание Вологодской области с целью получения от него правового акта, обеспечивающего правомерность назначенных выборов, не увенчались успехом: проведение выборов, исходя из соображений экономии денежных средств, без устава города, было квалифицировано как попытка нарушить федеральное законодательство о местном самоуправлении. Череповецкая городская дума была вынуждена постановлением № 153 от 26 октября 1995 г. отменить прежнее постановление о назначении выборов главы и поступить в соответствии с законодательством - принять 28 ноября 1995 г. Устав г. Череповца, предусмотреть в нем должность главы муниципального образования и лишь затем назначить выборы.

В аналитической записке главного контрольного управления Администрации Президента РФ по проверке исполнения Федерального закона «Об общих принципах» отмечалось, что процесс формирования законодательства по вопросам местного самоуправления в субъектах РФ шел сложно и противоречиво. Лишь в шести из них к концу 1996 г. была создана удовлетворительная правовая база. В 25 субъектах РФ принято по 5-6 законов по предметам местного самоуправления из 14 рекомендованных Министерством по делам национальностей и региональной политике РФ, а в остальных эта работа находится на начальной стадии. Принимаемые правовые акты зачастую шли вразрез с Конституцией РФ и федеральным законодательством. В том числе нарушения были отмечены в Архангельской и Вологодской областях: законами Архангельской области в нарушение шестой статьи федерального закона установлена подчиненность одного муниципального образования другому; в Вологодской и Архангельской областях законами субъектов РФ утверждены структуры органов местного самоуправления и установлены даты проведения в них выборов, что является вмешательством в компетенцию местного самоуправления. Указывается также, что в этих областях имели место факты незаконного увольнения избранных глав местного самоуправления, ликвидации муниципальных образований и назначения референдумов по вопросам местного самоуправления без учета мнения населения.

В феврале 1996 г. был образован постоянный комитет Законодательного собрания Вологодской области по вопросам местного самоуправления. В качестве основных направлений деятельности комитета были определены следующие: становление и развитие местного самоуправления в Вологодской области; формирование финансовой и экономической основ местного самоуправления; укрепление взаимодействия комитета с органами местного самоуправления через различные формы деятельности, изучение опыта работы, нахождение оптимальных путей совершенствования структур органов самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах» было указано, что выборы представительных органов и соответствующих должностных лиц проводятся не позднее, чем через шесть месяцев со дня вступления закона в силу, то есть до 1 марта 1996 г. (п. 1 ст. 58). При этом органы и должностные лица местного самоуправления, избранные населением до вступления в силу этого закона, сохраняли свои полномочия до истечения срока, на который были избраны (п. 1 ст. 59). Главы же местных администраций, назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти или в ином порядке, чем это предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах», сохраняли свои полномочия до момента избрания соответствующего органа, должностного лица с учетом положений данного закона (но не более шести месяцев со дня его вступления в силу) (п. 2 ст. 59).

Почти в половине муниципальных районов Вологодской области представительные органы местного самоуправления были избраны весной 1995 г. (а в городах Вологда и Череповец - весной 1994 г.). 25 февраля 1996 г. представительные органы местного самоуправления были избраны еще в четырех муниципальных районах (Междуреченском, Сямженском, Тарногском, Чагодощенском).

25 февраля 1996 г. в соответствии с новым законодательством состоялись выборы в представительный орган власти г. Вологды (выборы состоялись по 27 округам из 30, по трем округам выборы были проведены повторно 6 октября 1996 г.).

6 марта председателем представительного органа стал И.И. Кротченко. 14 марта 1996 г. новый состав депутатов постановил именовать представительный орган Советом самоуправления г. Вологды. Решения сессии четко прописывают структуру представительного органа городского самоуправления: рабочий орган - президиум и шесть постоянных депутатских комиссий: 1) по экономике и бюджету; 2) образованию и культуре; 3) законности и порядку; 4) здравоохранению и физической культуре; 5) экологии, землепользованию и градостроительству; 6) социальной политике. Были приняты такие городские программы, как «Правопорядок», «Вакцинопрофилактика», «Лекарственная помощь», «Содействие занятости населения».

Таким образом, к назначенному времени (1 марта 1996 г.) в Вологодской области муниципальные выборы были проведены в 2/3 муниципальных образований. Выборы глав местного самоуправления в сельских районах проходили при большей активности, чем выборы в областном центре. В голосовании на выборах глав местного самоуправления в 1996 г. в среднем по области приняли участие 56,41 % избирателей, а в г. Вологде - 42,43 %.

Установленные в Федеральном законе сроки выборов оказались нереальными для Архангельской области, как и для значительной части других субъектов РФ. В срок до 1 марта 1996 г. выборы были проведены полностью лишь в 14 субъектах Федерации и в 15 - частично. Формирование законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления, также было далеко от завершения.

17 сентября 1995 г. Президент РФ подписал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления», в котором предписывалось считать необходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в срок не до 1 марта, а до 31 декабря 1996 г. (п. 4).

Этот документ вступал в противоречие с Федеральным законом «Об общих принципах», поэтому носил рекомендательный характер. 22 апреля 1996 г. была принята новая редакция п. 1 ст. 58 Закона «Об общих принципах»: «Выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также выборы должностных лиц местного самоуправления проводятся не позднее, чем через шестнадцать месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона».

Сроки принятия законов, обеспечивающих реализацию прав граждан на осуществление местного самоуправления, рекомендованные законодательным органам государственной власти субъектов РФ, были изменены с шести на четырнадцать месяцев со дня вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах» (п. 2 ст. 62).

19 сессия Архангельского областного собрания депутатов назначила выборы во все структуры исполнительной и представительной власти области и местного самоуправления на июнь 1996 г. (одновременно с президентскими выборами). К этому времени в области не было принято ни одного устава муниципального образования. 6 марта 1996 г. в Закон Архангельской области «О выборах в органы местного самоуправления» были внесены изменения. Областное Собрание депутатов давало им официальное толкование в своем решении от 26 сентября 1996 г. Понятие «выборные органы местного самоуправления» толковалось как «представительные органы местного самоуправления и главы муниципальных образований», избрание которых предписывалось непосредственно избирателями (хотя способ избрания главы муниципального образования и само наличие этого должностного лица, в соответствии с пунктами 1 и 2 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах», определяются его уставом, а не законами субъектов РФ). Устанавливался срок полномочий органов местного самоуправления - 4 года. В толковании подчеркивалось, что «наличие устава муниципального образования на момент проведения выборов органов местного самоуправления не является обязательным».

В начале апреля 1996 г. в областном суде состоялось рассмотрение дела по заявлению прокурора области А. Климова о признании недействительным решения 19 сессии областного Собрания депутатов относительно назначения сроков выборов в областные и местные органы власти одновременно с первым туром выборов Президента. В результате на внеочередной сессии 23 апреля депутаты областного Собрания перенесли сроки проведения выборов губернатора и органов местного самоуправления на 8 декабря 1996 г.

6 октября 1996 г. представительные органы были избраны еще в 10 муниципальных районах Вологодской области (Бабаевском, Бабушкинском, Вожегодском, Кадуйском, Кичменгско-Городецком, Никольском, Сокольском, Тотемском, Усть-Кубинском, Харовском) и переизбраны в г. Череповце. Таким образом, завершилось формирование системы представительных органов местного самоуправления в Вологодской области. Были избраны 69 депутатов в городские, 434 - в районные, 261 - в поселковые и сельские органы самоуправления. Срок полномочий представительных органов местного самоуправления, глав администраций городов и районов составлял 4 года.

В тот же день в Вологде и Череповце впервые были всенародно избраны главы исполнительной власти. В областном центре при явке избирателей 42,61 % и пяти конкурентах на выборах победил А.С. Якуничев, который с11 мая 1995 г. являлся главой администрации г. Вологды, а после всенародного избрания (с момента вступления в должность 17 октября 1996 г.) стал именоваться главой г. Вологды.

В октябре 1996 г. в подавляющем большинстве (16) муниципальных районов Вологодской области были всенародно избраны главы районного самоуправления.

Формирование системы органов местного самоуправления в Вологодской области оказалось растянутым по времени. Особенности менталитета населения в период становления системы местного самоуправления проявились, например, в том, что в 1995-1996 гг. в течение полутора лет в пяти районах области действовали всенародно избранные главы местного самоуправления, но при этом не были сформированы представительные органы местного самоуправления, выборы которых в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства обязательны. Более года фактически игнорировались неоднократно принимаемые Законодательным собранием области постановления о необходимости проведения выборов в органы местного самоуправления. Такая ситуация возникла вследствие неявки большинства избирателей на выборы. Протестная позиция электората объясняется не только низкой правовой и политической культурой части населения, но и неверием в реальные возможности местной представительной власти разрешить существовавшие социально-экономические проблемы. Последним в Вологодской области был сформирован представительный орган в Сокольском муниципальном районе: избран 6 октября 1996 г., приобрел полномочия после принятия устава района 4 декабря 1996 г., то есть спустя три года после принятия Конституции РФ.

Остановимся подробнее на том, как прошли выборы представительных органов и глав местного самоуправления в Архангельской области, назначенные, как уже было сказано, на 8 декабря 1996 г. В соответствии с Законом Архангельской области «О выборах в органы местного самоуправления», право выдвижения кандидатов предоставлялось избирательным объединениям (блокам) и непосредственно избирателям. Однако кандидатов от избирательных блоков и объединений было выдвинуто мало (их число составляло 4,4 % зарегистрированных кандидатов). В итоге лишь 34 из 599 избранных депутатов принадлежали к числу выдвинутых избирательными объединениями и блоками. Из этого можно заключить, что активность избирательных блоков и объединений была незначительной. В Архангельске их роль была выше. ЛДПР, создавшая движение «Уютный город», пользовалась поддержкой администрации и смогла получить 1/3 голосов избирателей города.

В ходе предвыборной агитации кандидаты в депутаты органов местного самоуправления не в полной мере использовали имеющиеся у них возможности. Сказалось отсутствие опыта политической борьбы, недостаточное знание законодательства. Право на предоставление эфирного времени и печатной площади бесплатно использовали только 16,8 % кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления и 45,6 % кандидатов в главы муниципальных образований; на платной основе - лишь 7,9 % кандидатов в депутаты и 25,4 % кандидатов в главы муниципальных образований. В Северодвинске, Котласе, Коряжме кандидатами эфирное время использовалось кандидатами для проведения коллективных дискуссий и «круглых столов». В предвыборной агитации предпочтение отдавалось митингам, приемам избирателей, встречам кандидатов с ними по месту жительства, работы и учебы. Среди жалоб, поступивших в избирательные комиссии при подготовке и проведении выборов преобладали жалобы на нарушения, связанные с предвыборной агитацией. Эти нарушения в основном касались использования не имевших выходных (издательских) данных агитационных материалов.

Активность избирателей Архангельской области во время муниципальных выборов 8 декабря была низкой и составила 47,8 %. Низкая явка избирателей объясняется их неверием в возможность решения накопившихся злободневных проблем на местном уровне, слабостью агитационной работы и недостаточностью финансирования выборной компании. Финансирование выборов осуществлялось за счет средств, выделяемых в основном из областного бюджета и незначительно - из местных бюджетов.

Среднее количество кандидатов на один мандат на выборах представительных органов местного самоуправления составило 2,6 человека (для сравнения: среднее количество кандидатов на один мандат в ходе выборов Архангельского областного собрания депутатов составило 6,9 человек). Выборы местных представительных органов отличались низким количеством кандидатов: их количество было более, чем в два раза меньшим по сравнению с одновременно проходившими выборами регионального представительного органа государственной власти. Власть на муниципальном уровне обладает меньшей притягательной силой. Объяснение этого явления, возможно, следует искать в недоверии к самой идее местной представительной власти, сформировавшемся за время безраздельного правления на местах власти исполнительной.

Во всех муниципальных образованиях выборы представительных органов были признаны состоявшимися. В представительные органы избрано необходимое для формирования и признания их правомочными количество депутатов (в большинстве районов - по 20-25 человек). Всего в состав представительных органов муниципальных образований были избраны 599 депутатов. 67 % депутатов имели высшее или незаконченное высшее образование. 36 % от общего числа депутатов составили руководители предприятий, учреждений и организаций, а государственные и муниципальные служащие - всего 8 % (что, по всей видимости, свидетельствует о неудовлетворенности населения деятельностью последних). На долю женщин в представительных органах приходилось 35 %. Подавляющее большинство (70 %) составили депутаты в возрасте от 30 до 50 лет, 6% - до 30 лет, 24% - старше 51 года. Подобное соотношение возрастных групп в представительных органах местного самоуправления характерно и для других российских регионов.

Из 30 депутатов Архангельского городского совета депутатов восемь выдвинуты общественным движением «Уютный город» (создано ЛДПР), четверо - от КПРФ/НПСР, двое - от «Яблока». По профессиональному признаку среди них особенно много учителей и врачей - 13 человек. Работники социальной сферы в представительных органах многих российских городов в те годы получали больше мест, чем руководители промышленных, строительных и прочих предприятий. Б. Овчинников объясняет это тем, что на «выборах представительных органов местного самоуправления в бюллетене редко встречаются известные фамилии. Соответственно, растет доля избирателей, делающих свой выбор по формальным признакам, в частности по профессии и месту работы кандидата». А в условиях дефицита информации избиратели чаще всего голосуют «за врача (учителя)», а не за конкретного кандидата. В числе остальных депутатов есть корреспонденты газет (4 человека), директора АО и ТОО (6 человек), юристы и работники УВД (4 человека), а также эколог, начальник окружного управления городского хозяйства, ответственный секретарь «Общества по защите прав налогоплательщиков». В состав совета вошли 8 женщин.

Среднее количество кандидатов на выборах глав муниципальных образований Архангельской области 8 декабря 1996 г. составило 4,4 человека (то есть почти на треть больше, чем на выборах в представительные органы местного самоуправления), что близко к средним для России показателями.

Из 26 глав администраций сохранили свой пост 12 (из них 4 человека были назначены в 1991 г., 3 - в период с 1993 г. по 1995 г., 5 - в 1996 г.). Как видим, сохранила свое положение меньшая, но значительная часть (46 %) назначенных глав. С точки зрения ведущего эксперта ИГПИ Б. Овчинникова, их «успеху на муниципальных выборах способствовали и меньшая острота конкуренции на «малых» выборах, и пассивность коммунистов, и высокая степень управляемости электората во многих сельских районах».

Из избранных глав администраций (все - мужчины) прежде являлись государственными и муниципальными служащими 14 человек, руководителями предприятий - 8 человек; иных - 4 человека; имеют высшее и неоконченное высшее образование - 21 человек, в том числе юридическое - 3 человека; возраст от 30 до 50 лет - 20 человек, старше 50 лет - 6 человек.

В рассматриваемый период остро встала проблема нехватки квалифицированных кадров для работы в области местного самоуправления. Существенным шагом вперед в этом деле стало создание при Поморском международном педагогическом университете Архангельского института управления и переподготовки государственных служащих и работников образования. В 1995 г. одной из первых была получена лицензия по специальности 061000 «государственное и муниципальное управление» и осуществлен прием на первый курс дневного отделения. С ноября 1995 г. институт возглавил профессор Ю.Ф. Лукин. 6 сентября 1996 г. был создан базовый факультет института - факультет управления, а 27 сентября институт был переименован в Институт управления, права и повышения квалификации ПГУ им. М.В. Ломоносова. В том же году для студентов факультета управления началась реализация образовательного проекта «Экономика переходного периода», совместного с университетом г. Тромсе (Норвегия).

Исходя из приведенных выше фактов, можно сделать вывод, что в сентябре 1995 г. - декабре 1996 г. происходил переход от «президентской реформы» местного самоуправления к осуществлению той его организационно-правовой модели, которая была установлена Конституцией и Федеральным законом «Об общих принципах».

В это время в Архангельской и Вологодской областях были заложены территориальные основы системы местного самоуправления. Муниципальные образования было решено создавать только на уровне административно-территориальных районов и городов областного подчинения. По данным Госкомстата РФ по состоянию на 1 января 1994 г. в Архангельской области было 293 административно-территориальные единицы (20 районов, 13 городов, 36 поселков, 224 сельсовета), а в Вологодской - 431 (26 районов, 15 городов, 14 поселков, 376 сельсоветов), которые могли стать основой для создания муниципальных образований. Однако в ходе реформирования в исследуемом регионе было создано значительно меньшее число муниципальных образований: в Архангельской области - 26, а в Вологодской - 28. Избранный в Вологодской и Архангельской областях тип территориальной организации местного самоуправления является самым распространенным в РФ. На 2000 г. по различным типам территориальной организации в России сложилось следующее распределение: самоуправление на уровне административных районов и городов - в 37 субъектах РФ; на уровне административных районов - в 6; на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23; сельских округов и поселков - в 5; городских районов и округов - в 2; городских и сельских округов - в 11; тип не определен или лишь часть территорий является муниципальными образованиями - в 5 субъектах РФ. При определении границ муниципальных образований в исследуемых областях мнение населения фактически не учитывалось.

Практическая реализация Закона РФ «Об общих принципах» была затруднена в связи со стремлением чиновничества различных уровней сохранить диктат вышестоящих государственных органов по отношению к местному самоуправлению и управлению. На местах в процессе проведения «президентской реформы» успел утвердиться принцип назначения глав местных администраций, которые отвечали за свою деятельность не перед населением, а перед назначившим их главой субъекта РФ. Стремясь помешать реализации Закона РФ «Об общих принципах», его противники использовали такие способы, как искажение смысла закона, принятие на региональном и местном уровнях правовых актов, противоречащих федеральному законодательству; бойкот, затягивание или срыв выборов представительных органов и глав местного самоуправления и т. д. Все это во многом стало возможным в связи с пассивностью и апатией граждан, обусловленной неразвитостью институтов гражданского общества. Переход к организационно-правовой модели местного самоуправления, установленной Конституцией и Законом РФ «Об общих принципах», в Архангельской и Вологодской областях в основном завершился к 31 декабря 1995 г., когда истек установленный законом срок для проведения выборов в органы местного самоуправления и истекли полномочия назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления).

Анализ позволяет сделать некоторые выводы. К рубежу 1990-х гг. в РФ существовала советская модель «самоуправления». Система Советов предполагала признание всех органов власти сверху донизу государственными. Фактический контроль над местными делами находился в руках партийно-бюрократической элиты. Выборность Советов (едва ли не единственная черта их сходства с органами самоуправления) превратилась в фикцию. В связи с этим провозвестником начала реформ можно считать первые альтернативные выборы в местные Советы народных депутатов, состоявшиеся в марте 1990 г. и вызвавшие в регионе широкий резонанс.

Деятельность Советов в рамках командно-административной системы находила поддержку у значительной части населения, поскольку не вступала в противоречие с вековыми традициям русской государственности (государство слишком долго рассматривало местное самоуправление в качестве зависимого элемента) и патриархальной политической культурой, ориентировавшей человека на подчинение авторитарной власти. Не случайно реформирование местной власти началось сверху, принятием в апреле 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». С этого времени наметилась тенденция выведения местных Советов из системы органов государственной власти. В этот период в Архангельской и Вологодской областях в реформировании местной власти более активно проявили себя Советы народных депутатов крупных городов. Здесь проводилась реорганизация структуры существующих при Советах постоянных комитетов, велся поиск новых форм работы с общественностью.

Принцип разделения властей между органами государственной власти и самоуправления получил юридическое закрепление в дополнениях и изменениях, внесенных в Конституцию РСФСР в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также в Законе РСФСР о местном самоуправлении, вступившем в силу в августе 1991 г. Местные представительные органы - Советы - были выведены из системы государственной власти. Исполнительными органами местных Советов стали местные администрации. Начинает меняться управленческая структура представительных органов местного самоуправления - на сессиях городских и районных Советов избираются малые Советы. Тем самым в Вологодской и Архангельской областях было положено начало формированию новых органов местной власти. Уже в начале 1990-х гг. с появлением на местах новых исполнительных органов - местной администрации - наметилась получившая впоследствии развитие тенденция к встраиванию этих органов в вертикаль государственной власти и ослабления позиций местных представительных органов.

Характерной чертой процесса становления системы местного самоуправления в 1990-1996 гг. нужно признать наличие двух разнонаправленных векторов. С одной стороны, в это время поэтапно и все более последовательно формировались основы современного правового фундамента местного самоуправления - органы местного самоуправления выводились из системы государственной власти; создавались структура органов, отвечающая интересам проведения принципа разделения властей, правовая база для формирования финансовой основы самоуправления и т.д. Конституция, принятая в декабре 1993 г., установила новый порядок формирования органов местного самоуправления, который, вопреки советским традициям, наделял местное самоуправление реальной властью. С другой стороны, в угоду тактическим политическим интересам и под давлением проявлений всеобъемлющего социально-экономического кризиса федеральной властью и государственными органами Вологодской и Архангельской областей неоднократно предпринимались попытки ограничить действенность и самостоятельность местного самоуправления, вплоть до фактического устранения органов представительной власти от исполнения ими своих функций - в октябре 1993 г. по инициативе Президента РФ в стране фактически вводится местное государственное управление.

В 1994-1995 гг. впервые широко и многообразно проявилась инициатива жителей Вологодской и Архангельской областей, стремившихся на практике реализовать закрепленное Конституцией право жителей самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Выборы старост, широко распространившиеся в вологодских и архангельских селах, стали показателем небывалого роста общественного интереса к проблеме строительства системы местного самоуправления. В нескольких районах Вологодской области становление системы самоуправления «снизу» не остановилось на уровне низового звена - начали формироваться общественные советы старост на уровне сельсоветов и даже районов. Правда, в рассмотренный период инициативы в Архангельской и Вологодской областях в подавляющем большинстве случаев не находили необходимой организационной и финансовой поддержки, оставаясь на уровне общественных форм деятельности.

Период с сентября 1995 г. (вступление в силу Закона РФ «Об общих принципах») до декабря 1996 г. (истечение законодательно установленного срока полномочий назначенных глав местных администраций и проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления) в Архангельской и Вологодской областях можно считать переходным от «президентской» системы (фактического местного государственного управления) к реализации организационно-правовой модели, установленной Конституцией и Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РСФСР». Этот период отмечен важными шагами в направлении реализации в местной практике положений Закона РФ «Об общих принципах» - в регионах принимались необходимые законы, уставы муниципальных образований, избирались депутаты органов самоуправления муниципальных образований и главы местного самоуправления. Проводилось правовое установление (федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований) компетенции субъектов местного самоуправления, способов и характера их взаимодействия. В исследуемом регионе возобладал принцип создания муниципальных образований на уровне административно-территориальных районов и городов областного подчинения. Сложившаяся к концу 1996 г. территориальная основа местного самоуправления в Вологодской и Архангельской областях сохранилась почти в неизменном виде по настоящее время.

К концу 1996 г. система местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях в целом сложилась. К этому времени были в основном сформированы следующие структурные составляющие этой системы: ее законодательная, территориальная и организационная основы. На протяжении рассмотренного периода шло становление таких институтов местного самоуправления, как местный референдум, митинги и демонстрации, собрания и сходы граждан, должностные лица, органы местного самоуправления и их выборы, территориальное общественное самоуправление.

Автор: Лукичев А.Н.